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中國憲法委員會制度初論*

江國華彭超

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

【內(nèi)容摘要】依憲治國和依憲執(zhí)政背景下，加強憲法實施、維護法制統(tǒng)一、建設(shè)中國特色社會主義法治體系內(nèi)在地需要有專門的憲法監(jiān)督機關(guān)。設(shè)立憲法委員會，將其作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實施，能夠有效破解全國人大及其常委會“自我監(jiān)督”的尷尬悖論和“無暇監(jiān)督”的現(xiàn)實問題。憲法委員會的核心職能是違憲審查和解釋憲法。建立憲法委員會制度應(yīng)當(dāng)處理好憲法委員會與黨的領(lǐng)導(dǎo)、全國人大、改革開放三者的關(guān)系，確立黨內(nèi)法規(guī)不審查、基本法律不審查、特別授權(quán)立法不審查的原則。

【關(guān) 鍵 詞】憲法委員會全國人大常設(shè)機關(guān)憲法監(jiān)督憲法實施憲法解釋

我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度是由1982年《憲法》規(guī)定的，大致沿襲了1954年和1978年《憲法》的規(guī)定。①早在1982年《憲法》制定過程中，憲法監(jiān)督制度就曾作為憲法設(shè)計的重要內(nèi)容，進入修憲者的討論范圍：一種傾向性的意見是要求設(shè)立類似憲法委員會的專門機構(gòu)來監(jiān)督憲法實施，當(dāng)時主持憲法制定的彭真慎重考慮過這一設(shè)想，但最終沒能在憲法中確定。[1]1982年《憲法》施行以來，憲法監(jiān)督制度一直是備受關(guān)注且讓人倍感糾結(jié)的熱點問題。理論界和實務(wù)界一直在努力構(gòu)設(shè)符合中國實際情況能夠真正有效發(fā)揮作用的憲法監(jiān)督制度方案。黨的十八大以來，如何進一步完善憲法監(jiān)督制度，更是受到了前所未有的高度關(guān)注。2014年，黨的十八屆四中全會確立了“全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)，并明確提出，要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”。[2]因此，理性分析完善我國憲法監(jiān)督制度的問題，構(gòu)設(shè)符合我國政治實際能夠有效發(fā)揮作用的憲法監(jiān)督制度方案是一項緊要的時代課題。

一、設(shè)立憲法委員會的必要性

國內(nèi)外的歷史和實踐已經(jīng)說明，憲法實施的加強需要全面有效的憲法保障制度，其中尤以憲法監(jiān)督制度為緊要。但憲法監(jiān)督制度不健全在我國積弊已久，基礎(chǔ)薄弱，不利因素較多。[3]因此，革弊立新，設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機關(guān)，夯實我國憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)具有必要性和緊迫性。

(一)加強憲法實施的內(nèi)在需要

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》突出強調(diào)“堅持依法治國首先是堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先是堅持依憲執(zhí)政”。依憲治國、依憲執(zhí)政作為治國執(zhí)政的方略被正式提出來。依憲治國和依憲執(zhí)政內(nèi)在的要求加強憲法實施，在執(zhí)政治國的全過程都必須以憲法作為根據(jù)依據(jù)。然而，由于憲法條文的原則性和概括性，憲法規(guī)范的涵義并不都是不言自明的，在實施憲法對具體憲法性問題進行判斷時，必須對憲法進行解釋?，F(xiàn)行《憲法》將解釋憲法的權(quán)力配置給了全國人大常委會，由于全國人大常委會的職責(zé)任務(wù)繁重，《憲法》施行30多年來，全國人大常委會解釋憲法的實踐活動僅十余次，[4]難以通過解釋憲法的方式進行憲法監(jiān)督促進憲法實施。憲法解釋與憲法監(jiān)督是密切相關(guān)的，“沒有憲法監(jiān)督機關(guān)的專門化與程序化，憲法解釋的功能無法得到有效發(fā)揮?！盵5]因此，加強憲法實施，需要設(shè)立憲法委員會作為監(jiān)督憲法實施的專門機關(guān)。

(二)完善憲法監(jiān)督制度的內(nèi)在需要

國家法制統(tǒng)一是法治國家的內(nèi)在要求，《憲法》和《立法法》確立了我國法律體系的位階秩序：憲法具有最高法律效力，下位階法律必須符合憲法和上位階法律規(guī)定。為確保國家法制統(tǒng)一，我國目前以現(xiàn)行《憲法》為核心，以《立法法》、《監(jiān)督法》等為具體落實，輔之以《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》等程序規(guī)范，形成了國家最高權(quán)力機關(guān)審查制的憲法監(jiān)督模式。[6]P113

