肖容梅

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我國閱讀立法的由來、進(jìn)展及分析

肖容梅

摘 要通過閱讀立法保障公民的閱讀權(quán)益，已是諸多國家普遍采取的手段。當(dāng)前，我國國民閱讀水平較低，閱讀現(xiàn)狀堪憂，為此人大代表、政協(xié)委員積極呼吁，建議政府通過立法促進(jìn)閱讀風(fēng)尚的形成。由國家新聞出版廣電總局起草的《全民閱讀促進(jìn)條例》已納入國務(wù)院立法工作計劃，湖北、江蘇、遼寧等地已出臺地方性全民閱讀法規(guī)或規(guī)章，立法內(nèi)容體現(xiàn)多項制度創(chuàng)新，但立法支撐研究仍顯不足，法律層級效力相對較低，立法推動主體有較大偏頗。圖書館是全民閱讀的重要陣地，應(yīng)當(dāng)充分表達(dá)職業(yè)訴求，積極參與并推動全民閱讀立法。參考文獻(xiàn)28。

關(guān)鍵詞閱讀立法 全民閱讀 閱讀促進(jìn)

2013年全國“兩會”期間,115名政協(xié)委員聯(lián)名簽署了《關(guān)于制定實施國家全民閱讀戰(zhàn)略的提案》,建議政府通過立法促進(jìn)閱讀風(fēng)尚的形成。同年8月,《全民閱讀促進(jìn)條例》正式納入國務(wù)院2013年立法工作計劃。由此,閱讀立法開始進(jìn)入公眾視野,成為公共文化領(lǐng)域熱議的話題,同時也引來“讀書是個人自由”“不讀書難道就犯法”這樣的誤解。為什么要對閱讀進(jìn)行立法,當(dāng)前進(jìn)展如何,有何特點與不足,圖書館界在閱讀立法中應(yīng)有怎樣的作為,對于這些問題本文擬作一探討。

1 我國閱讀立法的提出

1. 1 國民閱讀現(xiàn)狀堪憂

閱讀的重要性不言而喻。閱讀與人類文明緊密相連,事關(guān)積累、傳播和創(chuàng)造；閱讀與民族文化密切相關(guān),事關(guān)認(rèn)同、傳承與創(chuàng)新［1］；閱讀給了個體觀察世界的高度、認(rèn)識社會的深度,一個人的精神發(fā)育史就是他的閱讀史［2］。可以說,人類最偉大的思想,都在書里。而閱讀習(xí)慣的養(yǎng)成,不僅關(guān)乎個人修身益智,更是事關(guān)國家前途、民族命運的大事。中華民族歷來提倡讀書,素有耕讀傳家的優(yōu)良傳統(tǒng),正所謂“世間數(shù)百年舊家無非積德,天下第一等好事還是讀書”。

盡管閱讀如此重要,然而我國國民閱讀現(xiàn)狀卻令人擔(dān)憂。據(jù)2013年中國新聞出版研究院發(fā)布的“第十次全國國民閱讀調(diào)查”結(jié)果顯示,2012年我國18—70周歲國民人均閱讀紙質(zhì)圖書4. 39 本,遠(yuǎn)低于韓國的11本,法國的8. 4本,日本的8. 5本,美國的7本（美國是在有讀書行為的人群中人均讀了7本）,而且約有53. 1%的國民認(rèn)為自己的閱讀數(shù)量很少或比較少［3］。此外,閱讀內(nèi)容良莠不齊,淺閱讀頗為盛行,閱讀娛樂化傾向漸趨嚴(yán)重,未成年人閱讀不容樂觀等等,由此折射出我國全民閱讀水準(zhǔn)總體偏低。

