趙小靜

摘 要：參與式民主理論在當(dāng)下的社會治理中有著極為重要的價值，為公眾參與社會治理提供理論依據(jù)。參與式民主在西方社會有著很深厚的歷史淵源，但在我國的法治發(fā)展中，還需要不斷深化其對法律制度以及社會實踐的影響。對參與式民主的追根溯源有利于我國對該理論的理解和發(fā)展，更能直接作用于我國環(huán)境保護、程序性法律的完善，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)。

關(guān)鍵詞：參與式民主；法律制度；參與權(quán)

一、民主與參與的源起和發(fā)展

（一）西方民主理論的起源及演進

西方民主理論的起源大可追溯到雅典城邦，公元前5世紀(jì)的雅典城邦建立了公民參與政治決策的“公民大會制度”，雖然言為公民大會，實際上許多自然人被排除出局，大會也不避免的淪為少數(shù)人的暴政。隨后羅馬帝國繼承雅典城邦的民主政治模式，但是羅馬時代的思想家、法學(xué)家在前者的基礎(chǔ)上開創(chuàng)了較為民主的多數(shù)人的參與政策，羅馬公民都享有參與政治的權(quán)利。從羅馬帝國時代到西方二戰(zhàn)復(fù)興之前的朝代更替大都以封建制為政治制度，故無所謂的民主而言。近三百年左右，西方民主政治制度進行了種種變革，公民的政治參與權(quán)相繼擴大，盧梭的君主授權(quán)理論得到主張，公民的選舉權(quán)得到有效保障。以美國為首的西方民主政治代表性國家在民主理論的發(fā)展中做出了卓越貢獻，其中的功績莫不過政治學(xué)學(xué)者專家的嘔心瀝血?，F(xiàn)今西方民主理論大致分為兩種觀點：一種是精英主義的自由主義民主，另一種是公民參與式的參與式民主。自經(jīng)濟全球化以來，西方國家的民主政治理論也相應(yīng)的在全球蔓延開來，并對第三世界的發(fā)展中國家產(chǎn)生深刻的影響。

（二）民主與參與的聯(lián)系

自人類社會產(chǎn)生“民主”這一概念，爭論從未停歇過。民主是一種理想的政治模式，而參與是民主的表現(xiàn)形式。這是許多研究民主理論的學(xué)者都主張的說法，人民主權(quán)必然意味著其參與到政治治理中。盧梭最早在《契約論》中論述國家和人民的關(guān)系，他所主張的共和制度中就強調(diào)了政府的權(quán)力實際來源于公民的授權(quán)，公民雖授權(quán)國家政權(quán)管理經(jīng)營自己的部分權(quán)力，但其參與政治的權(quán)利并不必然消失。民主模式大致劃分為三種制度：一是由公民投票選舉得出的人民代表參與國家事務(wù)的決策的代議民主制；二是由國家行政機關(guān)直接管理國家、社會公共事務(wù)的行政集權(quán)民主制；三是當(dāng)今備受熱議的由公民參與政治事務(wù)以及社會生活事務(wù)的參與式民主制。民主模式由最初的代議民主制到行政集權(quán)民主制，很大程度上是由于社會管理事項的增多以及經(jīng)濟職能的增多決定的。筆者并不否定行政集權(quán)所帶來的公共管理的效率優(yōu)勢，但是其設(shè)立的本質(zhì)不符合民主的內(nèi)涵。在世界經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，公民的教育程度也相應(yīng)提高，公民的參政能力不斷增強，其在看到社會層出不窮的公共問題時參政要求與行政集權(quán)的矛盾就會日益尖銳。①因此，第三種參與式民主才得到眾多學(xué)者和行政專家的支持。民主不可脫離公眾參與的概念存在，否則民主將淪為“烏托邦式”理論。

二、參與式民主理論本質(zhì)與演進

二戰(zhàn)之后，西方當(dāng)代民主政治建設(shè)出現(xiàn)了迫切需要解決的理論困境，那就是：如何克服行政集權(quán)制民主所導(dǎo)致的人民主權(quán)的實際虛化，以及因集權(quán)引發(fā)的公民對民主的憤懣和不滿。圍繞這一問題，當(dāng)代分析主義民主提出兩種方式：第一，從考察政治實踐入手（經(jīng)驗主義路徑）這會使人們根據(jù)制度和程序界定民主；第二，從表達(dá)民主的理想（理想主義途徑）這會使人們思考民主的實際含義是什么。②參與式民主從民主本質(zhì)出發(fā)回答了西方民主理論的困境，主張在代議制的基礎(chǔ)上完善公眾參與社會生活的渠道，其力圖主張政府與公眾的界限的重合點，認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)完善公眾參與途徑。

