張樹全

(貴州大學(xué) 公共管理系，貴州 貴陽　550025)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府的內(nèi)在聯(lián)系與實(shí)現(xiàn)途徑

張樹全

(貴州大學(xué) 公共管理系，貴州 貴陽550025)

【摘要】經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政府的管理模式緊密相關(guān)。我國(guó)發(fā)展型政府管理模式不適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)發(fā)展的需要，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的各種問題。服務(wù)型政府和后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)，有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)消費(fèi)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展。改革傳統(tǒng)的發(fā)展型政府管理模式，有助于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。需要從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，減少政府對(duì)社會(huì)資源的控制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、降低行政成本，完善公眾參與制度，規(guī)范政府行為，營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；發(fā)展型政府；服務(wù)型政府

政府管理是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的決定性因素之一，不同的政府治理模式與不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必然要求建立起與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的政府治理模式。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，再加上現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是從原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過來的，因此政府的管理模式非常復(fù)雜，既有工業(yè)社會(huì)的管理模式的特征，也有一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性影響，同時(shí)還存在一些封建思想的殘余。建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的政府治理模式，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變能否成功的關(guān)鍵。新公共服務(wù)理論所主張的政府管理模式是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)從第二產(chǎn)業(yè)為主過渡到以服務(wù)業(yè)為主的演化過程而產(chǎn)生的，是和后工業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，從某種程度上說，就是要從現(xiàn)有的工業(yè)社會(huì)過渡到以服務(wù)業(yè)為主的后工業(yè)社會(huì)。顯然，新公共服務(wù)理論對(duì)我國(guó)建立起與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的管理模式有一定借鑒作用。

一、發(fā)展型政府與后工業(yè)社會(huì)的沖突

歷史上先后存在過三種類型的政府管理模式，即前工業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政、工業(yè)社會(huì)的管理行政和后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)行政。統(tǒng)治行政和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，農(nóng)業(yè)社會(huì)以自然經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)剩余較少，商品交換只是偶然發(fā)生，社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，血緣關(guān)系是社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)，人際交往的基本紐帶靠血緣和地緣加以維持。與這種經(jīng)濟(jì)狀態(tài)相聯(lián)系的統(tǒng)治行政以等級(jí)制和人生依附關(guān)系為基礎(chǔ)，政府統(tǒng)治服務(wù)于統(tǒng)治者個(gè)人的利益，統(tǒng)治者將公共權(quán)力視為私人財(cái)產(chǎn)，國(guó)家管理變成了私人管理的延伸?；实蹓艛嗔怂械臋?quán)力，集司法、行政、軍事、宗教等權(quán)力于一身，權(quán)力的行使是任意的，且以人身依附關(guān)系為基礎(chǔ)任命官員，具有強(qiáng)烈的人治色彩。統(tǒng)治行政在今天看來是極不公平的制度，但在以自然經(jīng)濟(jì)為主的前工業(yè)社會(huì)中，為農(nóng)業(yè)社會(huì)確定了一種穩(wěn)定的社會(huì)秩序，對(duì)內(nèi)能有效的解決沖突，對(duì)外能防止侵?jǐn)_，為農(nóng)業(yè)社會(huì)帶來持久的穩(wěn)定?！巴鯔?quán)在混亂中代表著秩序，代表著正在形成的民族與分裂或叛亂的各附庸國(guó)的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)?！盵1]

到了近代，統(tǒng)治行政越來越成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的阻礙，最終被管理行政所取代。管理行政是根據(jù)韋伯的官僚體制原則建立起來的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和商品交易數(shù)量的增加，需要政府提供越來越多的公共物品和基礎(chǔ)設(shè)施，再加上資本主義的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)比原來的農(nóng)業(yè)社會(huì)更加復(fù)雜，社會(huì)的管理也因此變得復(fù)雜化。這對(duì)公共行政提出了新的要求，即高效率的提供市場(chǎng)所需要的各種公共服務(wù)和產(chǎn)品，韋伯的官僚體制順應(yīng)了這一變化。這一時(shí)期，政府管理的目的是提供高效率的服務(wù)，減少管理的成本，保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，為市場(chǎng)交易提供可預(yù)期的環(huán)境。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則由市場(chǎng)進(jìn)行自動(dòng)調(diào)節(jié)，政府充當(dāng)守夜人的角色，不對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)。