1. 2 全民閱讀活動蓬勃興起

閱讀危機引起全社會的普遍憂慮,全民閱讀推廣活動逐漸興起。從世界范圍內(nèi)來看,聯(lián)合國教科文組織于1972年首次提出“全民閱讀”的理念,其后四十余年來一直將推動全民閱讀作為提升人類整體文明水平的重要力量,并于1995年將4月23日定為“世界讀書日”,2001年又發(fā)起了“世界圖書之都”評選活動。在聯(lián)合國教科文組織的積極推動下,全民閱讀理念已被越來越多的國家認(rèn)可,美國、英國、日本、德國、韓國等許多國家都已將全民閱讀視為國家戰(zhàn)略加以推進(jìn)。

在我國,2006年中宣部等11部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展全民閱讀活動的倡議書》；2012年,歷史性地將“開展全民閱讀活動”寫入十八大報告；2014、2015年,國務(wù)院政府工作報告連續(xù)兩年提出“倡導(dǎo)全民閱讀”。有賴于中央層面連續(xù)9年的大力推動,全民閱讀工作日益受到重視,迅速形成燎原之勢,呈現(xiàn)可喜局面。據(jù)統(tǒng)計,近年來全國34個省、自治區(qū)、直轄市中約有400多個城市開展了豐富多彩的讀書活動,各種讀書活動項目達(dá)3000多個,每年吸引近7億多讀者參與,不少地方政府將全民閱讀活動作為城市文化名片來打造［4］。這些豐富多彩的閱讀推廣活動,如文化鬧鐘般喚醒了人們對閱讀的記憶,閱讀越來越受到廣泛關(guān)注。據(jù)2015年“第十二次全國國民閱讀調(diào)查”結(jié)果顯示,成年國民閱讀率為58. 0%,人均紙質(zhì)圖書閱讀量為4. 56本,比前些年略有上升［5］。

1. 3 公民文化權(quán)利受到關(guān)注

閱讀雖然是一種非常個性化的私人體驗,但從整個社會層面來講,也是一項基本的公民權(quán)利。對此,《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》《兒童權(quán)利公約》等國際文本均有闡述。聯(lián)合國教科文組織于1985年通過《學(xué)習(xí)權(quán)宣言》,認(rèn)為“學(xué)習(xí)權(quán)作為人權(quán)之最基本要項,應(yīng)與生命、財產(chǎn)、自由等基本人權(quán)列為同等重要”［6］。閱讀的權(quán)利,從其本質(zhì)上講是一種學(xué)習(xí)權(quán),是公民文化權(quán)利的一項重要內(nèi)容,而閱讀條件、制度以及機會的提供則是現(xiàn)代國家的義務(wù)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來,公民文化權(quán)利研究在我國受到了廣泛關(guān)注,文化享受權(quán)、文化參與權(quán)、文化創(chuàng)造權(quán)和文化成果的受保護(hù)權(quán)等多元文化權(quán)利意識逐漸形成。政府開始更多地關(guān)注自身文化職責(zé),把公民文化權(quán)利的實現(xiàn)程度作為政府文化績效考核的重要指標(biāo)。公民文化權(quán)利的研究及付諸實踐,體現(xiàn)了社會的文化進(jìn)步與文化權(quán)利的平等,有力地促進(jìn)了公眾文化需求的形成。全民閱讀也正是在這樣一個大背景下,得到了來自國家及地方層面的大力支持和推動。

1. 4 國外閱讀立法的啟示

閱讀危機其實不只出現(xiàn)在中國,即便發(fā)達(dá)國家也始終有危機感。如美國國家藝術(shù)基金會2004年發(fā)布的閱讀調(diào)查報告《美國的讀書活動在危機中》顯示,一半的美國成年人沒有讀過任何一本書,并將該年的統(tǒng)計數(shù)字同10年前相比后得出結(jié)論:美國的“書盲”人數(shù)猛增1700萬人［7］。

為重建良好的閱讀風(fēng)尚,許多國家在20世紀(jì)90年代后陸續(xù)進(jìn)行閱讀相關(guān)領(lǐng)域的立法,如美國出臺的《卓越閱讀法》（1998）、《不讓一個孩子落后法案》（2002）。其中,《不讓一個孩子落后法案》旨在增進(jìn)教育公平,使美國的每一個孩子都能夠具備基本的閱讀能力與數(shù)學(xué)能力。法案要求從2004—2005學(xué)年開始,全國所有三到八年級學(xué)生每年必須接受各州政府的閱讀和數(shù)學(xué)統(tǒng)考,所有學(xué)校必須在12年內(nèi)使閱讀與數(shù)學(xué)達(dá)標(biāo)的學(xué)生達(dá)到100%［8］。