這一監(jiān)督模式面臨如下詰難：其一，“自我監(jiān)督”的尷尬悖論?，F(xiàn)行監(jiān)督模式下，全國人大常委會自己審查自己制定和批準(zhǔn)的法律法規(guī)；然而，全國人大常委會同時擁有“解釋憲法”的權(quán)力，監(jiān)督憲法實施必然伴隨解釋憲法，而憲法解釋一般認(rèn)為具有同憲法等同的效力，全國人大常委會完全可能利用釋憲權(quán)力將自己違憲行為合憲化。其二，“無暇監(jiān)督”的現(xiàn)實問題。盡管《立法法》規(guī)定全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆桑?，由于全國人大每年召開一次會議，每次會議7天左右，需要審議決定諸多國家重大事項，很難真正落實對全國人大常委會制定法律的監(jiān)督。而且，事實上近十多年來全國人大常委會僭越全國人大的立法權(quán)限并不鮮見。[7]同樣，全國人大常委會亦是以會議的方式進行工作，一般每兩個月召開一次會議，每次會期7至10天左右，其承擔(dān)的立法和審議任務(wù)繁重，難以擔(dān)負(fù)起經(jīng)常性監(jiān)督憲法實施的職責(zé)。因此，完善憲法監(jiān)督制度，確保國家法制統(tǒng)一，需要設(shè)立憲法委員會作為專門憲法監(jiān)督機關(guān)。

(三)中國特色社會主義法治體系建設(shè)的需要

在全面推進依法治國的歷史新階段，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，就是要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系。完備的法律規(guī)范體系最基本的要求是所有法律法規(guī)都必須符合憲法、下位法符合上位法；法治實施體系當(dāng)中最重要的是憲法實施機制；法治監(jiān)督最為核心的是對憲法實施的監(jiān)督。因而，法治保障中最為緊要的即是要完善憲法實施監(jiān)督制度。

建設(shè)中國特色社會主義法治體系，需要著力解決如下幾大問題：其一，法律部門化、地方化問題。我國法律規(guī)范體系中有些法律法規(guī)作為部門利益或地方利益博弈的結(jié)果，帶有嚴(yán)重的部門化、地方化傾向，致使實踐中爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；[8]其二，法律規(guī)范互相沖突問題。對同一事務(wù)的規(guī)定不一致、互相沖突，使執(zhí)法者和司法者無所適從；其三，下位法與上位法相抵觸問題。違反上位法限縮公民權(quán)利、減免行政主體責(zé)任的情況依然存在。設(shè)立憲法委員會，專門負(fù)責(zé)違憲審查，能夠有效解決上述問題。憲法委員會制度是形成完備法律規(guī)范體系、高效法治實施體系、嚴(yán)密法治監(jiān)督體系的有力保障制度，是法治保障體系中重要的組成部分。

二、憲法委員會的性質(zhì)和地位

憲法委員會一般被認(rèn)為是一種政治性機構(gòu)，組織形式上比較靈活、富有彈性，更易于與我國的政治體制相融合，也符合我國的傳統(tǒng)較易為人們所接受，是適合我國的國情和現(xiàn)實的一種最佳模式。[9]

(一)憲法委員會是專門的憲法監(jiān)督機關(guān)

憲法委員會作為專門的憲法監(jiān)督機關(guān)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實施。憲法監(jiān)督制度的專門化、高效化與規(guī)范化是世界各國的發(fā)展趨勢。[10]監(jiān)督憲法實施，是適用憲法的專門活動，要求監(jiān)督憲法實施的主體符合適用憲法的需要，具備適用憲法的資格和能力。具體而言，有兩個方面的要求：其一，憲法監(jiān)督機關(guān)作為憲法的“守護者”，應(yīng)當(dāng)具有較高的權(quán)威，這是由憲法具有最高權(quán)威和最高法律效力決定的；其二，監(jiān)督憲法實施是對違憲的法律和行為進行審查，需要對憲法爭議作出裁斷，這就要求憲法監(jiān)督機關(guān)必須具有專門性，其組成人員也必須具有較高的專業(yè)素質(zhì)，能夠?qū)Ψ煞ㄒ?guī)和其他規(guī)范性文件是否合憲法作出判斷。

因此，憲法委員會應(yīng)被設(shè)定為全國人大專門負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實施的機關(guān)，履行全國人大監(jiān)督憲法實施的職權(quán)；而不宜被設(shè)定為全國人大之下的專門委員會或者全國人大常委會之下的專門工作機構(gòu)。盡管設(shè)置專門委員會性質(zhì)的憲法委員會較現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度而言是一小步完善，符合人民代表大會制度的現(xiàn)行體制，不需要修改憲法，在操作上比較簡單可行。但是，這一改革方案沒有涉及現(xiàn)行憲法監(jiān)督在體制上的改革，不能從根本上克服我國憲法監(jiān)督(違憲審查)的軟弱無力狀況，難以保證其有效性。

(二)憲法委員會的地位與全國人大常委會平行

憲法委員會設(shè)在全國人大之下作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，與全國人大常委會地位平行。在學(xué)理上，全國人民代表大會的常設(shè)機關(guān)可以是兩個或者兩個以上的機關(guān)，在保留現(xiàn)有的常設(shè)機關(guān)即全國人民代表大會常務(wù)委員會的同時，另設(shè)一個憲法委員會作為全國人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，不存在法理障礙。

