張彩紅，何小杰

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●學(xué)校體育●

我國體育社團法律地位完善研究

張彩紅，何小杰

摘要：隨著體育社團的發(fā)展，當(dāng)前“管控型”的登記審批制度阻礙了體育社團法律主體地位的認可，導(dǎo)致民間體育社團無法注冊并獲得合法的地位。應(yīng)該改革體育社團主體資格認定制度，確立以直接向登記管理機關(guān)申請登記為原則、以業(yè)務(wù)主管單位前置審查為例外的注冊登記管理制度。

關(guān)鍵詞：體育社團；主體資格；注冊；完善

伴隨我國體育領(lǐng)域各項改革的推進，體育社團應(yīng)運而生并迅速發(fā)展，極大彌補了國家在調(diào)控體育市場和協(xié)調(diào)體育管理過程中存在的不足。然而，由于種種原因，現(xiàn)有體育社團法律制度的缺陷日益暴露出來，諸如體育社團法治化程度低、法律地位模糊、自身運作機制不健全等，阻礙了體育社團作用的發(fā)揮?；诖?，立足我國體育實際，從法治視角對我國體育社團的相關(guān)問題進行分析和探討，以期為加強和完善我國體育社團相關(guān)制度有所裨益。

1　我國體育社團法律治理的必要性

我國從上個世紀80年代開始，國家不斷進行政治體制改革，通過權(quán)力下放、政企分開、政事分開和政社分開等措施，政府職能得到轉(zhuǎn)變，逐漸由“全能政府”向“有限政府轉(zhuǎn)變”，改變了過去的“強國家、弱社會”的格局，促進了社會領(lǐng)域的自治化發(fā)展。體育領(lǐng)域也進行了體育改革，體育利益主體多元化的格局在體育領(lǐng)域也逐漸形成。由于體育社團具有自發(fā)性和民主性的特點，因此對體育變化和大眾體育需求能夠迅速感知，并能迅速采取靈活有效的應(yīng)對措施為其提供服務(wù)，體育社團隨之興起。因此，體育社團的發(fā)展適應(yīng)了體育利益主體多元化的要求，在溝通政府與社會，整合體育多元利益等方面起到重要作用，緩沖了體育各利益主體之間的沖突。

伴隨著體育的發(fā)展，體育社團在發(fā)展過程中暴露出越來越多的問題，諸如體育社團法治化程度低、法律地位模糊、自身運作機制不健全等，阻礙了體育社團作用的充分發(fā)揮。當(dāng)前，我國正步入體制改革的深水區(qū)，在治國理政方面提出了國家治理和社會治理的現(xiàn)代化，這為我國體育創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。國家治理現(xiàn)代化的過程本身就是法治化的過程，一個遠離法治的國家，絕對不是一個治理現(xiàn)代化的國家。法治成為國家治理現(xiàn)代化的重要基石、核心內(nèi)容和基本方式［1］。推進國家治理現(xiàn)代化，才能從根本上革除制約國家長治久安的體制機制弊端，深化體育改革與治理就要從建立體育社會化法治機制、擴大多元化體育法治服務(wù)等方面入手。法律治理于體育社團有著巨大的意義和價值。法律為體育社團與政府之間、體育社團與成員之間、體育社團與體育社團之間的行為確立了規(guī)則。體育社團參與者能夠從社團組織持續(xù)不斷的獲取預(yù)期的利益，就能促使成員對社團和法律形成具有堅定的信念，自愿去遵守法律和社團的自治規(guī)則。為了促進體育社團的有序發(fā)展，國家應(yīng)當(dāng)對體育社團進行法律治理。當(dāng)前，國家對體育社團應(yīng)有的法律治理將會促進體育社團的有序發(fā)展，從而使得體育社團在體育事業(yè)中發(fā)揮更大的作用。

2　我國體育社團法律身份之困

當(dāng)前，直接規(guī)范我國體育社團的法律是國家體育總局人事司依據(jù)《社會團體登記管理條例》制定的《全國性體育社會團體管理暫行辦法》。另外，國家的憲法、法律和相關(guān)的法規(guī)是體育社團存在的法律基礎(chǔ)。這些法律對我國體育社團的發(fā)展提供了制度保障。但是經(jīng)過十幾年的實踐，《全國性體育社會團體管理暫行辦法》中一些內(nèi)容逐漸不符合當(dāng)下我國體育社團的實際，成為體育社團生存發(fā)展的法律瓶頸，面臨法律上的困境。

2.1“管控型”的立法指導(dǎo)思想

我國現(xiàn)行社會組織立法多為20世紀90年代中后期制定，其出發(fā)點以及管理目標是建立在嚴格管理、限制發(fā)展的思路之上的，表現(xiàn)為：重管理輕權(quán)利、重審批輕監(jiān)督、重行政手段輕經(jīng)濟制約。1998年的《社會團體登記管理條例》就是典型的義務(wù)本位，目的是保障實現(xiàn)政府知情權(quán)、控制社會風(fēng)險和降低行政成本的制度目標。關(guān)于公民的結(jié)社權(quán)利、社會團體的權(quán)利僅在《社會團體登記管理條例》總則中第5條規(guī)定：“國家保護社會團體依照法律、法規(guī)及其章程開展活動，任何組織和個人不得非法干涉”，并沒有具體的規(guī)定和保障，表明我國目前實施的社會團體方面的立法是建立在嚴格管理、限制發(fā)展的思想之上的。