日本頒布了《兒童讀書推進(jìn)相關(guān)法律》（2001）,規(guī)定每年4月23日為“兒童讀書日”,并于2008、2013年先后兩次對該法進(jìn)行修訂；制定“兒童讀書推進(jìn)計劃”,規(guī)定了0至18歲不同年齡階段要達(dá)到的閱讀理解水平［9］。2005年通過《文字·活字文化振興法》,明確規(guī)定國家與地方公共團(tuán)體要增建公立圖書館,充實學(xué)校圖書館館藏,設(shè)定日本讀書周,構(gòu)筑全民讀書氛圍［10］。

韓國于1994年制定了《圖書館及讀書振興法》,旨在為圖書館及文庫的設(shè)立、管理和讀書振興創(chuàng)造必要的環(huán)境、設(shè)施,加強讀書活動的開展,推動文化的發(fā)展和終身學(xué)習(xí)的開展［11］。2006年又專門制定了《閱讀文化振興法》,確定文化體育觀光部為國民閱讀推廣的官方機構(gòu),并成立讀書振興委員會,每五年制定一份讀書文化振興基本計劃,要求中央政府有關(guān)部委和地方政府據(jù)此制定年度實施方案［12］。

為重歸世界文化強國地位,俄羅斯出版與大眾傳媒署和俄羅斯圖書聯(lián)盟2006年共同制定并發(fā)布了《國家支持與發(fā)展閱讀綱要》,得到了時任總統(tǒng)普京的支持,他要求政府制定具體的落實措施,并在財力等方面提供大力支持。這份綱要是在2007—2020年期間分3個階段實施的閱讀促進(jìn)與發(fā)展規(guī)劃［13］。2012年,俄政府制定了《民族閱讀大綱》,要求在出版、運輸和傳播兒童書籍等方面提供國家保護(hù)措施；支持和激勵作家為兒童青少年創(chuàng)作圖書；創(chuàng)建俄聯(lián)邦國家權(quán)利委員會下屬的聯(lián)邦閱讀研究中心等［14］。

此外,西班牙、法國、瑞典、智利、墨西哥等國也都實施了相關(guān)法律以促進(jìn)閱讀。由上可見,通過法律手段保障公民的閱讀權(quán)益,已經(jīng)是諸多國家普遍采取的手段,亦取得了可喜成效。如在2007年美國國情咨文中,布什總統(tǒng)聲稱自簽署《不讓一個孩子落后法案》以來,美國學(xué)生的學(xué)業(yè)成就取得了很大的提高,近5年來9歲兒童在閱讀上取得的進(jìn)步是過去28年的總和［15］。為此,布什請求國會將2007年即將到期的《不讓一個孩子落后法案》延期［16］。另據(jù)調(diào)查,開展“兒童讀書推進(jìn)計劃”后,日本學(xué)生閱讀理解能力的國際排名由2006年的第十五位上升到2009年的第八位［9］。國外閱讀立法的相關(guān)實踐及成果,為我國開展閱讀、推動立法提供了頗為有益的參考。

2 我國閱讀立法的進(jìn)展

2. 1 全國層面的立法進(jìn)展

2. 1. 1 人大代表建議

全國層面的閱讀立法呼吁始于圖書館界。2010年3月,全國人大代表、時任國家圖書館常務(wù)副館長詹福瑞,鑒于我國公民閱讀率連續(xù)六年走低的情況,建議盡快出臺《全民閱讀促進(jìn)法》,規(guī)范政府和相關(guān)組織在全民閱讀中的責(zé)任和義務(wù),為閱讀提供環(huán)境和條件保障,通過國家立法彰顯全民閱讀的重要性,將全民閱讀提升為國家文化戰(zhàn)略［17］。

