潘建雷,馬俊達(dá)

(1.中共北京市委黨?！∩鐣?huì)學(xué)教研部，北京　100044；2.民政部　辦公廳，北京　100721)

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政府購(gòu)買非營(yíng)利組織社會(huì)服務(wù)問(wèn)題研究
——基于對(duì)G省實(shí)踐的調(diào)查

潘建雷1,馬俊達(dá)2

(1.中共北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部，北京100044；2.民政部辦公廳，北京100721)

[摘要]政府向非營(yíng)利性組織購(gòu)買服務(wù)是當(dāng)前政府實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)和治理變革的實(shí)踐嘗試和制度設(shè)計(jì)，更是加強(qiáng)公共服務(wù)供給能力、加快社會(huì)事業(yè)轉(zhuǎn)型的重要路徑選擇，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政社關(guān)系的調(diào)整與社會(huì)治理體制的轉(zhuǎn)型意義重大。本課題以地方政府購(gòu)買非營(yíng)利組織服務(wù)情況的實(shí)際案例為基礎(chǔ)，剖析非營(yíng)利組織參與社會(huì)服務(wù)的結(jié)構(gòu)性原因及其相關(guān)政策的探索過(guò)程，梳理本土社會(huì)服務(wù)供給的流程建構(gòu)過(guò)程，以期對(duì)社會(huì)治理體制改革與政府購(gòu)買服務(wù)政策設(shè)計(jì)的合理化、規(guī)范化和科學(xué)化提供參考。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)服務(wù)；非營(yíng)利組織；社會(huì)工作；政府購(gòu)買

政府向非營(yíng)利性組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，是當(dāng)前我國(guó)政府實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)和治理變革的實(shí)踐嘗試和制度設(shè)計(jì)，更是加強(qiáng)公共服務(wù)供給能力、加快社會(huì)事業(yè)轉(zhuǎn)型的重要路徑選擇。如何更好地推進(jìn)政府向非營(yíng)利性組織購(gòu)買服務(wù)，構(gòu)建合理的需求設(shè)定、流程控制、程序管理與評(píng)估反饋機(jī)制，是當(dāng)前政府、理論界、實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的話題。

從目前來(lái)看，各方對(duì)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還存在相當(dāng)大的分歧，在理念、制度、操作等各領(lǐng)域都有待形成共識(shí)，圍繞政府與社會(huì)的關(guān)系定位、政府的合理職責(zé)、扶持社會(huì)組織的限度、購(gòu)買服務(wù)的邊界、社會(huì)企業(yè)的法人地位與承接資格、科學(xué)有效的效果評(píng)估機(jī)制等問(wèn)題的爭(zhēng)論還比較突出。政府、學(xué)界與實(shí)務(wù)界的關(guān)注點(diǎn)也有較大不同。學(xué)界與社會(huì)實(shí)務(wù)主體更注重社會(huì)組織與專業(yè)化、職業(yè)化隊(duì)伍的建設(shè)及其規(guī)范化；而從政府推行社會(huì)政策的角度說(shuō)，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的立足點(diǎn)和終極目標(biāo)是提升社會(huì)福祉與社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化，至于社會(huì)組織發(fā)展、社會(huì)工作專業(yè)化和職業(yè)化、多元治理乃至政社分開(kāi)本身都是過(guò)程性目標(biāo)。

作為一個(gè)新生的社會(huì)現(xiàn)象，政府購(gòu)買非營(yíng)利性組織社會(huì)服務(wù)呈現(xiàn)各式各樣的分歧與問(wèn)題原屬正常。從社會(huì)與歷史轉(zhuǎn)型的視角來(lái)看，傳統(tǒng)中國(guó)“強(qiáng)政府、小社會(huì)”的政社關(guān)系向現(xiàn)代中國(guó)“強(qiáng)政府、大社會(huì)”的政社關(guān)系轉(zhuǎn)型，是近代中國(guó)社會(huì)總體轉(zhuǎn)型的重要一環(huán)。與其他要素的轉(zhuǎn)型一樣，政社關(guān)系的調(diào)整本不是一朝一夕、一蹴而就的事，需要在實(shí)踐中磨合，逐步形成統(tǒng)一的理念認(rèn)識(shí)與制度框架[1]。

本文嘗試以G省政府購(gòu)買非營(yíng)利組織社會(huì)服務(wù)為研究對(duì)象，從社會(huì)需求定位、購(gòu)買流程控制、契約管理與評(píng)估機(jī)制等若干方面，剖析其具體的操作流程及其存在的問(wèn)題，并從理念、規(guī)劃、政策與操作等不同層面提出相應(yīng)的政策建議，以期為完善相關(guān)的制度設(shè)計(jì)與操作流程提供咨詢支持。

一、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買的需求定位

(一)面向社會(huì)服務(wù)對(duì)象的需求征集

1.問(wèn)政于民。G省相關(guān)地市通過(guò)面對(duì)面溝通、電話訪談、廣播電視節(jié)目互動(dòng)等方式，了解基層大眾的服務(wù)需求。十八大以來(lái)，G省各地扎實(shí)開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，增強(qiáng)了“問(wèn)計(jì)問(wèn)需”的針對(duì)性。

