郝向耕，李　翔（.中共運(yùn)城市委黨校，山西　運(yùn)城　044000；.中共運(yùn)城市委黨校函授部，山西　運(yùn)城　044000）

?

著力推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作

郝向耕1，李翔2
（1.中共運(yùn)城市委黨校，山西運(yùn)城044000；2.中共運(yùn)城市委黨校函授部，山西運(yùn)城044000）

〔摘要〕在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作取得顯著成效。實(shí)踐證明，基層法治建設(shè)合作應(yīng)堅(jiān)持主體平等、安全保障及循序漸進(jìn)原則，并可設(shè)立長(zhǎng)期的基層法治建設(shè)合作機(jī)制，以立法協(xié)作推動(dòng)法治合作，以執(zhí)法協(xié)作優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，以司法合作推動(dòng)公平公正，以法治宣傳合作促進(jìn)區(qū)域社會(huì)和諧穩(wěn)定，為環(huán)渤海區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕環(huán)渤海區(qū)域；基層法治建設(shè)；合作機(jī)制；立法協(xié)作；司法合作；法治宣傳

環(huán)渤海區(qū)域位于東北亞經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心地帶，是我國(guó)北方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明發(fā)展最為活躍的地區(qū)。多年來(lái)，以區(qū)域內(nèi)省會(huì)城市為支點(diǎn)，全面深入開展合作，達(dá)到了互利共贏的目的，在我國(guó)對(duì)外開放的沿海發(fā)展戰(zhàn)略中起到了重要作用。目前，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)的合作越來(lái)越頻繁，效果十分顯著，為環(huán)渤海區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

一、環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的背景

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，推進(jìn)基層治理法治化，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?；鶎又卫矸ㄖ位罂h級(jí)以下行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。環(huán)渤海區(qū)域土地相連、風(fēng)俗相近、人員相互間流動(dòng)量較大，有基層治理法治化合作的基礎(chǔ)，但由于各地區(qū)在制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政策文件過(guò)程中缺乏溝通與協(xié)調(diào)，造成了一些制度性矛盾和沖突，在一定程度上阻礙了區(qū)域一體化進(jìn)程。因此，在依法治國(guó)背景下，必須加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)合作，保障社會(huì)主體充分發(fā)揮積極性，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。

環(huán)渤海區(qū)域在全球經(jīng)濟(jì)一體化的影響下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不斷融合，有著經(jīng)濟(jì)合作的良好基礎(chǔ)，基層法治建設(shè)合作正在探索之中。2009年12月，北京、天津、河北、山東、遼寧五省市共同簽署了《環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作交流協(xié)作框架協(xié)議》，隨后山西、內(nèi)蒙古政府法制辦也申請(qǐng)加入，環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作協(xié)作機(jī)制正式建立。六年多來(lái)，環(huán)渤海區(qū)域政府法制機(jī)構(gòu)每年召開一次研討會(huì)，圍繞區(qū)域內(nèi)政府法制建設(shè)的重大問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研討交流，對(duì)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)政府立法、行政執(zhí)法等方面的交流與協(xié)作，創(chuàng)造環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的良好法治環(huán)境發(fā)揮了重要作用。有的相鄰區(qū)域共同建立了依法治理成員單位工作聯(lián)系制度、督查通報(bào)制度、考核獎(jiǎng)懲制度等，這些制度的建立增進(jìn)了相互之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，使得一些違法案件能夠得到及時(shí)有效的處理，相互間工作越來(lái)越有默契，提高了工作效率，達(dá)到了良好的法治效果。

近年來(lái)，隨著改革的日益深入，中央不斷放權(quán)讓利，擴(kuò)大地方立法權(quán)范圍。黨的十八屆四中全會(huì)賦予設(shè)區(qū)市以立法權(quán)限，但在地方立法上，環(huán)渤海區(qū)域成員之間還存在很大的差異。環(huán)渤海區(qū)域各省市都以自己行政區(qū)內(nèi)利益最大化為目標(biāo)，進(jìn)行地方立法，立法上強(qiáng)調(diào)地方保護(hù)，一定程度上破壞了統(tǒng)一開放的市場(chǎng)環(huán)境，區(qū)域內(nèi)矛盾沖突加劇。黨的十八屆四中全會(huì)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)司法公正，提出要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，主要是為了解決跨行政區(qū)劃的一些違法案件。目前，在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域的司法問(wèn)題還需要向共同的上級(jí)請(qǐng)示，從而導(dǎo)致效率低下，甚至出現(xiàn)司法不公的現(xiàn)象。因此，環(huán)渤海區(qū)域只有建立一個(gè)協(xié)調(diào)地方立法各種關(guān)系的長(zhǎng)效機(jī)制，從大局出發(fā)，互利共贏，才能很好地促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的法治建設(shè)。

