謝小慶，黃赟琴

金磚國家集團(tuán)屬性初探
——基于國際組織法學(xué)的視角

謝小慶，黃赟琴

金磚國家集團(tuán)屬于國家間多邊合作的制度化新形式，是論壇性組織的典型代表。金磚國家目前把它們之間的多邊合作形式認(rèn)定為以國家間論壇的方式來對包括全球經(jīng)濟(jì)和政治重大問題在內(nèi)的共同關(guān)心的問題進(jìn)行討論和交流以協(xié)調(diào)相互之間的立場，以期進(jìn)行合作而提升共同的外交政策利益。選擇這種合作方式是金磚國家在平衡各自在國際社會的個別利益和共同利益的考量下作出的務(wù)實選擇。首腦峰會、部長級會議系統(tǒng)和智庫協(xié)商體系共同組成了金磚國家集團(tuán)的基本組織模式。這種特有的三重會議系統(tǒng)在一定程度上彌補目前金磚國家集團(tuán)缺乏常設(shè)機構(gòu)的缺陷，使其在實際運作中的有效性不亞于任何協(xié)定性政府間國際組織。

金磚國家；國際組織法；國家間多邊合作

歷經(jīng)十余年的發(fā)展，金磚國家已從一個學(xué)術(shù)概念演進(jìn)為國際社會的政治現(xiàn)實，成為全球化時代國際權(quán)力格局重組過程中一股不可忽視的集團(tuán)力量[1]（P13）。作為金磚國家的一部分，中國深入?yún)⑴c了金磚國家產(chǎn)生、發(fā)展和成熟的全過程，金磚國家已成為中國推動多邊外交，特別是同發(fā)展中國家之間合作關(guān)系的重要平臺。對于金磚國家這一無論是在世界舞臺上，還是在中國外交場合中都極其重要的新生事物，國內(nèi)學(xué)者已從多方面進(jìn)行了深入研究，涌現(xiàn)出了一批研究成果，但值得注意的是，在既有的研究著述中，絕大多數(shù)都屬于國際關(guān)系或世界經(jīng)濟(jì)學(xué)者的成果，國際法學(xué)者的相關(guān)成果則幾乎未見。國際法學(xué)界對金磚國家的漠視不是孤立的現(xiàn)象，事實上，對于類似于金磚國家這樣的國家間多邊合作的新形式在傳統(tǒng)上都不在國際法學(xué)，特別是國際組織法學(xué)的研究范圍之內(nèi)。正如饒戈平教授所指出的，就傳統(tǒng)理論而言，作為國際組織法研究對象的國家間多邊合作形式大多限于協(xié)定性政府間組織，而很多特殊的國家間多邊合作型態(tài)只要不被認(rèn)為是協(xié)定性政府間組織，就在邏輯上被排斥在國際組織法的研究視角之外[2]（P47）。在這里，漠視的根本原因在于國際法學(xué)界對金磚國家的定性，即它并不屬于國際組織法學(xué)研究的那種協(xié)定性政府間組織。所以，我們要開展對金磚國家合作的法律問題的研究，必須首先厘清金磚國家集團(tuán)的屬性問題，亦即這一非協(xié)定性政府間組織究竟是何種性質(zhì)的組織，在它其中是否蘊含著法律性的因素而需要從國際法學(xué)的角度進(jìn)行研究。本文旨在探討金磚國家集團(tuán)的屬性問題，希冀能裨益于進(jìn)一步的金磚國家合作法律問題的研究。

一、國家間合作與國際組織

毋庸置疑，金磚國家集團(tuán)首先是中國、俄羅斯、巴西、印度和南非五國間的一種合作形式和平臺。國家間合作是全球公共問題不斷增多的結(jié)果。全球公共問題具有外部性與非排他性等公共物品屬性，適合通過世界政府或國家間合作這兩種方式來供給與維護(hù)。由于國際社會目前尚未出現(xiàn)世界政府，國家間合作成了解決全球公共問題的唯一

選擇[3]（P6）。國家間合作可以分為雙邊合作和多邊合作，但對于全球公共問題的解決來說，可能更多依賴的是國家間多邊合作。國家間多邊合作大體上包括兩類：一類具有一定的制度性特征；另一類則散見于國際社會和國家間的交往活動中，并不具有制度化的特征[2]（P36）。

