康　健

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

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建立人民代表大會(huì)控制下的政府權(quán)力清單制度

康健

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

摘要：政府權(quán)力清單制度在我國(guó)實(shí)施已有近10年的時(shí)間。政府權(quán)力清單制度在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展，在國(guó)家政治體制改革中發(fā)揮了積極的作用，它有助于提升工作效率，也有助于防止政府權(quán)力濫用，還有助于推動(dòng)廉潔政府建設(shè)。建立人民代表大會(huì)控制下的政府權(quán)力清單制度，能夠有效解決政府權(quán)力清單制定主體不合理以及政府權(quán)力清單制度流于形式、責(zé)任缺失、運(yùn)行不規(guī)范等問題。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的政府權(quán)力清單制度執(zhí)行規(guī)范，地方人大根據(jù)全國(guó)的統(tǒng)一要求，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定地方政府權(quán)力清單。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；責(zé)任清單；制定主體；人民代表大會(huì)

2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求各級(jí)政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際貫徹實(shí)施，這標(biāo)志著推行政府權(quán)力清單制度的工作已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。在具體實(shí)踐中，政府權(quán)力清單制度在提升行政效率、防止權(quán)力濫用、建設(shè)廉潔政府等方面發(fā)揮了積極的作用。然而，該制度也存在著一些問題。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，建立各級(jí)人民代表大會(huì)控制下的政府權(quán)力清單制度是解決當(dāng)前問題的有效途徑。

一、推行政府權(quán)力清單制度的意義

政府權(quán)力清單制度，是指各級(jí)政府及政府部門采用列清單的方式明確自身的各項(xiàng)職能以及相應(yīng)的權(quán)限，并采取各種方式對(duì)清單進(jìn)行公示，以達(dá)到讓社會(huì)公眾知曉的目的[1]。政府權(quán)力清單制度在實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展，在國(guó)家政治體制改革中發(fā)揮著積極的作用。

(一)政府權(quán)力清單制度有助于提升工作效率

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府權(quán)力不公開、不透明，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)力的配置知之甚少。由于權(quán)力界限不清晰，有些地方的行政機(jī)關(guān)遇到有利可圖的事情就一擁而上，遇到需要承擔(dān)責(zé)任的事情就相互推諉。這種情況導(dǎo)致社會(huì)公眾被動(dòng)地接受管理，在辦事時(shí)往往在不同的行政機(jī)關(guān)之間奔走。推行政府權(quán)力清單制度，就是要將政府的權(quán)力配置“曬在陽(yáng)光下”，明確各個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力界限，方便社會(huì)公眾辦理相關(guān)事宜。推行政府權(quán)力清單制度能夠極大地提升政府的行政效率，推行政府權(quán)力清單制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

(二)政府權(quán)力清單制度有助于防止政府權(quán)力濫用

政府權(quán)力清單制度明確了不同行政機(jī)關(guān)的權(quán)力界限，這就從制度層面上杜絕了權(quán)力的濫用。推行政府權(quán)力清單制度是我國(guó)政治文明建設(shè)的客觀要求。政府權(quán)力清單制度將行政機(jī)關(guān)的權(quán)力置于陽(yáng)光之下，社會(huì)公眾可以根據(jù)權(quán)力清單進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)隨意行使權(quán)力或者未行使權(quán)力的情況進(jìn)行問責(zé)。推行政府權(quán)力清單制度對(duì)于改變我國(guó)行政機(jī)關(guān)中長(zhǎng)期存在的“家長(zhǎng)作風(fēng)”，促使政府官員敬畏權(quán)力、依法行使權(quán)力具有顯著效果。

(三)政府權(quán)力清單制度有助于推進(jìn)廉潔政府建設(shè)

權(quán)力是行政部門最為核心的資源。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的行政權(quán)力缺乏規(guī)范和監(jiān)管，政府官員利用權(quán)力為個(gè)人牟取不當(dāng)利益的現(xiàn)象大量存在。推行政府權(quán)力清單制度就是要明確行政機(jī)關(guān)權(quán)力的界限，以預(yù)防腐敗的滋生。由于社會(huì)公眾可以依照政府權(quán)力清單來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)和官員進(jìn)行問責(zé)，推行政府權(quán)力清單制度必將有力地推動(dòng)廉潔政府建設(shè)。

