韓兆柱翟文康

摘要：服務型政府從理論、模式、實踐三個維度理解，指一種強調服務理念的理論與以服務行政為主導的政府治理模式，在實踐中建設滿足公民服務需求的政府。服務型政府并不等同于公共服務型政府。公共服務型政府強調政府職能由經(jīng)濟建設轉向公共服務，而服務型政府是對管理型政府的替代。服務型政府不同于新公共服務，新公共服務不是服務型政府的理論來源。走向服務型政府需要整合治理方式，實現(xiàn)“為我所用”，妥善處理三者關系，借鑒其他兩者的優(yōu)勢。

關鍵詞：服務型政府；公共服務型政府；新公共服務

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）06-0081-09

2004年，溫家寶在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上提出“建設服務型政府”，并在《政府工作報告》（2005）中提出了“努力建設服務型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務”。在理論層面，有一大批學者研究并產(chǎn)生了可觀的學術研究成果；在實踐層面，各地方政府也相繼推進服務型政府的建設。但是，在服務型政府建設不斷發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些“小插曲”。很多學者將“服務型政府”與“公共服務型政府”混合使用，認為公共服務型政府與服務型政府是“平行關系”、“等同關系”，甚至前者優(yōu)于后者。這種概念的混淆也將成為新時期服務型政府研究和建設的阻礙。中國學者在研究問題時形成了一種慣性思維，傾向于到西方找出處。中國服務型政府理論基于借鑒西方新公共服務理論而產(chǎn)生的認識是存在偏差的，這不利于新時期服務型政府的構建。因此，筆者認為，有必要對服務型政府、公共服務型政府概念進行辨析，有必要對“新公共服務理論是服務型政府的理論來源”這一誤解給予明確的解答。

一、服務型政府、公共服務型政府和新公共服務的概念辨析

“概念是學術研究得以展開的工具，要促進學術研究水平的不斷提高，任何學科都必須對它的基本概念有著共識性的理解?！盵1]（p.1）只有對服務型政府、公共服務型政府和新公共服務概念進行明確界定，避免出現(xiàn)概念混淆及理論來源不明確的情況，才能在實踐中構建明確的服務型政府而非模糊的服務型政府。

（一）服務型政府

服務型政府有三個維度：作為一種社會治理模式、一種理論、實踐建設中的服務型政府。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，是一種服務型的社會治理模式?！盵2]（p.7）作為一種社會治理模式，服務型政府“通過制定公共政策、提供公共服務、改善公共管理、解決公共問題而促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展”[3]（p.2）。服務型政府還是一種理論：“何謂服務型政府？它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府?！盵4]劉熙瑞認為，作為一種理論的服務型政府，是以服務為宗旨、以公民和社會為本位、以法律為制度保障的政府?！啊招驼俏覈胤秸蛯W術界首先提出并在某些地方實行，而后被中央采納的一個概念?！盵5]（p.1）服務型政府在我國地方政府早有實踐，2000年成都市政府進行了行政審批制度改革，2002年重慶市、南京市政府提出服務型政府的目標，這些十多年前地方政府關于政府轉型、服務型政府的建設目前取得了良好的效果。實踐表明，作為一種實踐的服務型政府在中國的建設是成功的。

筆者根據(jù)以上三個維度歸納出服務型政府如下幾個方面的特點。第一，作為一種社會治理模式的服務型政府形成的歷史必然性。人類社會由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會，再向后工業(yè)社會演變，相應地政府類型也由統(tǒng)治型政府向管理型政府再向服務型政府演進（參見表1）。恩格斯指出：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當在人們的頭腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變革中去尋找；不應當?shù)接嘘P時代的哲學中去尋找，而應當?shù)接嘘P時代的經(jīng)濟中去尋找?！盵6]（p.741）在后工業(yè)社會中，知識經(jīng)濟取代了工業(yè)經(jīng)濟，商品經(jīng)濟轉向了服務經(jīng)濟。知識經(jīng)濟時代對政府的治理模式也提出了相應的要求，服務型政府的演進是一種歷史的必然。

第二，從憲政角度看，服務型政府明確界定了政府與社會、與公民之間的關系。一是政府部門以公民為本位，根據(jù)公民需求提供服務；二是政府官員要樹立服務的理念。

第三，在政府職能和價值理念上，明確了政府“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的職能，并以服務為宗旨，達到公民滿意，實現(xiàn)公共利益最大化。“政府是‘公共服務的機關，公共行政最重要的性質也在于服務，服務的精神意味著政府施政與公民的意愿與需要相一致；政府及其公職人員提供盡可能多的產(chǎn)品與服務，同時又是高品質的服務?！盵7]

