楊美勤，唐 鳴

治理行動體系：生態(tài)治理現(xiàn)代化的困境及應對

楊美勤，唐 鳴

生態(tài)治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內在要求。生態(tài)治理多元分離的現(xiàn)狀和“治理失靈”所反映的治理能力不足要求我們重視以行動體系為中心的生態(tài)治理現(xiàn)代化建設。生態(tài)治理現(xiàn)代的關鍵在于實現(xiàn)生態(tài)治理的共治共享，從完善生態(tài)立法、明確主體權責、構建多元參與機制、打造開放評價機制四個方面入手，構建完善的生態(tài)治理行動體系，推進生態(tài)治理現(xiàn)代化。

生態(tài)治理現(xiàn)代化；生態(tài)治理體系；生態(tài)治理能力；治理行動體系

生態(tài)治理是國家治理現(xiàn)代化進程中一個不可或缺的重要方面。從“五位一體”總體布局到“五大發(fā)展”理念的提出，生態(tài)治理在國家治理現(xiàn)代化中的重要性和緊迫性日益凸顯。如何實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理，解決當前日趨嚴重的生態(tài)治理危機，是時代擺在我們面前的一個重要課題。在國家治理現(xiàn)代化總目標的指引下，通過對當前生態(tài)治理體系與治理能力的困境分析，探討政府、市場與社會共同參與的多元生態(tài)治理行動體系，是我國實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化、解決生態(tài)治理危機的必由之路。

一、多元分離：生態(tài)治理體系現(xiàn)狀及不足

生態(tài)治理體系是整個生態(tài)治理實踐的基本架構，主要包括治理主體、治理對象和行動體系三個部分。近年來，國家逐步加大了對生態(tài)文明建設的投入力度，但現(xiàn)有生態(tài)治理體系在制度建設和行動體系塑造方面仍然存在諸多不足，呈現(xiàn)出多元分離態(tài)勢。

（一）治理法律與治理現(xiàn)實的分離

法律規(guī)范的相對滯后性和治理中面臨的各種利益因素，造成生態(tài)治理立法工作與治理現(xiàn)實之間出現(xiàn)了一定程度的分離。第一，法律規(guī)范對象的單一性與生態(tài)治理對象的復雜性之間的分離。當前，生態(tài)治理立法多針對單一領域進行規(guī)范，如水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等都分別進行了立法，但面對諸如農村垃圾治理、工業(yè)廢棄物排放等復雜的環(huán)境問題則難以用某一部法律進行規(guī)范。即使是同一規(guī)范對象，也會隨著時空關系的發(fā)展與轉換而呈現(xiàn)出復雜的治理態(tài)勢，這都是當前單一領域立法無法覆及的。第二，全國性法律法規(guī)與地方實施條例之間的分離。以環(huán)保法為例，由于相關防污治污法條例多為原則性規(guī)定，需要地方立法機關進一步制定實施性法規(guī)細則。但地方立法機關的立法實踐多受地方權力和利益的掣肘，導致相關地方環(huán)保立法無法落實到位，從而為地方政府通過犧牲環(huán)境為代價換取當?shù)亟洕鲩L的行為提供可乘之機。第三，地方創(chuàng)制性立法與地方治理現(xiàn)實的分離。地方生態(tài)保護方面的創(chuàng)制性立法供給不足，導致大量的地方環(huán)境治理只能依據(jù)政府部門規(guī)章來進行，給相關治理工作帶來一定難度。

（二）治理主體權責的分離

在當前的生態(tài)治理體系中，政府、市場和社會等治理主體所承擔的權責并不一致。對于同一主體，其權力和責任也出現(xiàn)相對分離的不對等狀態(tài)。

第一，政府權責均相對較大，規(guī)范權力大于治理責任。政府機關在治理主體中居于主導地位是生態(tài)治理體系的內在要求，但相對于其他主體而言，政府機關在生態(tài)治理過程中往往行政執(zhí)法和管制型的規(guī)范性權力運用較多，而生態(tài)修復、危機善后等治理性責任履行的相對較少。第二，企業(yè)生態(tài)治理責任大于其權力。企業(yè)在生產過程中往往存在為經濟利益犧牲生態(tài)環(huán)境的傾向。政府在加大生態(tài)治理力度時，往往單方面強調企業(yè)排污減污責任，而較少顧及企業(yè)在生態(tài)環(huán)境改善中的切實收益權問題，使得企業(yè)往往存在排污投機心理而缺乏主動治理動力。第三，社會主體權責相對漠視。當前，由于生態(tài)問題長期被忽視和政府治理權責的高度集中，使社會民眾與社會組織缺乏參與渠道和參與動力，而造成這一主體的生態(tài)治理權力與責任在客觀上處于被漠視的境地。

