楊國祥

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,合肥　230601)

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地方政府權(quán)力清單屬性及其法律效力的完善

楊國祥

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,合肥230601)

從地方政府權(quán)力清單屬性和法律效力的角度對地方政府權(quán)力清單的實(shí)施進(jìn)行了探析。通過重點(diǎn)分析對比安徽省政府和重慶市政府兩者權(quán)力清單，發(fā)現(xiàn)地方政府權(quán)力清單屬性不明，法律效力存在缺陷。如權(quán)力清單缺乏明確的法律支持、編制程序不規(guī)范、審批主體不適格、內(nèi)容不統(tǒng)一等問題。地方政府權(quán)力清單作為規(guī)范性法律文件，應(yīng)完善其法律效力。為此提出規(guī)范權(quán)力清單的編制程序、規(guī)范權(quán)力清單的審批主體、統(tǒng)一權(quán)力清單內(nèi)容、進(jìn)行權(quán)力清單立法的建議。

地方政府；權(quán)力清單；法律效力；規(guī)范性法律文件

“權(quán)力清單”是在我國地方政府開展政府權(quán)力公開，進(jìn)行行政改革中出現(xiàn)的，并得到了多次實(shí)踐。從2005年河北省邯鄲市全國首份市長“權(quán)力清單”的公開，到2009年中紀(jì)委、中組部主導(dǎo)在江蘇睢寧縣、河北成安縣、四川省成都市武侯區(qū)等三地開展“縣委權(quán)力清單”試點(diǎn)。[1]《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》均明確提出，地方各級政府及其工作部門要推行權(quán)力清單制度。于是，該制度在地方政府得以普遍推廣。但從實(shí)踐效果看，地方政府存在對權(quán)力清單屬性認(rèn)識不清、法律效力缺失等問題。因此，應(yīng)界定地方政府的權(quán)力清單屬性和完善其法律效力。

1　地方政府權(quán)力清單法律效力缺失及其表現(xiàn)

權(quán)力清單，是制約政府權(quán)力、建設(shè)法治政府的重要舉措。通過公開政府的具體權(quán)力，確定政府的權(quán)力范圍、明確權(quán)力行使流程、規(guī)范權(quán)力責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府依法行政、依法行使權(quán)力，更好服務(wù)于人民和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[2]各省市開展權(quán)力清單的實(shí)踐表明，權(quán)力清單制度在推動法治政府、法治國家建設(shè)，推動政府轉(zhuǎn)變政府職能，遏制政府濫用行政權(quán)力以合法正確履行職責(zé)和完善行政追責(zé)方面發(fā)揮著重要作用；同時，也便于理清政府同市場的關(guān)系和界限，釋放和激發(fā)市場活力，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

法的效力，從某種意義上講是法的生命。[3]在我國實(shí)施依法治國和依法行政的法治背景下，任何一項(xiàng)制度的制定和實(shí)施都需要符合法律規(guī)定，堅(jiān)持法制化并應(yīng)具備相應(yīng)的法律效力。權(quán)力清單制度作為行政機(jī)關(guān)自我進(jìn)行行政權(quán)力革命的重要改革，涉及到政府、公民和社會各主體的切身利益，應(yīng)依法合法，且法律效力明確。權(quán)力清單作為規(guī)范性法律文件，更應(yīng)該明確其法律效力，賦予權(quán)力清單以法律生命力，以法律為依據(jù)推動該制度落實(shí)開展。但地方政府開展權(quán)力清單制度的實(shí)踐中，沒有明確權(quán)力清單的法律性質(zhì)，造成權(quán)力清單法律效力嚴(yán)重缺失，嚴(yán)重影響權(quán)力清單制度的落實(shí)和作用發(fā)揮。