第四，在服務方式上強調服務主體的多元化、服務形式的整體性、服務提供的公平性。服務含管制，管制為服務。服務型政府提供服務，并不代表完全排斥管制，“管制作為服務型政府更好提供服務的一種補充手段還是必不可少的。服務型政府并不是只講服務而不要管制的政府，服務型政府也會利用公共權力的強制性，對那些可能或已經(jīng)破壞社會和市場秩序的少數(shù)人實行管制”[8]。

第五，服務型政府提倡法治并講究政府問責。

（二）公共服務型政府

“公共服務型政府的概念是2003年‘非典過后才出現(xiàn)的一個新概念，問題主要集中到了政府在公共管理中如何定位？如政府全部工作的重點，政府應該承擔的責任，以及提供公共物品等?！盵9]公共服務型政府是指“為全社會提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求，在此基礎上形成政府治理的制度安排”[10]。公共服務型政府著重提供私人、企業(yè)無法提供或投入大、收益周期長的公共產(chǎn)品和服務，其對政府的要求重點在職能上，是在經(jīng)濟建設的基礎上，強調提供充足的公共服務。從歷史維度分析，公共服務型政府是中國政府職能轉變的具體體現(xiàn)，是中國行政體制改革的必然性結果。公共服務型政府可以理解為以公共服務為導向的政府，強調政府的中心職能從經(jīng)濟建設轉移到提供公共服務上來。李軍鵬總結出公共服務型政府的五大特征：“第一，政府的作用集中于公共領域。政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品和公共服務。第二，政府管理的基本哲學是實現(xiàn)社會正義。第三，政府是公共利益的鮮明代表。第四，政府權力是有限權力。第五，現(xiàn)代政府是法治政府?！盵11]（p.30）

（三）新公共服務

新公共服務既是指一種批判并超越傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的政府治理理論，又是指一種區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制、企業(yè)型政府的新公共服務模式，還指當代西方公共行政領域正在出現(xiàn)的一種運動，即“新公共服務”運動?！八^‘新公共服務，指關于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。作為一種全新的現(xiàn)代公共行政理論，新公共服務理論認為，公共行政已經(jīng)經(jīng)歷了一場革命。”[12]（p.409）作為一種理論的新公共服務，以公共利益、公民精神和民主治理為核心，為了實現(xiàn)有效的民主治理，在公共行政活動中，需要公共行政官員承擔行政責任，追求公共利益，轉變領導觀；重視公民精神，鼓勵公民參與，主張與公民的合作治理。不同于官僚制與企業(yè)型政府，新公共服務更加強調公平、責任與公共利益，是對管理主義的揚棄、對憲政主義的回歸。不同于傳統(tǒng)的集權、分權的組織結構，新公共服務提供的是一種合作型組織，公共行政官員致力于為公民的利益表達與政治參與提供一個平臺。作為一場運動的新公共服務，在西方公共行政領域出現(xiàn)，對公共利益、民主價值觀和公民權的呼聲越來越高。登哈特指出：“公民和公共官員正在以一種互利合作的方式齊心協(xié)力地界定和處理一些共同的問題。我們認為，這種新的態(tài)度和新的參與表明公共行政領域正在出現(xiàn)一場運動，我們將這場運動稱為‘新公共服務。”[13]（p.1）新公共服務具有如下特征：提倡政府提供服務；強調政府的目標是公共利益；提倡將政府戰(zhàn)略和行動分為思考與行動，政府應戰(zhàn)略地思考、民主地行動；新公共服務主張政府為公民服務；強調政府的責任并不簡單；提倡政府要重視人，在追求生產(chǎn)率的同時更加重視人的需求；強調公民權和公民服務比企業(yè)家精神更重要。

服務型政府是在中國本土誕生的一種政府治理模式和理論，并有十余年之久的實踐應用。公共服務型政府是我國2003年之后出現(xiàn)的概念，是我國政府職能轉變的一種內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)。新公共服務是在美國產(chǎn)生，并針對傳統(tǒng)公共行政和新公共管理提出的一種政府治理理論，在美國公共行政領域對新公共服務中公共利益、民主價值觀、公民權的呼吁逐漸演化為一場運動。