（三）治理對象歸屬的分離

治理對象歸屬的分離主要表現(xiàn)在治理對象歸屬與使用、治理的分離；治理對象治理權的重復、錯位、缺失；終端治理與預防治理、源頭治理分離。第一，治理對象歸屬與使用、治理的分離。由于生態(tài)治理對象的公有物屬性和當前生態(tài)治理部門的條塊分割，使得治理對象在其產權、使用權和治理權的歸屬上呈現(xiàn)出一種相對模糊和相對分離的狀態(tài)。第二，治理對象治理權的重復、錯位、缺失問題。這主要是指政府環(huán)保相關部門對于治理對象的管轄權問題。由于部門利益驅使和條塊分割限制，使得政府部門往往十分重視生態(tài)治理的收益而忽視了需要承擔的相關責任。尤其是在環(huán)境行政執(zhí)法中，對于污染企業(yè)往往由多個部門分頭執(zhí)法，出現(xiàn)執(zhí)法重復和錯位。第三，終端治理與預防治理、源頭治理的分離。生態(tài)問題的爆發(fā)往往具有時間的滯后性和空間的擴散性，很多生態(tài)問題都是在危機完全暴露后才引起人們的重視。對于以政府為主導的生態(tài)治理主體，終端治理往往更能凸顯其政績，而預防治理和源頭治理卻不具有相應的政績效應。治理主體對終端治理的重視，導致對預防治理和源頭治理的投入相對較少，人為割裂了生態(tài)問題的生成過程。

（四）治理行動體系碎片化

目前，市場和社會力量不同主體參與生態(tài)治理的狀況已有所改善，但生態(tài)治理過于依靠政府的現(xiàn)狀并未改變，且不同參與主體之間的協(xié)同性無論在參與層次還是參與領域均相對不足，各方治理主體在不同治理領域的各自為政，造成了治理行動體系的碎片化。第一，政府主導的生態(tài)治理往往集中于城市治理、國有重點區(qū)域和大型危機應對，對治理參與主體的技術、資金、能力等要求也相應較高，使得其進入門檻普遍較高，客觀上限制了市場和社會力量的參與。第二，市場力量的生態(tài)治理參與主要集中在企業(yè)污染防治、偏遠地區(qū)生態(tài)改造等方面，這些方面大多與企業(yè)自身生產和利益直接或間接相關，政府力量主要以監(jiān)管形式介入，其他力量缺乏參與動力。第三，社會力量的參與主要集中在個體的社區(qū)生態(tài)治理參與和民間組織的生態(tài)公益參與。參與動力主要來源于個體人居環(huán)境的利益關系和志愿組織的公益價值取向，缺乏長遠的動力支撐。政府和市場、社會之間尚未形成基于生態(tài)治理的利益關聯(lián)性：政府部門偏于集中計劃式動員的治理取向市場主體投資—收益導向的治理取向及民間組織多元協(xié)商參與的治理取向，三者之間呈現(xiàn)出相互分離態(tài)勢。

二、治理失靈：生態(tài)治理能力現(xiàn)狀及困境

生態(tài)治理能力是生態(tài)治理體系的績效呈現(xiàn)，屬于生態(tài)治理現(xiàn)代化的執(zhí)行層面。目前，在常態(tài)治理和危機治理方面，治理績效不容樂觀，均不同程度地出現(xiàn)了“治理失靈”現(xiàn)象，生態(tài)治理能力和水平仍有待提高。

（一）常態(tài)治理方面

在常態(tài)治理中，相關主體治理能力不夠突出。一方面，由于過于依賴政府單一主體治理的現(xiàn)狀，而難以克服權力尋租和“搭便車”行為；另一方面，隨著社會經濟的發(fā)展，人們的民主意識提高，“使建立新的政治聯(lián)系的基礎問題，以及創(chuàng)造新的既具合法性又具高效能的政治體制問題，都大大復雜化了”[1]（P5），加大了治理難度，使得部分生態(tài)問題長期得不到有效治理。