當(dāng)工業(yè)產(chǎn)品的供給相對(duì)豐裕之后，人們開始追求享受型的生活。與此相適應(yīng)，服務(wù)業(yè)取代工業(yè)，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要產(chǎn)業(yè)。此時(shí)公共管理關(guān)注的不再是效率，而是如何滿足公民全面發(fā)展的需要。首先，對(duì)生活質(zhì)量的追求使人們開始關(guān)注自身的權(quán)利，希望參與公共管理與其它的社會(huì)活動(dòng)，借以表達(dá)自己的觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重心轉(zhuǎn)向了服務(wù)行業(yè)和高新技術(shù)行業(yè)，如電子、生物技術(shù)、金融、文化等行業(yè)，這些行業(yè)需要人們的知識(shí)和創(chuàng)意，這種創(chuàng)意是在標(biāo)準(zhǔn)化的工作模式和只以效率為中心的管理模式下無法獲得的，它要求更加尊重人本身的價(jià)值，了解人的需要和訴求，提高人們的價(jià)值感和尊嚴(yán)感。傳統(tǒng)的韋伯官僚體制顯然無法做到這一點(diǎn)，取而代之的是新公共服務(wù)理論開始被提出并逐漸流行。新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的職能是服務(wù)，不是以控制社會(huì)為目的的掌舵，也不是干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的劃槳。政府不再是公共管理活動(dòng)的中心，而是參與者之一。政府的責(zé)任是確保公共利益居于主導(dǎo)地位，主張“服務(wù)公民而不是服務(wù)顧客”，政府應(yīng)對(duì)公民的訴求作出快速反應(yīng)。該理論和后工業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，社會(huì)物質(zhì)產(chǎn)品的豐富，使人們追求的目標(biāo)由改善物質(zhì)生活條件轉(zhuǎn)移到了自身的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，尊重公民的自我價(jià)值和群體價(jià)值成了社會(huì)對(duì)政府公共事務(wù)管理的訴求。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以服務(wù)業(yè)為主，服務(wù)業(yè)的發(fā)展依賴于人們的創(chuàng)意和知識(shí)水平，尊重個(gè)人價(jià)值和群體價(jià)值是創(chuàng)意和知識(shí)得以積累的必要條件。另一方面，服務(wù)業(yè)服務(wù)的對(duì)象是人，只有在尊重人的前提下，才能為服務(wù)對(duì)象提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，才能在競(jìng)爭(zhēng)中生存。這種尊重人的社會(huì)價(jià)值觀反映到政府的管理過程中，就是要求政府以公民為本，尊重社會(huì)的價(jià)值判斷，不謀求控制和駕馭社會(huì)，而是為社會(huì)價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)。

經(jīng)過改革開放以來的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)是世界公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、服務(wù)業(yè)比重明顯偏低、公民的收入水平增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于經(jīng)濟(jì)整體的增長(zhǎng)速度、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠投資和出口拉動(dòng)，消費(fèi)占比太?。唤?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠量的投入來驅(qū)動(dòng)而不是質(zhì)的提升；一些地方存在重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能浪費(fèi)、資源低效率使用、環(huán)境污染等問題。從公共管理的角度看，產(chǎn)生這些問題的原因在于我國(guó)現(xiàn)有的政府管理方式不能適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，即傳統(tǒng)的建設(shè)型政府管理方式和后工業(yè)社會(huì)發(fā)展之間有嚴(yán)重沖突，這是造成我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式各種問題的根源。