2. 1. 2 政協(xié)委員提案

在2013年全國政協(xié)十二屆一次會議上,國家新聞出版廣電總局副局長鄔書林作為第一提案人,郝振省、黃書元、葛劍雄、白巖松、陳建功等115名在社會有重要影響的委員聯(lián)合簽署,提出了《關(guān)于制定實施國家全民閱讀戰(zhàn)略的提案》。參與簽署該提案的委員涉及新聞出版、文藝、教育、社科、經(jīng)濟(jì)等多個界別,是本屆大會聯(lián)名人數(shù)較多的提案之一。提案內(nèi)容主要包括以下幾點:一是成立國家全民閱讀指導(dǎo)委員會；二是設(shè)立國家全民閱讀節(jié)；三是進(jìn)行全民閱讀立法；四是制定全民閱讀規(guī)劃；五是建立國家閱讀基金［14］。

此后,2014、2015年兩會期間,鄔書林委員繼續(xù)作為第一提案人,分別由48名、42名委員聯(lián)名提出《關(guān)于盡快出臺〈全民閱讀促進(jìn)條例〉的提案》。

2. 1. 3 新聞出版廣電總局起草《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》

2013年3月底,國家新聞出版廣電總局專門成立全民閱讀立法起草工作小組,經(jīng)搜集整理資料和深入基層實地調(diào)研,草擬了條例初稿。此后,通過征求部委意見、網(wǎng)上公開征求意見、地方調(diào)研等多種方式,廣泛聽取各界意見,進(jìn)行修改完善。2013年7月22日,向社會征集意見的草案版本,共分為總則、規(guī)劃和建設(shè)、全民閱讀活動的開展、未成年人閱讀、服務(wù)和保障、法律責(zé)任、附則等七章,共45條,擬定了前瞻性、借鑒性、創(chuàng)新性、針對性四項立法原則,以及關(guān)于設(shè)立全民閱讀指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)、評估、全民閱讀日、特殊群體保障、獎勵、閱讀推廣人、全民閱讀活動基地認(rèn)證、資金保障等的八項制度。8月,《光明日報》《中國新聞出版報》兩家媒體通報了立法進(jìn)展情況,引發(fā)了國內(nèi)外媒體的重點關(guān)注和積極評論。

2. 1. 4 《全民閱讀促進(jìn)條例》納入國務(wù)院立法工作計劃

2013年8月4日,國家新聞出版廣電總局傳出消息,全民閱讀立法已列入2013年國家立法工作計劃,總局將爭取在年底形成較成熟的方案并提交國務(wù)院法制辦。此后,該項目于2014、2015年又連續(xù)兩年列入國務(wù)院立法工作計劃。國務(wù)院年度立法工作計劃一般分為三檔,第一檔為“年內(nèi)力爭完成的項目”,第二檔為“預(yù)備項目”,第三檔為“研究項目”,由新聞出版廣電總局起草的《全民閱讀促進(jìn)條例》近三年一直被列為“研究項目”。

2. 1. 5 《公共圖書館法》《公共文化服務(wù)保障法》等相關(guān)法律納入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃

除《全民閱讀促進(jìn)條例》作為行政法規(guī)納入國務(wù)院立法工作計劃以外,與全民閱讀密切相關(guān)的一些法律也逐漸納入全國人大常委會的立法規(guī)劃和立法計劃。《公共圖書館法》自2009年啟動以來,經(jīng)過幾年的努力已納入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2015年8月,十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃經(jīng)調(diào)整后再次公布,增加了建立健全社會主義文化的法律制度,《公共文化服務(wù)保障法》《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》作為新增項目納入其中［18］。以上三項法律均被列為第一類“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議”的立法項目［19］。此外,《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律的制定、修訂,將有助于閱讀立法協(xié)調(diào)發(fā)展,形成合力。