1.1權(quán)力清單缺乏明確法律支持建設(shè)法治政府應(yīng)堅(jiān)持“權(quán)力法定”原則，合法、依法行使權(quán)力。[4]權(quán)力清單主要是對先前法律規(guī)定的權(quán)力進(jìn)行清理、分類和總結(jié)，必然涉及到對法律法規(guī)的修改和解釋，這是立法活動或是準(zhǔn)立法活動，需要有明確的法律依據(jù)。同時，該法律依據(jù)的位階和效力應(yīng)高于規(guī)定被清理權(quán)力的法律。但從各省市開展權(quán)力清單的依據(jù)來看，主要是依據(jù)地方政府的一個通知文件。如安徽省政府開展權(quán)力清單工作是依據(jù)安徽省政府《關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》這一文件。地方政府開展權(quán)力清理涉及《憲法》《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》相關(guān)行政法等法律法規(guī)關(guān)于政府權(quán)力和職責(zé)規(guī)定。《關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》這一文件在法律位階和效力上顯然低于上述法律法規(guī)，作為政府清理權(quán)力的依據(jù)缺乏法律效力；從另一方面來講，這不是在開展法治政府建設(shè)，而是與法治政府相悖。通過違法破壞法律來清除權(quán)力是法治的倒退。這也與黨中央提出的立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)的要求相背馳。

1.2權(quán)力清單缺乏嚴(yán)格的編制程序立法按照嚴(yán)格程序進(jìn)行，才能確保立法具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。[5]60-61程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正的重要措施。權(quán)力清單作為規(guī)范性法律文件，其制定也應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序行進(jìn)，這樣才能保障權(quán)力清單的權(quán)威性和和執(zhí)行力，獲得法律效力。各地行政機(jī)關(guān)制定權(quán)力清單的程序不盡相同。如安徽省政府采取“三步曲”：第一步，成立省行政權(quán)力事項(xiàng)清理規(guī)范工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展前期工作部署；第二步，清理規(guī)范辦公室集中審核行政權(quán)力取消、凍結(jié)等事宜；第三步，省政府審定公布實(shí)施。而重慶市政府則是采取“四步走”：第一步，市政府組織動員；第二步，政府部門進(jìn)行行政權(quán)力保留、取消、下放、轉(zhuǎn)移等具體清理工作；第三步，開展權(quán)力清除研討論證；第四步，市委、市政府審定公布。[6]從安徽省政府和重慶市政府權(quán)力清單的制定程序來看，兩省在前三步程序上基本相同，地方政府組織領(lǐng)導(dǎo)開展權(quán)力清理，具體部門負(fù)責(zé)具體清理工作，組織召開專家學(xué)者進(jìn)行研討論證等。但二者在以下方面存在差別：第一，權(quán)力清理方式不同，安徽主要是取消、凍結(jié)，而重慶是保留、取消、下放、轉(zhuǎn)移；第二，也是最重要的區(qū)別是權(quán)力清單的審定機(jī)關(guān)不同，安徽省的是安徽省政府，重慶市的是重慶市人大常委會和市政府。

兩地權(quán)力清單編制程序存在以下缺陷。第一，缺乏公民參與的民主協(xié)商環(huán)節(jié)，權(quán)力清單的最大影響著是公民，因此在權(quán)力清單制定過程應(yīng)允許公民參與進(jìn)來；第二，缺乏立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)參與。權(quán)力清單作為規(guī)范性法律文件，其制定過程就是立法或準(zhǔn)立法過程。立法機(jī)關(guān)缺失不能保障其合法性。第三，缺乏解釋程序。法律解釋是法律實(shí)施的前提。[5]190-191權(quán)力清單實(shí)施需要解釋。

1.3權(quán)力清單審批主體不適格權(quán)力清單的審批主體是指該清單由誰批準(zhǔn)生效的機(jī)關(guān)。各地審批主體主要是地方政府。省級政府權(quán)力清單由省級政府審批，市縣政府權(quán)力清單由市縣政府審批。由于權(quán)力清單涉及到《憲法》《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》以及相關(guān)行政法等法律法規(guī)，直接由當(dāng)?shù)卣畬徟狈Y格和權(quán)限的法律支持。權(quán)力清單作為規(guī)范性法律文件，其制定活動屬于立法或準(zhǔn)立法活動，按照《立法法》規(guī)定，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)審查和表決通過。政府作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，其職責(zé)主要是做出具體行政行為。如果行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力清單的編制和審核主體，即是裁判的制定者，又是執(zhí)行者，還是裁判者，并堅(jiān)持“清單之外無權(quán)力”的原則，則行政機(jī)關(guān)涉嫌違法越權(quán)。[7]