我國(guó)的政府管理模式帶有明顯的建設(shè)型政府的特征。首先，我國(guó)的管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上逐漸演化而來的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是各級(jí)政府的首要任務(wù)，也是考核政府官員和決定政府官員升遷的首要因素。其次，我國(guó)有幾千年的封建統(tǒng)治歷史，封建時(shí)代的統(tǒng)治行政所遺留下來的思想殘余，不可能在短時(shí)間內(nèi)全部消除，萬能政府的觀念深入人心，認(rèn)為政府可以干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的任何領(lǐng)域，政府行為的合法性往往被忽視，萬能政府的觀念加上發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中就是政府大包大攬，親自參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。政府控制太多的資源，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行太多的管理和干預(yù)，這些都不利于形成良好的法治環(huán)境，不利于給市場(chǎng)微觀主體以穩(wěn)定的預(yù)期。再次，我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，有些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到比較富裕甚至是后工業(yè)階段，而另一些地區(qū)則相當(dāng)落后，處于工業(yè)化的過程之中，和不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)應(yīng)的，就是各地區(qū)之間政府管理水平的差異。這些因素結(jié)合起來形成了我國(guó)獨(dú)特的政府治理模式，即以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心任務(wù)的建設(shè)導(dǎo)向型政府管理模式。這種模式在我國(guó)半殖民地半封建社會(huì)的貧窮落后的基礎(chǔ)上快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過程中，發(fā)揮了積極作用；在改革開放以后，這種模式推動(dòng)了以投資為主要?jiǎng)恿Φ慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使社會(huì)管理的重心回到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。但經(jīng)過30年的快速發(fā)展，這種建設(shè)型的政府管理模式和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求相沖突，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要指標(biāo)的政績(jī)考核模式，使地方政府追求上級(jí)可以看得到的、快速見效的政績(jī)，由此導(dǎo)致以投資為中心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式[2]。地方政府接受中央政府的委托，有快速促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的責(zé)任，中央政府確定了地方政府的基本行動(dòng)規(guī)范和主要的人事安排。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)管理和決策方面放權(quán)給地方政府，地方政府有了經(jīng)濟(jì)上的行動(dòng)能力，再加上顯示政績(jī)的動(dòng)力，因此熱衷于能在短期顯示政績(jī)的各種政府投資行為，對(duì)消費(fèi)和收入分配的關(guān)注較少，從而形成以投資為主體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體系，并在很多領(lǐng)域形成重復(fù)建設(shè)。建設(shè)型政府所體現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上的政績(jī)考核體系，使地方官員不滿足于提供基本的公共服務(wù)與市場(chǎng)秩序，有強(qiáng)烈的直接介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的意愿，如設(shè)立招商引資的考核任務(wù)，通過各種補(bǔ)貼引進(jìn)大型的企業(yè)，或者直接投資各種基礎(chǔ)設(shè)施以增加GDP，而對(duì)環(huán)境污染、耕地占用、排水排污等問題重視不夠。通過政府行為引進(jìn)的高新產(chǎn)業(yè)和技術(shù)園區(qū)，也往往因?yàn)闆]有本地優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的支持而流于形式，形成更多的浪費(fèi)。

為了短期內(nèi)增加可見度高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績(jī)，地方政府往往花大量的資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而忽略了醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面投入。這直接影響到人們對(duì)未來生活的預(yù)期，增加人們對(duì)未來收入的不確定感，由此導(dǎo)致消費(fèi)支出的減少，儲(chǔ)蓄增加，用家務(wù)勞動(dòng)替代對(duì)市場(chǎng)的消費(fèi)，從而使消費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中的比例減少，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要由投資和消費(fèi)來推動(dòng)。

政府控制了大量的社會(huì)資源，除了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的政府收入之外，土地的收益絕大部分歸政府所有，還有大量以行政壟斷為特征的壟斷國(guó)企的收入。這使得在收入分配方面初次分配過多的向政府集中，在建設(shè)型政府的管理模式下，政府沒有將這些收入用于轉(zhuǎn)移支付，藏富于民，而是將其直接用于各種公共建設(shè)的投資，這種向政府傾斜的收入分配體系使居民的收入減少，從而導(dǎo)致消費(fèi)需求不振。此外，能源、金融、高速公路等國(guó)有壟斷企業(yè)，依托行政權(quán)力形成壟斷，沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，形成低效率高價(jià)格的局面，提高幾乎所有行業(yè)的成本，壓縮其它行業(yè)的利潤(rùn)空間，直接破壞企業(yè)的生存能力和創(chuàng)新能力，使得科技創(chuàng)新不足。