由此可見，推行政府權(quán)力清單制度符合法治政府建設(shè)的要求，符合廣大人民的根本利益。

二、政府權(quán)力清單制度運(yùn)行中存在的問題

(一)政府權(quán)力清單制定主體不合理

推行政府權(quán)力清單制度的目的是明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)力界限，提高行政效率，防止權(quán)力濫用，保障人民的合法權(quán)益。但是，在我國(guó)很多地方，行政機(jī)關(guān)權(quán)力清單的制定者就是行政機(jī)關(guān)自身，在另外一些地方，政府權(quán)力清單的制定者是由行政機(jī)關(guān)抽調(diào)的編制辦、法制辦的人員。這反映出兩個(gè)問題：其一，目前我國(guó)對(duì)于政府權(quán)力清單的制定者尚無(wú)明確的規(guī)定，導(dǎo)致清單制定主體混亂。其二，就大多數(shù)地方而言，政府權(quán)力清單的制定者就是行政機(jī)關(guān)自身。

政府權(quán)力清單制定主體混亂衍生出兩個(gè)問題：其一，抽調(diào)人員的不穩(wěn)定性以及其專業(yè)的局限性阻礙了他們對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的認(rèn)知，不利于制定科學(xué)的權(quán)力清單。其二，政府權(quán)力清單制定主體不一致，極易出現(xiàn)同一層級(jí)的行政機(jī)關(guān)權(quán)力有大有小的情況，進(jìn)而影響到政府權(quán)力清單的穩(wěn)定性和公信力。行政機(jī)關(guān)充當(dāng)權(quán)力清單制定主體將引發(fā)法理悖論。行政機(jī)關(guān)自己制定“權(quán)力清單”監(jiān)督自己，就類似于“自己做自己的法官”，缺乏有效外部監(jiān)督的政府權(quán)力清單是很難發(fā)揮應(yīng)有作用的。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是人民賦予的，在民主制國(guó)家，應(yīng)當(dāng)由人民的代表者(即議會(huì))來(lái)制定政府權(quán)力清單。就我國(guó)而言，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)人民代表大會(huì)來(lái)制定政府權(quán)力清單。

(二)政府權(quán)力清單制度在某些地方流于形式

2005年，河北省邯鄲市發(fā)布了我國(guó)第一個(gè)“市長(zhǎng)權(quán)力清單”[2]。2006年，河南省洛陽(yáng)市政府各部門公布了權(quán)力清單，項(xiàng)目合計(jì)4484個(gè)[3]。2013年1月9日，北京市西城區(qū)人民政府公布了本級(jí)政府及政府部門的權(quán)力清單，將區(qū)政府及68個(gè)職能部門、街道辦事處的9大類6636項(xiàng)行政權(quán)力一一公開[4]。2014年6月25日浙江省發(fā)布了我國(guó)首張省級(jí)政府部門權(quán)力清單[5]。

政府公布權(quán)力清單，是我國(guó)行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制，符合政治文明建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。但在實(shí)踐中，一些地方的政府權(quán)力清單卻流于形式：有些地方的行政機(jī)關(guān)在制定政府權(quán)力清單的時(shí)候，總想多給自己一些權(quán)力，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)力界限不清晰；有些地方的行政機(jī)關(guān)對(duì)制定政府權(quán)力清單采取敷衍態(tài)度，導(dǎo)致權(quán)力清單內(nèi)容不具體，規(guī)定不清晰，缺乏可操作性；有些地方在制定政府權(quán)力清單時(shí)對(duì)外宣稱要壓縮行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，但實(shí)際上卻通過(guò)合并權(quán)力、設(shè)置兜底性條款等做法保留了以前所有的權(quán)力，甚至還借此機(jī)會(huì)擴(kuò)張了權(quán)力；有些地方在制定政府權(quán)力清單時(shí)沒有制定相應(yīng)的程序清單，公眾在辦事時(shí)不知從何處著手，不利于提高行政效率；有些地方在制定政府權(quán)力清單時(shí)沒有制定配套的責(zé)任清單，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)“應(yīng)為而不為”或超越權(quán)限“亂作為”；有些地方的行政機(jī)關(guān)缺乏大局意識(shí)，在制定政府權(quán)力清單時(shí)將那些需要多個(gè)部門合作的事項(xiàng)(如環(huán)境保護(hù))排除在外。