1.4權(quán)力清單內(nèi)容不統(tǒng)一理論上講，在同一國家中同級政府的權(quán)力應(yīng)保持統(tǒng)一，不存在重大出入，這一點(diǎn)也應(yīng)在體現(xiàn)在權(quán)力清單中。但在實(shí)踐中，各地政府公布權(quán)力清單內(nèi)容即行政權(quán)力出入較大。以武漢和杭州兩市政府權(quán)力清單內(nèi)容為例：武漢市共公布了55個政府機(jī)關(guān)部門的權(quán)力，而杭州市卻只公布了45個部門的權(quán)力。具體部門具體權(quán)力內(nèi)容差別更加明顯。如武漢市教育局職權(quán)高達(dá)66 項(xiàng)，有9項(xiàng)行政處罰權(quán)；而杭州市教育局職權(quán)只有 53項(xiàng)，行政處罰權(quán)卻有18項(xiàng)。[5]235-238此外，權(quán)力名稱、分類等也不統(tǒng)一。

除以上缺陷外，按照“權(quán)責(zé)一致”原則，政府在編制權(quán)力清單時也應(yīng)規(guī)定與之對應(yīng)流程圖和責(zé)任清單，完善監(jiān)督。這些缺陷對權(quán)力清單法律效力有重要影響。

2　地方政府權(quán)力清單應(yīng)是規(guī)范性法律文件

到目前為止，我國地方政府權(quán)利清單工作已經(jīng)實(shí)踐了十年之久，但對于權(quán)力清單的具體概念，官方未給出具體明確的規(guī)定，學(xué)界對該概念也未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識，存在不同理解。有從功能的角度理解的，把權(quán)力清單作為制約政府權(quán)力的籠子，明確政府權(quán)力邊界，簡化審批環(huán)節(jié)、降低審批門檻，激發(fā)市場活力和競爭力。[8]權(quán)力清單能優(yōu)化職權(quán)配置，促進(jìn)職權(quán)規(guī)范明確和公開，便于監(jiān)督。[9]有從內(nèi)容上理解的，認(rèn)為權(quán)力清單是將各級政府部門的權(quán)力數(shù)量、種類、適用等情況進(jìn)行總結(jié)匯總成清單，規(guī)范權(quán)力界限。[10]以上是從不同角度對權(quán)力清單進(jìn)行的合理解釋，闡述了權(quán)力清單的一些特征，但沒有從法學(xué)角度進(jìn)行解釋。

從地方政府對權(quán)力清單的功能定位，編制其主體、程序和內(nèi)容等分析，地方政府權(quán)力清單是地方政府制定的，以清理行政權(quán)力為中心的規(guī)范性法律文件。理由如下。

規(guī)范性法律文件，是有權(quán)制定法律規(guī)范的國家機(jī)關(guān)制定發(fā)布的、具有普遍約束力的法律文件。[7]規(guī)范性法律文件只能由有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)或被授予立法權(quán)的主體制定和發(fā)布。必須含有一定的行為規(guī)則和行為模式、具有普遍的約束力，可以反復(fù)適用，是國家適用法的機(jī)關(guān)進(jìn)行個別性調(diào)整的規(guī)范性依據(jù)。(1)權(quán)力清單的編制是項(xiàng)立法活動或準(zhǔn)立法活動。權(quán)力清單是對現(xiàn)行有效的法律主要是行政法規(guī)中的行政權(quán)力進(jìn)行清理，這就必然會對法律特別是行政法規(guī)內(nèi)容的進(jìn)行清理、修改、解釋和廢止，涉及行政權(quán)力的增減、強(qiáng)化、軟化。這些內(nèi)容都屬于立法內(nèi)容。(2)權(quán)力清單涉及行政權(quán)力的配置調(diào)整。權(quán)力清單的內(nèi)容主要行政權(quán)力的調(diào)整變更。例如，安徽省政府權(quán)力清單工主要工作是權(quán)力的取消、凍結(jié)和下放。這些工作屬于對地方行政法規(guī)中權(quán)利和義務(wù)的重新配置、地方法規(guī)的的修改變通，屬于立法活動。(3)權(quán)力清單的編制主體是地方政府。地方政府權(quán)力清單編制主體，都是由地方政府負(fù)責(zé)總體工作，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)具體工作。(4)權(quán)力清單具有普遍約束力，可反復(fù)適用。權(quán)力清單一經(jīng)公布，對政府及其職能部門具有普遍約束力，反復(fù)適用。