憲法委員會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實施，有權(quán)對全國人大常委會制定和批準(zhǔn)的法律法規(guī)進行審查，可以有效避免全國人大常委會“自我監(jiān)督”的邏輯悖論。全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，其制定的非基本法律及其所作的法律解釋、法律修改，以及其批準(zhǔn)的自治條例和單行條例、國務(wù)院的行政法規(guī)、省自治區(qū)直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，在數(shù)量上要遠(yuǎn)多于全國人大制定的基本法律，在細(xì)密程度上也遠(yuǎn)甚于全國人大制定的基本法律，在違憲的可能性上也遠(yuǎn)高于全國人大制定的基本法律。因此，全國人大常委會制定或批準(zhǔn)的法律法規(guī)不能被排除在審查范圍之外。這就內(nèi)在的要求憲法委員會的法律地位至少不能低于全國人大常委會，否則，憲法監(jiān)督的權(quán)威性和有效性難以保障。在人民代表大會制度的體制下，憲法委員會不宜比全國人大常委會地位更高，因此，將憲法委員會設(shè)定為全國人大的常設(shè)機關(guān)是適宜的。

(三)憲法委員會制度是人民代表大會制度的有機組成部分

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，其最為根本的特點就是全國人大掌握最高國家權(quán)力，居于其他國家機關(guān)之上，處于國家機關(guān)體系的核心。這就要求權(quán)力必須一統(tǒng)于全國人大，不允許有凌駕全國人大之上的權(quán)力存在。憲法委員會制度是人民代表大會制度的有機組成部分，是對全國人民代表大會監(jiān)督憲法實施制度的完善，并不是對人民代表大會制度的悖逆和脫離。具體而言：其一，憲法委員會從屬于全國人大，其監(jiān)督憲法實施的權(quán)力來自全國人大的授予，它必須向全國人大負(fù)責(zé)并報告工作，接受全國人大的監(jiān)督。其二，憲法委員會與全國人大常委會并列，都是全國人大的常設(shè)機關(guān)，它們是分工協(xié)作關(guān)系，即全國人大常委會主要負(fù)責(zé)立法和審議，而憲法委員會專司監(jiān)督憲法實施職權(quán)。其三，憲法委員會有權(quán)審查全國人大常委會制定或批準(zhǔn)的法律法規(guī)，這在實質(zhì)上是對立法權(quán)力的制約，但也正體現(xiàn)了“憲法至上”的理念，適應(yīng)了維護憲法秩序、保障基本人權(quán)的客觀要求。其四，全國人大保留和掌握監(jiān)督憲法實施的最高權(quán)力，當(dāng)憲法委員會與全國人大常委會在法律法規(guī)合憲性問題上發(fā)生分歧時，全國人大常委會可以全體委員三分之二多數(shù)通過決議，將爭議提交全國人大審議，由全國人大做最終決定。因此，憲法委員會制度是對人民代表大會制度這一根本政治制度的完善，不會動搖全國人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)的地位。

三、憲法委員會制度的基本構(gòu)造

為保障和規(guī)范憲法委員會履行監(jiān)督憲法實施職權(quán)，進一步加強憲法實施保障，在條件成熟的情況下，可以考慮研究和制定《憲法委員會組織法》，對憲法委員會的人員組成、組織機構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、工作程序等進行規(guī)定。

(一)憲法委員會的組成

1、憲法委員會的組織機構(gòu)

根據(jù)我國的實際情況，憲法委員會可以考慮內(nèi)設(shè)一個秘書處和若干辦公室，外設(shè)若干跨行政區(qū)劃的巡回審查辦公室。(1)秘書處，秘書處協(xié)助憲法委員會進行工作，設(shè)秘書長一名，秘書長領(lǐng)導(dǎo)秘書處的工作，其職能主要是：其一，為憲法委員會的合法性審查工作提供服務(wù)，如準(zhǔn)備法律文件、文獻資料、會議籌備工作等；其二，負(fù)責(zé)憲法委員會與黨的機關(guān)和其他國家機關(guān)的溝通聯(lián)系；其三，負(fù)責(zé)憲法委員會與社會公眾的溝通，秘書長作為憲法委員會的新聞發(fā)言人接受媒體采訪；其四，協(xié)助憲法委員會主任就憲法監(jiān)督而進行的外事工作，與其他國家的憲法監(jiān)督機構(gòu)進行交流；其五，負(fù)責(zé)憲法委員會內(nèi)部行政事務(wù)管理和財務(wù)開支管理工作。(2)若干辦公室，負(fù)責(zé)憲法委員會的專項事物。具體而言：其一，憲法解釋辦公室，專門負(fù)責(zé)憲法解釋工作；其二，法律法規(guī)審查辦公室，專門負(fù)責(zé)全國人大常委會的立法和國務(wù)院行政法規(guī)的審查工作；其三，地方法規(guī)審查辦公室，專門負(fù)責(zé)省自治區(qū)直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及有其所批準(zhǔn)的自治條例和單行條例的審查工作。(3)巡回審查辦公室，根據(jù)需要跨行政區(qū)劃設(shè)立若干巡回辦公室，作為憲法委員會下屬的外設(shè)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對部委規(guī)章、地方規(guī)章以及設(shè)區(qū)的市權(quán)力機關(guān)制定的地方性法規(guī)審查。巡回委員會的審查效力等同于憲法委員會的審查。