治理主體的參與性、治理對象的完整性、治理工具的有效性、治理方式的多樣性、治理過程的互動性、治理評價的反饋性等方面均存在不足，反映了系統(tǒng)治理、整體治理、協(xié)同治理、依法治理、綜合治理及源頭治理等常態(tài)治理能力的相對匱乏。第一，系統(tǒng)治理能力匱乏。在生態(tài)治理實踐中，黨政權力關系是一個非常重要的因素。當前由于黨政權力關系尚未得到合理限定，導致政府主導作用難以真正發(fā)揮，政策性治理行為由政治性權力干預，而形成生態(tài)治理中的尋租空間，對生態(tài)治理的實際績效造成一定影響。第二，整體治理能力不足。政府生態(tài)治理的領域偏好和行動方式決定其只能從全局性的生態(tài)問題入手進行治理?！懊妗鄙贤茝V的生態(tài)治理

方式往往造成“點”上覆蓋的相對不足和治理深入不夠。如美麗鄉(xiāng)村建設中，很多偏遠地區(qū)因配套資金不足而無法展開，成為政策上的遺漏點。第三，協(xié)同治理能力不足。由于民間環(huán)保組織發(fā)育不夠、企業(yè)參與生態(tài)治理動力不足，導致政府以外的治理主體參與層次偏低、參與能力偏弱，無法有效彌補政府治理的不足。政府在主導生態(tài)治理中，過于強調自身權力，對其他參與主體的引導、培育意識不足，造成一些特殊生態(tài)領域治理能力偏弱，不能形成有效的協(xié)同參與機制。第四，依法治理能力不足。環(huán)保法及其他相關法律法規(guī)是生態(tài)治理的法治保障，相關治理行為也需要納入法治軌道進行合理規(guī)范。當前，部分地方政府生態(tài)環(huán)保意識淡漠、法治意識不足，同時受利益驅使，而長期通過政治權力干預法治，給地方生態(tài)治理實踐造成極大阻礙。第五，綜合治理能力不足。當前，生態(tài)治理還存在“重治理、輕宣傳”傾向。政府往往重視以大型工程的方式推進生態(tài)治理，企業(yè)以短期投入換取實際收益，社會組織或個體通過社區(qū)參與達到志愿精神滿足和人居環(huán)境改善。治理主體往往只是將生態(tài)治理理解成簡單的生態(tài)環(huán)境改善，對于生態(tài)意識培育缺乏足夠重視。第六，源頭治理能力不足。生態(tài)治理貫穿于生態(tài)過程的各個環(huán)節(jié)，不僅要有終端治理，更需注重源頭治理。從當前的實際治理情況來看，許多如垃圾治理、鹽堿地治理等源頭相對分散和難以發(fā)掘的領域源頭治理和預防治理依然不容樂觀。

（二）危機治理方面

除各種常態(tài)治理外，生態(tài)治理也需要面對很多生態(tài)危機事件。生態(tài)危機是“生態(tài)系統(tǒng)的失衡和人與自然關系的不協(xié)調而導致的嚴重威脅人類社會生存與發(fā)展，并在極其不確定的環(huán)境中，要求迅速做出應對的事件或狀態(tài)”?！吧鷳B(tài)危機治理是現(xiàn)代社會危機治理體系中的重要組成部分。”[2]生態(tài)危機應對不僅是政府應急管理體系的重要方面，也是生態(tài)治理能力的主要體現(xiàn)。

根據(jù)生態(tài)危機治理的不同環(huán)節(jié)，可以將生態(tài)危機治理能力分為應急預警能力、應急反應能力、應急動員能力、應急執(zhí)行能力四個方面。從這四個方面看，當前的生態(tài)危機治理能力均存在較大的提升空間。第一，應急預警能力不足。生態(tài)危機事件中的預警機制對于人們提前進行危機應對、減小危機損失有很大幫助。如河流水位線預警，泥石流、尾礦潰壩評估預警及氣象災害等生態(tài)危機，可以提早預報和應對，以在適當程度上化解甚至消除危機。但當前我國尚未建立完善的生態(tài)危機預警機制，尤其是生態(tài)環(huán)境容量的動態(tài)評估預警方面亟待建立和完善。第二，應急反應能力不足。生態(tài)危機爆發(fā)后，從發(fā)現(xiàn)到采取行動的間隔期，稱為應急反應期。由于各種權力、技術因素，我國生態(tài)危機的應急反應能力表現(xiàn)相對滯后。第三，應急動員能力不足。在危機事件中，政府動員的主要力量多為武警和相關特種力量，缺乏民眾和社會力量參與，動員力量單一。尤其是在各種官辦的與生態(tài)環(huán)保有關的慈善機構遭遇信任危機后，社會力量捐助大幅減少，政府對于民眾的危機動員能力也進一步削弱。第四，應急執(zhí)行能力不足。危機應對執(zhí)行過程中，由于參與主體單一，缺乏對政府治理的有效監(jiān)管，導致部分貪污腐敗和尋租行為的出現(xiàn)。如災后重建中出現(xiàn)的部分“豆腐渣”工程和救災?？畋慌灿玫?，都反映出單一主體的應急執(zhí)行能力不足。

