?

新生代農(nóng)民工城市融入進程中住房保障的困境與出路*

趙寧

(河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

【內(nèi)容摘要】近年來，新生代農(nóng)民工進城后的住房保障問題成為橫亙在新生代農(nóng)民工城市融入進程中的主要障礙。構(gòu)建新生代農(nóng)民工城市融入的住房保障法律框架將其納入法治軌道，運用市場和政府互補的途徑是解決新生代農(nóng)民工的住房保障問題的關(guān)鍵所在。政府在為新生代農(nóng)民工提供保障性住房過程中，應(yīng)當(dāng)樹立以人為本的立法理念和公平優(yōu)先兼顧效率的原則，將新生代農(nóng)民工的保障性住房納入城市規(guī)劃中，分層次解決住房問題，提高住房購買能力以及拓寬保障性住房資金來源。

【關(guān) 鍵 詞】新生代農(nóng)民工城市融入住房保障經(jīng)濟法

一、問題的引出

新生代農(nóng)民工的城市融入即新生代農(nóng)民工在城市確立其經(jīng)濟地位，適應(yīng)城市社會規(guī)范，并獲取市民身份、享受市民待遇，最終實現(xiàn)有機會享受城市市民生活模式的融入過程。城市融入的過程涉及的內(nèi)容包政治、經(jīng)濟、文化、社會等多方面，其更多地體現(xiàn)為一種由結(jié)構(gòu)融入到內(nèi)核融入的動態(tài)融入進程，即由外在的經(jīng)濟地位提升、就業(yè)空間擴大、消費模式轉(zhuǎn)變等表現(xiàn)，逐步過渡到在文化、價值、觀念等對城市環(huán)境的認可。[1]P236不同于改革開放初期的農(nóng)業(yè)勞動人口利用農(nóng)閑時節(jié)進城務(wù)工和半工半農(nóng)的第一代農(nóng)民工，我國市場經(jīng)濟體制確立以來大規(guī)模的城市化過程所催生的農(nóng)民工，因其長期在城市務(wù)工而對城市生活有著更加深刻的認同和渴望，這些不同于他們的先輩的新生代農(nóng)民工一旦離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進入城市，就不愿再次回到農(nóng)村定居生活。實際情況是，新生代農(nóng)民工渴望擺脫貧困的生存狀態(tài)甚至祖輩的農(nóng)民身份，希望享受與城市居民同樣的公共服務(wù)、城市設(shè)施以及尋求發(fā)展、實現(xiàn)自己的理想。[2]P48相比上一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工因家庭隨遷比例和可能性較高，考慮到自身的養(yǎng)老和子女學(xué)習(xí)就業(yè)等因素，他們永久居住在城市工作生活的意愿更加強烈。然而，在一段時期內(nèi)，作為新生代農(nóng)民工城市融入過程最為重要的城市住房問題卻處于各類住房政策的真空地帶。為了解決城市市民住房難題，政府建立了以保障城市低收入居民的基本住房需求為目的的經(jīng)濟適用房、限價房、廉租房等城市住房保障體系。受住房身份的限制，已經(jīng)在城市工作生活多年的新生代農(nóng)民工因其不具有城市居民戶籍，而被排除在城市住房保障制度覆蓋范圍之外。由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和二元制結(jié)構(gòu)，市民化能力較弱的新生代農(nóng)民工無法享受新型城鎮(zhèn)化所帶來的成果，住房問題的矛盾不斷凸顯。如果他們?nèi)谌氩涣顺鞘?，又退回不了農(nóng)村將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，進入城鎮(zhèn)務(wù)工的新生代農(nóng)民工數(shù)量不斷增加，他們的住房問題得到各級政府的重視。在中央層面，2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出要多渠道解決農(nóng)民工居住問題，各地要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。2007年出臺的《國務(wù)院解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出將農(nóng)民工作為城市中其他住房困難群體，逐步改善其居住條件；同年，建設(shè)部、發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》，明確把改善農(nóng)民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內(nèi)容，提出用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體。2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》指出，要逐步改善農(nóng)民工居住條件，通過統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模和建設(shè)用地面積、將解決農(nóng)民工住房問題納入住房發(fā)展規(guī)劃、增加中小戶型普通商品住房供給、規(guī)范房屋租賃市場、支持符合條件的農(nóng)民工購買或租賃商品住房并按規(guī)定享受購房契稅和印花稅等優(yōu)惠政策、逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度實施范圍等措施作為推進民工住房保障的具體方法。除中央層面的政策外，四川、河北、杭州等地方政府也相繼制定了相關(guān)政策，探索解決農(nóng)民工住房的有效途徑。①目前制定的各類政策措施表明政府有決心解決農(nóng)民工城市住房保障問題，但實踐表明，任何類型的保障性住房供給都受制于市場機制的約束，同時離不開政府發(fā)揮其經(jīng)濟社會職能。

事實上，延緩農(nóng)民工市民化進程，遲滯的農(nóng)民工融入城市社會的過程，對我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移乃至城市化、工業(yè)化都會帶來不利影響。新生代農(nóng)民工的城市融入問題中，住房問題是物質(zhì)層面融合的一個難點，甚至是目前最難突破的一個制度瓶頸，也是鄉(xiāng)—城流動人口融入城市的最大障礙。由于目前解決新生代農(nóng)民工住房保障問題的各種措施缺乏立法層面的及時回應(yīng)，加之這些政策措施大多屬于倡導(dǎo)性的，其實施難度也較大，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工城市融入進程中的住房保障難以有效實現(xiàn)。要解決這一關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程和城鄉(xiāng)居民基本住房保障的問題，就要從法治的視角厘清新生代農(nóng)民工城市住房保障供給與需求中市場功能與政府職責(zé)的邊界。