2、憲法委員會主任、副主任

憲法委員會主任由卸任國家元首擔(dān)任，副主任二名?；谖覈鴮嶋H，憲法委員會設(shè)定為全國人大的常設(shè)機關(guān)，在全國人大閉會期間，代行全國人大的部分職權(quán)。因此，憲法委員會主任應(yīng)當(dāng)專職，并不得兼任全國人大常委會委員和其他職務(wù)。憲法委員會設(shè)副主任二名，協(xié)助憲法委員會主任工作。憲法委員會副主任專職化，不得擔(dān)任任何其他公共職務(wù)。

3、憲法委員會組成人員

憲法委員會初步設(shè)定為11名組成人員?？煽紤]由全國人大會議主席團提名，經(jīng)全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。人員組成結(jié)構(gòu)中，擔(dān)任過政府工作的領(lǐng)導(dǎo)人員、法官檢察官和法學(xué)政治學(xué)等專業(yè)的專家學(xué)者各占三分之一，確保憲法委員會兼具政治智慧、實踐經(jīng)驗和學(xué)術(shù)理性。憲法委員會成員，除能夠兼任大學(xué)教職外，不得兼任國家立法、行政、司法機關(guān)的任何職務(wù)，以確保其政治中立性和獨立性。

(二)憲法委員會的權(quán)限

憲法委員會是專門的憲法實施保障機關(guān)，是全國人大的常設(shè)機關(guān)。其權(quán)源由兩大部分組成：一是在全國人民代表大會閉會期間，憲法委員會行使全國人民代表大會的部分職權(quán)，包括憲法第62條第(一)(二)項所規(guī)定的“修改憲法”、“監(jiān)督憲法實施”之職權(quán)，第(十一)項和《立法法》第97條第(一)項所規(guī)定的“改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?。二是將部分全國人大常委會的職?quán)劃歸憲法委員會行使，包括憲法第67條第(一)項規(guī)定的“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”，第(七)(八)項和《立法法》第97條第(二)項規(guī)定的“撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)”、“撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)”、“撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的違背憲法和《立法法》第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例”等職權(quán)。

1、提議修改憲法。憲法委員會作為監(jiān)督憲法實施的專門機關(guān)，享有提議修改憲法的職權(quán)。憲法委員會可作為憲法修改的專門工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)接收修改憲法的建議、起草憲法修改草案、組織審議憲法修改草案，有權(quán)向全國人大提議修改憲法，并向全國人大報告憲法修改草案，由全國人大對憲法修改案進行表決。2、解釋憲法。憲法委員會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，享有解釋憲法、監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。將全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋憲法的職權(quán)劃歸憲法委員會行使，是憲法解釋專門化、常態(tài)化的必然要求。由憲法委員會這一專門監(jiān)督憲法實施的機關(guān)解釋憲法，符合憲法實施的需要，其對憲法作出的解釋也更切合憲法規(guī)范和憲法精神。3、法律法規(guī)的合法性審查。憲法委員會作為我國的違憲審查機關(guān)，享有對法律法規(guī)的合法性審查職權(quán)。其審查的范圍具體包括：(1)全國人大常委會制定的非基本法律和作出的法律解釋；(2)全國人大常委會批準(zhǔn)的自治區(qū)的自治條例和單行條例；(3)國務(wù)院制定的行政法規(guī)；(4)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)；(5)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的自治州、自治縣的自治條例和單行條例。根據(jù)《憲法》第89條《立法法》第97條的規(guī)定，憲法委員會授權(quán)國務(wù)院審查國務(wù)院各部委制定的規(guī)章和省自治區(qū)直轄市人民政府制定的規(guī)章。對以下地方性法規(guī)和規(guī)章，則依據(jù)《立法法》的規(guī)定進行審查：(1)省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市制定的地方性法規(guī)和規(guī)章；(2)設(shè)區(qū)的市、自治州制定的地方性法規(guī)和規(guī)章。

(三)憲法委員會的工作程序

1、提議修改憲法的程序?，F(xiàn)行《憲法》施行以來的政治實踐過程中，我國形成的憲法修改慣例是，中共中央行使修憲建議權(quán)，由全國人大常委會向全國人大提議修改憲法，從而啟動憲法修改程序。設(shè)立憲法委員會后，中共中央和其他組織、個人可以向憲法委員會提出修改憲法的建議；對于中共中央提出的修憲建議，憲法委員會應(yīng)根據(jù)建議負(fù)責(zé)主持起草憲法修正案草案；對于其他主體的修憲建議，由憲法委員會審查處理。憲法修改草案起草后，憲法委員會負(fù)責(zé)組織審議憲法修改草案；草案內(nèi)容經(jīng)審議修改，認(rèn)為可以提請全國人大審議表決后，由憲法委員會向全國人大提議修改憲法，并在全國人大會議上就憲法修正案內(nèi)容作出說明報告。