三、共治共享：生態(tài)治理現(xiàn)代化的提升路徑及應對

推進生態(tài)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的內在要求，必須從生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力兩個不同層次入手，進行相關治理行動體系中的體制機制創(chuàng)新。生態(tài)治理現(xiàn)代化的關鍵在于實現(xiàn)生態(tài)治理的共治共享，打破政府單一主體的治理體制和治理機制，構建完善的治理行動體系。為此，可以從完善生態(tài)立法、明確主體權責、構建多元參與機制、打造開放評價機制四個方面入手，探尋生態(tài)治理現(xiàn)代化的提升路徑。

（一）完善生態(tài)立法體制，奠定生態(tài)治理現(xiàn)代化的法制基礎

生態(tài)法律制度是生態(tài)治理體系的重要組成部分，是生態(tài)治理能力實踐的重要前提和依據(jù)。完善生態(tài)立法體制，對于推進生態(tài)治理立法工作具有十分重要的意義。第一，強化立法工作中的生態(tài)立法思維。強調用“五個發(fā)展”理念指導地方立法工作，從“五位一體”的角度強化生態(tài)立法與其他領域立法的關聯(lián)性，突出地方生態(tài)立法的重要性。第二，加強地方生態(tài)立法調研和立法規(guī)劃工作。通過地方立法調研活動，發(fā)掘地方生態(tài)治理立法需求。立足地方生態(tài)治理需求現(xiàn)狀，及時將相關政府生態(tài)治理部門規(guī)章或相關生態(tài)治理法規(guī)草案納入地方立法規(guī)劃，形成地方法規(guī)條例，以作為常態(tài)性生態(tài)治理的重要法律依據(jù)。第三，提升生態(tài)治理在地方立法評估與執(zhí)法監(jiān)督中的比重。嚴格按照“五位一體”總體布局與“五大發(fā)展”理念要求，根據(jù)地方生態(tài)治理需求，提升生態(tài)治理在地方立法評估和執(zhí)法監(jiān)督中的地位，尤其要加強對影響地方經濟社會發(fā)展和關系

地方民生的生態(tài)法規(guī)條例的執(zhí)行力度。

（二）明確權責關系，實現(xiàn)生態(tài)治理主體權責的有機統(tǒng)一

當前，生態(tài)治理中的治理主體越位、缺位和錯位以及治理對象的不完整，都根源于治理主體權責關系的混亂。只有明確權責關系才能運用法律有效規(guī)范地方政府的生態(tài)治理行為，并明確其他相關主體的參與治理行為。第一，理順生態(tài)治理中的黨政權力關系、強化黨政權力職責分工，是明確政府生態(tài)治理權責的根本。明確黨政權力關系，一方面可以規(guī)范政府的生態(tài)治理行為，斬斷生態(tài)治理中的利益鏈條，避免政府部門依靠生態(tài)治理權力尋租牟利；另一方面也可以幫助政府部門從巨大的生態(tài)治理責任中擺脫出來，專注于做好生態(tài)治理的相關管理與服務。第二，在明確政府生態(tài)治理權責范圍的基礎上，進一步理清政府內部不同部門間的生態(tài)治理權責劃分。嚴格按照目標責任制的要求，做好政府內部不同層級和不同部門間的生態(tài)治理權責分工。同時，根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)治理需求，逐步加大政府工作中生態(tài)治理責任和考核的比重，并嚴格規(guī)范環(huán)境執(zhí)法部門行政處罰權限，防止出現(xiàn)“重環(huán)境執(zhí)法、輕環(huán)境建設”的局面，做好部門利益的協(xié)調。第三，明確企業(yè)和社會組織參與生態(tài)治理的職責權限范圍，做好向企業(yè)、社會組織等不同參與主體的治理賦權工作。周慶智認為，創(chuàng)新地方政府，關鍵在實行“政社互動”的治理模式，其前提就是要“促進政社分開和民間組織的自主發(fā)展”，“向社會組織轉移職能”[3]。生態(tài)治理作為公有物品，具有全社會共治共享的性質。根據(jù)生態(tài)治理需求和企業(yè)與社會組織的治理能力，適當向市場與社會主體讓渡放權，是生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要途徑。

