殷秀麗

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院,河南 鄭州 450011)

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新時期人民調(diào)解制度的法律思考

殷秀麗

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院,河南 鄭州 450011)

摘要：作為非訴訟解決社會矛盾糾紛重要組成部分的人民調(diào)解制度在緩解司法機關(guān)的司法壓力、均衡合理配置司法資源等方面發(fā)揮著重要作用。我國人民調(diào)解制度還存在一些問題，可以通過提高調(diào)解人員的素質(zhì)、從經(jīng)濟方面激勵調(diào)解員的積極性、在法院附設(shè)調(diào)解、進一步加強司法對調(diào)解協(xié)議的確認來完善我國人民調(diào)解制度。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解制度；現(xiàn)狀；存在問題；完善建議

一、人民調(diào)解制度概述

調(diào)解是指矛盾糾紛雙方以外的第三人，對糾紛雙方進行疏導(dǎo)、勸說，促使他們在相互諒解、平等協(xié)商、自主自愿的基礎(chǔ)上達成協(xié)議，以期消除紛爭的活動。從這里，我們可以看出，調(diào)解實際上包含了三層內(nèi)容：調(diào)解是一種正當(dāng)有效的糾紛解決機制；調(diào)解是由中立第三方居中形成的多方結(jié)構(gòu)；調(diào)解以促成當(dāng)事雙方自主解決糾紛為目的。

人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會主持下，以法律、法規(guī)、政策及社會公德等為依據(jù)，通過規(guī)勸引導(dǎo)糾紛雙方互諒互讓，平等自愿協(xié)商，從而消除爭議的一種群眾性自治的糾紛解決方式。[1]它作為一種制度在非訴訟糾紛解決機制中歷史最為悠久。在我國，始終存在著與正式的國家司法、訴訟程序并行不悖、相輔相成的非正式的民間調(diào)解及其他糾紛解決方式，可以說傳統(tǒng)的調(diào)解是現(xiàn)代調(diào)解制度的淵源。而作為我國現(xiàn)代調(diào)解制度核心的人民調(diào)解制度根植于我國的歷史傳統(tǒng)中，正是在繼承過往民間調(diào)解合理成分的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的。

作為我國司法制度的重要組成部分的人民調(diào)解制度，則是指由我國人民調(diào)解相關(guān)聯(lián)的一系列的專門法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件所規(guī)定的有關(guān)調(diào)解活動必須遵循的各種規(guī)范的總稱。[2]為此，2010年8月28日第11屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第16次會議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)，以專門法律的形式正式確立了人民調(diào)解制度的法律地位。至此，我國的人民調(diào)解制度正式走向法制化軌道，標(biāo)志著我國的人民調(diào)解工作進入了規(guī)范化階段。2012年，為了適應(yīng)快速發(fā)展的現(xiàn)實需要，更是為了便于實踐操作和更好地服務(wù)社會，新的《中華人民共和國民事訴訟法》頒布實施，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》，2015年發(fā)布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，真正意義上實現(xiàn)了訴訟外調(diào)解與訴訟的有效銜接。但無論如何，一部專門的人民調(diào)解法的存在和上述三個法律中的有限條款，并不能使該制度達到盡善盡美，依然需要我們在實踐中不斷總結(jié)、探索并完善之。因此，以更廣闊的視角和實事求是的態(tài)度，全方位審視和廓清該制度相關(guān)內(nèi)容是當(dāng)前理論研究的任務(wù)，更是法制實踐的內(nèi)在要求。