政府權(quán)力清單制度流于形式增加了行政機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系的復(fù)雜性，導(dǎo)致了權(quán)力行使的隨意性，同時(shí)也浪費(fèi)了社會(huì)資源。

(三)“責(zé)任缺失”影響政府權(quán)力清單制度的實(shí)施

2014年9月10日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)出席了2014天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式并發(fā)表特別致辭。在致辭中，他提出要深化行政管理體制改革，釋放市場(chǎng)潛能，并特別指出政府要拿出三張清單。這三張清單分別是權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，其中，責(zé)任清單與權(quán)力清單聯(lián)系最為緊密?！罢畬⑺蟹伞⒎ㄒ?guī)賦予政府和各政府部門的職責(zé)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督”，是為政府責(zé)任清單[6]。政府責(zé)任清單中的“責(zé)任”主要指政府應(yīng)該履行的職責(zé)，政府權(quán)力清單中的“權(quán)力”指政府履行其職責(zé)所應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)力，因此，責(zé)任清單和權(quán)力清單是相輔相成的關(guān)系。目前很多地方的政府權(quán)力清單都存在著責(zé)任缺失的問題，在實(shí)踐中極易引發(fā)如下問題：其一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有所為而不為，遇到事情互相推諉；其二，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)把“責(zé)任”當(dāng)成“權(quán)力”，導(dǎo)致權(quán)力被濫用。

隨著政府權(quán)力清單制度的不斷完善，政府責(zé)任清單作為政府權(quán)力清單的必要補(bǔ)充，其重要性也逐漸被人們所認(rèn)識(shí)。2014年11月1日，浙江43個(gè)省級(jí)部門的責(zé)任清單在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上向社會(huì)公布，這是我國(guó)公布的第一張政府責(zé)任清單[7]。

(四)政府權(quán)力清單制度運(yùn)行不規(guī)范

我國(guó)實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)政府的權(quán)力配置應(yīng)該是平衡的。然而，由于缺少全國(guó)統(tǒng)一的政府權(quán)力清單制定規(guī)范，有些行政機(jī)關(guān)在制定政府權(quán)力清單時(shí)把不屬于自己的權(quán)力劃歸自己，或者設(shè)置兜底性條款，導(dǎo)致政府權(quán)力清單規(guī)范性較差。推行政府權(quán)力清單制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，從中央到地方，各級(jí)政府都要按照統(tǒng)一的要求制定并公布自己的權(quán)力清單。從具體實(shí)踐來(lái)看，各地政府公布政府權(quán)力清單的方式并不統(tǒng)一，有些地方采取登報(bào)公示的方式，有些地方采取利用網(wǎng)絡(luò)公示的方式，有些地方采取出臺(tái)內(nèi)部文件的方式。如果不能在全國(guó)建立統(tǒng)一的政府權(quán)力清單制定和公布規(guī)則，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力清單制度的規(guī)范化。

三、完善政府權(quán)力清單制度的辦法

(一)建立人大控制下的政府權(quán)力清單制度的優(yōu)勢(shì)

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民民主專政的政權(quán)組織形式，是我國(guó)的根本政治制度。全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)政府都是同級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，接受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。

我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄稇椃ā返诙l第二款規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的分支來(lái)源于人民，人民通過(guò)自己的代理者人民代表大會(huì)將此項(xiàng)權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)權(quán)力的大小，理應(yīng)由人民或者其代理者人民代表大會(huì)來(lái)決定。推行政府權(quán)力清單制度，是要厘清行政機(jī)關(guān)權(quán)力的界限，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，防止行政權(quán)力被濫用，保障人民的利益。因此，由行政機(jī)關(guān)自己制定權(quán)力清單的做法是不合適的，政府權(quán)力清單的制定主體應(yīng)該是同級(jí)人民代表大會(huì)。

由同級(jí)人民代表大會(huì)制定本級(jí)政府的權(quán)力清單，符合我國(guó)的根本政治制度，有利于解決政府權(quán)力清單制定主體混亂的問題。