2.專題調(diào)研。GZ等地市發(fā)揮傳統(tǒng)體制優(yōu)勢(shì)，下沉基層社區(qū)及服務(wù)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位進(jìn)行摸底調(diào)查，梳理工作臺(tái)賬和崗位需求，了解開(kāi)展專業(yè)社會(huì)工作的困難與需求，間接了解社會(huì)公眾的需求。

3.發(fā)揮民意代表作用。SZ等地市通過(guò)人大代表建議、政協(xié)委員提案等方式，跟進(jìn)關(guān)注相關(guān)民生問(wèn)題，及時(shí)將其納入黨委政府決策范圍。同時(shí)，新聞媒體包括網(wǎng)絡(luò)自媒體、“市長(zhǎng)信箱”也成為了解民情的重要渠道。

4.信訪渠道。GZ等地市通過(guò)群眾信訪工作，掌握訪民情況及群體訴求，有針對(duì)性地依法依規(guī)“對(duì)癥下藥”。

5.第三方評(píng)估。DG等地市委托第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)，面向社區(qū)居民或業(yè)務(wù)辦理對(duì)象，進(jìn)行需求調(diào)查和評(píng)估；結(jié)合“滿意度”調(diào)查，開(kāi)展群眾需求征集和評(píng)估。

(二)面向非營(yíng)利組織的需求建議

從理論上說(shuō)，非營(yíng)利組織作為服務(wù)提供方，主要受托滿足社會(huì)服務(wù)對(duì)象的需求，不應(yīng)有自身的訴求。但在政府購(gòu)買服務(wù)初期，由于信息不對(duì)稱、政府對(duì)服務(wù)項(xiàng)目把握不全面，也需通過(guò)非營(yíng)利組織反映公眾需求，以及這些組織能向公眾提供哪些社會(huì)服務(wù)。通過(guò)非營(yíng)利組織“由下到上”的項(xiàng)目建議，使政府部門能更精準(zhǔn)地設(shè)計(jì)購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目框架。

G省相關(guān)地市的民政、財(cái)政等部門在啟動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)時(shí)，深入到民辦社工機(jī)構(gòu)，傾聽(tīng)他們的訴求與呼聲，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，提高機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的匹配度。在日常溝通交流外，SZ、DG等地還發(fā)起了公益創(chuàng)投活動(dòng)，開(kāi)辟了民辦社工機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利組織提出項(xiàng)目建議的通道。自2009年起，SZ市每年舉辦公益項(xiàng)目電視大賽，采用公益創(chuàng)投、政府提供配套資金的方式，鼓勵(lì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)掘民眾需求、籌集公共資源運(yùn)作項(xiàng)目，獲取持續(xù)發(fā)展能力。DG市于2011年投入1000萬(wàn)元開(kāi)展首屆公益創(chuàng)投活動(dòng)，在資助的28個(gè)公益項(xiàng)目中，由社工機(jī)構(gòu)策劃和實(shí)施的項(xiàng)目有17個(gè)。這些活動(dòng)既給非營(yíng)利組織及民間有識(shí)之士提供了展示需求與創(chuàng)意的平臺(tái)，也給政府提供了更多社會(huì)服務(wù)需求瞄準(zhǔn)的機(jī)會(huì)和載體。

(三)公共部門主導(dǎo)的購(gòu)買服務(wù)目錄編制

“菜單化”的目錄管理是現(xiàn)代管理的重要方式。在政府購(gòu)買服務(wù)方面，民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)制定購(gòu)買服務(wù)目錄提出了明確要求。建立購(gòu)買服務(wù)目錄是在聽(tīng)取公眾訴求的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身職能，以制度化方式明確政府購(gòu)買服務(wù)的官方需求，明確“應(yīng)當(dāng)”和“可以”的購(gòu)買事項(xiàng)，將“權(quán)力”和“資源”放在陽(yáng)光下運(yùn)行。實(shí)質(zhì)上，政府購(gòu)買服務(wù)的目錄清單是整個(gè)行政管理體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)目錄清單的重要組成部分，其制定的前提是政府向社會(huì)過(guò)渡、下放和轉(zhuǎn)移職能目錄清單的制定，將政府職能通過(guò)委托或授權(quán)方式賦予非營(yíng)利組織，確立政府購(gòu)買非營(yíng)利組織服務(wù)的合法性與合理性。

當(dāng)前G省及相關(guān)地市推行購(gòu)買服務(wù)的普遍做法是在購(gòu)買服務(wù)的目錄指南上下功夫。縱覽G省及所轄SZ、DG、GZ等市的政府購(gòu)買服務(wù)情況，都事先或同步啟動(dòng)了政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能、實(shí)行“簡(jiǎn)政放權(quán)”的目錄清單。其特點(diǎn)如下：

1.依法依規(guī)執(zhí)行。G省各地市組織實(shí)施購(gòu)買服務(wù)時(shí)，遵照《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《招標(biāo)投標(biāo)法》以及相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章要求。DG、GZ等地還根據(jù)不同服務(wù)人群的專門法律法規(guī)，如《未成年人保護(hù)法》《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人權(quán)益保障法》，確定服務(wù)內(nèi)容和重點(diǎn)。