對于制度性的國家間多邊合作來說，在漫長的國家間合作史上，涌現(xiàn)出了多種多樣的合作形式。如何理解這些種類繁多的國家間多邊合作的制度形式，在學(xué)術(shù)上存有爭論。本文無意于這些爭論，僅根據(jù)世界政治法律化理論來對國家間多邊合作的制度形式作一種總體上的劃分。世界政治法律化理論是基歐漢、阿伯特等國際關(guān)系學(xué)者在經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)上提出的一種理論，目的在于描述政治與法律是怎樣通過一系列寬泛的制度形式交織在一起的。他們認(rèn)為，世界政治法律化是從三個側(cè)面的特點定義的一種制度化形式，這三個側(cè)面的特點是義務(wù)性、精確性和授權(quán)性。義務(wù)性是指國家在法律上受到規(guī)則的制約，并因而進(jìn)一步受到國際法的一般規(guī)則和程序的約束；精確性是指規(guī)則是明確的，準(zhǔn)確地定義它們所規(guī)范的行為；授權(quán)性則指授予第三方執(zhí)行相關(guān)規(guī)則的權(quán)力，諸如對這些規(guī)則的解釋、適用、爭端解決和在可能的情況下進(jìn)一步制定新的規(guī)則。這三項特點是相互獨立的，具有程度性和漸變性特征。它們之間的不同組合產(chǎn)生了種類繁多的制度形式[3]（P10）。田野進(jìn)一步把它們區(qū)分為非正式協(xié)議、自我實施的正式協(xié)議、一般的正式國際組織和超國家組織四類。這四種基本形式分別代表了義務(wù)性、精確性和授權(quán)性程度不一的不同組合。從授權(quán)性的角度而言，非正式協(xié)議和自我實施的正式協(xié)議的授權(quán)性較低，一般的正式國際組織授權(quán)性居中，超國家組織的授權(quán)性最高[4]（P130-132）。

無獨有偶，饒戈平教授則立足于對數(shù)量繁多的國際組織的實證考察，從國際組織是國家間多邊合作的制度化安排這一視角出發(fā)，在時序上把國際組織區(qū)分為傳統(tǒng)的國家間多邊合作形式和國家間多邊合作的新形式兩類。前者即是作為傳統(tǒng)國際組織法學(xué)研究對象的協(xié)定性政府間組織[2]（P47）。根據(jù)歇莫斯（Schermers）和布洛克（Blokker）的定義，協(xié)定性政府間組織“建立在根據(jù)國際法訂立的協(xié)定基礎(chǔ)上，擁有一個以上具有獨立意志的機構(gòu)的合作形式”[5]（P23）。后者則指那些雖然在具體的機構(gòu)設(shè)置和法律基礎(chǔ)上與協(xié)定性政府間組織不同，并且一般不具有獨立的法律人格，但它們同樣是以國家間多邊合作為目標(biāo)，同樣具有制度化安排特性的國家間多邊合作組織形態(tài)。具體而言，這些新的合作形式在當(dāng)前國際社會中，至少包括如下三類：論壇性組織、國際組織間的聯(lián)合機構(gòu)（項目）和條約性組織。他還根據(jù)對《國際組織年鑒》的統(tǒng)計分析，指出了一個重要事實，那就是在國際組織總量不斷增多的情況下，協(xié)定性政府間組織的總量出現(xiàn)了下降的趨勢。1986年，協(xié)定性政府間組織共有369個，而到了2001年只有232個，總量下降超過了30%。與之相關(guān)的則是國家間多邊合作的新形式的數(shù)量呈上升趨勢[2]（P41-42，47-48）。

各國對多邊合作新形式的偏好說明了這些新的合作形式確有其功能作用，有助于各國多邊合作目的的實現(xiàn)。各國對于不同多邊合作形式的選擇并沒有絕對的優(yōu)劣之分。任何一種多邊合作形式對于合作目的的達(dá)成，都絕非充要條件。對于合作目的的實現(xiàn)來說，授權(quán)性較低或不具有獨立法律人格的合作形式并不在每一具體場合下都必然不如授權(quán)性較高或具有獨立法律人格的合作形式[3]（P2）。不管是協(xié)定性政府間組織，還是國家間論壇性組織、國際組織間的聯(lián)合機構(gòu)（項目）、多邊條約性組織，都各有其自身的利弊，都不可能獨立實現(xiàn)不同國家間在不同領(lǐng)域的所有合作目標(biāo)。以協(xié)定性政府間組織為例，盡管它是最重要的國家間多邊合作的制度化形態(tài)，但也存在機構(gòu)臃腫、職能重復(fù)、效率低下以及對國家具有一定束縛等固有缺陷，并備受爭議[6]（P48-56）。對于國家間多邊合作而言，哪一種制度化的合作形式能夠最大限度地平衡合作各方的各自利益與共同利益之間的矛盾，促進(jìn)合作目的的實現(xiàn)，就是最為優(yōu)良的合作形式。國際法學(xué)者不必也不應(yīng)該從法律本位出發(fā)，狹隘地認(rèn)定只有法律化程度越高的合作形式才是更好的合作形式，才可以成為國際法學(xué)研究的對象。