二、新生代農(nóng)民工城市融入中住房保障面臨的困境

(一)居住條件缺乏穩(wěn)定

住房保障以本地戶籍作為申請的基本條件，使作為城市流動群體的外地新生代農(nóng)民工沒有納入到公房租售、經(jīng)濟適用房和廉租住房體系內(nèi)，他們在城市缺乏永久性的居住地。新生代農(nóng)民工在城市擁有自有住房的數(shù)量很少，住在企業(yè)提供的宿舍、經(jīng)營場所、工棚、租用民房仍是農(nóng)民工住房的主要來源。農(nóng)民工據(jù)此空間而與城市發(fā)生深度關(guān)聯(lián)還需假以時日，且取決于他們對自身居住環(huán)境改善的要求與實踐。對農(nóng)民工城市融入實踐的結(jié)果評價不高，在城市中仍存在著居住層面的“空間剝奪”現(xiàn)象，它阻礙了農(nóng)民工的城市社會融入。[3]P44根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進農(nóng)民工市民化”課題問卷調(diào)查的6000余份調(diào)研問卷，分析顯示，與我國城鎮(zhèn)原住居民相比，農(nóng)民工在務(wù)工地的住房自有率處于很低的水平。租住房屋是農(nóng)民工解決住房的最主要方式，比例達到34.4%，其中34%的農(nóng)民工在住房市場解決租房，只有0.4%的農(nóng)民工享受到廉租房保障，占租房農(nóng)民工總數(shù)的1.16%。[4]從事制造業(yè)的新生代農(nóng)民工多數(shù)都居住在工作單位提供的集體宿舍，從事餐飲服務(wù)業(yè)的新生代農(nóng)民工的住房主要以工作場所附近的出租房為主；在工地上從事生產(chǎn)的新生代農(nóng)民工一般都住在臨時工棚；此外，還有極少數(shù)新生代農(nóng)民工寄住在親友家中。

(二)空間隔離嚴(yán)重

在現(xiàn)階段的空間治理結(jié)構(gòu)中，新生代農(nóng)民工是城市空間中的“他者”。城市居民和城市管理者利用制度性標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民工降低至缺失的“他者”地位，并利用體制內(nèi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)來表現(xiàn)自身的優(yōu)越性和合法性，通過制度的合法性實現(xiàn)對城市資源的一種壟斷性控制和分配。許多地方政府集中規(guī)劃建設(shè)的保障性住房將新生代農(nóng)民工強行導(dǎo)入單一地區(qū)，這種特殊群體的空間集聚在一定程度上滋長了階層空間分化、社會心理隔離，甚至衍生成為城市新的貧困地帶。這些貧民區(qū)往往是被城市規(guī)劃“遺忘的角落”，往往有別于周邊環(huán)境，在城市中形成了一定程度的居住隔離，減少了農(nóng)民工和普通市民溝通交流的機會，加大了農(nóng)民工融入城市的難度。城市社會的某些群體與個體對新生代農(nóng)民工存在一定程度的偏見與歧視，這更加強化了他們的卑微和無助心理。因此，他們普遍渴求一種精神依托和心理歸屬，大多集中在房租低廉、流動人口集中的城市邊緣區(qū)和老城區(qū)，社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)單一化、封閉性的特點，形成一個“自愿性的隔離區(qū)”或自我交往的封閉群體。在選擇居住地點時，他們往往會選擇與親人、老鄉(xiāng)、朋友、進城后結(jié)識的工友等同質(zhì)群體成員聚在一塊，以求相互間的支持與安慰，從而在一些城中村形成了以親緣、地緣和業(yè)緣為紐帶的聚居，如“河南村”“新疆村”等。[5]居住條件的差距削弱了新生代農(nóng)民工對城市的認同感，阻礙了其享受城市經(jīng)濟社會發(fā)展成果，形成了低收入群特有的經(jīng)濟和文化群落，甚至造成其與城市居民的隔絕。新生代農(nóng)民工居住的房屋面積狹小，配套設(shè)施不全，居住環(huán)境較差，不利于身心的健康發(fā)展。在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)務(wù)工的大多是年輕的“打工仔”和“打工妹”，顯然他們普遍向往城市生活，在居住上渴望有一個舒適、獨立的空間，但他們進城后面臨的首要問題便是維持生存，在收入微薄的情況下，他們更愿意選擇那些提供“包住”待遇的企業(yè)，不得不接受擁擠、簡陋的集體宿舍。與租住出租屋相比，居住集體宿舍的新生代農(nóng)民工與城市社會更加隔離。