2.保障底線，兼顧全面。政府購(gòu)買非營(yíng)利組織服務(wù)目錄制定的一個(gè)重要策略，就是抓住重點(diǎn)、逐步拓展，并基于需求的多元性和復(fù)雜度，對(duì)需求進(jìn)行排序，首要考慮弱勢(shì)人群需求滿足，利用有限資源實(shí)現(xiàn)最大化服務(wù)成效。實(shí)踐中，G省相關(guān)地市把購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、青少年服務(wù)、殘障人服務(wù)等社會(huì)工作項(xiàng)目放在優(yōu)先位置，較好地體現(xiàn)了“底線公平”的導(dǎo)向。

3.重在引導(dǎo)，鼓勵(lì)創(chuàng)新。在社會(huì)服務(wù)及社會(huì)工作的初始階段，政府購(gòu)買服務(wù)目錄設(shè)計(jì)宜相對(duì)寬松，具有一定彈性，不宜過(guò)于細(xì)致、約束性強(qiáng)，以減少自上而下推進(jìn)中可能產(chǎn)生的“紙上談兵”“吹毛求疵”等負(fù)面效應(yīng)。G省的省級(jí)目錄重在方向引導(dǎo)，讓渡操作空間給地市、區(qū)縣部門及社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)他們基于本地情況和專業(yè)需要進(jìn)行創(chuàng)新。

4.禁止購(gòu)買法定行政行為。國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)文件明確規(guī)定，政府行政執(zhí)法等法定事項(xiàng)，禁止購(gòu)買服務(wù)。G省相關(guān)地市結(jié)合政府職能改革、街道管理體制改革及權(quán)力清單建設(shè)，逐步理清了必須由政府自為的服務(wù)項(xiàng)目清單，并禁止向政府購(gòu)買領(lǐng)域滲透。

二、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買的流程控制

G省堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向的購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，把非營(yíng)利性組織視為獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)實(shí)體，以防止其變異為新的體制附庸。過(guò)程控制是其中的關(guān)鍵步驟。社會(huì)服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買有其自身特點(diǎn)：第一，獨(dú)特性。社會(huì)服務(wù)是無(wú)形的，只能感知而無(wú)法提供物的形象；是短時(shí)間的，服務(wù)過(guò)程即是消費(fèi)過(guò)程，服務(wù)質(zhì)量難以全程同一；是非存儲(chǔ)的，若未合理使用，服務(wù)資源就會(huì)閑置。這些方面都與工程、貨物有明顯區(qū)別。第二，專業(yè)性。開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)，必須遵循價(jià)值倫理、專業(yè)手法和工作流程。第三，薄弱性。所謂薄弱性，是指社會(huì)服務(wù)相對(duì)其他服務(wù)業(yè)態(tài)尚不成熟，較之市場(chǎng)主體、專業(yè)機(jī)構(gòu)還比較單薄。這些特點(diǎn)給競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)購(gòu)買帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)，要求投標(biāo)評(píng)審既要遵守政府采購(gòu)法律、法規(guī)確定的普遍原則、程序與機(jī)制，也要在規(guī)程設(shè)計(jì)上與其特性相呼應(yīng)。G省社會(huì)服務(wù)購(gòu)買的評(píng)標(biāo)評(píng)審使用了以下方法與程序。

(一)階段審核制

分資格審核和正式評(píng)審兩個(gè)階段。資格審核為第一階段，資格評(píng)審主要就非營(yíng)利組織的服務(wù)歷史、治理機(jī)制、制度規(guī)范、人力資源、社會(huì)信譽(yù)等進(jìn)行綜合評(píng)審。對(duì)不符合基本資格條件的，取消其參與正式評(píng)審的資格。

(二)比例分值制

質(zhì)量和數(shù)量是標(biāo)書評(píng)審的兩個(gè)基本要素。在分值設(shè)定上，宜把握“質(zhì)量?jī)?yōu)先、兼顧數(shù)量”，質(zhì)量所占分值應(yīng)高于數(shù)量設(shè)定分值。在這方面，G省相關(guān)地市堅(jiān)持“質(zhì)量?jī)?yōu)先”原則，SZ市等地著手考慮質(zhì)量和數(shù)量分值比例為8∶2或者7∶3。通過(guò)此舉，可有效防止惡意投標(biāo)、濫竽充數(shù)等情形發(fā)生。

(三)分專業(yè)建立若干公益招投標(biāo)項(xiàng)目專家評(píng)審委員會(huì)

DG等地圍繞政府轉(zhuǎn)移職能與購(gòu)買服務(wù)，由財(cái)政、民政部門牽頭，會(huì)同有關(guān)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家，建立不同領(lǐng)域的公益招投標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)。一方面提升公益招投標(biāo)的專業(yè)化水平和公信力，讓公共財(cái)政的扶持變得更加透明有效；另一方面讓各業(yè)務(wù)部門更廣泛地參與到公益招投標(biāo)的過(guò)程中，提高各部門公務(wù)人員的專業(yè)水平。

