廖鴻　孫慧寧

摘 要：政府購買公共服務是提高服務效率，促進職能轉變的重要方式。近年來，我國地方政府購買公共服務不斷發(fā)展，購買內容日漸豐富。但是仍面臨著一些困境，政府購買公共服務需要政府、社會的雙重轉型以及公民的成長。本文以購買主體、服務客體以及服務對象為維度，分析目前政府購買公共服務所面臨的困境，提出針對性的對策建議。

關鍵詞：政府購買；公共服務；困境

上世紀70，80年代，西方福利各國開始不斷創(chuàng)新公共服務供給方式以減輕財政負擔，政府購買公共服務應運而生。我國政府購買公共服務于上世紀90年代引入。1996年，上海浦東新區(qū)向非營利組織“羅山會館”購買服務，開創(chuàng)了我國政府購買社會組織服務的先例。①此后，購買內容不斷豐富。然而，在迅速發(fā)展的同時，政府購買公共服務也暴露出諸多問題，制約著購買成效的發(fā)揮。

一、政府購買公共服務的理論蘊涵

政府購買公共服務是小政府建設的必然要求。新公共管理理論認為奉行凱恩斯主義的政府，將會帶來財政窘迫、管理低效等問題，導致公共服務供給數(shù)量和質量不佳。因此，要破除“政府萬能說”，引入社會力量，打破服務供給壟斷，政府不必事必躬親，而應運籌帷幄，做好服務的謀劃、監(jiān)督。

政府購買公共服務是服務型政府建設的題中之意。服務型政府是對傳統(tǒng)管制型政府的革新，以建設人民滿意的政府為目標，這就要求政府公共服務的供給需貼合民眾的切實需求，創(chuàng)新服務供給模式，通過購買服務以提升服務供給數(shù)量和質量，構建人民滿意型政府。

政府購買公共服務順應了整體性治理的時代潮流。庫珀認為“今天的公共管理者是在垂直的權威模式和平行的協(xié)商模式相互交叉的情況下運作的?！雹谡c社會力量之間的關系的協(xié)調與整合對于公共管理的發(fā)展至關重要。政府向社會組織購買公共服務體現(xiàn)著政府與社會力量之間協(xié)調整合。

二、政府購買公共服務困境探析

政府購買公共服務在我國經過二十多年發(fā)展，服務供給水平和質量得到明顯提升，但仍面臨著一些困境，亟待破解。

（一）購買主體層面問題突出

人民群眾需要的服務種類繁多，包括公共服務、私人服務等。目前在政府購買公共服務實踐中，由于缺乏全國統(tǒng)一明確的購買邊界規(guī)定，不同地方政府根據(jù)對公共服務的理解不同，做法也就不同，購買主觀性較大，將購買公共服務作為自身擺脫責任、甩掉棘手問題的捷徑時有發(fā)生，如將一些拆遷談判、安撫、安置等難點工作外包給社會組織。此外，績效評估是作為政府購買決策重要依據(jù)，意義深遠。通常以政府官員、專家、學者為評估主體的評估形式造成公眾參與度不足，導致一些組織被評定為良好，但與民眾的感覺卻是相差甚遠，影響績效評估的公正、客觀性。

（二）購買客體層面能力有限

購買公共服務作為典型的委托代理活動，常面臨著目標置換、信息不對稱等問題。在傳統(tǒng)公共服務政府供給領域，只存在著政府、雇員，公民之間的三層委托代理關系，易于控制。在購買公共服務中，新增社會力量這一層級，使得委托代理問題突出，政府通過合同契約的方式向承包商購買服務以滿足公民需求，作為服務生產者的承包商不僅要迎合公民的需求，更要迎合政府或政府官員的需求以獲取更多政府青睞，以獲得更多項目，最終導致了服務的目標群體——公民需求被忽視，目標的置換，偏離公共服務的供給目標。

（三）服務對象參與不足

“公眾對公共服務擁有更大的選擇權，他們應有權界定并處理共同的需求，而不是對官僚機構過分的依賴?！雹勰壳霸谡徺I公共服務過程中，對公民的參與權、選擇權和監(jiān)督權等方面的權利保護尤顯不足，各級地方政府仍將公眾定位為市場中的“顧客”而非民主政治的“參與者”。因此，政府的購買決策則更多的是從自身出發(fā)，考慮相關財政收支、效率、顧客是否買賬等問題，顧客只是作為其中的一個普通的影響因素而與之沒有根本的利害關系。此外，在現(xiàn)有的績效評估體制下，社會公眾監(jiān)督的比例和權重偏小，公眾監(jiān)督工作有心而無力。