(三)住房支付能力不足

從近年來大城市商品住房價格不斷上漲的情況看，我國商品房市場存在著過度市場化的現(xiàn)象。新生代農(nóng)民工收入普遍不高，在城市購買商品房成為他們不可承受之重。新生代農(nóng)民工平均年齡在25歲左右，大多數(shù)在一線，勞動密集型企業(yè)對此群體的崗位工資定位基本上是當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。由于城市房價居高不下，在住宅消費過濾效應(yīng)作用下，對住房支付能力極其有限的新生代農(nóng)民工處于住房消費鏈的末端，其居住狀況明顯地劣于城市居民，這直接影響他們城市融入的進程?？梢?，現(xiàn)階段新生代農(nóng)民工的住房困境表明商品房模式難以有效解決農(nóng)民工住房問題，只有經(jīng)濟房或廉租房的價格水平才更加符合農(nóng)民工的支付能力。另外，由于農(nóng)村住宅的產(chǎn)權(quán)屬性和不可交易性，新生代農(nóng)民工無法通過出售宅基地以購買城市商品住宅，也無法以宅基地作為抵押獲得金融機構(gòu)的貸款，這在很大程度上也制約了新生代農(nóng)民工在流入地的住房消費。加之新生代農(nóng)民工住房公積金繳納力度不夠理想，很多用工企業(yè)沒有為農(nóng)民工繳納住房公積金，導(dǎo)致他們無法通過住房公積金獲得低息貸款。從而降低了他們的住房購買力。

(四)保障性住房供需失衡

在新生代農(nóng)民工住房保障供給方面，地方政府一度不夠重視導(dǎo)致新生代農(nóng)民工住房保障制度建設(shè)相對滯后，住房保障領(lǐng)域存在身份隔離和不公平現(xiàn)象。在強勢群體占優(yōu)越社會資源和擁有充分話語權(quán)的情況下，缺乏公正理念支撐制定的社會政策對弱勢群體來說便失去了意義。新生代農(nóng)民工用自己的辛勤勞動為城市的繁榮做出了巨大的貢獻，卻受到來自各方面歧視和排斥，甚至連基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)也難以得到保證。大部分地區(qū)未將對新生代農(nóng)民工住房問題提出一個系統(tǒng)性、長期性、可操作的政策框架，他們既不在公房租售、經(jīng)濟適用房體系內(nèi)，又無法像在原居住地那樣獲得宅基地自建房屋。住房保障制度始終是以城市戶籍居民作為保障目標(biāo)的，流動人口被排斥在住房保障邊界之外，因此政府在規(guī)劃城市住房問題時就跳過了新生代農(nóng)民工這個特殊的群體。目前，我國的城市規(guī)劃更多地針對城市市民和地方經(jīng)濟發(fā)展，由于新生代農(nóng)民工的戶籍已經(jīng)忽視了他們對經(jīng)濟發(fā)展所起到的作用，無論是土地、資金還是機構(gòu)設(shè)置等方面都沒有針對這一群體做出專門的政策安排。因此，新生代農(nóng)民工的住房問題從宏觀方面就被忽視了，新生代農(nóng)民工住房保障水平較低。

三、新生代農(nóng)民工保障性住房供給中政府干預(yù)的邊界

市場運行的基本邏輯是只要有需求，就會出現(xiàn)與之對應(yīng)的供給，供求雙方通過價格機制實現(xiàn)各自的目標(biāo)。市場良好運行的基本前提是自由競爭、公平交易，而且交易領(lǐng)域主要限于私人物品。然而，由于住房具有公共物品的特性，而且存在外部效應(yīng)、競爭不充分和信息不對稱等問題，所以通過市場機制不可能解決低收入群體的住房問題，必須進行政府干預(yù)。相比城市居民，國家推出的住房補助和補償制度很難惠及這些受戶籍限制的新生代農(nóng)民工，這就導(dǎo)致新生代農(nóng)民工的住房支付能力不足的矛盾日益顯現(xiàn)。由于新生代農(nóng)民工的住房支付能力弱，他們無力通過自身努力從市場上獲得安全和有尊嚴(yán)的居住條件，從該意義上說，住宅市場存在市場失靈。由此可見，單純依靠市場機制無法解決新生代農(nóng)民工住房問題，市場失靈之處就是政府發(fā)揮其作用的地方，當(dāng)住宅市場失靈時需要政府施以援手供應(yīng)住宅或改善居住條件。住房保障的覆蓋面廣、支出規(guī)模巨大，絕非某個社會階層或社會成員能夠單獨應(yīng)對，只有政府才有能力動員和調(diào)節(jié)全社會的資源。因此，政府有責(zé)任建設(shè)保障性住房，公平地分配各種保障性住房，從而消除住房排斥、緩解社會矛盾、促進社會融合。

此外，在新生代農(nóng)民工保障性住房供給領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位政府的經(jīng)濟角色，明確政府與市場的合理邊界。由于國家資源的有限性，住房保障制度與財政支持密切相關(guān)，進而，只有建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的住房保障制度，才能防止因過度追求形式平等而忽略了實質(zhì)性平等的保障，將住宅社會權(quán)的實現(xiàn)落到實處。[6]P141住房保障中需要強調(diào)政府的主體地位與責(zé)任，但這并不是說政府對居民住房承擔(dān)無限責(zé)任?，F(xiàn)實中，新生代農(nóng)民工的保障性住房在我國城市住宅里應(yīng)當(dāng)占有多大比率取決于需求方面的因素，比如消費偏好、收入周期變化、工作崗位的穩(wěn)定程度、城市化的進程等。地方政府能夠提供多少保障房取決于其有多大的財力，尤其是土地財政的規(guī)模。②可支付住房理念在全國各不相同，因此在地方定居應(yīng)當(dāng)對當(dāng)?shù)刈≌目芍Ц缎赃M行評估，評估過程要考慮地方住宅的可支付性和當(dāng)?shù)厥杖胨?，并對實際的住房市場區(qū)進行跨地區(qū)的合作。在新生代農(nóng)民工住房保障領(lǐng)域要防范“福利陷阱”，即在住房保障領(lǐng)域政府承擔(dān)的是兜底職責(zé)，建立政府住房保障范圍的動態(tài)調(diào)整機制，當(dāng)目前突出的住房問題得到緩解、社會矛盾趨于緩和后，政府應(yīng)逐漸縮小政府保障的范圍，將政府保障的范圍僅限于廉租住房。地方政府要為處于流動狀態(tài)的新生代農(nóng)民工建設(shè)公寓，要有組織、有規(guī)劃、分期分批地為城市定居的農(nóng)民工興建經(jīng)濟適用住房。通過政府對新生代農(nóng)民工的補助，縮小他們與其他階層在居住水平上的差距，化解住宅保障與市場化的矛盾，著力實現(xiàn)新生代農(nóng)民工“住有所居”的追求。