(四)建立政府購(gòu)買服務(wù)招投標(biāo)專家?guī)?/p>

SZ市等地成立由熟悉慈善公益項(xiàng)目評(píng)估、運(yùn)作和管理的專家，熱心慈善公益事業(yè)、熟悉本市情況、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的市民，以及人大代表、政協(xié)委員、行風(fēng)監(jiān)督員、社會(huì)知名人士等組成的政府購(gòu)買服務(wù)招投標(biāo)評(píng)委庫(kù)，負(fù)責(zé)評(píng)審政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)應(yīng)標(biāo)方案及推薦接受資助的組織。每個(gè)購(gòu)買項(xiàng)目在開(kāi)標(biāo)前從該評(píng)委庫(kù)中抽簽產(chǎn)生專家和市民代表，并會(huì)同需求單位代表及相關(guān)政府部門代表等組成評(píng)審委員會(huì)。另外，G省相關(guān)地市充分發(fā)揮社會(huì)工作領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?，尊重并體現(xiàn)社會(huì)工作服務(wù)的專業(yè)性，盡量壓縮政府部門的自由裁量權(quán)。例如，GZ市公布的購(gòu)買服務(wù)評(píng)審專家名單，全部都是有社會(huì)工作專業(yè)教學(xué)或?qū)嵺`背景的人士，其中約50%的人員既是高校專業(yè)教師，同時(shí)也是社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。

(五)資金比例制

非營(yíng)利組織資金來(lái)源的多渠道性，是保持其民間獨(dú)立性的基礎(chǔ)條件。如果一個(gè)社會(huì)組織對(duì)政府資金的依賴率是100%，保持其獨(dú)立性地位以及其專業(yè)化服務(wù)理念是很難的。當(dāng)前，G省各地區(qū)考慮到非營(yíng)利組織發(fā)展滯后、社會(huì)捐助不足的現(xiàn)狀，把社會(huì)資金比例都定得比較低，通過(guò)招投標(biāo)環(huán)節(jié)的資金比例要求，可以引導(dǎo)非營(yíng)利組織重視自身“造血功能”的發(fā)揮。

三、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買的契約管理

政府購(gòu)買服務(wù)的合同管理是典型的契約管理，遵循著平等自愿、誠(chéng)實(shí)信用等基本原則。在實(shí)際過(guò)程中，合同訂立是服務(wù)供應(yīng)鏈和社會(huì)服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)形成的基礎(chǔ)，嚴(yán)密的合同內(nèi)容擬定和嚴(yán)格的合同履行是購(gòu)買服務(wù)契約管理的關(guān)鍵。

(一)平等自愿的原則

1.契約平等和意志獨(dú)立。在法律地位上，社會(huì)服務(wù)購(gòu)買合同的當(dāng)事人雙方是平等的，一方不得違反對(duì)方意愿，強(qiáng)求對(duì)方從事某項(xiàng)事務(wù)，任何單位和個(gè)人也不得非法干預(yù)合同的簽訂與履行。

2.合同內(nèi)容。在服務(wù)購(gòu)買的具體實(shí)踐中，政府部門通常關(guān)心服務(wù)條款及其數(shù)量、質(zhì)量要求，非營(yíng)利組織更多關(guān)注費(fèi)用給付和績(jī)效評(píng)估。是側(cè)重?cái)?shù)字管理，向數(shù)字要效益，還是側(cè)重服務(wù)質(zhì)量的提升，向無(wú)形的社會(huì)效益要結(jié)果？對(duì)此，G省正在探索服務(wù)承諾制這一新方式。結(jié)合招標(biāo)公告和中標(biāo)機(jī)構(gòu)的投標(biāo)書，非營(yíng)利組織必須承諾按照申明的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量提供服務(wù)，遵守財(cái)務(wù)管理制度，定期提交服務(wù)表現(xiàn)報(bào)告，自覺(jué)接受監(jiān)管和評(píng)估，確保合同內(nèi)容的可執(zhí)行與可覆蓋。

3.合同形式。一些在社區(qū)服務(wù)的民辦社工機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中常會(huì)遇到合同條款之外的任務(wù)分配和工作要求，減少了開(kāi)展專業(yè)社會(huì)服務(wù)的時(shí)機(jī)和投入，不利于文本合同的履行和最終服務(wù)效果的檢驗(yàn)。對(duì)此，GZ等地探索在協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上，用補(bǔ)充協(xié)議的方式明確一些需要追加的工作內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)“家綜”等領(lǐng)域社會(huì)工作服務(wù)的動(dòng)態(tài)化與全面性，保證社會(huì)服務(wù)始終圍繞居民需求轉(zhuǎn)。

(二)誠(chéng)實(shí)信用的原則

在當(dāng)前政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的誠(chéng)信管理中，最大風(fēng)險(xiǎn)便是政府的撥款機(jī)制。按照現(xiàn)行的政府撥款程序，每個(gè)財(cái)政預(yù)算年度財(cái)政資金到款時(shí)間與簽訂的合同有關(guān)條款及放款時(shí)間并不對(duì)應(yīng)，使承接機(jī)構(gòu)提供服務(wù)與薪酬發(fā)放不能很好地銜接，期間出現(xiàn)若干空檔期。G省各地市都或多或少出現(xiàn)過(guò)這一問(wèn)題。有鑒于此，G省相關(guān)地市正積極推動(dòng)落實(shí)公益性社會(huì)組織免稅資格的認(rèn)定和實(shí)施；協(xié)調(diào)財(cái)政部門提高政府撥款的審批效率，對(duì)未按合同約定按時(shí)支付購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)的，實(shí)行繳交滯納金；積極拓寬社會(huì)資源投入渠道，通過(guò)公益創(chuàng)投、項(xiàng)目推介對(duì)接等形式，引導(dǎo)基金會(huì)、慈善組織、企事業(yè)單位等支持民辦社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展社會(huì)服務(wù)。