同樣，我國《體育法》中確立了以行政主導(dǎo)的體育管理制度，這嚴重阻礙了體育社團的實體化改革。在這樣的立法指導(dǎo)思想下，部分體育管理部門借口行政監(jiān)管，濫用行政權(quán)力，干涉體育社團內(nèi)部活動，由此衍生出一系列體育社團發(fā)展的現(xiàn)實問題。例如體育社團組織機構(gòu)中人員的任職管理中人數(shù)和社團領(lǐng)導(dǎo)人的任職等方面做了具體的規(guī)定，這些內(nèi)容應(yīng)屬于體育社團的自治范圍，這實際上是削弱了體育社團的自治能力，剝奪了其自治權(quán)利。事實上，社會組織可以承擔(dān)原來由政府部門履行的公共服務(wù)職能，彌補政府提供公共產(chǎn)品的不足，還可以作為組織化利益的代表，維護其成員的合法權(quán)益，加強與政府組織的溝通與交流。顯然，這種無視社會組織重要作用的管控型的立法思想已經(jīng)不符合現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，也無法滿足社會組織發(fā)展的需要。體育管理部門對體育社團進行監(jiān)督管理時，應(yīng)以超然的第三方的立場來檢視體育社團的行為是否符合法律規(guī)定及其章程規(guī)定，進而保障體育社團的公益性。

2.2雙重管理模式

《社會團體登記管理條例》的核心是“雙重管理”體制，即一個社會團體需要由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位兩個政府部門來管理。也就是對社會團體實行登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門分工負責(zé)，共存并行的行政管理制度。關(guān)于體育社團的管理模式，根據(jù)《全國性體育社會團體管理暫行辦法》的規(guī)定，同樣確立了雙重管理模式。其具體表現(xiàn)為：在成立登記時首先經(jīng)國家體育總局審查同意，負責(zé)初審；之后體育社團再向民政部門申請成立登記，由其負責(zé)最終的審批登記。在管理上，國家體育總局對社團進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理。“社團的各項業(yè)務(wù)工作，由總局各職能部門根據(jù)各自的職責(zé)歸口管理?？偩指鶕?jù)工作需要，委托與社團業(yè)務(wù)密切相關(guān)的職能部門、事業(yè)單位等，為社團的掛靠單位，進行具體的社團管理和服務(wù)工作”［2］。之所以實行雙重管理模式，是基于我國體育社團在產(chǎn)生之初和發(fā)展過程較為薄弱，其發(fā)展需要業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)和支持。另外法律制度和社會監(jiān)督體系的不健全，加上體育社團的登記機構(gòu)人員力量的不足，需要業(yè)務(wù)主管部門配合其工作。然而，對于大量存在的自愿成立的基層體育社團來說，因自身與體育管理部門缺乏聯(lián)系，故很難找到自己的業(yè)務(wù)主管單位，從而導(dǎo)致大多數(shù)社團無法在民政部門登記注冊。

2.3體育社會團體須登記才合法

依據(jù)1998年修改后的《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，我國社會團體的登記采取的嚴格的審批許可制度，同時要求社會團體應(yīng)當(dāng)具備法人資格，不具備法人資格的社會團體就喪失了在登記主管部門獲得認可的可能性。而未登記的社團即是非法存在，這些社會組織被排斥在法律的視野之外，不但得不到法律的保障，并且可能還會遭到取締。因此大量社會組織處于未經(jīng)注冊的非法狀態(tài)，成為“非法組織”，從而只能以非正式團體的形式開展活動?！扼w育法》作為我國體育領(lǐng)域的基本法，同樣存在對民間大量未登記注冊的草根體育社團的立法空白，例如一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級的民間體育社團等。這不僅壓縮了我國體育社團的發(fā)展空間，而且阻礙了公民體育結(jié)社權(quán)利的實現(xiàn)，從而與體育事業(yè)發(fā)展的根本目標相背離［3］。

3　我國體育社團法律主體地位的完善

發(fā)揮體育社團在體育事業(yè)發(fā)展中的各項職能，對于創(chuàng)新體育改革具有十分重要的意義。體育社團在治理體育過程中主要功能和作用有：規(guī)范會員行為，促進行業(yè)自律；提供公共服務(wù)，促進體育資源的整合配置；促進利益協(xié)商與對話，參與公共決策。但是目前我國采取的嚴格的統(tǒng)一登記和審批制度，使體育社團的設(shè)立與發(fā)展受到一定限制。這反映了政府對體育社團采取的是一種工具性利用態(tài)度，即利用體育社團來彌補政府和企業(yè)在社會服務(wù)方面留下的空白，而不是全面考慮如何通過穩(wěn)定的法律制度來支持體育社團的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，進而成為社會的正式制度。這樣許多完全符合體育社團的實質(zhì)性條件，并承擔(dān)著重要的體育公共活動的民間體育組織，由于嚴格的制度限定而無法取得法律主體地位。體育社團沒有得到法律認可獲得法律地位，在實際運行過程中無法獲得公共資金的支持，這在一定程度上限制了體育社團的發(fā)展。