2、解釋憲法的程序。憲法委員會解釋憲法的程序主要包括憲法解釋請求的提出、憲法解釋請求的處理、憲法解釋案的作出等環(huán)節(jié)：(1)憲法解釋事由。主要有三種情況：其一，憲法的規(guī)定需要進一步明確含義的；其二，憲法實施過程中出現(xiàn)新的情況，需要明確適用憲法依據(jù)的；其三，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件可能與憲法相抵觸，需要解釋憲法的。[11](2)憲法解釋請求的提出。憲法解釋請求主體為兩大類：其一，提出解釋要求的主體，包括全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會；其二，提出解釋建議的主體，包括前述以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。提請解釋憲法的要求和建議，應(yīng)以書面方式提出，并說明理由。(3)憲法解釋請求的處理。憲法委員會秘書處負(fù)責(zé)接收憲法解釋請求文書，對請求人是否具備請求主體資格、請求文書內(nèi)容是否符合要求進行初步形式審查。若符合形式要求，秘書處則請求文書轉(zhuǎn)送憲法委員會憲法解釋專門工作機構(gòu)，由其決定是否受理；不予受理的，應(yīng)書面告知請求人并說明理由。對于有權(quán)提出“要求”解釋憲法的主體的請求，憲法委員會應(yīng)當(dāng)受理并作出解釋；對于可以提出“建議”解釋憲法的主體的請求，憲法委員會憲法解釋專門工作機構(gòu)經(jīng)審查研究認(rèn)為有必要解釋的，才予以受理。(4)憲法解釋案的作出。憲法委員會憲法解釋專門工作機構(gòu)負(fù)責(zé)對待解釋的憲法條文依據(jù)憲法學(xué)理論進行論證，并聯(lián)系相關(guān)的憲法問題，從待解釋條文的制定目的、涵義、功能等方面提出忠于憲法精神和原則的書面意見(憲法解釋案)，提交憲法委員會。憲法委員會經(jīng)審議修改，由憲法委員會全體委員的三分之二以上多數(shù)通過，則可正式公布憲法解釋案。憲法解釋的效力應(yīng)在憲法的效力之下，等同于基本法律的效力，高于普通法律的效力。

3、法律法規(guī)的合法性審查的程序。采用準(zhǔn)司法程序，主要包括審查申請的提出、審查申請的處理、主審委員初步審查、憲法委員會審議表決、審查裁決作出等環(huán)節(jié)：(1)審查申請的提出。審查申請主體為兩大類：其一，提出審查要求的主體，包括全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會；其二，提出審查建議的主體，包括前述以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。公民個人提出審查請求必須采用“附帶性審查”方式，即作為具體案件的當(dāng)事人針對案件所涉及法律的有關(guān)條款的合憲性提出申請。此時，法院應(yīng)中止案件審理，層報最高人民法院；若最高人民法院認(rèn)為確有必要，則提交憲法委員會進行審理。(2)審查申請的處理。憲法委員會秘書處負(fù)責(zé)接收合法性審查申請文書，對申請人是否具備主體資格、請求文書內(nèi)容是否符合要求進行初步形式審查。對于有權(quán)提出“要求”審查法律法規(guī)合法性的主體的申請，憲法委員會應(yīng)當(dāng)受理并進行審查；對于可以提出“建議”審查法律法規(guī)合法性的主體的申請，憲法委員會法律法規(guī)合法性審查專門工作機構(gòu)經(jīng)審查研究認(rèn)為有必要進行審查的，才予以受理。(3)主審委員初步審查。憲法委員會受理審查申請后，由憲法委員會主任從委員中確定1人擔(dān)任該項合法性審查事項的主審委員。主審委員在憲法委員會秘書長的協(xié)助下開展工作，在經(jīng)過必要的調(diào)查研究之后，向憲法委員會提交一份初步審查報告，在初步審查報告的基礎(chǔ)上，主審委員需要向委員會提交一份裁決草案。(4)憲法委員會審議表決。憲法委員會主任或常務(wù)副主任召集并主持委員會會議。首先由主審委員對初步審查報告及裁決草案進行說明；然后，各位委員依次發(fā)言交換意見，以對裁決內(nèi)容達(dá)成一致意見。全部委員發(fā)言之后，主審委員可以請求暫時休會，會同委員會秘書長和一位對裁決草案持反對意見的委員商討修改裁決草案的內(nèi)容。最后，由全體委員以舉手方式對裁決草案逐條表決，逐條表決后還需要對整個裁決草案進行表決。(5)審查裁決作出。憲法委員會的裁決由主任簽署，以全體委員的名義署名，其裁決結(jié)論具有終局性。憲法委員會的裁決結(jié)論有兩種情況：其一，合憲性裁決，即憲法委員會對法律法規(guī)經(jīng)過審查，認(rèn)為其符合憲法(法律法規(guī)與憲法具有一致性)或者不違背憲法(法律法規(guī)與憲法具有相容性)，則會作出合憲裁決。其二，法律法規(guī)違憲的裁決，具體包括兩種情況：一是法律法規(guī)全部違憲；二是法律法規(guī)部分違憲，即法律法規(guī)的部分條款違憲。