二、服務(wù)型政府與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之間的邏輯關(guān)系

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，某種程度上講，就是要從工業(yè)社會(huì)過渡到后工業(yè)社會(huì)，從工業(yè)社會(huì)的量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)楹蠊I(yè)社會(huì)的質(zhì)的提高，從工業(yè)為主體的社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)業(yè)為主體的社會(huì)，從關(guān)心人的基本生活需要到關(guān)注人的全面發(fā)展和享受的需要。治理模式的落后顯然不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

在服務(wù)型政府的模式下，政府的作用不是掌舵，而是服務(wù)，這意味著政府要減少對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干預(yù)，尤其是對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，通過激發(fā)和釋放市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制來保證資源的優(yōu)化和高效配置。幫助公民實(shí)現(xiàn)公共利益，而不是控制和駕馭社會(huì)，關(guān)注社會(huì)和公民的需求而不是政府自身部門的需求；政府服務(wù)于公民，應(yīng)追求公共利益目標(biāo)，而不是將公共利益當(dāng)成副產(chǎn)品，體現(xiàn)了以公民為本位的管理思想；公共管理應(yīng)該以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，而不僅僅是為了提高效率。后工業(yè)社會(huì)物質(zhì)產(chǎn)品相對(duì)更為充分，人們更加追求自身的全面發(fā)展和受到尊重，公共管理關(guān)注的內(nèi)容也從效率轉(zhuǎn)移到人本身的發(fā)展上來。這意味著在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面，更加關(guān)注公民幸福感的提升，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)數(shù)量的增長(zhǎng)，這和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所要求的質(zhì)的提高是吻合的。

1、服務(wù)型政府可以促進(jìn)市場(chǎng)力量的釋放，減少政府干預(yù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換

從世界各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。錢納里等通過對(duì)二戰(zhàn)后數(shù)十個(gè)國(guó)家發(fā)展數(shù)據(jù)的實(shí)證研究，得出“發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的成功轉(zhuǎn)變”的結(jié)論[3]。諸如三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)等，很多情況下并非由政府安排和規(guī)劃，而是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，如果沒有充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就不可能產(chǎn)生真正具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)和行業(yè)。充分的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，要求政府放松管制，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，釋放市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能，這意味著政府不能既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。服務(wù)而不是掌舵是服務(wù)行政的基本理念，這種理念對(duì)于創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境非常重要，實(shí)踐中公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的破壞往往跟政府的管制行為有關(guān)。例如電力、石油、電信、運(yùn)輸、教育、金融等行政壟斷行業(yè)，可以通過漲價(jià)的方法來獲取高額的回報(bào)，在管理上卻維持低效率的運(yùn)行，而大量的民間資金，被行政壟斷拒之于門外，使得低效率的不被淘汰，高效率的無法進(jìn)入市場(chǎng)；同時(shí)，這些行業(yè)的漲價(jià)提高了社會(huì)上其它幾乎所有行業(yè)的成本，降低了其它行業(yè)的利潤(rùn)進(jìn)而降低整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新水平。政府干預(yù)大大的限制了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，如對(duì)金融、通訊等行業(yè)，往往只重視其安全性；對(duì)廣播電視、新聞出版等行業(yè)，更多的強(qiáng)調(diào)其意識(shí)形態(tài)宣傳的功能，而對(duì)這些行業(yè)作為服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)意義重視不夠，使這些行業(yè)的發(fā)展偏離了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方向，形成了壟斷和低效的局面。通過服務(wù)行政，充分釋放市場(chǎng)功能，放松政府管制，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接介入，對(duì)于解決我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的問題，顯然具有重要的作用。

2、服務(wù)型政府有助于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

技術(shù)創(chuàng)新是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。服務(wù)行政對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用體現(xiàn)在：

