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行政決策變更的正當(dāng)性及合理性審查*

于立深

(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

【內(nèi)容摘要】作為法治政府和行政決策的一部分，決策變更具有其正當(dāng)性。它既體現(xiàn)了對(duì)復(fù)雜現(xiàn)象的反省和再認(rèn)識(shí)，也體現(xiàn)了對(duì)不同意見(jiàn)表達(dá)和利益主張的回應(yīng)；既是對(duì)復(fù)雜利益關(guān)系的一種重新安排，也是對(duì)決策者理性限度的補(bǔ)充和政府信用缺失的補(bǔ)救。行政決策變更通常是對(duì)錯(cuò)誤或者不當(dāng)決策的一種矯正，除非法變更以外，決策變更也具有相應(yīng)的積極意義。較之合法性和程序性審查，合理性審查是決策變更的核心法律內(nèi)容，要點(diǎn)是對(duì)決策事實(shí)客觀性及其與決策結(jié)論之間的邏輯關(guān)系的審查。

【關(guān) 鍵 詞】行政決策決策變更正當(dāng)性合理性

一、行政決策變更的形態(tài)和特點(diǎn)

(一)抽象決策和具體決策

行政決策是政府法治和行政程序的一部分。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)行政決策面臨的決策環(huán)境和決策結(jié)構(gòu)變得日益復(fù)雜多樣化。從形式上看，行政決策包括兩種形態(tài)，一種是制定普遍性規(guī)則即抽象決策，是關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件制定的決策，實(shí)為行政規(guī)范創(chuàng)制行為。另一種是具體決策，即對(duì)公共事務(wù)所做出的具體行政行為。

具體行政決策所確定和調(diào)整的法律關(guān)系是基于公共利益而形成的公共事務(wù)，決策主體須是行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。有關(guān)長(zhǎng)江三峽水利工程建設(shè)的決策是由全國(guó)人民代表大會(huì)議決的，不屬于行政決策。除了立法性規(guī)則制定不屬于行政決策之外，國(guó)家財(cái)政投資決策或者是立法性質(zhì)的，或者是政治性質(zhì)的；國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策也是抽象性質(zhì)的，它們通常都不屬于具體行政決策。所謂行政決策多指狹義的具體決策，是指行政主體在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公共事務(wù)做出的具體決定，這一決定將影響公民或者其他組織的具體權(quán)益。

(二)行政決策變更的若干特點(diǎn)

雖然行政決策確定了一種社會(huì)關(guān)系和法律關(guān)系，但是這種關(guān)系的“確定”并非靜止不變的。在決策執(zhí)行過(guò)程中，由于觸及復(fù)雜利益關(guān)系和社會(huì)問(wèn)題，因此需要主動(dòng)或者被動(dòng)調(diào)整決策內(nèi)容?！白兏币庵钢兄?暫緩)、更改(修改)、撤銷、廢止、廢除等。決策變更也叫決策變動(dòng)、決策修改、決策調(diào)整，它有著自身的一些特點(diǎn)。