人民代表大會(huì)還要充分發(fā)揮對(duì)同級(jí)人民政府的監(jiān)督作用，以促進(jìn)政府權(quán)力清單制度的實(shí)施。一方面，可以通過(guò)聽證、協(xié)商等方式擴(kuò)大公民有序的政治參與，建立起對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制；另一方面，可以嘗試在人大常委會(huì)設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督委員會(huì)，然后由該委員會(huì)提名產(chǎn)生監(jiān)督專員，監(jiān)督政府權(quán)力清單制度的實(shí)施情況，確保人大對(duì)政府權(quán)力清單制度的監(jiān)督及時(shí)、有效。人民代表大會(huì)要在制定政府權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，制定與之相匹配的責(zé)任清單，并且對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)人民的合法權(quán)益。

由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的政府權(quán)力清單制度執(zhí)行規(guī)范，符合法理的要求。全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的政府權(quán)力清單制度執(zhí)行規(guī)范，可以有效地解決在政府權(quán)力清單制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)力配置失衡的問題。由于我國(guó)的國(guó)情比較復(fù)雜，地方人大應(yīng)該在遵循全國(guó)人大統(tǒng)一規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定出符合本地區(qū)實(shí)際的政府權(quán)力清單。

(二)建立人大控制下的政府權(quán)力清單制度的具體舉措

從政府權(quán)力清單制度開始在我國(guó)實(shí)施，至今已有近10年的時(shí)間。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)盡快建立起人大控制下的政府權(quán)力清單制度，以彌補(bǔ)政府權(quán)力清單制度的缺陷。

在國(guó)家層面上，應(yīng)該由全國(guó)人大對(duì)政府權(quán)力清單制度的制定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，必要時(shí)以法律的形式進(jìn)行規(guī)定，此舉可以有效防止在推行政府權(quán)力清單制度的過(guò)程中出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況。在地方層面上，各地應(yīng)該根據(jù)全國(guó)人大的基本規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)具體情況，通過(guò)制定地方性法規(guī)對(duì)政府權(quán)力清單制度進(jìn)行規(guī)范。

目前，我國(guó)很多地方都已經(jīng)出臺(tái)了政府權(quán)力清單。為了避免社會(huì)成本的浪費(fèi)，可以對(duì)照全國(guó)的統(tǒng)一規(guī)定和地方的特殊規(guī)定對(duì)已有的政府權(quán)力清單進(jìn)行甄別，對(duì)合法、合理的項(xiàng)目予以保留，對(duì)違法、違規(guī)的項(xiàng)目予以刪除。這樣就可以在不浪費(fèi)社會(huì)成本的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力清單的科學(xué)化。那些尚未出臺(tái)政府權(quán)力清單的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)盡快由地方人民代表大會(huì)參照全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定出政府權(quán)力清單。

要建立完善的監(jiān)督機(jī)制，依法開展對(duì)政府權(quán)力清單制度的監(jiān)督?？梢栽谌舜蟪Ｎ瘯?huì)設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，然后由該委員會(huì)提名產(chǎn)生監(jiān)督專員，代表人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)人民政府進(jìn)行監(jiān)督。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)還可以采取舉行聽證會(huì)、公開征求意見等方式，聽取公眾對(duì)政府權(quán)力清單制度的意見和建議。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)考察政府權(quán)力清單制度的運(yùn)行情況，筆者發(fā)現(xiàn)我國(guó)的政府權(quán)力清單制度存在一些缺陷。建立人民代表大會(huì)控制下的政府權(quán)力清單制度，有助于解決政府權(quán)力清單制定主體不合理以及政府權(quán)力清單制度流于形式、責(zé)任缺失、運(yùn)行不規(guī)范等問題。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的政府權(quán)力清單制度執(zhí)行規(guī)范，地方人大要在全國(guó)統(tǒng)一要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定地方政府權(quán)力清單。此外，還要強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)政府權(quán)力清單制度實(shí)施情況的監(jiān)督工作。

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【責(zé)任編輯王素】

收稿日期：2015-12-07

作者簡(jiǎn)介：康健(1988—)，男，河南安陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號(hào)：D616

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-7726(2016)04-0053-03