四、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買的績(jī)效評(píng)估

衡量購(gòu)買行為的價(jià)值，判斷服務(wù)行為的品質(zhì)，需借助一定的評(píng)估手段與量化方法，以清晰了解社會(huì)服務(wù)的過(guò)程與結(jié)果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的瑕疵與問(wèn)題。實(shí)際上，非營(yíng)利組織自身也“需要更多而不是更少的管理，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)并沒(méi)有盈虧平衡點(diǎn)來(lái)衡量其績(jī)效。非營(yíng)利組織的使命和‘產(chǎn)品’必須清晰地定義出來(lái)，并需要持續(xù)不斷地進(jìn)行績(jī)效評(píng)估”[2]。

從評(píng)估主體來(lái)說(shuō)，對(duì)社會(huì)服務(wù)的評(píng)估無(wú)非是政府評(píng)估和第三方評(píng)估兩種。這兩種評(píng)估模式各有優(yōu)劣。政府評(píng)估側(cè)重宏觀層面，聚焦管理本身，忽略了社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)質(zhì)量等微觀層面；第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)往往存在評(píng)估過(guò)程模式化、重統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而輕特色活力等缺陷，其具體選擇需依據(jù)實(shí)際情況而定。

(一)評(píng)估對(duì)象與角度的把握

社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容是社會(huì)服務(wù)狀況、服務(wù)提供者和服務(wù)機(jī)構(gòu)自身三大部分。在G省購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的評(píng)估體系中，社會(huì)工作服務(wù)的測(cè)評(píng)占主要地位，對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的評(píng)估基本都圍繞社會(huì)工作服務(wù)展開(kāi)。

1.對(duì)社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。這部分一般是由購(gòu)買方組建考核評(píng)估團(tuán)隊(duì)，成員可包括購(gòu)買方、監(jiān)督管理部門、行業(yè)主管部門、服務(wù)提供方等各方代表以及專家學(xué)者，也可以引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容包括服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量、日常管理等。

2.對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估主體一般是社會(huì)工作協(xié)會(huì)、市區(qū)各級(jí)主管部門、具體使用社工服務(wù)的用人單位、社工督導(dǎo)、社工機(jī)構(gòu)所在社工及社工機(jī)構(gòu)，評(píng)估內(nèi)容一般包括基礎(chǔ)設(shè)施管理、人力資源管理、業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)管理、對(duì)外管理和服務(wù)量及服務(wù)成效等方面。

3.對(duì)社會(huì)工作者進(jìn)行評(píng)估。一般由社工所在機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。評(píng)估主體一般是社工機(jī)構(gòu)、督導(dǎo)，評(píng)估內(nèi)容主要包括個(gè)人素質(zhì)、工作態(tài)度、工作表現(xiàn)。

4.基于以上的綜合評(píng)估。鑒于社會(huì)工作服務(wù)績(jī)效評(píng)估涉及主管部門、服務(wù)購(gòu)買者、提供者、享用者(服務(wù)對(duì)象)、社會(huì)公眾等多個(gè)群體，對(duì)其評(píng)估可以是以上述主體中的某一個(gè)為主體的單方面評(píng)估，而綜合性、整體性的評(píng)估，實(shí)施主體則應(yīng)為能夠?qū)α笾黧w進(jìn)行整合的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

(二)評(píng)估指標(biāo)體系的建立

績(jī)效反饋是績(jī)效評(píng)估體系不可缺少的一部分，而績(jī)效結(jié)果的真實(shí)性與準(zhǔn)確度至關(guān)重要。非營(yíng)利組織具有社會(huì)公益性質(zhì)，但也面臨“志愿失靈”風(fēng)險(xiǎn)和私人利益驅(qū)動(dòng)，使得非營(yíng)利組織也有可能背棄服務(wù)宗旨和組織使命。企業(yè)績(jī)效評(píng)估通常有一套相對(duì)規(guī)范的操作流程與清晰可量化的指標(biāo)。而非營(yíng)利組織提供的是個(gè)性化社會(huì)服務(wù)，產(chǎn)出的通常是無(wú)形產(chǎn)品，另外還涉及公平、責(zé)任和道德等因素，造成指標(biāo)設(shè)計(jì)的復(fù)雜性與專業(yè)性。在績(jī)效評(píng)估實(shí)施過(guò)程中，評(píng)估對(duì)象的相關(guān)績(jī)效信息也難以收集，其質(zhì)量的好壞也很難進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估。這些都使得非營(yíng)利組織績(jī)效評(píng)估變得更困難，因此，不要盲目追求普適而精細(xì)的評(píng)估指標(biāo)體系與一整套規(guī)范的操作流程。鑒于此，G省相關(guān)地市在建立績(jī)效評(píng)估框架及指標(biāo)體系時(shí)，重點(diǎn)把握了“三個(gè)兼顧”。