二、服務型政府、公共服務型政府和新公共服務的比較

服務型政府、公共服務型政府和新公共服務

之間在概念上有著本質的區(qū)別，為何學術界研究中，三者的關系會出現(xiàn)混淆？除外在因素外，三者有著某些相似性。基于此，需要對三者的相關特征進行比較，探討這種混淆出現(xiàn)的原因。

（一）服務型政府、公共服務型政府和新公共服務的相同點

1.核心主張——公共服務。服務型政府、公共服務型政府、新公共服務三者概念上都有一個共同的詞，就是“服務”。三者都主張為公民提供優(yōu)質的公共服務，

都離不開公共服務。事物最突出的外在表象是某事物區(qū)別于其他事物的關鍵所在，而服務就是服務型政府最突出的外在表象。服務型政府區(qū)別于法治政府、責任政府的關鍵特征就是其核心主張是為公民提供優(yōu)質的公共服務，服務性是服務型政府最突出的特征。公共服務型政府的本質就是以公共服務為導向的服務型政府。黨的十一屆三中全會確立了黨和國家的工作重心由“以階級斗爭為綱”轉移到“以經(jīng)濟建設為中心”，做出了“改革開放”的決策。改革開放三十年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，取得了許多重大的經(jīng)濟成果。但是多年來，我國對公共服務和社會管理投入較少，特別是SARS危機后，政府逐步重視公共服務的職能，從而提出公共服務型政府的概念。公共服務型政府是政府職能轉變的結果，不僅以經(jīng)濟建設為中心，同時重視為公民提供公共服務的職能。新公共服務主張政府的職能是“服務”而不是“掌舵”，為公民服務而不是為顧客服務，公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。新公共服務理論明確這艘“船”的主人是公民，認為政府是為公民提供公共服務的，政府與公民的關系不是商家與顧客的關系，鼓勵公民參與公共服務。

2.價值追求——公共利益、責任與正義。服務型政府追求公共利益最大化，為公民提供服務，力求公民滿意。在一些“政務服務大廳”，公民享受完服務后，都會對服務人員進行滿意度評價，旨在完善服務、提高滿意度。服務型政府還是責任政府，有權力就要承擔相應的責任，責任政府要求政府在提供服務的過程中做到公正、高效、負責任。公共服務型政府認為政府所集中的領域是公共領域，是公共利益的代表，為企業(yè)和公民提供所需要的服務。新公共服務主張公共利益是目標而非副產(chǎn)品，認為責任并不簡單。登哈特指出：“公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案，確切地說，它是要創(chuàng)立共同利益和共同的責任。新公共服務的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位。”[13]（p.47）他還總結出公共利益的四種模式，即規(guī)范模式、公共利益的廢止論觀點、政治過程理論、共同的利益。政府行政官員有責任幫助公民表達利益，同時，行政官員根據(jù)公共利益進行決策與執(zhí)行。新公共服務還承認責任并不簡單，認為責任是復雜的，將公眾視為政府負責任的基礎，突出強調公民權和公共利益的中心地位。羅爾斯認為：“正義是社會制度的首要價值。正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越?！盵14]（p.1）公共服務的供給對象是公眾，所在的領域是公共領域，都會涉及公平、正義等價值，服務型政府、公共服務型政府、新公共服務都強調服務提供及其分配過程中的公平與正義。

3.研究對象——政府與公民。服務型政府、公共服務型政府和新公共服務所研究的對象都是政府與公民。三者的主張都是基于公民需求與權利，對政府的角色及其行為做出的要求。從政府角度看，服務型政府和公共服務型政府將政府的角色定位于服務的提供者，政府應當較少地干預市場，只為市場和企業(yè)提供必要的服務、加強市場監(jiān)管、提供良好的市場環(huán)境。同時也對政府的代表人——公務員進行了角色定位，服務型政府和公共服務型政府認為公務員應當扮演好組織者、引導者、仲裁者的角色。新公共服務認為公務員日益重要的角色是幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，公共利益不是公民個人利益的簡單相加，而是在公民對話、協(xié)商基礎上形成的聚合利益，而公務員是要為公民的協(xié)商及其利益聚合提供一個平臺。新公共服務認為政府的職能不是“掌舵”而是服務，政府要鼓勵公民參與政治。從公民的角度看，服務型政府與公共服務型政府的出發(fā)點都是根據(jù)公民的需求做出某種反應，新公共服務也非常重視人的作用而不是效率，明確公民是這艘“船”的主人，政府是為其服務的。三者不約而同地將公民視為其核心研究對象，并對政府及其工作人員提出了相應的要求，是為了在政府與公民之間建立良性的互動關系，取得良好的治理效果。