1.決策變更形態(tài)具有多樣性。通常涉及到技術(shù)或社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的決策更容易發(fā)生變更。環(huán)保安全、工程建設(shè)、涉費(fèi)涉價(jià)格、教育、公共交通、土地征收和規(guī)劃等問(wèn)題，是行政決策中最棘手的問(wèn)題，也是行政決策的重中之重。就實(shí)務(wù)觀察來(lái)看，我國(guó)行政決策變更已經(jīng)發(fā)生的典型案例主要集中在：(1)涉環(huán)保工程決策，例如深圳清水河垃圾焚燒廠、楊柳湖電站建設(shè)項(xiàng)目、怒江干流水電資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃、圓明園東部湖底防滲工程、大連福佳大化PX項(xiàng)目、江西彭澤帽子山核電站、廈門(mén)海滄PX項(xiàng)目、廣州市番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目、茂名PX項(xiàng)目、昆明PX項(xiàng)目等決策變更。(2)涉投資、價(jià)格、收費(fèi)、補(bǔ)償事項(xiàng)決策，例如福建長(zhǎng)樂(lè)國(guó)際機(jī)場(chǎng)、川東化學(xué)工業(yè)公司天然氣氯堿工程、鐵道部春運(yùn)票價(jià)上浮、廣州春運(yùn)公路客運(yùn)票價(jià)浮動(dòng)方案、銀川市城市客運(yùn)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用、北京公交地鐵調(diào)價(jià)、畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)居民天然氣銷售價(jià)格、廣州市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)提高、廣州市自來(lái)水階梯式水價(jià)調(diào)整等決策變更。(3)涉行政規(guī)劃決策，例如國(guó)務(wù)院調(diào)整撤并高等學(xué)校、黑龍江匯豐公司違章建筑拆除、大同市“名城復(fù)興”改造、京沈客運(yùn)專線終點(diǎn)站改變、鄭萬(wàn)鐵路火車站更址等決策變更。這些案例展示了我國(guó)行政決策變更經(jīng)常發(fā)生的社會(huì)敏感度最高的幾個(gè)領(lǐng)域和公共事項(xiàng)，在決策變更動(dòng)因上，它們存在著共性的社會(huì)動(dòng)議或抗議的因素。

2.變更決策具有積極性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)在上述領(lǐng)域所遭遇的公共問(wèn)題和爭(zhēng)議還將在不同時(shí)空上反復(fù)擴(kuò)展，其后續(xù)的決策變更問(wèn)題顯得愈發(fā)突出。這是因?yàn)檫@些行政決策背后的社會(huì)矛盾還在滋生，決策本身既受制于社會(huì)發(fā)展模式，又受制于處理能源、生態(tài)等問(wèn)題的客觀壓力，因此決策不可能是完備的。改革開(kāi)放以降，雖然我國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)決策民主，強(qiáng)調(diào)從傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ较颥F(xiàn)代科學(xué)模式的決策轉(zhuǎn)變，但是決策失誤、錯(cuò)誤的現(xiàn)象屢禁不止，造成的損失觸目驚心，堪稱“決策腐敗”。正因?yàn)槿绱耍荒芡耆珶o(wú)視或者否認(rèn)決策變更的正面意義。決策變更是一種矯正決策錯(cuò)誤、失誤的機(jī)會(huì)和方式。

3.變更決策是一種妥協(xié)結(jié)果。我國(guó)政府在決策變更模式上，基本上采取了被動(dòng)方式，即決策時(shí)缺乏充分的共識(shí)、協(xié)商與和解，導(dǎo)致決策執(zhí)行過(guò)程中被動(dòng)變更。決策變更的動(dòng)因、動(dòng)力主要來(lái)自專家、民眾、媒體甚至是境外力量的抗議，有的已經(jīng)采取了暴力形式。如何建立決策調(diào)整的意見(jiàn)表達(dá)和利益平衡的妥協(xié)模式，是行政決策的核心。

行政決策的“參與-回應(yīng)模型”，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代可歸納為四種：(1)鴕鳥(niǎo)模式：網(wǎng)民參與、政府不予回應(yīng)；(2)杜鵑模式：民意先發(fā)、政府被動(dòng)回應(yīng)；(3)蜂王模式：政府主動(dòng)、民意部分參與；(4)鴛鴦模式：政府主導(dǎo)、政民高度互動(dòng)。鴛鴦模式是一種理想模式，特點(diǎn)是網(wǎng)民參與程度高，政府回應(yīng)程度也高，公民與政府高度互動(dòng)，猶如一對(duì)鴛鴦形影不離、相濡以沫。套用“杜鵑模式”分析框架，我國(guó)行政決策變更全部過(guò)程大致可以簡(jiǎn)化為：事件發(fā)生→相關(guān)人提出利益訴求→社會(huì)媒體披露報(bào)道、代言呼吁→網(wǎng)上密集關(guān)注，集中網(wǎng)絡(luò)民意→媒體集中報(bào)道→廣泛民意形成，民意與政策形成沖突→行政機(jī)關(guān)改變?cè)瓫Q策、進(jìn)入新決策議程→調(diào)整政策方案→事態(tài)平息。[1]