在住房供應(yīng)過程中，市場和政府都是優(yōu)化住房配置的重要力量，兩者應(yīng)各負其責(zé)。在市場經(jīng)濟條件下，政府提供公共產(chǎn)品的過程也要遵循市場規(guī)律。在住房供給中，政府通過建議、說服、誘導(dǎo)等方法鼓勵非政府部門參與供給的決策與實施過程，通過稅收優(yōu)惠、財政補貼、或者決策時的聽證程序，具體實施中的招投標(biāo)程序激發(fā)其參與的積極性與創(chuàng)造性，并為其提供現(xiàn)實的參與機會和條件。[7]P150發(fā)達國家在公共住房鼓勵市場供給方面的成功經(jīng)驗值得我國借鑒。例如，美國政府不僅自己直接建設(shè)一部分低價房供低收入者租用，還通過優(yōu)惠利率等市場手段鼓勵私人機構(gòu)參與對低收入家庭提供住房，此外還通過供地或政府用地改造合同約定等方式規(guī)定開發(fā)商在建設(shè)商品房時，必須配套建設(shè)一定數(shù)量低價房或貢獻一部分開發(fā)利潤供政府開發(fā)低價房使用。[8]103

四、新生代農(nóng)民工住房保障的法治化進路

(一)樹立以人為本的立法理念

在法治思維模式下，以人為本理念及其衍生出的共生、和諧、發(fā)展理念為指導(dǎo)，法律應(yīng)以社會主義的最高價值追求和取向，在人本主義理念指引下，法律的社會整體效率為價值取向就是要在根本上實現(xiàn)社會強弱勢群體間在經(jīng)濟活動效率上的均衡，以促進他們之間的共生、和諧和共同發(fā)展。[9]P102-108人民群眾要求解決住房困難和改善居住條件，涉及人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，“住有所居”也是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)。從世界范圍看，一些國家的政府已經(jīng)成為實現(xiàn)公民住宅人權(quán)的基本行動主體。例如，美國俄勒岡州的法律為該州的州土地利用規(guī)劃方案擬定了一項類似的低收入者住房政策，地方規(guī)劃方案和土地利用管理辦法必須遵守這項政策③。德國政府對住房市場制定法律法規(guī)、實施調(diào)控的基本原則是：用法律來保障公民基本的居住權(quán)利，在強調(diào)市場根據(jù)自身規(guī)律進行調(diào)節(jié)的同時，政府有責(zé)任也有必要利用其資源為中低收入家庭提供資金補助。

為了有序推進農(nóng)民工市民化，新生代農(nóng)民工住房保障應(yīng)當(dāng)需要樹立以人為本和包容性理念，逐步降低城鎮(zhèn)化門檻。對此，各地紛紛出臺政策法規(guī)保障新生代農(nóng)民工住宅權(quán)，例如，河北省《關(guān)于切實解決城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員住房保障問題的通知》提出，各地不得把本地城鎮(zhèn)戶籍作為將外來務(wù)工人員納入公共租賃住房分配的準(zhǔn)入條件。對凡在本地城鎮(zhèn)務(wù)工并已經(jīng)辦理居住證，且符合其他基本準(zhǔn)入條件的外來務(wù)工人員，均應(yīng)納入公共租賃住房分配范圍。為將更多人員劃入保障范圍，針對大多數(shù)外來務(wù)工人員的財產(chǎn)和收入等實際情況，各地可適當(dāng)放寬對外來務(wù)工人員分配公共租賃住房準(zhǔn)入的收入線標(biāo)準(zhǔn)。有條件的城鎮(zhèn)，可取消收入標(biāo)準(zhǔn)限制。為打破外來務(wù)工人員享受城鎮(zhèn)住房保障政策的各項束縛，通知取消了社保繳納和戶籍限制這些“硬杠杠”。

以人為本的理念要求政府應(yīng)該以保障人權(quán)和人民生活的幸福感作為政績評價標(biāo)準(zhǔn)，保障性住房供給必須符合公共利益，排除那些“政績工程”、“面子工程”的保障性住房設(shè)計。政府要為農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)住房制定相應(yīng)的政策，采取多種方式保障“新生代農(nóng)民工”基本住房需求，有序推進“新生代農(nóng)民工”市民化。在農(nóng)民工住房問題上，政府應(yīng)該加大經(jīng)濟適用房、限價商品房等保障性住房的投入。政府應(yīng)當(dāng)多渠道多形式提供農(nóng)民工居住場所，發(fā)展公共租賃住房，建設(shè)農(nóng)民工公寓，鼓勵和支持有條件的企業(yè)設(shè)置夫妻房。④雙方在同一城市打工家庭、特別是有隨遷子女家庭的住房問題，為新生代農(nóng)民工家庭提供人性化服務(wù)，調(diào)整保障房結(jié)構(gòu)，增加公寓式住房，配備食堂、醫(yī)院、娛樂等公共設(shè)施，方便農(nóng)民工生活并降低生活成本。政府要組織制定農(nóng)民工居住環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)民工居住場所符合基本的衛(wèi)生和安全條件，具備基本生活必須功能，為農(nóng)民工在城市的務(wù)工生活創(chuàng)造必要的住宿環(huán)境，體現(xiàn)以人為本。