(1)良好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系和社會(huì)保障體系，創(chuàng)新者可以獲得創(chuàng)新的接近全部的收益。創(chuàng)新需要付出成本和代價(jià)，更要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這要求政府重視人的需要而不只是效率，需要加強(qiáng)社會(huì)保障，使公民可以從維持生存的勞動(dòng)中解放出來，真正從事自己喜歡和擅長(zhǎng)的工作。這和服務(wù)行政以公民為中心的管理理念相吻合。

(2)企業(yè)形成規(guī)模生產(chǎn)才有利于創(chuàng)新活動(dòng)的開展。創(chuàng)新需要較高的成本，尤其是科技含量較高的行業(yè)，創(chuàng)新一般都由實(shí)力較強(qiáng)的大型企業(yè)集團(tuán)來進(jìn)行。因此企業(yè)的成長(zhǎng)是創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而創(chuàng)新又進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)的成長(zhǎng)。這要求企業(yè)不斷的盈利，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)顯然能促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中過多的政府管制如果出現(xiàn)低效率，就會(huì)限制企業(yè)的發(fā)展；比如水、電、石油等行政壟斷行業(yè)，其漲價(jià)對(duì)企業(yè)來說等同于稅收，會(huì)掠奪企業(yè)的利潤(rùn)，抑制創(chuàng)新。建設(shè)服務(wù)型的政府，放松管制形成競(jìng)爭(zhēng)，有利于行政壟斷行業(yè)提高效率，從而有利于企業(yè)創(chuàng)新。

(3)提升配套產(chǎn)業(yè)的水平。技術(shù)復(fù)雜、零部件較多的產(chǎn)品的迅速產(chǎn)業(yè)化需要高水平的配套產(chǎn)業(yè)群。配套產(chǎn)業(yè)的形成，也是通過競(jìng)爭(zhēng)自然形成，因而應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來自動(dòng)的形成。這需要寬松和規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境，倡導(dǎo)服務(wù)為核心的服務(wù)行政，主張參與式和多中心的治理，意味著政府的行為更加法治化，權(quán)力的行使受到更有效的監(jiān)督，在出現(xiàn)破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的行為時(shí)，政府的不作為也將面臨更多的壓力，這些都更有利于營(yíng)造公平寬松的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)群的形成。

3、服務(wù)型政府有助于促進(jìn)內(nèi)需尤其是消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，發(fā)達(dá)國(guó)家居民消費(fèi)占國(guó)民收入的比例一般都超過50%，而我國(guó)居民消費(fèi)占國(guó)民收入的比重只有30%左右。民居收入偏低是導(dǎo)致內(nèi)需不振的根本原因。這和我國(guó)的收入分配體制直接相關(guān)，在我國(guó)的初次分配中，更多的是向政府傾斜。如土地收益、國(guó)有壟斷部門的收入、股票市場(chǎng)的籌資功能而不是分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展果實(shí)的功能，都導(dǎo)致普通公民無法獲得較多的利息、租金等工資以外的其它收入。在政府支出結(jié)構(gòu)中，用于社會(huì)保障和財(cái)富再分配的比例非常小。收入差距有擴(kuò)大的趨勢(shì)，這和政府對(duì)社會(huì)資源的控制有關(guān)，獲得權(quán)力關(guān)照的行業(yè)如行政壟斷行業(yè)，明顯有高于其它競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的收入。服務(wù)行政要求減少對(duì)社會(huì)資源的控制，意味著行政審批和準(zhǔn)入控制將減少，在壟斷領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)壟斷部門降低價(jià)格，減少在收入分配領(lǐng)域的不公平現(xiàn)象。堅(jiān)持“民富優(yōu)先”的改革取向，改變收入結(jié)構(gòu)能促進(jìn)消費(fèi)[4]，增加消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，真正的擴(kuò)大內(nèi)需，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在消費(fèi)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要方面。