行政決策的主導(dǎo)力量是行政機(jī)關(guān)，但決策過(guò)程和決策結(jié)果并非純粹是政府的單方行為。在決策執(zhí)行中，如果利益受到影響的個(gè)人或組織不接受既定決策，他們就會(huì)啟動(dòng)變更機(jī)制，最后所調(diào)整出來(lái)的新決策，實(shí)際上是一種替代方案或補(bǔ)救措施，因此更多的決策變更實(shí)為一種利益妥協(xié)決策。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)人的權(quán)利義務(wù)觀念、國(guó)家觀念發(fā)生了巨變。由于民眾利益的訴求，對(duì)行政決策的評(píng)價(jià)不宜再簡(jiǎn)單用“錯(cuò)誤”、“失誤”等術(shù)語(yǔ)加以評(píng)價(jià)。政府所代表的公共利益和民眾所代表的個(gè)人利益之間平衡艱難，行政決策既陷入利益如何調(diào)適之中，也陷入在工程技術(shù)等客觀要件上如何可能的困境之中。例如，一項(xiàng)工程決策從技術(shù)上可以有合理方案，但在利益面前又被迫采取了一種違背科學(xué)技術(shù)的方案。因此，中國(guó)行政決策越來(lái)越具有主觀性，有背離客觀性之虞。

4.決策制定主體和變更主體發(fā)生分離。檢索、分析已經(jīng)發(fā)生的決策變更案例，可以發(fā)現(xiàn)：作為一項(xiàng)具體的行政決策，決策制定主體和決策變更主體正在發(fā)生一體化分離，且趨勢(shì)愈發(fā)明顯。與此同時(shí)，人民代表大會(huì)機(jī)制、司法機(jī)制逐漸在決策變更中發(fā)揮法律監(jiān)督作用，人大決策或法院判決將會(huì)導(dǎo)致一項(xiàng)具體決策停止執(zhí)行或者取消。在“港珠澳大橋”案例中，決策變更體現(xiàn)了香港議會(huì)和法院的力量。在《行政訴訟法》上，每件行政決策都符合受案范圍條件，法院在決策合法性和調(diào)整機(jī)制上將具有更大的介入權(quán)限。

二、行政決策變更的正當(dāng)性分析

(一)決策學(xué)依據(jù)

1.受限理性。人們每天都在進(jìn)行自我判斷和自我決策。由于決策主體受各方因素的制約，人們?cè)跊Q策中展示的知識(shí)只能是一種“受限理性”，決策者在面對(duì)真實(shí)世界時(shí)，真實(shí)知識(shí)和計(jì)算能力都會(huì)受到嚴(yán)格限制，現(xiàn)實(shí)生活中的決策后果通常表現(xiàn)為一種“滿意決策”而非“最優(yōu)決策”。[2]P118-122行政人員、行政首長(zhǎng)、專家和公眾的決策必然是在受限理性之下運(yùn)行的，其決策既受制于經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)、信息數(shù)據(jù)的全面性和真實(shí)性，也受限于科層制度的僵化缺陷，受限于民主機(jī)制的繁復(fù)缺陷。因此，通常只能要求行政機(jī)關(guān)在理性限度內(nèi)盡可能地做到合法合理地決策。但是，具體決策施行的結(jié)果與預(yù)期主觀目標(biāo)之間存在永恒的差距，故轉(zhuǎn)而對(duì)行政決策采取寬容的態(tài)度，只是不允許反復(fù)無(wú)常的決策。中國(guó)行政決策的制定和變更雜糅了更多更復(fù)雜的政治考量，決策也體現(xiàn)了更多的“地方性知識(shí)”。中國(guó)決策機(jī)制的最大優(yōu)勢(shì)是反復(fù)試錯(cuò)，即通過(guò)不斷探索和試驗(yàn)新的政策工具，來(lái)尋求廣泛而長(zhǎng)期的政策重心，這種做法既保持了穩(wěn)定性又不失靈活性，這是中國(guó)處理不確定性問(wèn)題最突出的特點(diǎn)。[3]