綜上所述，服務型政府、公共服務型政府和新公共服務三者之間在核心主張、價值追求、研究對象等方面存在相似性或相同之處，這些相同之處使得三者看起來很相似，關系變得模糊起來，但是這些相同之處并不能決定三者的性質，不能完全說明三者有直接的關系。世界上不會存在兩片相同的樹葉，同理，服務型政府、公共服務型政府與新公共服務三者之間也是有區(qū)別的，弄清楚三者關系混淆的原因之后，就需要考究他們之間的區(qū)別，界定清楚他們之間的關系。

（二）服務型政府、公共服務型政府和新公共服務的不同點

1.對應概念?！傲袑庨喿x《邏輯學》的時候，深切地感受到，概念是成對出現(xiàn)的，這是非常深刻的。除了日常用語外，一切概念都有著與之相對應的另一概念存在?！盵15]服務型政府相對應的概念是管理型政府，公共服務型政府相對應的概念是經(jīng)濟建設型政府，新公共服務相對應的概念是新公共管理。筆者在前文已經(jīng)論述，根據(jù)社會治理模式演進歷程，服務型政府是經(jīng)由統(tǒng)治型政府、管理型政府演進而來，是政府治理模式的漸進發(fā)展，服務型政府是一種更好的、更高形態(tài)的政府?；仡櫺轮袊闪⒁詠恚袊?jīng)歷了計劃經(jīng)濟時代向社會主義市場經(jīng)濟時代的轉變，政府也相應地由全能控制型向經(jīng)濟建設型政府轉變。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，上層建筑的存在也依靠相應的經(jīng)濟基礎。計劃經(jīng)濟時代，我國政府形態(tài)是全能的控制型政府；社會主義市場經(jīng)濟時代，中國政府形態(tài)是經(jīng)濟建設型政府，而公共服務型政府是沒有相應的經(jīng)濟基礎的（參見圖1），因此“公共服務型政府”不能作為一種政府形態(tài)而存在，只能是政府職能轉變的具體體現(xiàn)。黨的十一屆三中全會做出了改革開放的決策，停止了“以階級斗爭為綱”，將政府工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來。在2003年非典事件后，政府開始重視公共服務，出現(xiàn)了公共服務型政府的提法。很明顯，這種提法是政府職能轉變的體現(xiàn)。因此，公共服務型政府的這種提法，是政府職能轉變的體現(xiàn)，而非政府形態(tài)升級，而且中國目前經(jīng)濟條件還未達到發(fā)達水平，政府職能重心完全從經(jīng)濟建設轉移到公共服務的可行性較小。所以，在對應概念及其演進歷程上，服務型政府與公共服務型政府是不同的。新公共服務是在對傳統(tǒng)公共行政、新公共管理批判基礎上提出并演進而來的，與另外兩者并無聯(lián)系。

2.產(chǎn)生時間及背景。產(chǎn)生時間及背景的差別是區(qū)分事物最直接的根據(jù)?！胺招驼边@一概念由張康之最早提出：“要從根本上限制政府規(guī)模，就必須對政府存在的哲學理念作以重新整理。我們的看法是，需要建立起一種全新、完全不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府和近代的管理型政府的新型政府，我們把這種新型政府稱作服務型政府?！盵16]。顯然，這是作為一種社會治理模式的服務型政府。劉熙瑞