四、建立憲法委員會制度應(yīng)當(dāng)處理好三對關(guān)系

憲法監(jiān)督制度是國家政治體制的一部分，任何一個國家的憲法監(jiān)督制度設(shè)計都根植于本國的土壤，取決于其歷史和現(xiàn)實的政治實際。而且，從比較憲法角度來看，并不存在單一通用的憲法監(jiān)督制度模式。②建立憲法委員會制度應(yīng)當(dāng)處理好以下三對關(guān)系：

(一)憲法委員會與黨的領(lǐng)導(dǎo)

多年來我們關(guān)于憲法監(jiān)督的種種設(shè)想，未能取得成功，根本的原因就是對黨的領(lǐng)導(dǎo)缺乏充分的考慮，甚至將黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法監(jiān)督人為的割裂開來了。正確處理憲法委員會與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨受憲法監(jiān)督，確立黨內(nèi)法規(guī)不審查原則。具體而言：1、憲法委員會必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)既是一項政治原則，也是一項憲法原則?！稇椃ā沸蜓源_立了黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法原則，憲法委員會制度必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。我們不能片面理解《憲法》序言最后一段和第5條的規(guī)定③離開黨的領(lǐng)導(dǎo)單方面強調(diào)對黨的監(jiān)督，而必須認(rèn)識到憲法監(jiān)督是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。實踐中，全國人大及其常委會開展工作，也都是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。黨的十八屆四中全會也明確提出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證”，“要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面”。[2]憲法委員會制度貫徹和實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，可以仿行全國人大常委會黨組向中央政治局常委會匯報工作的方式，④即在憲法委員會成立黨組，就憲法監(jiān)督工作直接向中央政治局常委會匯報。2、黨必須接受憲法監(jiān)督。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨也必須接受憲法監(jiān)督并不是對立的，《憲法》和《中國共產(chǎn)黨章程》都明確要求，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。四中全會認(rèn)為“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的”，[2]因而，黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨接受憲法監(jiān)督也具有一致性。因為憲法監(jiān)督制度是社會主義法治的一部分。在理論上論述二者的這種“一致性”并非難題，重要的是如何在制度設(shè)計中如何具體體現(xiàn)二者的“一致性”。我們認(rèn)為，通過建立憲法委員會黨組向黨中央政治局常委會匯報工作的常態(tài)化的制度安排，可以妥善紓解這一問題。在執(zhí)政黨內(nèi)部，黨的各級組織都要堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央政治局常委會在聽取憲法委員會黨組工作匯報后，能夠通過黨內(nèi)的方式和途徑糾正執(zhí)政黨內(nèi)部的違憲行為；對各民主黨派而言，他們也必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，中央政治局常委會也能夠以恰當(dāng)?shù)姆绞郊m正其違憲行為。如此，憲法監(jiān)督制度的法律性和政治性得以兼顧，憲法監(jiān)督的實效也在能夠在這一過程中得以實現(xiàn)。3、黨內(nèi)法規(guī)不審查。憲法委員會作為國家憲法監(jiān)督機關(guān)，不宜直接審查黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)的審查應(yīng)由黨的機關(guān)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》負(fù)責(zé)審查，憲法委員會可以提供咨詢意見。確立黨內(nèi)法規(guī)不審查原則主要有以下原因：其一，黨內(nèi)法規(guī)的效力來自黨員對自己權(quán)利的自愿讓渡，這種讓渡是通過入黨誓詞以明示的方式表明的；同時，黨內(nèi)法規(guī)制定過程的民主性為黨內(nèi)法規(guī)的效力提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。其二，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象是黨組織的工作、活動和黨員行為，其指向的是黨組織和黨員。[12]其三，黨內(nèi)法規(guī)的制定原則和備案審查要求都明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”⑤?！皣曳蔁o法涉及黨內(nèi)事務(wù)，一個政黨只要遵守憲法和法律，內(nèi)部如何管理只能靠黨內(nèi)規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的主要功能就是管好黨自己。在中國，能夠約束中國共產(chǎn)黨的只能是中國共產(chǎn)黨自己?！盵13]

(二)憲法委員會與全國人大

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，享有最高、最全的權(quán)力。準(zhǔn)確定位憲法委員會與全國人大的關(guān)系，必須明確憲法委員會從屬于全國人大，確立基本法律不審查原則。