2.決策錯(cuò)誤。行政決策錯(cuò)誤、失誤具有極大的危害性。如何判斷一項(xiàng)決策是否錯(cuò)誤、失誤，有賴于對(duì)決策事項(xiàng)的客觀狀態(tài)、因果關(guān)系及內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)水平，同時(shí)受到?jīng)Q策者、利益關(guān)系人的價(jià)值取向、價(jià)值訴求程序的影響。決策是對(duì)既有經(jīng)驗(yàn)材料的總結(jié)和對(duì)未來(lái)事務(wù)的主觀預(yù)斷，包含著對(duì)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性的主觀認(rèn)知。從主觀層面看，一種決策失誤是由于決策者的本身知識(shí)和能力的限制以及一些無(wú)法預(yù)料的客觀因素的影響，致使決策者無(wú)法對(duì)客觀形勢(shì)作出完全正確的判斷而導(dǎo)致的決策失誤。另一種是由于決策者在決策過(guò)程中缺乏責(zé)任意識(shí)，決策執(zhí)行的程序和方法不當(dāng)，盲目決策或者濫用決策權(quán)而導(dǎo)致的決策失誤，即故意或者嚴(yán)重過(guò)失導(dǎo)致的決策失誤。[4]第一種決策失誤，屬于決策水平欠缺科學(xué)認(rèn)識(shí)事務(wù)和實(shí)務(wù)的理性知識(shí)和能力，第二種決策失誤屬于決策者的瀆職或失職行為。這兩種決策失誤，都不可能完全避免，即決策失誤既有在合理范圍內(nèi)的失誤，也有比較嚴(yán)重的主觀失誤，但是它們的客觀存在無(wú)疑需要決策變更機(jī)制的存在和啟動(dòng)。

3.復(fù)雜決策?，F(xiàn)代政府所面臨的決策對(duì)象、認(rèn)識(shí)能力、科學(xué)技術(shù)、利益關(guān)系日趨復(fù)雜化。例如決策事項(xiàng)如果是重大工程，那么該工程本身通常呈現(xiàn)出投資規(guī)模巨大、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)周期長(zhǎng)、利益關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)。以大飛機(jī)項(xiàng)目的行政決策反復(fù)為例，我國(guó)的大飛機(jī)夢(mèng)想最早始于1968年，1985年停止了項(xiàng)目立項(xiàng)，2007年重啟大型飛機(jī)研制重大科技立項(xiàng)。我們雖痛心機(jī)遇之失，卻也必須承認(rèn)：決策本身是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅僅要吸收決策學(xué)的知識(shí)，還要妥善處理各種利益關(guān)系，預(yù)斷經(jīng)濟(jì)、科技和國(guó)際環(huán)境、民眾需求的變化。行政機(jī)關(guān)在公共利益宗旨下，由于決策事項(xiàng)的復(fù)雜性和決策能力的局限造成的決策失誤，仍屬理性限度內(nèi)的結(jié)果，決策變更屬于裁量范圍內(nèi)的事情。