3　完善地方政府權(quán)力清單法律效力的建議

地方政府權(quán)力清單作為規(guī)范項(xiàng)法律文件，其法律效力是權(quán)力清單合法性和權(quán)威性的重要保障，同時也是權(quán)力清單制度得以規(guī)范有效實(shí)施和實(shí)現(xiàn)法制化的法律保障。根據(jù)我國法律規(guī)定并結(jié)合上述論述，本文提出完善地方權(quán)力清單法律屬性的以下建議。

3.1規(guī)范權(quán)力清單的編制程序程序合法公正是實(shí)質(zhì)合法公正的重要保障，也是權(quán)力清單發(fā)生法律效力并使該制度得以實(shí)施的程序保證。從各地實(shí)踐來看，急需統(tǒng)一權(quán)力清單編制程序。編制程序應(yīng)包括：第一，立項(xiàng)。規(guī)定哪些主體擁有立項(xiàng)權(quán)力和申請立項(xiàng)。地方人大和人大常委會有權(quán)直接立項(xiàng)，地方政府及其部門可以申請立項(xiàng)，一定人數(shù)的人大代表和政協(xié)委員也可以申請立項(xiàng)。公民等專家學(xué)者個人社會團(tuán)體可以提出申請立項(xiàng)的建議，且編制和審核機(jī)關(guān)必須給予書面回復(fù)和解釋。第二，起草清理。由地方政府主導(dǎo)，政府及其具體部門負(fù)責(zé)具體清理工作?？勺孕星謇砘蛭星謇?。權(quán)力清理過程中還應(yīng)咨詢公眾意見，完善公民參與和民主協(xié)商程序，還必須征詢立法機(jī)關(guān)建議。同時，為了規(guī)范權(quán)利的規(guī)范運(yùn)行，也用繪制相關(guān)權(quán)利相配套的權(quán)力運(yùn)行圖和行政責(zé)任。[11]第三，批準(zhǔn)。地方政府權(quán)力清單應(yīng)由地方人大及其人大常務(wù)委員會批準(zhǔn)。符合法律法規(guī)予以批準(zhǔn)，違反法律法規(guī)不予批準(zhǔn)并指明原因并發(fā)回修改。第四，公布。由地方政府以政府公報形式和政府官網(wǎng)形式予以公布。第五，實(shí)施。政府部門機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照權(quán)力清單行使權(quán)力，違反則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第六，解釋修改和廢止，將解釋修改和廢止的情形和程序予以明確規(guī)定。

3.2規(guī)范權(quán)力清單的審批主體權(quán)力清單的編制和審批主體應(yīng)按照我國的權(quán)力機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)相對應(yīng)的原則。省級政府權(quán)力清單應(yīng)由省級人大及其常務(wù)委員會審批，并需上報全國人大常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。全國人大常務(wù)委員會和國務(wù)院有否決權(quán)，并以全國人大常務(wù)委員會意見為準(zhǔn)。市縣級政府的權(quán)力清單應(yīng)由市縣進(jìn)人大及其常務(wù)委員會審批，并需報國務(wù)院和省人大常委委員會備案。國務(wù)院和省人大常務(wù)委員會擁有否決權(quán)。國務(wù)院認(rèn)為以省人大常務(wù)委員會意見為準(zhǔn)的，以省人大常務(wù)委員會意見為準(zhǔn)。若兩者意見不同，上報全國人大常務(wù)委員會裁決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府權(quán)力清單由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大審批并接受上級立法機(jī)關(guān)指導(dǎo)，也需上報縣級人大常務(wù)委員會和政府備案。兩者也有否決權(quán)。縣政府認(rèn)為以縣人大產(chǎn)后務(wù)委員會意見為準(zhǔn)的，以縣人大常務(wù)委員會意見為準(zhǔn)。若兩者意見不同，上報市級人大常務(wù)委員會裁決。