認為，中國加入WTO是中國融入經(jīng)濟全球化的第一步，而在全球化的背景下，中國政府的改革目標就是服務型政府[4]。加入WTO是服務型政府產(chǎn)生的直接推動因素。而公共服務型政府是“非典”危機之后出現(xiàn)的，并在學術界受到一批學者的關注。2003年非典事件暴露出政府在提供公共服務方面的不足之處，經(jīng)過這次事件，政府及學術界認識到政府需要強化公共服務職能，進而公共服務型政府的概念逐漸進入學者研究的視野。從公共服務型政府產(chǎn)生的過程可以看出公共服務型政府提出時間滯后于服務型政府，公共服務型政府只是政府職能轉移，而服務型政府就政府的行政理念、運作機制、組織機構、公務員角色等多方面做出了相應要求，在職能上，不僅強調政府提供必要的公共服務，還加強在經(jīng)濟、社會及自身多方面的服務性建設。二者對比可以看出，公共服務型政府只是服務型政府建設的一部分。服務型政府認為政府與公民的關系是“仆人”與“主人”的關系，而公共服務型政府并未做出相應要求，也就是說公民仍舊是公共服務的被接受者，沒有享受支配權，體現(xiàn)不出服務性質。在這方面，公共服務型政府相對于服務型政府來說是有局限的。服務型政府與公共服務型政府產(chǎn)生于21世紀初的中國，二者與新公共服務的差異性不僅體現(xiàn)在時間上，更體現(xiàn)在“土壤”上?！靶鹿卜铡钡拇硇灾魇堑枪胤驄D于2003年在美國出版的“The New Public Service：Serving，not Steering”一書，此書

最早的中譯本《新公共服務：服務，而不是掌舵》（2004）

由丁煌翻譯、中國人民大學出版社出版。相對于服務型政府而言，新公共服務產(chǎn)生較晚。新公共服務產(chǎn)生于美國，它是在新公共管理批判的基礎上提出來的。因此，就時間及產(chǎn)生背景而言，新公共服務不足以成為我國服務型政府的理論來源。

3.理論來源。服務型政府所蘊含的公共性、服務、法治等先進理念都有一定的理論來源。馬克思主義代表制界定了政府與公民的關系是“仆人”與“主人”的關系，“三個代表”重要思想是馬克思主義代表制與我國實際相結合的產(chǎn)物，二者為服務型政府界定了政民關系。政府公共性理念為服務型政府輸送了公共性的行政理念，即在公共領域制定公共政策、解決公共問題、實現(xiàn)公共利益。我國產(chǎn)生的“為人民服務”的思想為服務型政府注入了“服務”的新鮮血液。法治理論為服務型政府提供了理論支持。公共服務型政府理論來源是與之不同的，“學者普遍認為，20世紀80年代以后，英國的公共服務憲章運動、美國的政府創(chuàng)新運動、韓國的親切服務運動、新加坡的‘好政府建設運動以及西方其他國家的顧客導向型政府建設等，盡管其稱謂和具體做法不盡相同，但最終目標都是構建公共服務型政府”[17]。西方國家的新公共管理、福利國家理論及其實踐為中國公共服務型政府建設提供了理論指導和具體參考。中國目前的公共服務相關舉措逐漸呈現(xiàn)市場化、社會化趨勢，政府不直接提供服務，通過外包、公私合作、競標等形式轉移給了社會，這些舉措是借鑒西方國家的相關改革措施，可以說，公共服務型政府理論來源于西方國家新公共管理和福利國家理論。登哈特夫婦認為，新公共服務理論來源于民主公民權理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義與新公共行政、后現(xiàn)代公共行政。通過理論來源的對比，我們可以辨析出，三者在自身理論構建上有不同的取向，在具體實踐操作中也會呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。因為理論來源的不同，三者在自身理論構建和具體實踐指導、組織建構、運行機制等方面也會存在區(qū)別。

綜上所述，服務型政府、公共服務型政府、新公共服務在對應概念、產(chǎn)生時間及背景、理論來源等方面存在著顯著的區(qū)別，我們可以清晰地把握三者關系。三者的區(qū)分不僅局限于以上三個方面，概念上的區(qū)別才是最根本的區(qū)別。如上所述，服務型政府是一種治理模式、一種政府治理理論、一種具體實踐形態(tài)；公共服務型政府是中國政府職能轉變的現(xiàn)實具體體現(xiàn)，是政府工作重心的轉移；新公共服務是一種批判并試圖取代傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的政府治理理論，是一種區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制、企業(yè)型政府的新型公共服務模式，是當代西方公共行政領域正在進行的一種運動。三者是不同的，服務型政府區(qū)別于公共服務型政府，公共服務型政府只是服務型政府職能方面的一種具體體現(xiàn)；服務型政府是中國學者集體智慧的結晶，是中國本土產(chǎn)生的理論，其理論來源并非是新公共服務理論。