二、環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的可行性

成員間相互交流的日益增多，使環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作不僅愈加急迫，而且具有可行性。

（一）區(qū)位臨近，資源互補(bǔ)

環(huán)渤海地區(qū)包括北京、天津兩大直轄市及遼寧、河北、山西、山東和內(nèi)蒙古中部地區(qū)，共五?。▍^(qū)）兩市。全區(qū)陸域面積達(dá)112萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?.6億人。環(huán)渤海地區(qū)共有城市157個(gè)，約占全國(guó)城市總數(shù)的1/4左右，其中城區(qū)人口超百萬(wàn)的城市有13個(gè)。環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)的城市土地相連，本身自然形成一個(gè)“圈”，自然資源豐富，礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量之多與種類之廣，是中國(guó)其他沿海地區(qū)所沒(méi)有的。主要礦產(chǎn)資源在全國(guó)占有主要地位，有利于實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、共同發(fā)展、互惠互利”。這種獨(dú)特的地緣優(yōu)勢(shì)，為環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和開展基層法治建設(shè)合作提供了天然條件。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)往來(lái)頻繁

自環(huán)渤海區(qū)域的概念提出后，這一地區(qū)就被列為全國(guó)開放開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域之一，國(guó)家有關(guān)部門也對(duì)其進(jìn)行了單獨(dú)的區(qū)域規(guī)劃。隨著環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展深化，區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)相互的往來(lái)越來(lái)越多，基本上處于“你中有我，我中有你”的狀態(tài)，人員和物流往來(lái)極其頻繁。如山西省和天津市，就提出了深化能源資源合作，加強(qiáng)電力、煤炭、天然氣以及風(fēng)能、太陽(yáng)能等新能源領(lǐng)域合作，提供可靠的能源保障。同時(shí)資源、信息的快速流動(dòng)帶來(lái)的是眾多法律關(guān)系的產(chǎn)生，這也就需要區(qū)域內(nèi)的法治合作共建來(lái)協(xié)調(diào)矛盾和糾紛。

（三）法治建設(shè)合作已取得顯著成效

多年來(lái)，環(huán)渤海區(qū)域積極開展法治建設(shè)交流已形成了慣例，七省市區(qū)法學(xué)會(huì)積極參與“環(huán)渤海區(qū)域法治論壇”，圍繞區(qū)域法治建設(shè)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題開展廣泛深入的研討交流，形成了一大批具有理論和實(shí)踐意義的優(yōu)秀研究成果，對(duì)于推進(jìn)和服務(wù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、法治建設(shè)和繁榮法學(xué)研究發(fā)揮了積極作用。另外，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)各省市地理位置相鄰，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相似，在法治建設(shè)方面有諸多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和需要合作的地方。近幾年區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)實(shí)踐交流頻繁，相互配合，合理解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的許多法律問(wèn)題。

三、環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的原則

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作應(yīng)把握以下原則：

（一）主體平等原則

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作是在主體間平等原則下進(jìn)行的，其法律關(guān)系涉及主體的獨(dú)立性。法律適用機(jī)關(guān)在法治建設(shè)合作中，不得因地域差別原因而給予差別對(duì)待。例如，在立法時(shí)，區(qū)域內(nèi)主體就某個(gè)重大問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話協(xié)商，保證平等保護(hù)區(qū)域內(nèi)主體權(quán)益。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，面對(duì)同樣的違法行為，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)選擇性執(zhí)法，對(duì)一些人的違法行為進(jìn)行追究，而對(duì)另一些人的違法行為視而不見，不予以追究。在司法活動(dòng)中應(yīng)保障主體權(quán)利平等，做到司法公正。