2. 2 地方層面的立法進(jìn)展

2. 2. 1 深圳——率先推動全民閱讀地方立法的城市

深圳的閱讀立法工作啟動于2013年,市文體旅游局成立了全民閱讀立法工作小組,由局長牽頭,政策法規(guī)處、新聞出版處等部門參加,負(fù)責(zé)起草《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀條例》。2014年4月,條例初稿完成,經(jīng)多次召開專家論證會、修改完善后報市政府法制辦。6月至7月,條例征求意見稿在市政府法制辦官網(wǎng)進(jìn)行了為期一個月的公示。11月,市政府常務(wù)會議討論通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》,提交市人大審議。該稿共分為總則、閱讀活動、閱讀資源、閱讀推廣、未成年人閱讀、閱讀保障、附則等七章,42條。根據(jù)《深圳市制定法規(guī)條例》的規(guī)定,市人大再次將條例草案在“深圳人大網(wǎng)”“深圳政府在線”“深圳新聞網(wǎng)”全文公布,廣泛征求社會各方面的意見,并于2015年2月、8月先后對條例草案進(jìn)行了一審、二審。目前仍處在修改過程中,擬進(jìn)入第三審程序。

深圳的條例草案在初稿出爐時,立法宗旨已很明確,即條例是規(guī)范政府職責(zé),而非限制人們的閱讀自由；并提出了設(shè)立全民閱讀委員會,設(shè)立深圳讀書月和深圳未成年人讀書日,建立閱讀推廣人制度,發(fā)布全民閱讀公益廣告,扶持實體書店,鼓勵設(shè)立公益性的全民閱讀基金,建立全民閱讀水平測試公益平臺,開展全民閱讀評估,新建、擴(kuò)建、改建住宅小區(qū)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定配套建設(shè)全民閱讀設(shè)施等多項創(chuàng)新性措施。

2. 2. 2 湖北——首個出臺全民閱讀地方政府規(guī)章的省份

在深圳率先啟動、如火如荼地推進(jìn)閱讀立法之后,湖北、江蘇也在暗中使勁,悄無聲息卻又緊鑼密鼓地推進(jìn)相關(guān)工作。2014年11月24日,《湖北省全民閱讀促進(jìn)辦法》（以下簡稱《辦法》）經(jīng)省人民政府常務(wù)會議審議通過并予公布,自2015年3月1日起施行。該《辦法》是全國首部全民閱讀地方立法,在立法層級上屬于地方政府規(guī)章。

《辦法》不分章節(jié),共32條,提出要建立全民閱讀活動保障機制,建立健全全民閱讀服務(wù)體系；針對不同群體加強開展閱讀活動,體現(xiàn)了以人為本的全民閱讀理念；鼓勵支持發(fā)展閱讀推廣組織和閱讀推廣人；在世界讀書日（4月23日）和孔子誕辰日（9月28日）期間,集中開展全民閱讀活動［20］。

2. 2. 3 江蘇——首個施行全民閱讀地方性法規(guī)的省份

2014年11月27日,《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》（以下簡稱《決定》）經(jīng)省人大常委會通過并予公布,自2015年1月1日起施行。也就是說,僅僅在湖北省政府出臺《辦法》之后三天,江蘇省人大常委會出臺了《決定》,但它的施行時間早于湖北兩個月?！稕Q定》在立法層級上屬地方性法規(guī),由于內(nèi)容比較單一,條文相對簡單,因而在名稱上未稱之為“條例”,而稱之為“決定”。

《決定》不分章節(jié),共19條。主要內(nèi)容如下:規(guī)定縣級以上地方人民政府的閱讀規(guī)劃與資金保障責(zé)任,設(shè)立全民閱讀活動領(lǐng)導(dǎo)小組,鼓勵、支持成立全民閱讀公益基金會,每年4月23日為“江蘇全民閱讀日”,省人民政府每年舉辦“江蘇讀書節(jié)”,定期舉辦“江蘇書展”,推進(jìn)公共圖書館實行總分館制,制定兒童早期閱讀推廣計劃,開展特殊群體閱讀關(guān)愛服務(wù),建立全省全民閱讀調(diào)查評估制度等［21］。