4、服務(wù)型政府有助于發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

服務(wù)業(yè)的交易過程比制造業(yè)更為復(fù)雜，需要有良好的法治環(huán)境，對(duì)契約進(jìn)行有效的保護(hù)。很多服務(wù)在交易之前根本無法知道其內(nèi)容，也無法對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)，屬于“信任品”的范疇。尤其是和知識(shí)相關(guān)的服務(wù)業(yè)，大多是無形且易于復(fù)制，要對(duì)其進(jìn)行有效的保護(hù)極為困難。如果沒有強(qiáng)大公正的司法體系或第三方來保護(hù)契約的執(zhí)行，那么服務(wù)業(yè)的交易雙方都很難把握交易的風(fēng)險(xiǎn)和收益，從而使交易都不能達(dá)成。汪德華等發(fā)現(xiàn)在控制住經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響之后，一國(guó)三次產(chǎn)業(yè)中服務(wù)業(yè)所占比重，受到其政府規(guī)模、以法治水平來衡量的維護(hù)契約執(zhí)行制度質(zhì)量的顯著影響。[5]政府規(guī)模較小、司法體系比較獨(dú)立、能創(chuàng)造出更好的契約執(zhí)行環(huán)境的國(guó)家，其服務(wù)業(yè)所占的比重將相對(duì)較高。把以前由企業(yè)內(nèi)部承擔(dān)的工作通過交易的形式向其它專業(yè)化的企業(yè)購(gòu)買，其前提是整個(gè)社會(huì)有較低的交易成本和規(guī)范的市場(chǎng)秩序。降低交易成本要求相對(duì)獨(dú)立而公正的司法體系，真正讓企業(yè)、政府、個(gè)人都作為平等的市場(chǎng)主體，在法制的框架下進(jìn)行活動(dòng)。如果政府仍然以建設(shè)者的角色參與市場(chǎng)活動(dòng)，隨意干涉微觀經(jīng)濟(jì)主體的合法交易活動(dòng)，甚至與民爭(zhēng)利，則市場(chǎng)的交易成本將會(huì)提高。服務(wù)行政要求服務(wù)于社會(huì)而不是駕馭社會(huì)，減少不必要的行政規(guī)制，授權(quán)給社會(huì)進(jìn)行管理等管理方式，都有利于降低社會(huì)的交易成本，建立公正公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

5、服務(wù)型政府還有助于把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高質(zhì)量和效益方面

十八大報(bào)告要求把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來。大量以數(shù)量擴(kuò)張的方式來推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的情況和我國(guó)特有的管理模式和政績(jī)考核方式直接相關(guān)。財(cái)政上的分權(quán)制度和以GDP為核心的政績(jī)考核制度，追求GDP快速增長(zhǎng)的地方政府，往往希望企業(yè)最大限度的擴(kuò)張規(guī)模，而對(duì)企業(yè)的績(jī)效關(guān)心不夠。[6]對(duì)企業(yè)而言，擴(kuò)大規(guī)模將有利于和政府建立緊密的政企關(guān)系，爭(zhēng)取政府的政策支持和補(bǔ)貼。這顯示出數(shù)量盲目擴(kuò)張和政府行為有關(guān)，政府控制了大量資源，有能力影響企業(yè)的盈利能力，企業(yè)除了要花精力生產(chǎn)產(chǎn)品以外，還要花很多成本和精力來和政府打交道，而在質(zhì)量和研發(fā)上不能集中精力。另一方面，取得政府支持也成了一些行業(yè)盈利的途徑，這些行業(yè)依靠政府的補(bǔ)貼而生存，不重視提高質(zhì)量，只注重?cái)U(kuò)大規(guī)模以獲得更多補(bǔ)貼。服務(wù)行政使政府的工作重點(diǎn)不是直接的市場(chǎng)干預(yù)，而是提供公共服務(wù)，降低企業(yè)的交易成本，企業(yè)不必花很多的精力和政府打交道，有更多的精力來從事產(chǎn)品的創(chuàng)新，在這種情況下，企業(yè)要生存和發(fā)展，也只有提高自身的產(chǎn)品質(zhì)量和功能，不斷創(chuàng)新和進(jìn)取，通過市場(chǎng)獲得生存和發(fā)展。這就有助于將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)移到質(zhì)量與效益方面。