二、人民調(diào)解制度現(xiàn)狀及其運作中存在的主要問題

從《中國法律年鑒》整理得到的數(shù)據(jù)看，截至2014年年底，全國共有人民調(diào)解組織82萬多個，人民調(diào)解員422.9萬人。全年共調(diào)解矛盾糾紛933萬件，調(diào)解成功率97%。截至2015年，全國共設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織3.6萬個，調(diào)解員14.6萬人。完善人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，人民調(diào)解達成協(xié)議后司法確認13萬件。[3]人民調(diào)解協(xié)議司法確認效力制度是我國在建立多元化糾紛解決機制背景下的一種有益的創(chuàng)新嘗試，它以司法的方式賦予了人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，有效地克服了其效力羸弱的問題，降低了當(dāng)事人的訴訟成本，更加有效地緩解了司法重壓，實現(xiàn)了多方共贏。

不過值得注意的是，雖然多年來，人民調(diào)解組織每年調(diào)解的各類矛盾糾紛都保持在數(shù)百萬件，且已廣泛運用到解決民間糾紛諸如醫(yī)療事故糾紛、交通事故損害賠償糾紛等領(lǐng)域，但從目前情況看，隨著改革進入深水區(qū)社會矛盾呈現(xiàn)出愈發(fā)復(fù)雜的情形，因土地承包經(jīng)營、鄉(xiāng)村事務(wù)管理、城鄉(xiāng)征地拆遷、企事業(yè)改制以及企業(yè)法人重組破產(chǎn)等等引發(fā)的具有群體性特征的事件時有發(fā)生，現(xiàn)有的人民調(diào)解制度因其本身存在的問題而受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(一)人民調(diào)解的組織形式在社會轉(zhuǎn)型期受到挑戰(zhàn)

按照《人民調(diào)解法》第7條規(guī)定，人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解的制度設(shè)計也主要依托于具有群眾性和民間性的人民調(diào)解組織，比如除了原有的村民(居民)委員會的調(diào)解委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)解委員會外，各地還出現(xiàn)了企事業(yè)單位調(diào)解委員會以及區(qū)域性、行業(yè)性的調(diào)解委員會，但無論如何變化，人民調(diào)解制度也因此一直被定性為一項基層群眾的自治活動。也正是由于其群眾性自治組織的性質(zhì)，作為行使人民調(diào)解權(quán)的人民調(diào)解委員會既不能行使政府的行政職能，又不能行使人民法院的司法職能， 必然缺乏公信力和權(quán)威性。這顯然已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。

(二)人民調(diào)解員的素質(zhì)不能適應(yīng)新時期人民調(diào)解工作的需要

《人民調(diào)解法》第14條對人民調(diào)解員任職資格作了相應(yīng)規(guī)定，即：應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任。但到底什么才算公道、正派，熱心到什么程度，水平達到什么標(biāo)準(zhǔn)才稱得上有文化等等，至今仍然沒有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，這必然導(dǎo)致在調(diào)解實踐中因難以操作而使得人民調(diào)解員的素質(zhì)參差不齊?；鶎忧闆r的復(fù)雜性又恰恰要求我們的人民調(diào)解員必須具有較高的工作能力和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。目前的情況卻是：人民調(diào)解員因不注重法律政策知識的儲備心有余而力不足，重結(jié)果輕工作方式、方法的現(xiàn)象時常發(fā)生。因此，出現(xiàn)一些違背法律、法規(guī)、政策和社會公德的調(diào)解結(jié)果也就不足為奇了。人民調(diào)解員的素質(zhì)偏低、專業(yè)性和中立性較差，已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)新時期人民調(diào)解工作的需要。