此外,2015年3月31日,遼寧省人大常委會通過了《遼寧省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》,內(nèi)容相對比較簡單,共五條［22］。上海、福建、蘇州等地的全民閱讀立法工作也在推進(jìn)過程中。

3 當(dāng)前我國閱讀立法的幾個特點

3. 1 立法宗旨是保障公民閱讀權(quán)利

從上述立法實踐來看,立法宗旨均不是限制個人的閱讀自由,而是要通過法規(guī)來確立政府的法定責(zé)任,保障公民的閱讀權(quán)利。為此,明確規(guī)定了地方政府及有關(guān)部門促進(jìn)全民閱讀的責(zé)任,堅持政府主導(dǎo)、社會力量參與的原則,并根據(jù)不同人群的需求,有針對性地采取多種措施,全面促進(jìn)全民閱讀。誠然,讀不讀書是公民的自由選擇,而提不提供良好的讀書環(huán)境和條件,則關(guān)系到政府必須擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。正如北京社科院學(xué)者、閱讀推廣人劉偉見所言,現(xiàn)在有了法規(guī),對地方政府而言就是硬約束,地方政府為閱讀立法等于是自我加壓,確實體現(xiàn)了誠意和遠(yuǎn)見［23］。

3. 2 立法基礎(chǔ)比較成熟的地方先行

從立法基礎(chǔ)來看,新聞出版部門及上述各地長期致力于推動全民閱讀工作,積累了閱讀推廣的實踐經(jīng)驗和成熟做法,形成了較為濃厚的閱讀氛圍,立法條件比較充裕,已在一定程度上具備了法律制定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。正因如此,在相關(guān)部門的大力推動和社會各界的積極呼吁下,部分原本尚未納入立法計劃的立法構(gòu)想,亦以新增立法項目的方式列入了當(dāng)年的立法計劃,湖北、江蘇等地的法規(guī)才得以盡快通過并實施。各地在推動閱讀立法方面,呈現(xiàn)出較高的積極性和較強的緊迫感。

3. 3 立法內(nèi)容體現(xiàn)出多項制度創(chuàng)新

上述已出臺或已納入立法計劃的閱讀立法,既注重總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗,將當(dāng)前一些較為成熟的做法法制化,如設(shè)立讀書月、讀書節(jié)或未成年人讀書日,建立全民閱讀推廣人制度,推進(jìn)閱讀志愿服務(wù)等；也注重吸納國際上一些先進(jìn)做法,進(jìn)行了多項制度創(chuàng)新,如鼓勵設(shè)立公益性的全民閱讀基金,建立全民閱讀水平測試公益平臺,制定全民閱讀評價指標(biāo)體系,開展全民閱讀評估,制定兒童早期閱讀推廣計劃,啟動閱讀起跑線活動等。

3. 4 全國立法與地方立法互相借鑒共同推進(jìn)

在全國性閱讀立法穩(wěn)步推進(jìn)的同時,地方性閱讀立法的腳步緊跟其后,甚至大步前進(jìn),先于全國性法規(guī)出臺。地方立法充分借鑒和吸收了《全民閱讀促進(jìn)條例》草案的研究成果與制度設(shè)計,反過來也為全國性閱讀立法提供了寶貴的實踐經(jīng)驗和重要參考,起到了良好的推動作用。閱讀立法取得的積極進(jìn)展,充分體現(xiàn)了黨和政府關(guān)注民生,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化協(xié)調(diào)發(fā)展的執(zhí)政理念,標(biāo)志著我國全民閱讀事業(yè)正有序步入法治化、規(guī)范化的軌道。