最早提及公民積極參與權(quán)的是20世紀(jì)早期的英國學(xué)者柯爾，道格拉斯·柯爾主張公民具有政治參與權(quán)以外的社會生活中涉及的廣泛的參與權(quán)。而參與式民主理論正式形成歸功于《參與和民主理論》的作者佩特曼，我國自2006年后有許多學(xué)者參看了佩特曼的著作，并對其主張的教育功能進行辨析。之后，學(xué)者麥克弗森在其基礎(chǔ)上從與自由主義民主與參與式民主的區(qū)別角度對參與式民主理論進行擴充。參與式民主理論的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，90年代在美國甚至出現(xiàn)無人問津的情況，但民主自是不能離開公民參與的，參與式民主理論只能是循著歷史文脈向前而行。學(xué)者們對參與式民主的定義眾說紛紜，筆者認(rèn)為參與式民主就是指公民參與國家公共管理，并非緊緊限于代議民主中的選舉權(quán)。參與式民主理論在中國本土化的時間較短，其先進性不得懷疑，但必須將之中國國情化，以適應(yīng)本土發(fā)展。

三、我國參與式民主的方式及現(xiàn)實意義

參與式民主自20世紀(jì)80年代以來備受熱議，不僅僅因為其所帶來的理論創(chuàng)新，也在于其在實踐中存在的操作難、無參考和依據(jù)等問題。雅典和古羅馬時代的參與式民主實例帶給后人的不只是積極的制度建設(shè)問題，也讓研究參與式民主理論的學(xué)者警惕“多數(shù)人的暴政”。參與式民主自90年代進入中國民主政治的視野，備受爭議，理論上普遍認(rèn)同參與式民主對中國民主政治制度的補充。我國參與式民主的方式同西方一些國家相同，即站在現(xiàn)有的國家民主政治制度代議制的基礎(chǔ)上推行基層民主參與政策。我國自建國以來一直秉承“人民當(dāng)家做主”的政治理念，從人民公社制度到村民委員會制度到現(xiàn)今的代議制為主的村民委員會制度，都體現(xiàn)國家在政治領(lǐng)域內(nèi)對人民參與權(quán)的保障。然而，現(xiàn)今政府也面臨西方國家的困境，社會實務(wù)中新生的經(jīng)濟、文化、科技事務(wù)呈噴張的態(tài)勢，使得中央和地方政府高度集權(quán)，公民的參與權(quán)被壓縮到很小的范圍。參與式理論在解決中國式集權(quán)導(dǎo)致公民權(quán)虛化的問題時也發(fā)揮了其在西方社會領(lǐng)域的效用?！熬W(wǎng)絡(luò)問政”、“立法意見征集”、“環(huán)境影響評價以及城鄉(xiāng)規(guī)劃中的各種模式的聽證”都是參與權(quán)在社會管理中的體現(xiàn)。

政治制度與法律制度主要是目的和手段的關(guān)系，政治制度大都以原則或者指導(dǎo)思想的方式映射于法律制度。我國《憲法》第二條明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！辈⑶摇叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”此條作為總則的第二條內(nèi)容，導(dǎo)出人民的權(quán)力至上以及其參與權(quán)的來源。參與式民主制度不僅作為憲法的原則性制度，對行政法及相關(guān)立法也有影響。行政法雖然沒有明確規(guī)定參與原則，但是行政法領(lǐng)域的專家、學(xué)者默認(rèn)其作為行政法領(lǐng)域程序合法原則的應(yīng)有條款，并且在相關(guān)的行政法規(guī)中涉及程序問題的均有所考量。我國第十二次全國人大常委會第八次會議于2014年4月25日通過的新《環(huán)境保護法》中專章規(guī)定公民的知情權(quán)和參與權(quán)，并且要求建立區(qū)域行政問責(zé)制度，監(jiān)督政府機關(guān)信息公開和公眾參與的執(zhí)行。我國現(xiàn)行新法都在逐步完善公眾參與制度，不得不說，這是我國參與式民主結(jié)合國內(nèi)具體國情的良好發(fā)展模式。

四、結(jié)語

當(dāng)下，環(huán)境性群體事件以及相關(guān)的群體性極端事件都迫使黨及政府正視公民參與權(quán)的保障問題，而參與式民主的治理理念作為理論指導(dǎo)為解決中國社會矛盾提供了良性路徑，但是實際操作仍需要結(jié)合中國特殊國情予以細(xì)化，但至少中國未來參與路徑需要在合理的民主模式下運行，避免理論缺失，權(quán)利保障被虛化。（作者單位：中國石油大學(xué)（華東））

注釋：

① 曹沛霖、徐宗士主編：《比較政府體制》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1993年出版，第2頁。

② 董石桃：《公眾參與和民主發(fā)展—當(dāng)代西方參與式民主理論研究》，浙江大學(xué)博士生畢業(yè)論文，2011年3月21日。