1.兼顧發(fā)展性視角與問(wèn)題導(dǎo)向。從動(dòng)態(tài)發(fā)展及過(guò)程視角評(píng)估社工服務(wù)的實(shí)施狀況，探索社工服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展路徑及策略；以解決當(dāng)前社會(huì)工作服務(wù)開(kāi)展及缺乏評(píng)估等問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)建構(gòu)一套完善的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，不斷完善并提高G省的社會(huì)工作服務(wù)質(zhì)量及效率。

2.兼顧系統(tǒng)性與靈活性?？?jī)效評(píng)估框架不是簡(jiǎn)單、機(jī)械地拼湊，而是系統(tǒng)、合理的邏輯架構(gòu)，同時(shí)具有靈活性，各指標(biāo)與維度之間互相獨(dú)立，共同構(gòu)成整個(gè)框架及指標(biāo)體系。

3.兼顧全面性與可行性?？?jī)效評(píng)估框架的制定，盡可能全面涉及與社會(huì)工作服務(wù)相關(guān)的各個(gè)方面，以及服務(wù)開(kāi)展過(guò)程要關(guān)注的各個(gè)要素和問(wèn)題。

在具體指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，G省各地市有所區(qū)別，但總體思路相對(duì)一致。其中，SZ市現(xiàn)代公益組織研究與評(píng)估中心設(shè)計(jì)的評(píng)估指標(biāo)體系，具體包括組織基礎(chǔ)、內(nèi)部治理、服務(wù)管理、財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)、外部關(guān)系、服務(wù)成效等6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、29個(gè)二級(jí)指標(biāo)、98個(gè)三級(jí)指標(biāo)和2個(gè)附加指標(biāo)，總分為1000分。目前，該體系不僅在SZ市得到運(yùn)用，其改良后的指標(biāo)體系在DG市也得到很好運(yùn)用。

(三)評(píng)估流程及結(jié)果的運(yùn)用

綜合SZ、DG、GZ等地的實(shí)踐，社會(huì)服務(wù)購(gòu)買的評(píng)估流程大致可分為五個(gè)環(huán)節(jié)：

1.評(píng)估立項(xiàng)。由相關(guān)利益主體成立評(píng)估組，研究制定評(píng)估計(jì)劃和量化評(píng)估表。評(píng)估小組根據(jù)評(píng)估原則及評(píng)估對(duì)象的具體情況，討論確定評(píng)估內(nèi)容和指標(biāo)體系。在立項(xiàng)之初，注意財(cái)政預(yù)算，以保證評(píng)估有充足的經(jīng)費(fèi)支撐。

2.評(píng)估準(zhǔn)備。制定評(píng)估實(shí)施細(xì)則和方案，確定評(píng)估時(shí)間，提前將評(píng)估實(shí)施方案、實(shí)施細(xì)則告知參評(píng)機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象和用人單位。

3.評(píng)估實(shí)施?，F(xiàn)場(chǎng)查閱各類文案，從中找尋到可供評(píng)估使用的資料；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向評(píng)估對(duì)象發(fā)放不同版式的評(píng)估表，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)收集填寫好的評(píng)估表；與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、一線社工、服務(wù)對(duì)象、社會(huì)公眾等談話，了解情況；召開(kāi)小組會(huì)議，收集信息等。

4.評(píng)估總結(jié)。召開(kāi)分析討論會(huì)，評(píng)估組對(duì)收集來(lái)的各種資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，給出評(píng)估意見(jiàn)，形成評(píng)估報(bào)告，并在一定范圍內(nèi)征求意見(jiàn)與公示。

5.評(píng)估反饋。向被評(píng)估主體反饋評(píng)估結(jié)果，引導(dǎo)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者采取多種措施，改進(jìn)服務(wù)；對(duì)政府部門展示評(píng)估結(jié)果，并提出建議等。評(píng)估不是目的而是手段，績(jī)效評(píng)估，重在結(jié)果運(yùn)用與激勵(lì)。當(dāng)前，出于促進(jìn)社會(huì)工作及其機(jī)構(gòu)發(fā)展的考慮，G省相關(guān)地市在評(píng)估結(jié)果與項(xiàng)目招標(biāo)相掛鉤的機(jī)制尚未健全，“黑名單”制度也還沒(méi)有真正發(fā)揮作用，需要進(jìn)一步完善深化。

五、政策建議

G省的服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐注重引進(jìn)現(xiàn)代國(guó)際通行的購(gòu)買服務(wù)方式，建立政府與非營(yíng)利組織契約化管理與競(jìng)爭(zhēng)性參與關(guān)系，用制度化手法明確二者在社會(huì)服務(wù)供給過(guò)程中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，提升了民辦社工機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利組織的作用，較好地滿足了社會(huì)公眾的需求。當(dāng)然，也還存在很多不足，這要求我們?cè)诎l(fā)展理念、制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐操作等環(huán)節(jié)不斷完善，在歷史傳統(tǒng)、當(dāng)下現(xiàn)狀與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)之間做進(jìn)一步的科學(xué)剖析、取舍融合，以確立適合自身的發(fā)展方向與體制機(jī)制。