3.3統(tǒng)一權(quán)力清單內(nèi)容我國實(shí)行單一體制的國家結(jié)構(gòu)形式，只有一部憲法，各級政府權(quán)力應(yīng)保持一致性。[12]地方政府權(quán)力清單作為地方政府行使權(quán)力的依據(jù)，應(yīng)堅(jiān)持《憲法》和《地方政府組織法》等法律關(guān)于政府權(quán)力一致性的規(guī)定，保持權(quán)力內(nèi)容統(tǒng)一性。與憲法和法律法規(guī)不符的權(quán)力應(yīng)堅(jiān)決予以清理，不得進(jìn)入權(quán)力清單。對于合法但已嚴(yán)重滯后于立法目的和立法環(huán)境等過時、不合法理嚴(yán)重阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步的權(quán)力應(yīng)給予清理。同時，對于清單內(nèi)容的排序、權(quán)力分類、權(quán)力名稱等方面也給與統(tǒng)一。

3.4進(jìn)行權(quán)力清單立法地方政府權(quán)力清單主要是權(quán)力清理，涉及地方政府權(quán)力的重新分配和調(diào)整，是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的浩大工程，涉及《憲法》、立法法、地方政府組織法以及行政法規(guī)等法律法規(guī)的修改。為完善地方政府權(quán)力清單的法律效力，賦予該制度合法性和法律執(zhí)行力以推動該制度有效實(shí)施，建議全國人大進(jìn)行地方政府權(quán)力清單的專項(xiàng)立法，規(guī)范其程序和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

有權(quán)必有責(zé)。各級政府在公布權(quán)力清單時應(yīng)明確公布各項(xiàng)權(quán)力相對應(yīng)的違法違規(guī)的責(zé)任清單，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則。每項(xiàng)權(quán)力行使流程圖也應(yīng)同時公布。既有利于政府部門明確權(quán)力行使流程，也有利于公民和社會組織、團(tuán)體等監(jiān)督權(quán)力清單的實(shí)施，監(jiān)督權(quán)力清單的法律效力合法有效落實(shí)。

4　結(jié)　語

綜上所述，地方政府在實(shí)施權(quán)力清單制度時應(yīng)明確政府權(quán)力清單規(guī)范性法律文件這一屬性和完善其法律效力。權(quán)力清單制度是建設(shè)法治政府、規(guī)范政府權(quán)力的重要措施。當(dāng)前，權(quán)力清單缺乏明確的法律支持、缺乏嚴(yán)格的編制程序、審批主體不適格、內(nèi)容不統(tǒng)一等缺陷。為明確其法律屬性和完善其法律效力，應(yīng)規(guī)范權(quán)力清單的編制程序、審批主體、清單內(nèi)容和進(jìn)行專項(xiàng)立法，同步公布責(zé)任清單和權(quán)力行使流程圖等措施。地方政府落實(shí)實(shí)踐權(quán)力清單制度是一個長期化、制度化的過程，需要采取長期化、制度化的綜合措施，也需要采取發(fā)展的眼光和包容的態(tài)度分析解決權(quán)力清單制度這項(xiàng)新制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。

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[責(zé)任編輯:李軍]

On Local Government Power Listing Attribute and Improvement of its Legal Effect

YANG Guo-xiang

(School of law,Anhui University,Hefei230601,China)

This paper explores the application of local government power listing from perspectives of its attribute and legal effect by analyzing two kinds of power listing of Anhui provincial and Chongqing municipal government.The result suggests that attribute of the listing is not clear and many defects exist in its legal effect.For example,the list is lack of a clear legal support,proper specification programming,strict examination and approval,and a unified content.As specificated legal document,its legal effect should get perfected.So,it puts suggestions from perspectives of specificating its programming and approval process,unifying its content,and carrying out its legislation.

local government; power list; legal effect; specificated legal document

2016-03-28

2016-05-08

楊國祥(1991—)，男，安徽太和人，安徽大學(xué)法學(xué)院2014級碩士研究生；研究方向：法社會學(xué)、司法制度。

D630

A

2096-2371(2016)03-0104-04