(二)利益競(jìng)爭(zhēng)的壓力

1.個(gè)人利益最大化。個(gè)人或組織的權(quán)利義務(wù)界限不清楚，也是導(dǎo)致決策變更的重要原因。那些被民眾所反對(duì)的決策，是否一定是不合理的決策？以PX項(xiàng)目為例，在此類公共問(wèn)題的決策過(guò)程中，從問(wèn)題提出伊始，歷經(jīng)決策議程設(shè)置、方案設(shè)置與選擇、制定修改決策、反饋等重要步驟，都面臨著爭(zhēng)議和利益訴求。在2007年，廈門(mén)PX項(xiàng)目被安置到漳州古雷時(shí)，多數(shù)人認(rèn)為這是一個(gè)好的決策變更。但是，2015年古雷石化發(fā)生爆炸，又印證這項(xiàng)決策對(duì)古雷人來(lái)說(shuō)不是好的決策調(diào)整，古雷人承擔(dān)了決策的負(fù)外在成本。因此評(píng)估一項(xiàng)決策是否應(yīng)予調(diào)整，還要看決策中誰(shuí)有損失誰(shuí)有所得。就行政決策的自身客觀品質(zhì)而言，一項(xiàng)決策可能是正確的，不需要進(jìn)行決策調(diào)整。可是，由于利害關(guān)系人、社會(huì)公眾的不滿意，后續(xù)的新決策就成了利益競(jìng)爭(zhēng)壓力的產(chǎn)物。發(fā)生變更的諸多決策，與其說(shuō)是前期決策中公眾參與的缺失導(dǎo)致決策執(zhí)行遇阻或者被迫調(diào)整，毋寧說(shuō)決策調(diào)整使一些人的個(gè)人利益最大化目標(biāo)得到了實(shí)現(xiàn)。

在現(xiàn)代中國(guó)，究竟誰(shuí)有容忍行政決策的公法義務(wù)？誰(shuí)應(yīng)該為公共利益做出個(gè)體的犧牲？他們犧牲利益后如何進(jìn)行補(bǔ)救？如果處在傳統(tǒng)計(jì)劃體制的社會(huì)動(dòng)員模式和思想教育模式下，個(gè)人或組織一般是能夠接受和容忍既定行政決策的不良后果的，但在不斷權(quán)利泛化和權(quán)利覺(jué)醒但是不清醒的社會(huì)背景之下，相關(guān)當(dāng)事人只是訴求個(gè)人利益的最大化，并不顧及公共利益和個(gè)人權(quán)利的邊界。因此，造成了對(duì)決策是非的自我理解和誤解，由此所導(dǎo)致的決策變更其實(shí)也可能缺乏合法性與合理性，但這種決策變更恰恰又是中國(guó)決策變更的主要?jiǎng)右蛑弧?/p>

2.利益集團(tuán)介入。行政決策不是單純的技術(shù)型決策而是利益型決策，交織著中央與地方、國(guó)家與個(gè)人、地方與地方、政府官員與專家、公眾與公眾之間的利益博弈，諸多決策因此難以做出、難以做到合理、難以做到被接受。在決策制定和實(shí)施過(guò)程中，中國(guó)特色的利益集團(tuán)初露端倪。以修建道路橋梁、高鐵規(guī)劃為例，利益集團(tuán)的形態(tài)和介入方式已呈多樣性。從各級(jí)人大代表議案和政協(xié)委員提案中，可以看到利益集團(tuán)對(duì)決策制定和調(diào)整的巨大影響。地方政府、民間團(tuán)體或者其他機(jī)構(gòu)，都可能作為利益集團(tuán)介入。例如“港珠澳大橋”的環(huán)保爭(zhēng)議和司法判決，凸顯了利益集團(tuán)介入的中國(guó)特點(diǎn)。

中國(guó)利益集團(tuán)追求自身利益最大化，缺乏與公共利益及他人利益的平衡觀念。特別是追求地方財(cái)政收入最大化，是地方?jīng)Q策的主要?jiǎng)恿χ?，其行為漫向“公司化”立?chǎng)，導(dǎo)致涉及地方公共事務(wù)的決策受到特殊利益集團(tuán)的金錢(qián)賄賂行為所左右。這在房地產(chǎn)決策、高鐵決策、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、石油化工等事項(xiàng)上得到證實(shí)。如果利益集團(tuán)成功地俘獲地方政府，那么行政決策無(wú)疑將把多數(shù)的本地普通民眾作為決策負(fù)外在成本的承擔(dān)者，或者讓毗鄰的異地民眾承擔(dān)非本地政府的決策成本。例如，江西彭澤帽子山核電站選址決策，受到利益影響的是安徽省望江縣。這些受到利益集團(tuán)影響的行政決策，無(wú)疑背離了公共利益的價(jià)值取向，也當(dāng)然地不愿意將決策過(guò)程予以公開(kāi)，或者故意縮小公眾的民主參與范圍，或者論證專家被誘引提供曲意奉承的決策審查結(jié)論。由此導(dǎo)致決策的品質(zhì)降低，潛在的利益沖突矛盾加劇，最后行政決策也不得不變更。