二、金磚國家對集團(tuán)屬性的自我認(rèn)定

金磚國家集團(tuán)在目前正是一種法律化程度不高的合作形式。從上述義務(wù)性、精確性和授權(quán)性三個側(cè)面的特點來看，可以認(rèn)為金磚國家合作的法律化進(jìn)程還尚未開始。對其目前的集團(tuán)屬性和定位，金磚國家自有一番認(rèn)定。

2011年4月14日，金磚國家第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議在中國三亞舉行，五國領(lǐng)導(dǎo)人就國際金融、國際經(jīng)濟(jì)形勢、發(fā)展問題、金磚國家合作等問題進(jìn)行了討論，會后發(fā)表了《三亞宣言》。這份宣言首次就金磚國家集團(tuán)的屬性作了表述，指出金磚國家是各成

員國在經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展領(lǐng)域開展對話與合作的重要平臺。2012年4月13日，在第四次領(lǐng)導(dǎo)人會議結(jié)束后發(fā)表的《德里宣言》再次對金磚國家集團(tuán)的屬性作了認(rèn)定，金磚國家合作是在日趨復(fù)雜與全球化的世界中為促進(jìn)和平、安全與發(fā)展進(jìn)行合作和對話的平臺。結(jié)合這兩次認(rèn)定，2013年4月2日第五次領(lǐng)導(dǎo)人會晤后發(fā)表的《德班宣言》提出了對金磚國家集團(tuán)的全面定位，金磚國家將成為就全球經(jīng)濟(jì)與政治領(lǐng)域的一系列重大問題進(jìn)行日常和長期協(xié)調(diào)的全方位機制。從這一定位以及闡述定位的方式來看，金磚國家實際上是把它們之間的多邊合作形式認(rèn)定為以國家間論壇（領(lǐng)導(dǎo)人峰會）的方式來對包括全球經(jīng)濟(jì)和政治重大問題在內(nèi)的共同關(guān)心的問題進(jìn)行討論和交流以協(xié)調(diào)相互之間的立場，以期進(jìn)行合作而提升共同的外交政策利益。選擇這種合作方式是金磚國家在平衡各自在國際社會的個別利益和共同利益的考量下作出的務(wù)實選擇。

一方面，就金磚國家在國際社會的共同利益而言，金磚五國外交的優(yōu)先目標(biāo)都是為了鞏固或增強各自的地區(qū)和世界大國地位，在國際事務(wù)中贏得更多的話語權(quán)與更多的主導(dǎo)權(quán)。因此，五國在外交利益上至少有兩個共同點：第一，基于目前單個國家力量均有不足的現(xiàn)實，五國都偏向于通過共同合作來發(fā)揮超過每個國家單獨發(fā)揮的影響力，共同推進(jìn)國際政治經(jīng)濟(jì)秩序朝向有利于它們發(fā)揮大國影響的趨勢發(fā)展。例如，透過國際金融危機，五國都看到了危機爆發(fā)的根本原因是不合理的國際經(jīng)濟(jì)和金融體制，需要對其改革。然而，盡管五國中每個國家的經(jīng)濟(jì)規(guī)模都舉足輕重，但任一國家都不具有獨自和西方國家進(jìn)行博弈取勝的實力。通過合作“互相借力”就成了不二選擇。第二，金磚五國都傾向于通過共同合作來優(yōu)化內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為各自在國際舞臺上發(fā)揮大國作用奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[7]（P187）。這些客觀存在的共同利益推動金磚國家之間有必要建立某種形式的制度化合作安排。