(一)轉(zhuǎn)變理念

1.改造與健全中國(guó)社會(huì)工作的價(jià)值體系，將其納入執(zhí)政黨的理論體系。轉(zhuǎn)型時(shí)期，應(yīng)當(dāng)建立中國(guó)社會(huì)工作的價(jià)值倫理體系，主動(dòng)把社會(huì)工作的經(jīng)驗(yàn)、思想及力量納入黨的思想政治工作與群眾路線，轉(zhuǎn)化為社會(huì)主義執(zhí)政黨的理論體系，掌握新時(shí)期社會(huì)領(lǐng)域與意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)。

2.發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用。首先，通過(guò)服務(wù)購(gòu)買等方式，在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的思維、方法和資源服務(wù)與支撐社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，挖掘社會(huì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)混合福利與混合經(jīng)濟(jì)的融合。其次，促進(jìn)虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的融合，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的“熟人社會(huì)”重構(gòu)。最后，以服務(wù)購(gòu)買為契機(jī)，推動(dòng)社會(huì)力量與專業(yè)資源下沉到基層服務(wù)治理領(lǐng)域，推動(dòng)以服務(wù)對(duì)象為中心的“一站式”服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作的“三社聯(lián)動(dòng)”，發(fā)揮各類社會(huì)要素的最大合力。

(二)明確規(guī)劃

1.立足“十三五”規(guī)劃的制定與實(shí)施，爭(zhēng)取創(chuàng)建與教育、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)相平行的社會(huì)工作服務(wù)體系。在制度上梳理、歸攏和健全基本社會(huì)服務(wù)的部門職能，設(shè)立社會(huì)工作職能機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)基本社會(huì)服務(wù)運(yùn)作及資質(zhì)的內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部指導(dǎo)。

2.優(yōu)先建設(shè)社會(huì)服務(wù)類的非營(yíng)利組織體系，將其納入社會(huì)治理體制。建議將民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)外延擴(kuò)大為民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，與民辦教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)平行，單獨(dú)構(gòu)成一類。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)須具有助人自助宗旨及專業(yè)力量配備，但不只是開(kāi)展“量販?zhǔn)健薄把苍\式”“專科式”人力輸出，也提倡“家綜類”運(yùn)營(yíng)、“院舍式”建設(shè)、“坐診式”服務(wù)、“全科式”辦理。同時(shí)，政府應(yīng)建立與非營(yíng)利組織的對(duì)話機(jī)制，建立非營(yíng)利組織參與社區(qū)服務(wù)與治理的備案和統(tǒng)計(jì)制度；引導(dǎo)非營(yíng)利組織參與地方治理和社會(huì)服務(wù)。

(三)創(chuàng)新政策

1.改革非營(yíng)利組織登記和管理制度。探索建立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接登記制度，發(fā)揮民政部門作為業(yè)務(wù)主管和登記主管的“雙主管”作用。依托街道與社區(qū)，實(shí)施社區(qū)社會(huì)組織備案制度。推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，將微觀層面的事務(wù)性服務(wù)職能、社區(qū)公共服務(wù)職能、社會(huì)慈善和社會(huì)公益等職能轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織。建議從國(guó)家層面研究制訂轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)職能的指導(dǎo)意見(jiàn)和轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄，建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和公示制度。

2.健全政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)制度。盡快從中央層面健全政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)制度體系，將社會(huì)工作服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍，修訂政府采購(gòu)法及相關(guān)配套政策，將采購(gòu)法中的“服務(wù)”擴(kuò)展到公共服務(wù)，明確社會(huì)服務(wù)的優(yōu)先權(quán)屬，做到服務(wù)購(gòu)買有法可依。健全購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理制度，統(tǒng)籌安排政府購(gòu)買資金，列入部門常規(guī)預(yù)算，實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付。完善契約管理與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全國(guó)家層面星級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)助原則、監(jiān)控機(jī)制、評(píng)估指標(biāo)、獎(jiǎng)懲規(guī)定和準(zhǔn)入退出機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率。

3.完善財(cái)稅政策及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。建議財(cái)政、稅務(wù)和民政等部門建立財(cái)稅制度改革與非營(yíng)利組織改革的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，給予非營(yíng)利組織所得稅、流轉(zhuǎn)稅等稅種優(yōu)惠以鼓勵(lì)發(fā)展、激發(fā)活力；另一方面，梳理和規(guī)范非營(yíng)利組織經(jīng)濟(jì)行為的稅收征管和票據(jù)使用，確保稅收優(yōu)惠不被濫用。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展，也不能完全拘囿于購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目及政府財(cái)政支持，要開(kāi)拓市場(chǎng)，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，應(yīng)以其行為性質(zhì)而非主體身份進(jìn)行公益性認(rèn)定，分類核算納稅額度及減免抵扣范圍，以便更好地發(fā)揮福利混合經(jīng)濟(jì)的作用，增強(qiáng)非營(yíng)利組織的自我“造血功能”。

(四)完善操作流程

1.黨政的推動(dòng)與支持。黨委和政府在推動(dòng)社會(huì)服務(wù)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，制定相關(guān)的政策法規(guī)與規(guī)劃，加大人財(cái)物資源投入，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育發(fā)展與監(jiān)管評(píng)估，推進(jìn)社會(huì)工作的專業(yè)化和職業(yè)化。