（二）安全保障原則

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的目的，一方面是合作共贏，推動(dòng)共同發(fā)展，另一方面是推進(jìn)地方的安全穩(wěn)定。黨的十八屆四中全會(huì)指出，黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。當(dāng)前，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，各種涉及人民群眾切身利益的社會(huì)矛盾日益凸顯，各種利益訴求得不到及時(shí)滿足，群體性事件時(shí)有發(fā)生，這時(shí)，如果靠傳統(tǒng)的行政手段來(lái)管理就行不通了，只有在法治上密切合作、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，才能保證區(qū)域安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）循序漸進(jìn)原則

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，非一朝一夕之功，要循序漸進(jìn)，逐步拓展?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)單位要積極發(fā)揮作用，始終堅(jiān)持把促進(jìn)發(fā)展作為履行職能的第一要?jiǎng)?wù)，充分發(fā)揮自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)中的重大問(wèn)題，深入調(diào)查研究，進(jìn)一步加強(qiáng)與兄弟省市的交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為振興發(fā)展環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)，共同推進(jìn)創(chuàng)建和諧穩(wěn)定、公正高效的法治環(huán)境而不懈努力。

四、環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的思路

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作機(jī)制的設(shè)立是個(gè)系統(tǒng)性工程，體現(xiàn)了整體性、互動(dòng)性、時(shí)效性特點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律結(jié)構(gòu)和環(huán)渤海區(qū)域的現(xiàn)有基礎(chǔ)，要開展基層法治建設(shè)合作，必須多管齊下，協(xié)調(diào)配合，方能取得顯著效果。

（一）建立健全基層法治建設(shè)的長(zhǎng)期合作機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作必須建立健全基層法治建設(shè)的長(zhǎng)期合作機(jī)制?？梢栽诃h(huán)渤海區(qū)域內(nèi)設(shè)置一個(gè)負(fù)責(zé)法治建設(shè)合作的機(jī)構(gòu)，如“環(huán)渤海區(qū)域法治建設(shè)合作委員會(huì)”，給區(qū)域內(nèi)各方提供一個(gè)平等對(duì)話、交流合作的平臺(tái)，由區(qū)域內(nèi)各省市統(tǒng)一籌備，其基本職能是統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各成員在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面的沖突和糾紛。設(shè)立環(huán)渤?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)合作機(jī)制的基礎(chǔ)是要有一套完整的合作規(guī)則，組織解決區(qū)域內(nèi)重大法治事件，審查和監(jiān)督區(qū)域內(nèi)政府間達(dá)成的合作規(guī)則的執(zhí)行情況，理順與立法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院等部門的關(guān)系等，以保障法治建設(shè)工作的正規(guī)化和常態(tài)化。

（二）以立法協(xié)作推動(dòng)法治合作

在環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，各省市的地方性法規(guī)存在較大差異，必須要在立法層面為基層法治合作打下基礎(chǔ)。一是區(qū)域內(nèi)各成員在地方立法和政策制定過(guò)程中要積極協(xié)作，既根據(jù)各自實(shí)際展開立法調(diào)研與理論研究，又充分考慮區(qū)域內(nèi)兄弟省市的客觀狀況，可以就共同關(guān)心的議題召開區(qū)域座談會(huì)或研討會(huì)，加強(qiáng)溝通，減少?zèng)_突。二是要鼓勵(lì)和引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)公眾參與區(qū)域立法和重大項(xiàng)目聽證，提高立法和政策制定的科學(xué)性和民主性。如在環(huán)境法治建設(shè)合作中，讓有利害關(guān)系的公眾提出自己的看法，強(qiáng)調(diào)合作共贏。三是各地的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政府文件不得與區(qū)域法治合作內(nèi)容相抵觸，不得為了地方保護(hù)而給多方合作帶來(lái)不利影響。