三、政府購買公共服務的路徑突破

“政府向社會組織購買公共服務，是以結構性主體運行的?！雹芨鞣街黧w的能力以及關系的協(xié)調與整合在一定程度上決定著公共服務供給的品質。

（一）明晰政府主體職責，合理劃分購買行為邊界

在政府購買公共服務框架下，政府應是“謀劃者”，明確購買服務的基本目標、內容、購買標準以及規(guī)則等；“財政支持者”，要將購買資金納入統(tǒng)一的預算科目，設立專項購買資金，盡量在財政、稅收政策方面給予購買對象一定的鼓勵、優(yōu)惠，激發(fā)其活力；“監(jiān)管者”和“最終的責任者”，購買公共服務并不意味著政府責任的轉移，政府應始終在這一中扮演監(jiān)督者的角色，監(jiān)督社會組織供給服務的數(shù)量和質量，并對最后服務的效果進行衡量和評估。

“政府購買公共服務作為治理工具，目的在于‘減少政府財政、經濟節(jié)約、促進競爭?！雹葑鳛橐豁椆ぞ?，政府購買公共服務有其購買底線。首先，非排他性、非競爭性的基本公共服務不能向社會組織進行購買。其次，從市場經濟效益的角度出發(fā)，購買成本高于自己生產的成本、難以保證最終服務質量以及競爭不充分領域的公共服務也不應向社會組織購買。最后，在確定購買邊界時，還應考慮是否滿足社會公眾的需要，是否是處于公共的需要而非部門或者的私人的利益。

（二）培育社會組織，增強政府購買服務的承接力

正確認識政府購買服務與社會組織發(fā)展之間平等的契約關系，社會組織的發(fā)展是政府提高服務效率的基礎。要加強組織孵化基地的建設，改革登記管理制度，放寬社會組織市場準入，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時，采用非正式的社會監(jiān)控機制，更能從根本上解決這一問題。政府在合同管理的過程中與承包商逐步建立信任，尋找共同接受的價值規(guī)范，從而降低代理方的投機行為。⑥用相互之間的信任來替代監(jiān)督，降低了監(jiān)督成本，提高監(jiān)督的實效。

（三）完善公民參與，強化政府購買公共服務的公民本位意識

公民作為公共服務的享有者以及政府真正的主人，在政府購買公共服務過程中，理應享有參與、選擇和監(jiān)督權。首先，樹立公民本位意識，完善公民參與的相關制度和機制，明確公眾需求，將公民參與納入政府購買公共服務活動過程中。其次，加強社會輿論宣傳，營造人人積極參與的良好氛圍，維護社會公眾利益、提升公眾政治能力和公民精神。（作者單位：四川大學）

注釋：

① 周俊.政府購買公共服務的風險及其防范[J].中國行政管理.2010（06）：16.

② 蔻丹.整體性治理：政府治理新趨向.[J]東北大學學報（社會科學版）2012（02）.

③ 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社.2002.13.

④ 王浦劬.政府向社會力量購買公共服務的改革意蘊論[J].吉林大學社會科學學報（國家建設與治理）.2015（04）：88.

⑤ 王叢虎.政府購買公共服務與行政法規(guī)制[J].中國行政管理.2013（09）.

⑥ 葉拖.超越民營化：多元化視角下的政府購買公共服務[J].中國行政管理.2015（04）：58

參考文獻：

[1] 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社.2002.

[2] 王浦劬.政府向社會力量購買公共服務的改革意蘊論析[J].吉林大學社會科學報.2015（04）.

[3] 葉拖.超越民營化：多元化視角下的政府購買公共服務[J].中國行政管理.2015（04）.

[4] 李一寧.推進政府購買公共服務的路徑選擇[J].中國行政管理.2015（02）.

[5] 財政部科研所課題組. 政府購買公共服務的理論與邊界分析[J].2014（03）.

[6] 張汝立.陳書潔.西方發(fā)達國家購買社會公共服務的經驗和教訓[J].2010（11）.