2.因地制宜，規(guī)模適度，循序漸進(jìn)。對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在社會(huì)工作起步階段，政府可投入較多的人財(cái)物資源，對(duì)原有社會(huì)服務(wù)體系注入社工專業(yè)元素、實(shí)行社工化改造，同時(shí)大力培育民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，建設(shè)專業(yè)社工服務(wù)場(chǎng)地設(shè)施，并逐步加大力度，擴(kuò)大規(guī)模，構(gòu)建體系。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后地區(qū)，政府可根據(jù)自身財(cái)力和需求，適度投入，初期階段可側(cè)重于宣傳發(fā)動(dòng)，培訓(xùn)相關(guān)人員，向原有社會(huì)服務(wù)體系注入專業(yè)社工元素，同時(shí)整合現(xiàn)有場(chǎng)地的設(shè)施與資源，探索向民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的路徑，并逐步加大比重。

3.改造舊有體系與推進(jìn)民間化運(yùn)作相結(jié)合。民間化運(yùn)作是社會(huì)服務(wù)與社會(huì)工作的重要方向。新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)、家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)盡量采用政府購(gòu)買服務(wù)、民間機(jī)構(gòu)承辦的方式。在增量部分實(shí)行民間化運(yùn)作的同時(shí)，也不應(yīng)忽視存量部分。可對(duì)原社會(huì)服務(wù)體系進(jìn)行社工化改造，包括對(duì)員工進(jìn)行社工知識(shí)培訓(xùn)、設(shè)置專職社工部門或崗位、引進(jìn)專業(yè)社工人才等。

4.堅(jiān)持專業(yè)化、職業(yè)化要求。社會(huì)工作可低端起步、逐步提升，但一定要堅(jiān)持專業(yè)化、職業(yè)化方向。這就要求政府提高社工專業(yè)人才的待遇。政府購(gòu)買社工服務(wù)的價(jià)格水平?jīng)Q定著社工隊(duì)伍的專業(yè)水準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量及行業(yè)前景，要擯棄把專業(yè)社工人才等同于低成本廉價(jià)勞動(dòng)力的做法和想法，適當(dāng)提高專業(yè)社工的待遇。

5.崗位購(gòu)買、項(xiàng)目購(gòu)買與實(shí)體化相結(jié)合。發(fā)展初期，可以考慮崗位購(gòu)買占主導(dǎo)。項(xiàng)目購(gòu)買是境外國(guó)家和地區(qū)社工服務(wù)的主導(dǎo)形式，也是我國(guó)今后社會(huì)服務(wù)和社會(huì)工作的發(fā)展方向，應(yīng)積極探索并逐步加大比重。重要的是，應(yīng)建立項(xiàng)目購(gòu)買的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、程序和辦法，形成良好機(jī)制，為大規(guī)模實(shí)施項(xiàng)目購(gòu)買創(chuàng)造條件。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)朝實(shí)體化方向努力。

6.規(guī)范運(yùn)作，嚴(yán)格監(jiān)管，確保社會(huì)服務(wù)的非營(yíng)利性。堅(jiān)持選用競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買方式，圍繞招標(biāo)、投標(biāo)、競(jìng)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等環(huán)節(jié)，建立并實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范公正的規(guī)則。建立科學(xué)合理的評(píng)估體系，兼顧“誰(shuí)購(gòu)買誰(shuí)評(píng)估”“第三方評(píng)估”“多主體評(píng)估”等模式，制定社會(huì)服務(wù)分類考核評(píng)估指標(biāo)體系，細(xì)化相關(guān)參數(shù)，提高考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性、公正性與實(shí)效性。建立以科學(xué)評(píng)估為基礎(chǔ)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，獎(jiǎng)懲方式包括資金物資獎(jiǎng)勵(lì)、提高或降低購(gòu)買費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、增加或減少購(gòu)買數(shù)量、精神榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)嚴(yán)重違規(guī)者，應(yīng)按規(guī)則清除出局乃至追究法律責(zé)任。參考文獻(xiàn)：

[1]潘建雷，張子諫.“強(qiáng)政府、大社會(huì)”：關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展的理論思考[J].中國(guó)社會(huì)組織，2013，(11).

[2]彼得·德魯克.下一個(gè)社會(huì)的管理[M].蔡文燕，譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2007.

責(zé)任編輯魏佐國(guó)

[收稿日期]2015-11-10

[基金項(xiàng)目]民政部2015年中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理理論研究課題“政府購(gòu)買非營(yíng)利組織社會(huì)服務(wù)問(wèn)題研究”(2015MZR001-37)；北京市社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“政府購(gòu)買非營(yíng)利組織社會(huì)服務(wù)問(wèn)題研究”( 15JDSHC006)。

[作者簡(jiǎn)介]潘建雷(1982-),男，社會(huì)學(xué)博士，中共北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部副教授，主要從事古典社會(huì)理論與社會(huì)轉(zhuǎn)型研究；馬俊達(dá)(1982-)，男，社會(huì)學(xué)博士，民政部辦公廳研究人員，主要從事社會(huì)組織研究。

[中圖分類號(hào)]D63.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2096-1243(2016)02-0019-08