(三)政府信用的恢復(fù)

行政決策調(diào)整牽扯到政府信用問(wèn)題。如果決策過(guò)程反復(fù)無(wú)常，決策結(jié)果具有損害性，就會(huì)侵害利害關(guān)系人和公眾的信仰規(guī)范。決策錯(cuò)誤也是一種腐敗，所造成的損失可能比貪污更大，尤其是損害了政府信用，這種損失使得人們對(duì)政府的其他行為亦缺乏信任。民眾也在潛移默化中學(xué)會(huì)了對(duì)行政決策的抵制，對(duì)決策形成了條件反射式的應(yīng)急反對(duì)，不論對(duì)錯(cuò)與否，先入為主地樹(shù)立了“對(duì)抗”行政決策的心理意識(shí)和判斷。這就需要行政機(jī)關(guān)秉持實(shí)事求是、亡羊也要補(bǔ)牢的心態(tài)和理智，力圖通過(guò)科學(xué)而民主的決策調(diào)整機(jī)制，重建決策失誤和腐敗危機(jī)所帶來(lái)的信用秩序。

(四)程序民主的動(dòng)力

行政決策變更，是民主社會(huì)、法治國(guó)家成熟的表現(xiàn)。在封建社會(huì)和僵硬科層體制下，決策變更的幾率既可能很低，也可能極大地反復(fù)無(wú)常地發(fā)生。只有在法治社會(huì)的民主機(jī)制下，才能保證行政決策變更在正當(dāng)程序下展開(kāi)。簡(jiǎn)言之，如果沒(méi)有行政決策的民主機(jī)制，決策變更也就無(wú)從談起。如果沒(méi)有國(guó)家立法賦予決策變更的啟動(dòng)權(quán)，決策變更也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。我國(guó)行政決策有自己的民主機(jī)制形成的歷史脈絡(luò)，展示了決策制定和調(diào)整的艱難、積極的自我革新的歷程。在法治政府戰(zhàn)略目標(biāo)下，科學(xué)民主決策被視為各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的基本工作制度之一[5]，相應(yīng)中央或地方立法也確認(rèn)了決策變更的啟動(dòng)權(quán)利和程序，由此才導(dǎo)致決策的積極變更最終成為可能。

三、行政決策變更的合理性考察

(一)合理性審查的重要性

行政決策變更的合法性審查，一般包括：(1)是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)規(guī)定；(2)是否超越?jīng)Q策機(jī)關(guān)的法定權(quán)限；(3)是否違反決策法定程序；(4)其他需要審查的合法性問(wèn)題，如上級(jí)機(jī)關(guān)的審批。對(duì)決策內(nèi)容進(jìn)行合法性審查，通常有三種審查結(jié)果：一是決策沒(méi)有法律依據(jù)或者違法；二是決策的部分內(nèi)容與法無(wú)據(jù)或者違法；三是難以做出合法性定論。如果決策變更沒(méi)有法律依據(jù)或者違法的，就不得做出決策調(diào)整的決定。決策的部分內(nèi)容與法無(wú)據(jù)或者違法的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充合法條件。難以做出合法定論的，應(yīng)該啟動(dòng)論證程序。