(二)將新生代農(nóng)民工保障性住房納入城市規(guī)劃

為確保地方政府在商品房開發(fā)建設(shè)時保障規(guī)劃一定比例的經(jīng)濟適用房，可以通過制定《農(nóng)民工保障性住房建設(shè)條例》，以法律的形式確保地方政府在承擔(dān)農(nóng)民工基本居住權(quán)保障目標(biāo)的法定責(zé)任。政府規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)將新生代農(nóng)民工住房納入到地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，從土地、資金、機構(gòu)設(shè)置等方面做出政策安排。針對新生代農(nóng)民工工作和生活的需要，地方政府應(yīng)當(dāng)放棄“土地財政”，采用多種方式供應(yīng)土地。目前，各地方也紛紛出臺地方性法規(guī)將農(nóng)民工住房保障納入到城市規(guī)劃與計劃之中。例如，四川省《加強農(nóng)民工住房保障工作指導(dǎo)意見》中提出，各地要將農(nóng)民工住房保障需求納入城市住房建設(shè)規(guī)劃和住房保障規(guī)劃統(tǒng)籌安排，納入公共租賃住房年度建設(shè)計劃落實。結(jié)合農(nóng)民工住房需求等實際情況，合理調(diào)整保障性住房建設(shè)項目類型，增加公共租賃住房供應(yīng)。特別是土地的供應(yīng)規(guī)劃對于城市規(guī)劃起著決定性的作用，納入政府儲備的土地要優(yōu)先用于對新生代農(nóng)民工的保障性住房建設(shè)。政府鼓勵用工單位在符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，利用自有存量土地，修建適合農(nóng)民工居住的集體宿舍。⑤對符合城市產(chǎn)業(yè)政策的大型企業(yè)或項目、新生代農(nóng)民工集中的區(qū)域，安排一定的配套居住用地，就地解決他們的住房問題。政府將地劃撥給園區(qū)企業(yè)，集中選址、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自建自用，最后再由企業(yè)以低廉的價格或者免費出租給員工。另外，政府應(yīng)當(dāng)加大對閑置土地的清理處置力度，對收回的閑置土地，優(yōu)先安排用于保障性住房和普通商品住房建設(shè)。

新生代農(nóng)民工的保障性住房建設(shè)可以采取混合、嵌入式開發(fā)模式——包容性區(qū)劃的零散建設(shè)方式，不應(yīng)當(dāng)將新生代農(nóng)民工的保障住房統(tǒng)一劃為幾個特定區(qū)域，商品住房配建保障住房的方式可以使保障住房范圍分布盡可能廣泛，最大限度為農(nóng)民工提供適當(dāng)位置的房源?；旌?、嵌入式開發(fā)模式——包容性區(qū)劃改變公共住房以前的分離化運作模式，在保障性住房保障邊界適度拓展的背景下，將符合條件的新生代農(nóng)民工納入城市公共住房體系?；旌稀⑶度胧介_發(fā)模式——包容性區(qū)劃有利于社會不同階層居民的融合，提高了不同階層交往的頻度，有利于構(gòu)筑和諧的社區(qū)，為社會的安定奠定了基礎(chǔ)。不同階層居民長期比鄰而居，高收入居民的行為模式、思想意識、文化觀念、價值判斷對低收入居民會產(chǎn)生示范、誘致作用，最終會提高整個城市的文明進程。在新生代農(nóng)民工住房選址方面，要充分考慮方便新生代農(nóng)民工的工作和生活，不宜在郊區(qū)給他們單獨先建“農(nóng)民工小區(qū)”，而應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工生產(chǎn)生活的需要，在市民小區(qū)中合理布局。這樣既方便他們的工作和生活，也可以消除市民和農(nóng)民工之間的文化隔閡，情感障礙，使農(nóng)民工從身份職業(yè)、生活條件、文化認同、生活方式等方面完全融入城市。[10]P62

(三)分層次解決新生代農(nóng)民工住房問題

各級政府應(yīng)當(dāng)多渠道、多形式改善農(nóng)民工居住條件，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓勵社會資本參與建設(shè)。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)可以在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。審慎探索由集體經(jīng)濟組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房。把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。對于收入較高、有一定支付能力的農(nóng)民工，要引導(dǎo)和鼓勵他們通過普遍商品市場、私房租賃市場等方式改善居住條件。對于工作逐漸穩(wěn)定、掌握一技之長、逐漸適應(yīng)城市生活并具有在城市生活的基本能力和市民化意愿較強，可以選擇向政府申請購買經(jīng)濟適用房或限價房。住房保障政策可以在引導(dǎo)農(nóng)民工在中小城市和小城鎮(zhèn)定居上發(fā)揮推動作用，即優(yōu)先在中小城市和小城鎮(zhèn)將住房保障體系對農(nóng)民工開放，鼓勵農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)定居。要使在城市穩(wěn)定就業(yè)一定年限、有一定經(jīng)濟能力的農(nóng)民工，在其常住地享有與本地區(qū)居民平等的資格權(quán)益，享受政府提供的基本公共服務(wù)，享受城市居民同等住房政策待遇。⑥各地政府可以通過購買方式把適合作為公租房或者經(jīng)過改造符合公租房條件的存量商品房，轉(zhuǎn)為公共租賃住房，保障性住房要逐步從實物保障為主轉(zhuǎn)向建設(shè)和租賃補貼并重，“補磚頭”與“補人頭”相結(jié)合。鼓勵和支持符合公共租賃住房保障條件的家庭，通過租賃市場解決住房問題，政府按規(guī)定提供貨幣化租賃補貼。建立住房租賃信息政府服務(wù)平臺，為租賃市場供需雙方提供高效、準(zhǔn)確、便捷的信息服務(wù)，出租人可隨時發(fā)布出租房屋的區(qū)位、面積、戶型、價格等信息，承租人可發(fā)布租賃房屋的需求信息，逐步實現(xiàn)在平臺上進行對接。