(三)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力和司法確認仍有不足

我們知道，無論是行政機關(guān)的行政調(diào)解、人民法院的司法調(diào)解還是仲裁機構(gòu)的仲裁調(diào)解，作為糾紛處理結(jié)果之一的調(diào)解協(xié)議(也有可能因雙方意見分歧較大未達成協(xié)議而必須通過訴訟途徑解決)的法律效力，直接關(guān)系到糾紛解決方式的有效性和權(quán)威性，如果付出了大量時間成本辛苦達成的調(diào)解協(xié)議仍處于不確定狀態(tài)，那么糾紛當(dāng)事人一定就會謹(jǐn)慎選擇這種方式。因此，從這個角度看，可以說人民調(diào)解協(xié)議的法律效力是人民調(diào)解制度實行的核心，它直接關(guān)系到人民調(diào)解這種糾紛解決方式的生命力。通過梳理發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度的法律對于人民調(diào)解協(xié)議的法律效力規(guī)定近乎于持否定態(tài)度，公信力也就大打折扣。許多已經(jīng)達成了調(diào)解協(xié)議卻因無強制執(zhí)行力，一旦當(dāng)事人不履行或不完全履行，仍需通過訴訟程序來解決，增加了解決社會矛盾糾紛的成本，也大大降低了人民調(diào)解的權(quán)威性?！度嗣裾{(diào)解法》第32條明確規(guī)定了經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議后，當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭議的，一方當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟。但仍未賦予其人民調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行力。與此同時，雖然該法第33條亦規(guī)定了經(jīng)過雙方當(dāng)事人共同申請司法確認調(diào)解協(xié)議后既具有強制執(zhí)行力，但此條規(guī)定也過于籠統(tǒng)，操作性不強，仍需對司法確認的原則、范圍、司法救濟等加以補充和細化。

三、對策

(一)提高人民調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)，走專業(yè)化、職業(yè)化道路

有專家學(xué)者專門針對目前我國從事人民調(diào)解工作的人員結(jié)構(gòu)的計量分析后發(fā)現(xiàn)，不是人民調(diào)解人員越多糾紛解決的數(shù)量就越多，也即：調(diào)解人員數(shù)與糾紛解決數(shù)之間并無直接關(guān)聯(lián)，反倒是具有一定專業(yè)知識、處理糾紛能力比較強的專職司法助理員的人數(shù)與民間糾紛解決數(shù)之間具有相對穩(wěn)定和均衡的關(guān)系。也就是說，調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)比人員的數(shù)量對民間糾紛的解決影響會更大一些。因此，為了適應(yīng)新形勢發(fā)展的迫切需要，提高人民調(diào)解的效率并進一步提高人民調(diào)解在解決糾紛中的地位，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)盡快提高人民調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)。不妨嘗試逐漸促進調(diào)解人員的法律化、職業(yè)化。[4]具體措施：一是建立考試選拔制度，提高人民調(diào)解員的準(zhǔn)入門檻；二是加強對現(xiàn)有或即將從事人民調(diào)解工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，尤其要改變過去那種重形式輕內(nèi)容的走馬觀花式的培訓(xùn)模式；三是設(shè)立定期考核機制，有獎有罰，獎罰適度。

(二)加大扶持力度，提供必要的資金支持

雖然《人民調(diào)解法》第16條規(guī)定了人民調(diào)解員的待遇問題，但未明確補貼的主體，造成了實踐中人民調(diào)解工作資金常常不能到位，嚴(yán)重影響了調(diào)解人員的工作積極性。因此，有必要從國家的角度給予必要的資金扶持，設(shè)立專項扶持資金，各行業(yè)在設(shè)立專門的調(diào)解委員會時交一定的建設(shè)基金，以保障調(diào)解人員應(yīng)該享有的待遇，提高他們的積極性。