（三）以執(zhí)法協(xié)作優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)諸多的傳統(tǒng)“內(nèi)部”社會(huì)公共問(wèn)題與公共事務(wù)，變得越來(lái)越“外部化”和“無(wú)界化”，尤其是在行政執(zhí)法方面，以往由一個(gè)地方執(zhí)法部門進(jìn)行的工作已經(jīng)力不從心，無(wú)力面對(duì)涉及多方的共同問(wèn)題，因而由多方參與的執(zhí)法協(xié)作或共同執(zhí)法便提上議事日程。2007年，浙江溫州市工商局和福建寧德市工商局簽署了《關(guān)于建立溫州和寧德兩市工商聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制共同促進(jìn)溫寧兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)作協(xié)議書》，建立起聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，為工商部門加強(qiáng)區(qū)域執(zhí)法合作開了先河。而在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)，涉及共同執(zhí)法的領(lǐng)域更廣泛，包括環(huán)境保護(hù)、重大公共衛(wèi)生事件的處理等都需要形成執(zhí)法合力，方能有效處理跨地域公共事務(wù)。

（四）以司法合作推動(dòng)公平公正

2013年“美麗中國(guó)·基層法院生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作會(huì)”成立，該協(xié)會(huì)是由江蘇、浙江、貴州、遼寧、甘肅、廣西、重慶等全國(guó)部分基層法院作為會(huì)員單位，以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)為目的而成立的分享環(huán)保審判資源、共同提升司法理念和執(zhí)法水平的聯(lián)合體。該聯(lián)合體在推動(dòng)司法公平、公正方面取得了顯著成效，值得借鑒。在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)，共同面臨的司法問(wèn)題眾多，在一些領(lǐng)域可以嘗試建立類似的司法協(xié)作組織，著力培育民眾法治意識(shí)，交流審判經(jīng)驗(yàn)，搭建司法合作平臺(tái)，充分發(fā)揮基層法院審判的積極作用，營(yíng)造良好的法治建設(shè)環(huán)境。要通過(guò)加強(qiáng)與周邊區(qū)域的司法協(xié)作，增進(jìn)交流互訪、信息互通，構(gòu)建跨區(qū)域法律文書委托送達(dá)、執(zhí)行、矛盾糾紛協(xié)調(diào)化解的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)司法為民能力建設(shè)，有效提升司法公信力，以司法合作推動(dòng)公平公正。

（五）以法治宣傳合作促進(jìn)區(qū)域和諧穩(wěn)定

當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是矛盾的凸顯期，社會(huì)矛盾或群體性事件多發(fā)，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)基層法治建設(shè)也存在許多矛盾。隨著公眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，人民群眾希望通過(guò)法定途徑維護(hù)自身合法權(quán)益的愿望日益強(qiáng)烈，特別是對(duì)跨行政區(qū)劃的重大疑難案件的處理，必須做到公開、公平、公正。為了把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，必須加大法治宣傳力度，多方合作，引導(dǎo)公眾通過(guò)法治渠道解決問(wèn)題。對(duì)于跨行政區(qū)域的案件多協(xié)商、多調(diào)解，做好群眾工作。如對(duì)于跨區(qū)域行政復(fù)議案件，區(qū)域內(nèi)各成員可以建立信息通報(bào)機(jī)制，開展行政復(fù)議區(qū)界協(xié)作，共同研究對(duì)策，充分發(fā)揮行政復(fù)議“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”的應(yīng)有作用，加大法治宣傳力度，以促進(jìn)區(qū)域社會(huì)和諧穩(wěn)定。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29（2）.

〔2〕韓忠亮，朱敏.中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究——環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展研究報(bào)告〔J〕.新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2009（7）：87-95.

〔3〕雷仲敏，吳蕾.環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域發(fā)展的梯度分析與合作模式選擇〔J〕.蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（2）：34-43.

〔4〕魏后凱.環(huán)渤海地區(qū)的開發(fā)開放戰(zhàn)略研究〔J〕.北京社會(huì)科學(xué)，2008（6）：8-12.

〔5〕陳宣慶.對(duì)環(huán)渤海地區(qū)加強(qiáng)區(qū)域合作的思考〔J〕.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2007（6）：25-26.

責(zé)任編輯李雯

〔作者簡(jiǎn)介〕郝向耕（1963-），男，山西臨猗人，中共運(yùn)城市委黨校副校長(zhǎng)，教授。李翔（1985-），男，山西霍州人，中共運(yùn)城市委黨校函授部講師。

〔收稿日期〕2015-員2-園員

〔中圖分類號(hào)〕D63

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1009-1203（2016）01-0078-03