另一方面，金磚國家之間的個別利益又決定了目前的制度化合作安排只能是法律化程度較低或不以建立協(xié)定性國際組織為目標(biāo)的合作安排。就建立協(xié)定性政府間國際組織而言，往往需要成員國擁有一致的政治目標(biāo)、強大的動力因素，以及包括歷史和文化因素等在內(nèi)的較高的同質(zhì)性，而且成員國往往屬于同一個地區(qū)。而反觀金磚五國，除了上述提到的兩大共同點之外，同質(zhì)性卻很低；各自在基本國情、歷史傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)制度和文化理念等方面的差異也很大。不僅如此，從經(jīng)驗來看，協(xié)定性政府間國際組織的形成往往需要成員國對朋友和敵人有著大致相近的認(rèn)知，以及成員國之間存在著良好的雙邊關(guān)系。而這一點在五國間關(guān)系中并不完全具備。至為明顯的是，中國雖然與巴西和俄羅斯的戰(zhàn)略關(guān)系發(fā)展很快，但與印度的關(guān)系由于兩國邊界問題總是不太和諧[7]（P189）。這些利益差異決定了在現(xiàn)階段金磚國家之間的合作只能選擇約束性較弱的合作機制，建立協(xié)定性國際組織的經(jīng)濟(jì)政治和社會基礎(chǔ)尚且不足。也正是因為此，習(xí)近平主席在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會晤時的主旨講話中明確提出，金磚國家要“加快各領(lǐng)域務(wù)實合作，夯實合作的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，展現(xiàn)金磚國家內(nèi)謀發(fā)展、外促合作的積極形象”。

總之，金磚國家間目前所建立的合作機制是在充分考量現(xiàn)階段各自的具體國情和利益追求的基礎(chǔ)上選擇的一種合作形式，試圖將金磚國家集團(tuán)發(fā)展為協(xié)定性政府間國際組織是不顧現(xiàn)實的好高騖遠(yuǎn)式的空想。在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，必須立足于論壇性組織這一定位來理解金磚國家集團(tuán)，探討在這一國家間多邊合作新形式下的法律問題。

三、作為國家間論壇性組織的金磚國家集團(tuán)

作為國家間多邊合作的一種新的制度化形式，論壇性組織是指由若干國家發(fā)起成立并作為主要參與者，通過定期論壇或者會議等形式謀求國家間的共同利益的一類制度化程度較低的國家間多邊合作形態(tài)。具體而言，論壇性組織一般具備如下三項特征：首先，論壇性組織一般不具有或者在產(chǎn)生的初期不具有常設(shè)的機構(gòu)，僅僅通過國家間定期會議的形式來對共同關(guān)心的問題進(jìn)行討論，進(jìn)而采取共同的政策或立場。定期召開的會議或論壇是論壇型組織發(fā)揮影響、實現(xiàn)國家間合作的載體。其次，論壇性組織是由國家發(fā)起成立并參與的，國家是論壇的主要參與者，而論壇旨在實現(xiàn)的目標(biāo)也是促進(jìn)國家之間的合作，解決共同關(guān)心的問題。最后，一般而言，論壇性組織并不是直接建立在國家間協(xié)定的基礎(chǔ)上，其成立與運作的法律依據(jù)、成員的權(quán)利和義務(wù)并不像協(xié)定性政府間組織那樣在創(chuàng)始條約中予以規(guī)定，其法律地位是不太明晰的[2]（P49-50）。金磚國家集團(tuán)目前已發(fā)展出來的組織模式使得它在各方面均已符合上述三項特征，具有了論壇性組織的屬性。

金磚國家集團(tuán)脫胎于金磚國家之間的部長級，特別是外長級會議。較為重要的有2002年中國、印

度與俄羅斯建立的旨在增進(jìn)三國政治互信、擴(kuò)大交流合作的三國外長會晤機制。2008年5月，巴西、俄羅斯、印度和中國四國外長首次以“金磚四國”的名義在俄羅斯舉行外長會議，決定在國際舞臺上進(jìn)行全面合作。此外，2008年11月，“金磚四國”在巴西圣保羅舉行財政部長會議，呼吁改革國際金融體系，使之能夠正確反映世界經(jīng)濟(jì)的新變化。通過這些密集召開的部長級會議，金磚國家集團(tuán)首先形成了一個穩(wěn)定的涵蓋多方面多領(lǐng)域的部長級會議系統(tǒng)。

在多次部長級會議的基礎(chǔ)上，2009年6月，金磚四國領(lǐng)導(dǎo)人在俄羅斯舉行首次會晤，會后發(fā)表《“金磚四國”領(lǐng)導(dǎo)人俄羅斯葉卡捷琳堡會晤聯(lián)合聲明》。這次會議開啟了金磚國家集團(tuán)首腦峰會機制的建構(gòu)過程。在此之后，2010年4月、2011年4月、2012年3月和2013年3月分別舉行了金磚國家集團(tuán)第二、三、四、五次領(lǐng)導(dǎo)人會議，完成了金磚國家第一輪領(lǐng)導(dǎo)人會晤。不僅如此，第五次領(lǐng)導(dǎo)人會晤后發(fā)表的《德班宣言》還明確了第二輪領(lǐng)導(dǎo)人會晤的承辦順序原則上為巴西、俄羅斯、印度、中國和南非。根據(jù)這樣的順序，第六、七、第八次領(lǐng)導(dǎo)人會議分別于2014年7月、2015年7月、2016年10月舉辦，顯然，首腦峰會機制已形成了一套明文化的定期機制。