(三)嘗試在人民法院附設(shè)調(diào)解

從目前來看，人民調(diào)解的過程僅是當(dāng)事人一方和人民調(diào)解委員會兩方參與，任何一方都不具有權(quán)威性，進而導(dǎo)致達成的調(diào)解協(xié)議權(quán)威性不足。因此，不妨嘗試附設(shè)在法院的調(diào)解，即以法院為主持機構(gòu)并受法院指導(dǎo)的調(diào)解。[5]我國臺灣地區(qū)的訴前調(diào)解、日本的民事調(diào)停以及美國的附設(shè)在法院的調(diào)解均屬于此。它完全獨立于審判程序的調(diào)解程序，性質(zhì)上屬訴訟外糾紛解決機制，由一名法官和兩位民間人士共同組成調(diào)解委員會主持調(diào)解，且調(diào)解委員會主任通常由法官擔(dān)任，但該法官不再是以后進入訴訟程序?qū)徖硗话讣姆ü?。這種附設(shè)在法院的調(diào)解與民間調(diào)解相比，由于其設(shè)在有權(quán)威性的法院，其對法制化與程序的規(guī)范化要求均相對較高，比如日本的《民事調(diào)停法》，這種調(diào)解作為替代訴訟的糾紛解決程序獨立運行于審判之外，屬非訴訟程序，目的是基于優(yōu)化司法資源、發(fā)揮非訴訟糾紛解決機制的功效，同時，又能遵循和保持訴訟程序本身的運作規(guī)律和基本原則，使調(diào)解和訴訟在兩個各自獨立甚至可以說對立的前提下進行有效銜接，從這個角度考量，它與訴訟程序連接最為緊密，具有易于操作、簡便快捷等優(yōu)勢，是非訴訟糾紛解決機制利用司法資源的最重要的路徑。

(四)盡快出臺司法解釋以細化現(xiàn)有的司法確認效力

《人民調(diào)解法》第33條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認，人民法院應(yīng)當(dāng)及時對調(diào)解協(xié)議進行審查，依法確認調(diào)解協(xié)議的效力?！钡藯l規(guī)定依然存在著許多弊端且條件規(guī)定過于苛刻：一是仍未能賦予人民調(diào)解協(xié)議自身以強制執(zhí)行力；二是機械地規(guī)定了雙方當(dāng)事人必須自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)向調(diào)解組織所在地的基層人民法院提出；三是要求必須是雙方當(dāng)事人共同提出申請，以上這些限制性的規(guī)定顯然提高了人民調(diào)解協(xié)議司法確認的門檻和條件，同時也給雙方當(dāng)事人留下反悔的空間。同時又規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)及時對調(diào)解協(xié)議進行審查，但法院對調(diào)解協(xié)議如何進行審查——是形式審查還是實質(zhì)審查？審查程序如何？這些過于死板的規(guī)定勢必會影響到人民調(diào)解協(xié)議的認定和權(quán)威性。筆者認為，鑒于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序從性質(zhì)上既非訴訟程序，亦非非訟程序，而是介于訴訟與非訴訟之間的特殊審判程序，因此有必要對該程序的相關(guān)內(nèi)容比如司法確認的原則、司法確認范圍、司法確認錯誤如何補救等加以規(guī)定和細化。

參考文獻：

[1][2]譚世貴.中國司法制度[M].北京：法律出版社，2005：6.

[3]中國法治建設(shè)年度報告[N].民主與法制時報，2015-07-16.

[4]吳俊.人民調(diào)解制度的再完善[J].學(xué)習(xí)與探索，2012(1).

[5]范愉.ADR原理與實務(wù)[M] .廈門：廈門大學(xué)出版社，2002：452.

(責(zé)任編輯王勇)

收稿日期：2016-03-20

作者簡介：殷秀麗(1970-)，女，河南信陽人，河南司法警官職業(yè)學(xué)院講師、法律碩士，主要從事民商法學(xué)教學(xué)與研究。

中圖分類號：DF71

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-2663(2016)02-0069-03

Legally Thinking the People’s Mediation System in the New Period

YIN Xiu-Li

(Henan Judicial Police Vocational College, Zhengzhou, Henan 450011)

Abstract:As a non-legal way to solve social disputes, the people’s mediation system plays an important role in alleviating the justice of judicial organs pressure and rationally allocating judicial resources. There are still some problems in the people’s mediation system in our country, however, it can be perfected by enhancing the quality of mediators, inspiring the enthusiasm of mediators from the aspects of economy, giving mediation at court, further strengthening the judicial confirmation of mediation agreement .

Key words：the people’s mediation system; status quo; problems; perfect suggestion