三、走向服務型政府

張康之指出：“在服務型政府研究方面存在著三類問題：第一，理論的誤植；第二，歷史的‘混搭；第三，方向的誤導。理論研究中存在著的這些問題對實踐造成了消極影響，甚至有可能讓政治家們對服務型政府產(chǎn)生懷疑?！盵18]為了更好地走向服務型政府，筆者將繼續(xù)論述如何妥善地處理服務型政府與公共服務型政府、新公共服務之間的關系。

在產(chǎn)生時間上，服務型政府早于公共服務型政府；在產(chǎn)生背景上，服務型政府是在經(jīng)濟全球化、中國加入WTO背景下由學術界和地方政府率先提出、實踐后得到中央認可，公共服務型政府是在非典事件之后出現(xiàn)的概念；在理論來源上，服務型政府也不同于公共服務型政府。在其概念上，公共服務型政府只是政府職能轉變的具體體現(xiàn)，表明政府開始重視公共服務。面對服務型政府與公共服務型政府的種種不同之處，同時服務型政府又得到中央的認可并在全國廣泛的實踐事實，我們是不是就要全面肯定服務型政府而徹底否定公共服務型政府？答案是否定的。走向服務型政府并不是采取“敵亡我存”的方式，不是將公共服務型政府“消滅”掉，而是要“為我所用”。前文已析，公共服務型政府其實就是以公共服務為導向的政府，表明政府應當以公共服務為重點、導向去履行自己的職責，達到善治。當前，公共服務型政府的研究已經(jīng)取得較大的成果，對于政府如何更好地提供公共服務有了一個系統(tǒng)的研究，那么，服務型政府的構建就可以將其研究成果借鑒過來，因為服務型政府職能不僅有公共服務，還包括經(jīng)濟治理、社會管理、文化建設和自身建設等領域，所以，公共服務型政府的研究對于服務型政府完善其公共服務職能來說是“如虎添翼”。因此，走向服務型政府，并非完全否定公共服務型政府的建設，而是要利用公共服務型政府的研究成果，來完善服務型政府的建設。

新公共服務并非是服務型政府的理論來源，二者產(chǎn)生的時間和國度都是不同的，它們的理論來源也不同。面對二者的種種不同，走向服務型政府同樣不能拋棄新公共服務。新公共服務中許多先進的思想都值得我們借鑒，公共行政官員的領導觀和執(zhí)行觀、重視社區(qū)的力量、關注公民精神等思想對于我國服務型政府建設都是很有指導意義的?！八街梢怨ビ瘛?，面對新公共服務，我們在明晰其與服務型政府之間的根本區(qū)別的基礎上，在避免理論誤植的情況下，應當借鑒其先進的公共服務思想。服務型政府建設需要借鑒一些西方先進的服務理論。走向服務型政府需要正視與新公共服務的關系，不能將其看作理論來源，只是與其進行理論對照；服務型政府理論作為我國本土產(chǎn)生的理論有一定的中國特色，它的發(fā)展需要與其他先進的服務理論做對照。因此，走向服務型政府，建設服務型政府理論，中國學者應當有一種理論自信，將新公共服務當做一種對照物而非理論來源，構建屬于中國的大理論。