行政決策變更的程序性審查通常包括：程序啟動(dòng)、事項(xiàng)公告、內(nèi)容論證、新決定做出、新決定執(zhí)行等方面。決策變更的具體程序主要包括：內(nèi)部決策程序、公眾參與程序(主要是聽(tīng)證程序)、專家論證程序等等。在行政決策變更中，最核心的問(wèn)題是決策的合理性問(wèn)題。合法性問(wèn)題可以簡(jiǎn)化為合法律性問(wèn)題且易于判斷。程序問(wèn)題的核心是公眾和專家參與，但是吸收民意并不是簡(jiǎn)單的法律問(wèn)題和程序問(wèn)題。所有決策變更中的法律問(wèn)題和程序問(wèn)題，其最終都轉(zhuǎn)化為如何吸收意見(jiàn)、如何判斷意見(jiàn)和決斷是否正確的這一問(wèn)題，這是最困難的事情。

(二)事實(shí)與價(jià)值的區(qū)隔

決策的合理性判斷是允許誤差和失誤的。利害關(guān)系人和民眾有時(shí)對(duì)行政決策的評(píng)判存在某種偏見(jiàn)和臆斷。例如，行政機(jī)關(guān)做出的禁止燃放煙花、出租車限購(gòu)限行、污染企業(yè)的關(guān)閉、事故礦山的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等決策，并非一定是錯(cuò)誤決策。因此，一項(xiàng)行政決策是否合理，需要復(fù)雜的審視。

在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域里，通常無(wú)法祛除價(jià)值分析，但是在區(qū)隔價(jià)值和事實(shí)的二分法中，事實(shí)問(wèn)題又經(jīng)常受到忽視。行政決策制定和變更過(guò)程中，同時(shí)交叉著法律價(jià)值與法律事實(shí)兩種范疇。決策賴以做出的法律事實(shí)不同于意見(jiàn)表達(dá)。意見(jiàn)與事實(shí)是截然相反的兩種東西。意見(jiàn)實(shí)質(zhì)上并不是觀察者對(duì)現(xiàn)象的某些客觀特性的描述，而是人們對(duì)現(xiàn)象的“看法”。決策意見(jiàn)可能僅僅是決策者或?qū)＜摇⑴c人的意見(jiàn)陳述，是他們自己的主觀意見(jiàn)，這種意見(jiàn)可能以客觀的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)，也可能不是客觀經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的反映，還可能是未經(jīng)過(guò)沉思或反思的意見(jiàn)。

在行政決策變更中，呈現(xiàn)出來(lái)的多為利益表達(dá)即價(jià)值表達(dá)，而非事實(shí)描述和邏輯推理結(jié)論。我國(guó)于2003年修訂《婚姻登記條例》時(shí)取消了強(qiáng)制婚姻醫(yī)學(xué)檢查制度，曾經(jīng)引起廣泛的社會(huì)爭(zhēng)論，一部分社會(huì)意見(jiàn)認(rèn)為，“取消婚檢”導(dǎo)致了嬰兒出生比率大大提升；國(guó)家民政部卻認(rèn)為“取消強(qiáng)制婚檢導(dǎo)致新生兒缺陷率升高是誤解”。[6]這個(gè)事例說(shuō)明，決策不僅存在合法性問(wèn)題，還存在決策事實(shí)的客觀、合理和可采性問(wèn)題。對(duì)一項(xiàng)決策的評(píng)價(jià)，既要看它的合法性，包括法律形式上的合法性，即法律位階關(guān)系(形式正義)，也包括是否經(jīng)過(guò)民主的法律程序即公共選擇關(guān)系(程序正義)，同時(shí)要看決策的客觀性，即信息和事實(shí)問(wèn)題。決策在很大程度上是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，不是一個(gè)民主問(wèn)題，不能單純靠投票的支持率來(lái)回答決斷的合理與否。