（三）構建多元參與機制，實現(xiàn)生態(tài)問題的多中心治理

公共物品的“治理失靈”在其本質上即是“政府失靈”，是政府在其職責權限范圍內所提供的公共服務無法滿足社會治理現(xiàn)實需求的表現(xiàn)。因此，減小政府權限范圍，轉變政府服務職能，走“小政府、大社會”的新型治理之路，是當今世界公共服務的發(fā)展趨勢。從治理的現(xiàn)實需求與供給來看，單一的以政府為中心的供給模式很難滿足全社會的公共服務需求，而且供給效能也不盡如人意。俞可平指出，“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者”[4]（P19）。為實現(xiàn)生態(tài)問題的多中心治理，必須從參與、行動、保障三方面入手。第一，建立多元主體參與治理機制，暢通多元化參與渠道。企業(yè)和社會組織是政府生態(tài)治理的有益合作伙伴，充分聯(lián)合發(fā)揮不同主體優(yōu)勢，將有助擴大生態(tài)治理覆蓋，實現(xiàn)從常態(tài)治理逐步擴展到危機治理，從而大幅提高政府生態(tài)治理效率。第二，運用市場手段和生態(tài)治理補貼機制，建立企業(yè)、社會組織的生態(tài)治理利益連帶關系。在生態(tài)治理中適當?shù)匾胧袌龌侄蔚韧獠恐卫頇C制，將生態(tài)問題的“外部利益內部化”，既能進一步明確不同主體的生態(tài)治理權責，也可以形成針對利益相關主體的激勵機制，以確保生態(tài)治理過程的可持續(xù)性。第三，建立企業(yè)和社會組織的生態(tài)治理培育孵化機制。限于企業(yè)和社會組織參與生態(tài)治理的能力與水平，政府部門要適度放權，不斷強化對企業(yè)和社會組織生態(tài)治理機構的孵化與培育工作，以逐步提升其生態(tài)治理能力。

（四）建立開放評價機制，實現(xiàn)生態(tài)治理過程的良性循環(huán)

目前，生態(tài)治理評價工作主要采取政府驗收形式予以考核，評價主體單一、評價過程相對封閉，不利于生態(tài)治理的反饋和提高。因此，要實現(xiàn)生態(tài)治理過程的良性循環(huán)，必須建立開放的生態(tài)治理評價機制。第一，建立生態(tài)治理信息實時發(fā)布與反饋制度。政府部門和其他參與主體均要參與生態(tài)治理信息的實時發(fā)布與反饋，既要主動接受相關民眾和組織的監(jiān)督，又要積極向社會傳導相關生態(tài)治理信息。信息的發(fā)布與反饋既可以通過網絡平臺，也可以依賴其他相關媒體或渠道。通過這種信息反饋機制，既可以確保生態(tài)治理評價的及時接收掌握，又可以促進生態(tài)治理宣傳教育。第二，建立生態(tài)治理專項財務公開制度。在政府和相關主體的生態(tài)治理實踐中，強化相關財務公開制度，確保生態(tài)治理資金使用的公開性、透明性，防止在生態(tài)治理中可能出現(xiàn)的腐敗行為。第三，建立生態(tài)治理績效的第三方評估機制。對于專業(yè)性較強的生態(tài)治理項目，采取第三方評估的方式進行驗收，確保評估主體的獨立性、客觀性和公正性。同時，將第三方評估與信息披露相結合，保證評估過程與結果公開、公正。

[1]亨廷頓.變動社會的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[2]向良云.生態(tài)危機及其治理:現(xiàn)代社會發(fā)展的新挑戰(zhàn)[J].理論與改革，2008（1）.

[3]周慶智.從地方政府創(chuàng)新看國家與社會關系的變化[J].政治學研究，2014（2）.

[4]俞可平.論國家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[責任編輯：索 原]

楊美勤，華中師范大學政治學研究院2015級科學社會主義與國際共產主義運動專業(yè)博士研究生；唐鳴，華中師范大學政治學研究院教授、博士生導師，湖北 武漢 430079

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1004-4434(2016)10-0031-04

華中師范大學中央高?；究蒲许椖俊爸袊胤街卫憩F(xiàn)代化及國際比較研究”（CCNU 14Z02008）