三、建設(shè)服務(wù)型政府以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的思路

1、從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府

減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接干預(yù)，尤其是要減少政府的各種直接投資，盲目上項(xiàng)目和重復(fù)建設(shè)等短期推動(dòng)GDP的方式，轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)來配置資源，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增加市場(chǎng)的交易數(shù)量，增加市場(chǎng)交易主體，讓眾多的企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中形成優(yōu)勢(shì)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。而單憑政府的直接投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不可能持續(xù)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份浙江，擁有數(shù)量眾多的“小老板”，浙江66萬家各類工業(yè)企業(yè)中，以民營(yíng)企業(yè)為主體的中小企業(yè)占99.9%以上，[7]這就是充分激發(fā)市場(chǎng)力量，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來形成競(jìng)爭(zhēng)力的有力證據(jù)。正是因?yàn)檎疁p少干預(yù)，不直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這才使“小老板”有生存的空間。這要求改變政府官員以GDP為核心的考核方式，應(yīng)該把考核的指標(biāo)更多的偏向于服務(wù)對(duì)象的感受，也就是當(dāng)?shù)毓竦臐M意程度上來。這樣能夠督促政府提供恰當(dāng)?shù)墓参锲?，關(guān)注當(dāng)?shù)氐拿裆枨?，為本地的企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。當(dāng)有了良好的發(fā)展空間之后，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展起來的優(yōu)勢(shì)企業(yè)和行業(yè)自然能夠避免重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、效率低下等問題。

2、減少政府對(duì)社會(huì)資源的控制

隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人們生活水平提高，人們追求的目標(biāo)也由過去的滿足溫飽轉(zhuǎn)向了追求自身的發(fā)展和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。而在這些要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值中，有些價(jià)值和群體有關(guān)，政府的作用就是發(fā)現(xiàn)這樣的價(jià)值，并協(xié)調(diào)各方的力量來實(shí)現(xiàn)這樣的價(jià)值，這意味著政府的管理應(yīng)當(dāng)重視人而不僅是重視效率。政府的職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變到提供公共服務(wù)，而不是居于次要地位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這意味著政府對(duì)資源的控制需要減少，使社會(huì)有更多的活動(dòng)空間，更多的社會(huì)管理事務(wù)交給市場(chǎng)和第三部門去完成。由于我國(guó)現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)改革而來，雖然市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)得到確認(rèn)，但政府仍然控制了大量的社會(huì)資源，如所有的城市土地、國(guó)有壟斷企業(yè)等。尤其是對(duì)新聞媒體、通訊服務(wù)等領(lǐng)域的限制，不僅限制公民對(duì)于價(jià)值的追求，也限制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和后工業(yè)社會(huì)的出現(xiàn)，是人們?cè)跐M足生存和安全需要的基礎(chǔ)上追求自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，政府控制的資源越多，對(duì)普通市場(chǎng)主體的限制也越大，也就越是妨礙第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。因此，沒有政府控制的放松和管制、審批的減少，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化就很難實(shí)現(xiàn)。

3、轉(zhuǎn)變政府職能，樹立績(jī)效意識(shí)

市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)失靈，政府同樣也會(huì)有失靈，因此應(yīng)當(dāng)把政府做不好的事情，交給市場(chǎng)或第三方主體去完成，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的功能，減少對(duì)市場(chǎng)配置資源的扭曲。這意味著政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有效的政府，而不是全能的保姆型的政府。我國(guó)幾千年的封建歷史中，政府一直被看成是無限的、全能的政府。封建社會(huì)，政府可以干預(yù)社會(huì)的任何方面而不需要說明其合法性，甚至是人的生命也得不到制度的保護(hù)，“君叫臣死，臣不得不死”。雖然我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)建立了社會(huì)主義的基本政治制度，但是封建思想的影響還在某些地方或多或少的存在，隨意干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)行為，以打招呼、批條子的方式干預(yù)資源的配置或司法的判斷等情況時(shí)有發(fā)生。官大于法，社會(huì)沒有穩(wěn)定的預(yù)期，必然會(huì)阻礙社會(huì)的投資，更不要說創(chuàng)新了。在官大于法，萬能政府的管理模式下，企業(yè)家的精力不是用在提高效率，進(jìn)行創(chuàng)新，而是爭(zhēng)取政府或官員的保護(hù)和支持，官員也需要企業(yè)尤其是大企業(yè)來本地進(jìn)行投資，最后形成低水平重復(fù)建設(shè)、壟斷、污染環(huán)境等問題。同時(shí)，小型企業(yè)的利益往往被忽視。轉(zhuǎn)變政府的職能就是要把過去萬能型政府的模式，轉(zhuǎn)變成為有效政府的模式。這要求政府從大量的不必做、不能做、做不好的職能中解放出來，把精力放到提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)和契約執(zhí)行等方面。只有在職能轉(zhuǎn)變之后，政府的規(guī)模才能有效的精簡(jiǎn)，從而節(jié)約行政成本，提高行政效率，降低整個(gè)社會(huì)的稅收負(fù)擔(dān)。更重要的是，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)之后，政府對(duì)私人領(lǐng)域的干預(yù)將減少，減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前提條件。