4 當(dāng)前閱讀立法存在的不足之處

4. 1 立法支撐研究不足

如前所述,國家新聞出版部門及部分省市的立法積極性甚高,立法推進(jìn)呈現(xiàn)你追我趕之勢,此乃可喜之事。但從立法支撐研究的角度來看,相關(guān)部門對閱讀立法的理論研究薄弱,成果較少,準(zhǔn)備不足,且視野不夠開闊,導(dǎo)致立法內(nèi)容較多地囿于行業(yè)范疇,有的甚為簡略,其結(jié)果是不像一部有質(zhì)量的法規(guī),而更像一份政府規(guī)范性文件,且彼此之間大同小異,甚或有為爭第一而倉促出臺之嫌。以立法作為閱讀引導(dǎo)的初衷是良好的,但是研究不足、沒有實質(zhì)性推動作用的立法造勢,帶來的后果可能是對立法嚴(yán)肅性的漠視。

4. 2 法律層級效力相對較低

從以上已出臺或納入立法計劃的閱讀立法來看,一部為行政法規(guī),三部為地方性法規(guī),一部為地方政府規(guī)章,法律層級效力相對較低。江蘇、遼寧兩省的閱讀立法,均由省人大常委會以“決定”的方式通過并發(fā)布,這種針對單一內(nèi)容的簡略文本雖具法律效力,但感覺上更像一份“紅頭文件”。此外,新修訂的《立法法》規(guī)定,“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府規(guī)章。但政府規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”［24］。也就是說,這相當(dāng)于給地方政府規(guī)章上了個“兩年”的定時器,時間一到必須重新審查,能升級就升級,不升級就將廢止。據(jù)此,《湖北省全民閱讀促進(jìn)辦法》作為政府規(guī)章,其時效性也是有限的。

4. 3 立法推動主體有較大偏頗

由于全國層面的閱讀立法起草工作是由國家新聞出版廣電總局負(fù)責(zé)的,因此地方層面亦基本承襲了這一做法,由新聞出版管理部門負(fù)責(zé)起草推動,再報請地方人大或地方政府審議通過。但是,閱讀是全社會的事情,從行政主管部門的角度來看,閱讀立法起草工作至少還應(yīng)與教育部、文化部密切相關(guān),因為學(xué)校、公共圖書館在全民閱讀中具有不可替代的重要作用。我們關(guān)注一下國外有關(guān)閱讀的法律,會發(fā)現(xiàn)這些法案大多數(shù)是由教育部門提出,其對策針對的是該國教育現(xiàn)狀,且這些法案大部分是針對兒童和青少年的閱讀問題。而在我國的閱讀立法過程中,教育、文化部門的缺位或低參與度,幾乎難以避免地導(dǎo)致了閱讀立法文本存在較大的缺陷。

5 圖書館界在閱讀立法中的應(yīng)有作為

圖書館是閱讀推廣和倡導(dǎo)閱讀風(fēng)氣的根據(jù)地,是全民閱讀的正規(guī)軍、主陣地。尤其是公共圖書館,它是除學(xué)校之外與閱讀相關(guān)的最大的公共文化服務(wù)機構(gòu),是社會閱讀推廣的承載者、踐行者、引領(lǐng)者。它不僅僅是一個場館,更是一片文化土壤,對于傳承人類文明、提升公民文化素養(yǎng)發(fā)揮著重要作用。據(jù)統(tǒng)計,截至2014年底,全國共建成縣級以上公共圖書館3117個［25］。從目前來看,沒有哪一家社會機構(gòu)能夠像圖書館那樣擁有如此之多的文獻(xiàn)資源,并能以平等、免費的形式向全體國民開放［26］。有專家測算,全國公共圖書館用了相當(dāng)于5. 6%的經(jīng)費,獲得了全社會約1／3的閱讀［26］。

全國政協(xié)委員、韜奮基金會理事長、《全民閱讀促進(jìn)條例》的提案人聶震寧認(rèn)為,“公共圖書館是一座城市一個社區(qū)最穩(wěn)固最可持續(xù)的讀書所在,倘要深入了解一個城市的全民閱讀狀況,除去統(tǒng)計調(diào)查、問卷調(diào)查以及隨機調(diào)查,第一要去看城市的公共圖書館,看那里的藏書量,看那里的借閱量,看那里服務(wù)的創(chuàng)新項目。公共圖書館,城市全民閱讀之魂！”［27］