1、憲法委員會從屬于全國人大。憲法委員會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，從屬于全國人大，其法律地位處于全國人大之下。這是由人民代表大會制度這一根本政治制度決定的，憲法委員會制度必須堅持人民代表大會制度。具體而言：其一，憲法委員會的組成人員由全國人大決定，全國人大有權(quán)罷免憲法委員會組成人員；其二，憲法委員會的職權(quán)由全國人大授予；其三，憲法委員會對全國人大負(fù)責(zé)并報告工作，受全國人大監(jiān)督；其四，全國人大可以改變或撤銷憲法委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定；其五，憲法委員會必須遵從和執(zhí)行全國人大作出的決定。

2、基本法律不審查。基本法律不審查原則，將全國人大制定的基本法律排除在憲法委員會審查的范圍之外。確立這一原則的理由有四：其一，這是由憲法委員會的法律地位決定的，憲法委員會處于全國人大之下，因而其無權(quán)審查全國人大制定的基本法律；其二，即便全國人大授權(quán)憲法委員會審查其制定的基本法律，由于憲法委員會被設(shè)定為全國人大的常設(shè)機關(guān)，這種審查難以規(guī)避“自我審查”之邏輯悖論；其三，全國人大制定基本法律的過程，即提出法律草案-法律案的審議-法律案的表決-法律案的公布，具有廣泛的民主性，基本法律的內(nèi)容較下位法而言具有較高原則性、概括性，因此基本法律不符合憲法的可能性不高；其四，全國人大可以要求憲法委員會在法律案審議過程中報告審議意見，在制定審議過程中確保基本法律符合憲法精神和規(guī)范。

(三)憲法委員會與改革開放

30多年的改革開放，國家取得了巨大的成就，給人民帶來了福祉。但是，在許多人看來，30多年來的改革開放及市場經(jīng)濟建設(shè)，在一定程度上均是在“違憲”狀態(tài)下進行的，一旦確立動真格的“違憲審查”制度，則反而會“捆綁了改革的手腳”。[14]憲法監(jiān)督會掣肘改革，這或許是為政者的一個擔(dān)憂。妥善處理憲法委員會與改革開放的關(guān)系，必須堅持重大改革于法有據(jù)和立法引領(lǐng)改革，確立特別授權(quán)立法不審查原則。

1、重大改革必須于法有據(jù)。在法制還不健全的年代，“摸著石頭過河”式的改革，如果說有其實踐正當(dāng)性的話，那么，在社會主義法律體系已經(jīng)形成⑥的今天，國家和社會生活的各個方面，在總體上已經(jīng)實現(xiàn)有法可依。重大改革必須于法有據(jù)。黨的十八屆四中全會明確指出，要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。這就要求必須改變過去“先改革后立法”的模式，即立法滯后于改革實踐，被動回應(yīng)改革實踐需要；⑦確立“先立法后改革”的模式，以立法引領(lǐng)改革，強調(diào)改革必須有法可依，于法有據(jù)。這即意味著：改革不能突破法律的紅線和禁區(qū)，必須在法治的軌道上進行改革；同時，立法必須先行，在改革決策伊始，就要考慮改革可能涉及的法律制定及調(diào)整問題，做到立改廢釋并舉。法律的立改廢釋，都需要通過合憲性審查，才能確保立法所引領(lǐng)的改革是在法治的軌道上，符合憲法精神和規(guī)范。

2、特別授權(quán)立法不審查。改革的實質(zhì)就是創(chuàng)新，而法律則具有一定的滯后性。改革必須于法有據(jù)，要求改革要在現(xiàn)行法律提供的制度空間內(nèi)大膽探索積極創(chuàng)新，但是，現(xiàn)行的法律法規(guī)難免存在不適應(yīng)改革發(fā)展新要求的情況。我們不能以具有滯后性的法律延緩或阻礙改革，在立法條件尚未成熟的情形下，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，就改革的特定事項作出授權(quán)決定，由被授權(quán)主體根據(jù)全國人大或其常委會的特別授權(quán)決定進行立法，先行先試。我國經(jīng)濟特區(qū)立法就是特別授權(quán)立法實踐。2015年新修改的《立法法》對授權(quán)立法也有明確的規(guī)定。⑧除了經(jīng)濟特區(qū)之外，自貿(mào)區(qū)建設(shè)和城市群協(xié)同發(fā)展也會有特別授權(quán)立法。