4、 完善公眾參與制度

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值，認(rèn)為政府存在的目的就是協(xié)調(diào)公眾去發(fā)現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。對(duì)公共價(jià)值的尊重是政府行為合法性的前提，而公眾參與是發(fā)現(xiàn)公共價(jià)值、表達(dá)公民訴求的途徑。這要求社會(huì)生產(chǎn)要根據(jù)社會(huì)需求的變化來調(diào)整。由于公共參與制度不完善，監(jiān)督體制不完善，有時(shí)候政府政策從政府部門的利益甚至官員個(gè)人利益最大化出發(fā)，不尊重社會(huì)的利益。比如只注重生產(chǎn)和投入，上大項(xiàng)目，忽視市場(chǎng)的需求，造成重復(fù)建設(shè)，低效率投資等問題。忽視社會(huì)需求的結(jié)果是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，人們所感受到的福利水平并沒有相應(yīng)比例的增加，對(duì)政府政策的不滿情緒也在一些地方存在。這說明公眾參與的重要性，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，社會(huì)利益分化之后，利益表達(dá)渠道要能夠滿足多樣化的利益訴求。這樣才能使政策更科學(xué)，生產(chǎn)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，提高資源的使用效率。

政府管制體制的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前提，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在的問題很多都直接和政府的管理體制相關(guān)，如重復(fù)建設(shè)、只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量等。轉(zhuǎn)變政府的管理方式，建設(shè)服務(wù)型政府，對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有極其重要的作用。表現(xiàn)在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)由需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展等幾個(gè)方面。這需要減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，減少對(duì)社會(huì)資源的控制，提高行政效率，完善公眾參與制度。

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(編輯：余華；校對(duì)：蔡玲)

Logic Relation and Approach of Service-oriented Governance and Transformation of Economic Development Patterns

ZHANG Shu-quan

(PublicAdministrationSchoolofGuizhouUniversity，GuiyangGuizhou550025)

Abstract:The economic develop model and government management-model are closely related， clarifying the internal logic relations between them are very important for government to function rightly in the process of transformation of economic development model. China's construction-oriented government management model can’t meet the needs of the mode-change of economic development， which is an essential reason for various problems faced in the process of economic development. Service-oriented administration is adapt to post-industrial society， contributes to release the market force， promote the transformation of the industrial structure， help to technological innovation， promote consumption and service industry. According to the logical relation between the pattern of economic development and service-oriented government， turn the traditional construct-oriented government will help to change the pattern of economic development. Such as reducing government control of social resources， streamline the organization and reduce administrative costs， improving the system of public participation， and regulate government behavior， create a fair market environment.

Key words:transformation of economic development mode; developmental governmence; service-oriented governance

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.03.011

·收稿日期：2016-02-13

基金項(xiàng)目：貴州省社科基金項(xiàng)目“新形勢(shì)下貴州省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的評(píng)價(jià)指標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12QN05)

作者簡(jiǎn)介：張樹全(1979-)，男，貴州遵義人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向：政府經(jīng)濟(jì)學(xué)

【中圖分類號(hào)】F120.3；D035；D63

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-1361(2016)03-0092-07