當(dāng)前,鑒于我國立法工作主要由部門起草的傳統(tǒng),從國家到地方層面的閱讀立法工作主要是由新聞出版部門推動,文化行政部門、教育部門相對重視不足,圖書館、圖書館行業(yè)組織對此總體上亦關(guān)注不夠,參與程度偏低。

其實在國外,推進(jìn)立法是圖書館行業(yè)協(xié)會的一項重要工作。作為行業(yè)內(nèi)最有力的團(tuán)體組織,圖書館協(xié)會制定行業(yè)立法規(guī)劃,系統(tǒng)地推進(jìn)圖書館立法進(jìn)程和相關(guān)政策的制定工作。如研究圖書館的立法需求,與立法部門保持密切關(guān)系；在影響圖書館和信息服務(wù)的國家和國際政策制定方面發(fā)揮作用,敦促有利于圖書館行業(yè)發(fā)展的政策盡快出臺；在相關(guān)法令條文和政策規(guī)定出臺后大力宣傳、促進(jìn)實施,并從實踐著手細(xì)化業(yè)內(nèi)規(guī)章制度,為圖書館事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展提供更有效可靠的支持和保障。

值得欣慰的是,我國圖書館界在閱讀立法進(jìn)程中,仍有振聾發(fā)聵、擲地有聲的真知灼見發(fā)出,旗幟鮮明地表達(dá)了圖書館人的立場。例如,在2013年《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》征求意見過程中,中國圖書館學(xué)會閱讀推廣委員會主任吳晞就非?！拜^真兒”。他認(rèn)為［28］,該草案是一個極不完善的文本,存在重大缺陷。其中最為突出的問題,是嚴(yán)重忽視了圖書館、尤其是公共圖書館在全民閱讀中不可替代的重要作用。開展全民閱讀是一項公益性事業(yè),在當(dāng)今社會閱讀中,沒有其它機構(gòu)比公共圖書館更具有代表性。忽視或舍棄公共圖書館的全民閱讀,是跛腳的,偏頗的,也是無法真正實行的。他建議重新提請社會各界研究討論,暫不提交立法。

綜上所述,閱讀立法的意義在于試圖通過頂層法律制度的設(shè)計,促進(jìn)政府部門和相關(guān)機構(gòu)為全民閱讀提供服務(wù)的機制法制化,使全民閱讀不再僅僅依靠政府和市民的熱情來推動,而是在更完善的法律機制下有序運行。我們期待一部有誠意、有溫度的閱讀促進(jìn)法,而在這項法律或法規(guī)形成的過程中,圖書館人應(yīng)當(dāng)不辱使命,積極闡明職業(yè)立場,充分表達(dá)職業(yè)訴求,做一個熱情的參與者,而不是懈怠的旁觀者。閱讀立法,圖書館、圖書館人豈能缺席！

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（肖容梅 研究館員 深圳圖書館黨委副書記、副館長）

Origin，Development and Analysis of Reading Legislations in China

Xiao Rongmei

Abstract:It has been a measure to be generally adopted by many countries to safeguard reading rights of citizens through reading legislations. In regard to the lower reading level and more worrying status of present reading in China, representatives of the NPC（National People's Congress）and members of the CPPCC（Chinese People's Political Consultative Conference）have played active roles in calling on the government to make legislations in order to promote the formation of reading habits. The Public Reading Promotion Regulation has been drafted by the State Administration of Press, Publication, Radio, Film and Television which has been brought into the legislation agenda by the State Council. And there have been issued some public reading promotion regulations or acts locally in Hubei, Jiangsu, Liaoning Provinces, etc, in which the legislation framework has made some progress in the area of system innovations, but some drawbacks still exist in areas of legislative support, legal effect and the principal body of promoting legislation. The library is the main place where should fully express the professional interests of legislation, and the library should actively participate in promoting public reading legislations. 28 refs.

Keywords:Reading Legislations；Public Reading；Reading Promotion

收稿日期：2015-11-23