根據(jù)我國當(dāng)前體育社團發(fā)展的實際情況，對體育社團主體資格登記管理制度應(yīng)進行改革創(chuàng)新，將嚴格的登記審批制度進行改進，采用目前世界各國較為普遍適用的登記備案制度。直接登記制度體現(xiàn)了政府對體育社團的管理的從傳統(tǒng)的“管控觀”到現(xiàn)代治理觀的轉(zhuǎn)變，對體育社團的身份控制轉(zhuǎn)向法律法規(guī)規(guī)制，這為體育社團的發(fā)展創(chuàng)造了寬松的認可環(huán)境，從而有利于保障公民的結(jié)社權(quán)自由，保障體育社團在提供體育公共服務(wù)過程中發(fā)揮最大的作用。因此，應(yīng)允許部分體育社團可以直接向登記管理機關(guān)申請登記，這樣就取消了業(yè)務(wù)主管單位的前置審查，這也符合我國體育體制改革的趨勢，體育行政管理部門對體育領(lǐng)域的審批事項逐漸減少，交由社會治理。而直接向登記管理機關(guān)申請登記，仍然能一般性地滿足控制社會風(fēng)險和降低行政成本的制度目標。在特殊情況下，可以規(guī)定例外情形，可以將較難取得的業(yè)務(wù)主管單位的審批作為前置手段。例如，體育社團提供的公共服務(wù)涉及高危險性和高度專業(yè)性，登記機關(guān)對登記事項難以做出判斷，這時可以由具有專業(yè)背景的業(yè)務(wù)主管單位先行審查，進而避免因?qū)I(yè)技術(shù)問題造成的社會風(fēng)險。

通過改革體育社團主體資格認定制度，確立我國體育社團法律地位意義非常重大。體育社團主體資格認證制度保障了體育社團的獨立地位。體育社團的生存發(fā)展離不開獨立性。通過法律確認體育社團的法律主體地位，保障了其獨立性，避免了政府在監(jiān)督體育社團過程中的過分干預(yù)，侵犯體育社團的自治權(quán)利。當(dāng)前，我國體育社團面臨著的難題就是法律主體地位定位不清，使得我國體育社團長期受制于體育行政部門的嚴格管理，甚至體育社團的業(yè)務(wù)活動以及內(nèi)部治理等屬于其自身的自治行為都面臨著體育行政管理部門的干涉。這種體育行政管理部門的監(jiān)督管理職能的錯位，大大侵害了體育社團的獨立性，必須予以糾正。另外，由于體育社團法律地位的模糊，在實踐中體育社團可能具有多重身份，其實施的法律行為發(fā)生糾紛時導(dǎo)致難以得到司法救濟。現(xiàn)有糾紛解決機制采取的主要方式是內(nèi)部救濟方式，即向體育行政部門申請復(fù)議，這種救濟機制并不能有效解決體育糾紛，更不能有效維護公民的合法權(quán)益［4］。

十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。體育社團的直接登記制度為體育社團管理體制的改革開啟了窗口，是我國體育社團進入新的發(fā)展階段的關(guān)鍵措施，也是我國體育領(lǐng)域治理法治化的重要步驟。

參考文獻：

［1］胡建淼.國家治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在法治化［EB/OL］.http://www.rmlt.com.cn/2014/0716/292559.shtml.

［2］全國性體育社會團體管理暫行辦法［EB/OL］.http://www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16864/1434774.html

［3］黃亞玲.中國體育社團的發(fā)展——歷史進程、使命與改革［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報，2004（2）.

［4］郭樹理.體育糾紛的多元化救濟機制探討——比較法和國際法的視野［M］.北京:法律出版社，2004.

Research on Legal Status of Sports Associations in China

ZHANG Caihong，HE Xiaojie

Key words：sports association; subject qualification; registration; improve

Abstract：With the development of sports associations, the current“control type”inthe registration and approval system hindered the recognition of sports association legalstatus of the body, resulting in folk sports organizations cannot register and obtain legal status.Sports association should be reformed subject qualification system, establishing adirect application to the registration authority to register to the principle of pre-review of the business unit in charge of registration as an exception management system.

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1003-983X（2016）03-0199-02

收稿日期：2016-01-06

基金項目：2014年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（14YJC890034）

第一作者簡介：張彩紅（1978-），女，河北定州人，博士，副教授，研究方向：體育法、思想政治教育.

作者單位：西安體育學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部，陜西西安710068 The Ideological and Political Theory Teaching Scientific Research Department，Xi'an Physical Education University，Xi’an Shaanxi，710068