為確保改革于法有據(jù)、促進改革全面深化，憲法委員會必須確立特別授權(quán)立法不審查原則，即對根據(jù)特別授權(quán)決定所制定的法律和全國人大的授權(quán)決定本身不予審查，但是對全國人大常委會的授權(quán)決定本身則需要審查。具體理由有三：其一，特別授權(quán)立法獲得了最高權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，憲法委員會應(yīng)遵從最高權(quán)力機關(guān)的授權(quán)決定；其二，特別授權(quán)立法是為確保改革于法有據(jù)，由被授權(quán)主體因應(yīng)改革發(fā)展的新要求，針對改革發(fā)展中的新情況新問題先行立法，為改革確立規(guī)矩?，F(xiàn)有法律要么滯后于改革實踐發(fā)展，要么對改革中新情況新問題沒有規(guī)定，憲法委員會若對特別授權(quán)立法進行審查，將面臨審查依據(jù)滯后的詬病和審查依據(jù)空白的尷尬。因而，憲法委員會不宜審查特別授權(quán)立法；其三，憲法法律本身也會發(fā)展和變遷，我國憲法法律發(fā)展的模式可概括為“回應(yīng)型發(fā)展模式”，即憲法法律的修改與發(fā)展是為因應(yīng)改革發(fā)展的實踐需要，先有改革實踐后有憲法修改，憲法經(jīng)濟制度條款的變遷即是明證。從這一意義而言，特別授權(quán)立法是憲法法律發(fā)展的試驗(試點)，憲法委員會不宜進行審查。

結(jié) 語

憲法監(jiān)督制度本身構(gòu)成政治體制改革的重要內(nèi)容，[15]P570-571惟有兼顧政治性和法律性，憲法監(jiān)督才能發(fā)揮實效。憲法委員會制度是符合我國需要的憲法監(jiān)督制度。設(shè)立憲法委員會，將其作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，并列于全國人大常委會，專門負(fù)責(zé)違憲審查和解釋憲法。這一憲法監(jiān)督的中國模式，是落實依憲執(zhí)政和依憲治國方略的理性務(wù)實的制度設(shè)計方案。

注釋：

①1975年《憲法》因是文革期間制定的憲法，廢止了憲法監(jiān)督的規(guī)定。

②全世界具有典型性的憲法監(jiān)督制度模式主要有美國式普通法院審查制模式、德國式憲法法院模式和法國式憲法委員會模式三種。在179個國家和地區(qū)中，有81個國家采用美國模式、58個國家采用德國模式、12個國家采用法國模式；另外，采用新英聯(lián)邦式的1個，以其他方式實行憲法監(jiān)督(違憲審查)的國家和地區(qū)有22個，沒有憲法監(jiān)督制度的有5個。See Gagik Harutyunyan, Arne Macic, The Constitutional Review and its Development in the Modern World: a comparative constitutional analysis. Ljubljana; Yerevan: Hayagitak, 1999. 444 str., graf. Prikazi.需要說明的是，根據(jù)統(tǒng)計目前全球有224個國家和地區(qū)(193個國家和31個地區(qū))。

③憲法序言最后一段規(guī)定：各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。憲法第5條規(guī)定，各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

④中央政治局常委會會議認(rèn)為，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先是要堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是一條根本的政治規(guī)矩；中央政治局常委會聽取全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組匯報工作，是保證黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度性安排。參見《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議聽取全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報》。

⑤《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條第(三)項；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第七條第(二)項。

⑥2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在第十一屆全國人民代表大會第四次會議作全國人大常委會工作報告時，宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。

⑦比如，先有“小崗村人”的包產(chǎn)到戶，才有后來的“家庭承包經(jīng)營”的修憲條文；先有安徽私營企業(yè)“傻子瓜子”，才有“非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”的修憲條文。參見聶希斌：《“重大改革于法有據(jù)”寓意“先立后破”》，載《檢察日報》2015年3月11日。

⑧《立法法》第九條至第十三條、第七十四條、第九十條、第九十五條、第九十七條、第九十八條。

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(責(zé)任編輯：孫培福)

On China’s Constitution Committee System

JiangGuo-huaPengChao

(Law School of Wuhan University，Wuhan Hubei 430072)

【Abstract】With the background of rule and administration by Constitution, it inherently demands a specific constitutional supervision institution to enhance execution of constitution, maintain legal system’s unification and construct the system of governing by law with the characteristics of China’s socialism. Therefore, constitution committee’s establishment and being a standing institution under national people’s congress responsible for supervising constitution’s execution will effectively solve the following realistic problems: the embarrassing paradox of national people’s congress and its standing committees’ ‘self-supervision’ and its ‘no time to supervise’. Constitution committee’s core functions are to investigate behaviors against constitution and to give it explanations. To establish constitution committee should deal with its relations with Chinese Communist Party’s leadership, national people’s congress and China’s reform and opening, for doing this, it needs to confirm the following principles: no investigating intra-Party laws and regulations, no investigating basic laws and no investigating special authorized legislation.

【Key words】Constitution Committee; National People’s Congress’s Standing Committee; Constitution’s execution; Constitution’s explanation

作者簡介：江國華(1972-)，男，湖南茶陵人，法學(xué)博士，國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學(xué)家，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)、司法法學(xué)；彭超(1986-)，男，湖南武岡人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)。

*基金項目：國家“2011”計劃“司法文明協(xié)同創(chuàng)新”研究、教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目《推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究》(批準(zhǔn)號：14JZD003)的階段研究成果。

【中圖分類號】DF21

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1002—6274(2016)01—021—08