(四)提高新生代農(nóng)民工的住房購買能力

1.改革住房公積金制度

新生代農(nóng)民工在城市買房的房款籌集方式越來越接受公積金貸款和銀行貸款，特別是高收入農(nóng)民工，尤其希望通過公積金貸款來提高自身的支付能力。在當(dāng)前住房公積金制度的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方財政水平和新生代農(nóng)民工規(guī)模劃分多檔，按照多繳多得的原則，激勵企業(yè)和個人繳納住房公積金。將勞動關(guān)系穩(wěn)定的新生代農(nóng)民工基本納入住房公積金制度覆蓋范圍，允許住房公積金用于其購買或租賃自住住房。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房的保障體系，提高新生代農(nóng)民工和用工企業(yè)繳納住房公積金的意識。例如，四川省《加強農(nóng)民工住房保障工作指導(dǎo)意見的通知》指出，在各類用工企業(yè)建立住房公積金制度，鼓勵企業(yè)和農(nóng)民工個人繳存住房公積金，支持農(nóng)民工使用住房公積金租賃公共租賃住房及其他住房。增加中小戶型中低價位普通商品住房供應(yīng)，提供住房公積金貸款支持，鼓勵農(nóng)民工在城市購房落戶。山東省擴大住房公積金制度覆蓋范圍，將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系和住房公積金制度。山東省《關(guān)于進一步做好農(nóng)民工繳存使用住房公積金工作的意見》中規(guī)定,農(nóng)民工連續(xù)正常繳存住房公積金6個月(含6個月)以上,購買工作所在地自住住房的,可按規(guī)定申請住房公積金貸款。農(nóng)民工在戶籍所在地購買自住住房的,可持工作所在地住房公積金管理部門出具的繳存證明,向戶籍所在地住房公積金管理部門申請住房公積金貸款。農(nóng)民工公積金的用途比市民要靈活,農(nóng)民工購買、建造自住住房,可憑當(dāng)?shù)刈》抗e金管理部門規(guī)定的有效證明材料,提取本人及其配偶住房公積金賬戶內(nèi)存儲余額。農(nóng)民工租住自住住房的,憑有效證明材料可申請?zhí)崛∽》抗e金,提取金額不超過當(dāng)期個人實際支付的房租額。杭州市對此也有類似的規(guī)定，《關(guān)于為農(nóng)民工建立住房公積金制度的通知》(杭房公委[2015]3號)支持農(nóng)民工通過租房改善居住條件，凡連續(xù)正常繳存住房公積金滿3個月，本人及配偶在住房公積金繳存地?zé)o自有住房且租賃住房的，可以提取住房公積金支付房租。降低住房公積金貸款基本條件，支持符合條件的農(nóng)民工貸款購買自住住房。在現(xiàn)階段采用完全積累式，農(nóng)民工自我繳存資金和用人單位繳存資金均存入個人賬戶，待穩(wěn)定后統(tǒng)一計入統(tǒng)籌賬戶。

基于我國農(nóng)民工流動性強，換工作頻繁的現(xiàn)狀，政府相關(guān)部門要制定完善新生代農(nóng)民工公積金提取和異地轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策，建立適合新生代農(nóng)民工特點的住房公積金異地轉(zhuǎn)移機制。為實現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移機制的可操作性，必須充分發(fā)揮不同統(tǒng)籌地區(qū)住房公積金中心的作用，即在農(nóng)民工輸出地與輸入地建立有效的轉(zhuǎn)移機制。各地要實現(xiàn)新生代農(nóng)民工住房公積金繳存異地互認和轉(zhuǎn)移接續(xù)，并推進異地貸款業(yè)務(wù)，即農(nóng)民工可持就業(yè)地住房公積金管理中心出具的繳存證明，向戶籍所在地住房公積金管理中心申請住房公積金個人住房貸款。

2.探索農(nóng)村宅基地政策與農(nóng)民工城市住房政策的銜接

在充分保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，積極推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立進城農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)有償退出機制。探索允許新生代農(nóng)民工進城落戶后依法處置承包地、宅基地等農(nóng)村土地的有效形式，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房(通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤)，推動農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)的資本化轉(zhuǎn)變，建立農(nóng)民工市民化成本的多元擔(dān)保機制。例如《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》實施方案要求，實行宅基地占用農(nóng)用地備案核銷制度，保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)利可設(shè)立專項啟動資金，實施農(nóng)民工宅基地與商品房的互換，農(nóng)民工宅基地和商品房的互換可由農(nóng)民工輸出地的中小城市和城鎮(zhèn)的政府組織實施，政府可以將農(nóng)民退出的宅基地復(fù)墾或納入建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓，所得資金用于補償退出宅基地的農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房。把農(nóng)民工在中小城市和小城鎮(zhèn)購房與農(nóng)村住房退出和盤活相銜接，可以促進農(nóng)村住房和宅基地資源的合理流動和充分利用，實現(xiàn)農(nóng)民工宅基地的財產(chǎn)功能，放大農(nóng)民工在城市購房的支付能力，促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)永久定居。[11]P242