在部長級會議系統(tǒng)和首腦峰會之外，金磚國家集團(tuán)還存在著智庫協(xié)商體系。例如，2012年8月27日，在印度新德里召開的金磚國家農(nóng)產(chǎn)品和糧食安全專家會議，就金磚國家間在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作達(dá)成了廣泛共識。2012年9月26-27日，在重慶舉行了金磚國家智庫論壇,在為期兩天的會議中，來自金磚國家的四十多位專家就國際金融危機背景下金磚國家發(fā)展模式的調(diào)整、創(chuàng)建金磚國家開發(fā)銀行可行性、進(jìn)一步推動金磚國家之間的經(jīng)貿(mào)合作等議題進(jìn)行了討論，達(dá)成了廣泛共識。

首腦峰會、部長級會議系統(tǒng)和智庫協(xié)商體系共同組成了金磚國家集團(tuán)的基本組織模式。這一以首腦峰會為核心的多層組織模式的穩(wěn)定大大加深了金磚國家集團(tuán)的制度化程度。盡管目前金磚國家集團(tuán)不存在一個常設(shè)的機構(gòu)，而且在可見的將來也沒有提出這樣的發(fā)展目標(biāo)，但它目前所特有的三重會議系統(tǒng)可以在一定程度上彌補這一缺陷。首先，首腦峰會的召開規(guī)范而穩(wěn)定。目前已舉行了七次領(lǐng)導(dǎo)人會晤，基本上每年一次，在會后都會發(fā)表一個共同宣言。其次，盡管金磚國家集團(tuán)沒有一個常設(shè)機構(gòu)來連接前后會議，但是一年之中不定期召開的外交、財政、央行行長、國家安全事務(wù)高級代表、衛(wèi)生部長乃至稅務(wù)局長等各部門的部長級會議與首腦峰會緊密銜接，組成了一個內(nèi)容豐富、體系嚴(yán)密的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。在這種情況下，一個常設(shè)機構(gòu)所應(yīng)發(fā)揮的作用已然達(dá)到。再次，金磚國家集團(tuán)不是一個孤立封閉的集團(tuán)，它一直致力于同集團(tuán)外的國家和國際組織建立合作關(guān)系。第六次領(lǐng)導(dǎo)人會晤后發(fā)表的共同宣言明確指出，金磚國家集團(tuán)對與其他國家，尤其是新興市場與發(fā)展中國家以及全球與區(qū)域性國家組織持續(xù)深化合作持開放態(tài)度，愿同各國政府與人民進(jìn)一步發(fā)展團(tuán)結(jié)合作關(guān)系。最后，金磚國家集團(tuán)已經(jīng)形成了協(xié)商一致的決策原則。這一原則在接納南非加入金磚國家集團(tuán)的過程中體現(xiàn)得最為充分。金磚國家集團(tuán)最初為中國、俄羅斯、印度和巴西四國。2010年11月，南非正式申請加入“金磚四國”；次月，中國作為金磚國家合作機制輪值主席國，與俄羅斯、印度、巴西一致商定，吸收南非作為正式成員國加入金磚國家合作機制，“金磚四國”變成“金磚五國”，并更名為金磚國家（BRICS）。

四、結(jié) 語

以首腦峰會為核心和基礎(chǔ)，連同部長級會議及智庫協(xié)商制度，金磚國家集團(tuán)已具有了穩(wěn)定、持續(xù)、高效的合作機制，已能為金磚國家間的多邊合作提供充分的制度保障，這一制度化安排在實際運作中的有效性不亞于任何協(xié)定性政府間國際組織。因此，我們應(yīng)該從這一集團(tuán)的合作功能出發(fā)，將其納入國際法學(xué)，特別是國際組織法學(xué)的視野進(jìn)行研究，探討它作為一個典型的論壇性組織的法律性問題，以促進(jìn)金磚五國的深入合作，同時豐富國際法學(xué)的研究內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯：劉烜顯]

謝小慶，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授，博士后研究人員；黃赟琴，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院講師，法學(xué)博士，重慶 401120

D910.4

A

1004-4434(2016)10-0160-04

中國博士后科學(xué)基金面上資助項目“全球治理背景下中國在國際法制定中的影響力提升研究”（2015M 572438）