作為一種社會治理模式的服務型政府，要整合其治理方式，應構建多種治理方式齊頭并進的模式。在處理服務型政府與公共服務型政府的關系中，服務型政府是采取“為我所用”的態(tài)度，將以公共服務為導向的政府建設納入服務型政府的公共服務建設。同理，服務型政府還要打造以經(jīng)濟治理為導向的政府、以社會管理為導向的政府、以文化建設為導向的政府和以政府自身建設為導向的政府。多種治理方式齊頭并進、互相協(xié)調完善社會治理模式（參見圖2）。作為一種理論的服務型政府，要完善其理論構建，并與其他理論或思想進行對比借鑒，豐富服務型政府的理論內(nèi)容。黨的十八屆五中全會提出：“不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風?！盵19]理論創(chuàng)新是最高層次的創(chuàng)新，體現(xiàn)一個國家的創(chuàng)新水平，因此，對于服務型政府理論的創(chuàng)新將是我們的目標。1881年，馬克思在《給維·伊·查蘇利奇的復信草稿》（初稿）中的一段話：“俄國是在全國范圍內(nèi)把農(nóng)業(yè)公社保存到今天的歐洲唯一的國家……另一方面，和控制著世界市場的西方生產(chǎn)同時存在，使俄國可以不通過資本主義制度的卡夫丁峽谷，而把資本主義制度的一切肯定的成就用到公社中來。”[20]（pp.435436）馬克思在這封回信中提出了著名的“卡夫丁峽谷”理論，即俄國社會可以走不同于歐美國家的資本主義道路而進入比資本主義社會更高一層次的社會主義社會。那么，在我國公共管理學科領域同樣也存在著“卡夫丁峽谷”①理論，我國所構建的服務型政府理論同樣可以不走西方國家公共管理理論之路進而實現(xiàn)對于西方公共管理理論的超越。自從我國公共行政和公共管理發(fā)展以來，一直蘊藏著一股力量，一直為產(chǎn)生屬于中國的公共管理理論而鋪墊著，進入新世紀，中國到了產(chǎn)生大理論的時候了，如果說這個大理論是什么，如果說公共管理學科可以“輸出”國外的理論是什么，那必將是服務型政府理論。作為一種在實踐中建設發(fā)展的服務型政府，要從實踐中總結經(jīng)驗，要有一批學者關注實踐，從實踐中提煉出理論性的思想。正如馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》1872年德文版序言中講到過：“不管最近25年來的情況發(fā)生了多大的變化，這個《宣言》中所闡述的一般原理整個說來直到現(xiàn)在還是完全正確的……這些原理的實際運用，正如《宣言》中所說的，隨時隨地都要以當時的歷史條件為轉移?！盵21]（p.3）我國的服務型政府理論構建也要以實踐中的建設為轉移。十年前，服務型政府的建設是以省會、地級市或直轄市為主體構建，如南京市、成都市、重慶市等；而新時期的服務型政府建設應當與我國的城鎮(zhèn)化進程相契合，應當以部分地級市、多數(shù)縣級市為主體，實現(xiàn)服務型政府構建地區(qū)重心的轉移。

綜上所述，服務型政府應當將公共服務型政府的相關研究成果為我所用，構建以職能為基礎的政府治理模式；服務型政府應當將新公共服務作為理論對比的對象，在理論上實現(xiàn)中國大理論構建的超越；在實踐中構建的服務型政府還應當注意以具體的歷史條件為轉移，與新型城鎮(zhèn)化建設進程相契合，實現(xiàn)服務型政府構建的地區(qū)意義上的重心轉移，達到全國服務型政府自上而下的全面推行。

四、結語

服務型政府、公共服務型政府、新公共服務三者具有本質性的區(qū)別，并無直接聯(lián)系。服務型政府和公共服務型政府并不是同一個概念，二者不是等同的。公共服務型政府是政府職能轉變的具體體現(xiàn)，是一種以公共服務為導向的政府，它是服務型政府以職能為基礎的政府治理模式中的一部分，服務型政府應當包含公共服務型政府。而服務型政府不僅是指一種政府治理模式，還是一種理論，并在實踐中有所建構的政府。服務型政府也與新公共服務不同，作為一種理論的服務型政府與新公共服務理論的地位是平等的，新公共服務并非是服務型政府的理論來源。三者的概念上的混淆模糊了服務型政府構建的方向，因此，辨析三者關系對于服務型政府的未來之路有著重要意義。走向服務型政府應當處理好服務型政府與公共服務型政府、新公共服務的關系，服務型政府應當將公共服務型政府的相關成果“為我所用”，完善服務型政府在公共服務提供方面的研究。同時，服務型政府理論的發(fā)展還應與西方新公共服務相對照，從中豐富服務型政府理論的發(fā)展，在新時期構建屬于中國的大理論。

注釋：

①關于馬克思所引用的“卡夫丁峽谷”一詞的含義，理論界主要有兩種認識。一種認為“卡夫丁峽谷”是指資本主義生產(chǎn)發(fā)展的過程。所謂可以不通過資本主義制度的卡夫丁峽谷，就是可以超越資本主義生產(chǎn)發(fā)展的整個階段，由前資本主義的生產(chǎn)方式直接進入以公有制為基礎的社會主義生產(chǎn)方式階段。另一種認為“卡夫丁峽谷”意指資本主義的社會形態(tài)。前資本主義國家在特殊的歷史條件下，可以直接進入社會主義社會，不僅實現(xiàn)生產(chǎn)方式的變更，同時也實現(xiàn)社會制度的更新。筆者在此將其延伸至公共管理學科領域，存在著某種理論不必學習西方理論、走西方道路，而直接建設超越西方的中國公共管理理論。

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[責任編輯：劉瓊蓮]