(五)拓寬住房保障資金來源渠道

1.完善公共財政支持保障性住房政策

政府應(yīng)當(dāng)將新生代農(nóng)民工住房保障納入公共財政體系，建立穩(wěn)定的住房保障資金渠道。因此，各級政府必須設(shè)立保障性住房的專項財政資金注入保障性住房基金管理系統(tǒng)。其來源主要有各級政府財政撥款、土地出讓金收益、住房公積金增值收益和社會保障資金等。[12]P30中央住房專項資金補助不能按照財政多寡，而應(yīng)該按照住房保障需要程度靈活分配。地方政府可以根據(jù)低收入家庭對廉租住房的需要數(shù)量先投入財政資金建設(shè)廉租住房，建成使用后再向中央財政申請資助，中央按照使用家庭戶數(shù)占地區(qū)總?cè)丝跀?shù)量的比例提供相應(yīng)的補助。[13]P374目前，只有上海、北京、四川⑦等個別城市將住房保障建設(shè)支出列入財政預(yù)算支出。要使地方政府承擔(dān)更多的住房保障責(zé)任，還得要求地方政府預(yù)算中必須明確用于住房保障建設(shè)的資金數(shù)額和比例。

2.完善保障性住房建設(shè)中的債務(wù)性融資機制

條件成熟的地方可以先進行發(fā)行地方政府債券的試點，籌集廉租住房建設(shè)資金。允許資金信度較好、還債有保障的城市政府發(fā)行市政債券，根據(jù)住房保障資金的需求量，各省、自治區(qū)和直轄市決定發(fā)行廉租住房建設(shè)的債券數(shù)量，發(fā)放免稅債券籌集建房資金。中央政府對地方政府債券提供擔(dān)保，對債券發(fā)行進行審批和監(jiān)管。廉租住房建設(shè)債券可以向社保基金和住房公積金管理中心定向發(fā)行，債券發(fā)行收入實行?？顚Ｓ茫荒苡糜诹庾》拷ㄔO(shè)、維護等支出。債券到期，由中央財政和地方財政按一定比例償還，中央財政償還部分包含下?lián)艿膶ｍ椯Y金。

3.擴寬民間資本參與住房保障的渠道

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確規(guī)定，支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)公共租賃住房。國務(wù)院七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》也提出，在加大政府對公共租賃住房投入的同時，切實采取土地、財稅、金融等支持政策，充分調(diào)動各類企業(yè)和其他機構(gòu)投資和經(jīng)營公共租賃住房的積極性。政府要充分發(fā)揮企業(yè)和個人在解決住房問題上的優(yōu)勢，堅持市場供應(yīng)為主，加大新生代農(nóng)民工保障性住房供給，建立覆蓋不同收入人群的城鎮(zhèn)住房多元化供給體系。目前，一些地區(qū)出臺了地方性法規(guī)鼓勵民間資本參與新生代農(nóng)民工保障性住房建設(shè)。例如，四川省《加強農(nóng)民工住房保障工作指導(dǎo)意見》中指出，除政府直接投資建設(shè)公共租賃住房外，認真落實普通商品住房按比例配建公共租賃住房的規(guī)定，鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)和社會資本參與公共租賃住房建設(shè)。

4.充分利用PPP模式促進農(nóng)民工住房市場發(fā)展

我國住房保障領(lǐng)域存在著政府與私營機構(gòu)的合作關(guān)系，部分地方已經(jīng)開展公共租賃住房建設(shè)運營管理實施政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作(PPP)試點。合作運營型項目開發(fā)是由政府和私營企業(yè)聯(lián)合組建，政府劃撥建設(shè)用地、提供稅費減免,并委托房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)和出售公租房，或者政府通過放寬建筑容積率的規(guī)劃控制，以換取房地產(chǎn)企業(yè)在其開發(fā)的商品房小區(qū)內(nèi)為新生代農(nóng)民工配建保障性住房。在PPP模式下，政府充當(dāng)項目合伙人的角色，對于項目的融資、建設(shè)、運營有更多話語權(quán)而不是簡單的事前特許協(xié)議框架的擬定，政府還能夠和私人協(xié)議共同出資運營形成的資產(chǎn)，和私人共享投資回報和共擔(dān)風(fēng)險，通過最終消費者對服務(wù)的購買以回收項目投資和實現(xiàn)合理利潤。[14]P43國家鼓勵民間資本投資公共租賃住房，既可以有效緩解政府的資金壓力，也能借助企業(yè)投資經(jīng)營、項目管理、住房建設(shè)等方面的專業(yè)力量，促進提高公共租賃住房的投資建設(shè)和運營效率。

注釋：

①例如，四川《關(guān)于切實解決城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員住房保障問題的通知》、河北《關(guān)于切實解決城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員住房保障問題的通知》、杭州市《關(guān)于為農(nóng)民工建立住房公積金制度的通知》等。

②例如英國《混合社區(qū)的規(guī)劃》提出，需要更多的來自地方規(guī)劃當(dāng)局通過地方住房評估、住房需求分析，已經(jīng)更多的關(guān)注能保障產(chǎn)生混合社區(qū)多樣住房類型。

③美國俄勒岡州法律還規(guī)定“地方政府通過的任何審批標(biāo)準(zhǔn)、特別條件以及審批程序應(yīng)當(dāng)明確、客觀，前述標(biāo)準(zhǔn)、條件及程序不得單獨地或者共同地通過不合理的費用或者延誤產(chǎn)生阻礙住房需求的效果”。參見[美]曼德克著，鄖文聚，段文技等譯.美國土地利用管理：案例與法規(guī)(第5版)[M]. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2014:65。

④《山東省農(nóng)民工公共服務(wù)3年行動計劃》提出將改善農(nóng)民工居住條件，用人單位吸納農(nóng)民工就業(yè)要盡量提供宿舍，有條件的可建設(shè)“夫妻房”。

⑤例如貴州省政府出臺的《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實施意見》的規(guī)定，允許農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)劃和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地規(guī)模范圍內(nèi)，利用企業(yè)辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，督促和指導(dǎo)建設(shè)施工企業(yè)改善農(nóng)民工住宿條件。

⑥《山東省農(nóng)民工公共服務(wù)3年行動計劃》提出，加大政府公共租賃住房建設(shè)力度，盡可能將項目選址在農(nóng)民工聚集、住房供需矛盾突出的區(qū)塊。對已在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民工給予和城鎮(zhèn)居民同等住房保障，對尚未落戶城鎮(zhèn)但在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、符合條件的農(nóng)民工提供公共租賃住房，逐步實現(xiàn)住房保障制度城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。適當(dāng)放寬對農(nóng)民工申請公共租賃住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵有條件的城鎮(zhèn)取消收入標(biāo)準(zhǔn)限制。

⑦《四川省城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金績效評價實施細則(試行)》方案提出，城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金是指各級財政部門用于城鎮(zhèn)低收入住房保障家庭租賃補貼，公共租賃住房和城市棚戶區(qū)改造以及相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施的資金，其中包括中央和省財政專項補貼資金，市縣財政部門從一般公共預(yù)算(含地方政府證券收入)，政府性基金預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排用于城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的資金。

參考文獻：

[1]許益軍等.大都市社會治理：理論、實踐與政策[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2014.

[2]馮果，華翠.新生代農(nóng)民工權(quán)益保護的現(xiàn)實困境與發(fā)展途徑——基于經(jīng)濟法視角的探討[J].武漢大學(xué)學(xué)報(哲社版)，2014，3.

[3]高峰：空間理論視角的外來農(nóng)民工城市融入問題研究：對蘇南的考察[M].北京:科學(xué)出版社，2013.

[4]趙麗.流動人口難享受城市保障性住房，農(nóng)民工城市住房權(quán)利如何保障[N].法制日報，2015-06-01(4)

[5]胡杰成.農(nóng)民工市民化研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社,2012.

[6]孫凌.論住宅權(quán)在我國憲法規(guī)范上的證立——以未列舉憲法權(quán)利證立的論據(jù)、規(guī)范與方法為思路[J].法制與社會發(fā)展，2009,5.

[7]陳治.福利供給變遷中的經(jīng)濟法功能研究[M].北京：法律出版社，2008.

[8]李立華，辜小勇，吳懷志.住房保障模式改革研究[M].武漢：武漢出版社，2014.

[9]李昌麒.經(jīng)濟法理念研究[M].北京：法律出版社，2009.

[10] 陳蘭.新生代農(nóng)民工的發(fā)展和歸宿[M].北京：法律出版社，2013.

[11]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計[M].北京：中國發(fā)展出版社，2011.

[12]曾廣錄.保障性住房私人融資的不足性及彌補對策[J].當(dāng)代財經(jīng)，2011,8.

[13]蔣來用.住房保障財政政策研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2011.

[14]鄧小鵬，李啟明，袁競峰，李德智.保障性住房的社會化供給[M].南京：東南大學(xué)出版社,2014.

(責(zé)任編輯：黃春燕)

Dilemma and Outlet for the Housing Security Problem of the

New Generation Migrant Workers in the Process of Integrating into the City

ZhaoNing

(Law school of Henan Normal University, Henan, Xinxiang, 453007)

【Abstract】In recent years, the housing security problem of the new generation migrant workers after they entering the city becomes the main obstacles in the process of integrating into the city.To solve the housing security problem ,the legal framework of new generation migrant workers’ housing security should be established,which leads it to the orbit of law，furthermore the complementary way of market and the government should be utilized.In the process of providing affordable housing for the new generation of migrant workers,the government should establish the people-oriented legal idea and follow the principle of equality in priority, and giving consideration to efficiency ,bring the new generation of migrant workers into the urban planning system,increase of housing purchasing power and broaden the affordable housing financing source.

【Key words】New generation of migrant workers; Integrate into the city; Housing security; Economic law

作者簡介：趙 寧(1980-)，女，遼寧沈陽人，法學(xué)博士，河南師范大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向為經(jīng)濟法。

*基金項目：國家基金項目《新生代農(nóng)民工城市融入中法律制度創(chuàng)新研究》(12BFX092)；國家基金項目《我國農(nóng)村宅基地退出與補償?shù)姆蓹C制研究》(15BFX108)；河南師范大學(xué)博士科研啟動費課題資助項目《土地利用規(guī)劃權(quán)力正當(dāng)性制度研究》(QD4101)的階段性成果。

【中圖分類號】DF529

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1002—6274(2016)01—137—08