行政決策是面向未來(lái)的不確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律化，雖然它也必須以事實(shí)為判斷的基礎(chǔ)，但是這種事實(shí)本身更具有“導(dǎo)向性”，而非完整的、排他性的既成事實(shí)。決策事實(shí)本身兼具既定的確定內(nèi)容，又含有對(duì)未來(lái)發(fā)生事實(shí)的模糊預(yù)計(jì)，同時(shí)經(jīng)常受到政治理念和民俗價(jià)值觀，利益團(tuán)體利益訴求的影響。決策變更如果是嚴(yán)肅的，就必須區(qū)分開(kāi)決策中的事實(shí)和價(jià)值成分。只有認(rèn)真對(duì)待決策事實(shí)問(wèn)題，才可能公正、客觀地不受價(jià)值觀念煽動(dòng)而做出合理的決策。以應(yīng)付各種事故的行政決策為例，美國(guó)大法官布雷耶以大量翔實(shí)、具體的數(shù)據(jù)說(shuō)明行政機(jī)關(guān)對(duì)待事故問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)了根本缺陷：公眾與專家對(duì)事故或危險(xiǎn)的反應(yīng)和認(rèn)識(shí)存在巨大的反差，許多被公眾認(rèn)為非常嚴(yán)重的危險(xiǎn)在專家的排序中并不突出。在公眾、政治領(lǐng)導(dǎo)人與監(jiān)管機(jī)關(guān)三者之間出現(xiàn)了惡性循環(huán)。[7]由此，建立在缺乏可信事實(shí)基礎(chǔ)之上的行政決策，必然缺乏合法性與合理性。

(三)決策事實(shí)的判斷

行政決策者對(duì)事實(shí)材料的審查主要是審查它與決策結(jié)果之間的邏輯推理關(guān)系的合理性，即決策理由的充分性。決策者應(yīng)該秉承審慎對(duì)待的立場(chǎng)，力圖杜絕主觀武斷和任性。所有的決策都要經(jīng)過(guò)推理過(guò)程，不能忽略決策過(guò)程中參與者的重要批評(píng)性意見(jiàn)和事實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)該能夠解釋、說(shuō)明在認(rèn)定的決策事實(shí)與做出的決策結(jié)論之間是否存在合理聯(lián)系。

在關(guān)于不確定性問(wèn)題的決策上，知識(shí)和信息至關(guān)重要[8] P15-16，決策者應(yīng)該尋求有關(guān)專家來(lái)幫助解決決策中的科學(xué)技術(shù)事實(shí)問(wèn)題。決策者對(duì)科學(xué)證據(jù)的評(píng)估包括數(shù)據(jù)判斷、數(shù)據(jù)解釋和數(shù)據(jù)推斷。在審查具有高度技術(shù)性的決策方案時(shí)，應(yīng)尊重技術(shù)專家對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，決策事實(shí)不能建立在直覺(jué)預(yù)感和不著邊際的猜測(cè)上。

在審查強(qiáng)度方面，就涉及公民基本權(quán)利的決策事實(shí)，要從嚴(yán)審查，不得放棄審查。但在我國(guó)，涉及公民基本權(quán)利和義務(wù)的一些行政決策，通常是在一種“高度”民主和泛政治化的背景下做出的，對(duì)此類決策所涉及的事實(shí)材料更傾向于寬松審查甚至放棄審查，如城市轎車的限購(gòu)限行決策。這是不可取的做法。

在決策事實(shí)的收集和認(rèn)定方式上，必須按照法律程序進(jìn)行。除了決策聽(tīng)證，還可以通過(guò)計(jì)算、視察、測(cè)驗(yàn)和檢查、考試、審查等方式獲得更具真實(shí)性和可靠性的事實(shí)。決策事實(shí)材料應(yīng)包括各種專業(yè)評(píng)估報(bào)告。例如，2005年6月，清華大學(xué)環(huán)境影響評(píng)價(jià)室出具的《圓明園東部湖底防滲工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(報(bào)批稿)》對(duì)決策改變更具有證據(jù)力①。

在事實(shí)屬性和類型方面，工程技術(shù)人員無(wú)疑在行政決策中起到了重大作用，但是社會(huì)科學(xué)研究在規(guī)制決策的改革中扮演著重要角色[9]P3，社會(huì)科學(xué)家在重大公共決策中的作用日益重要。[10]社會(huì)科學(xué)數(shù)據(jù)需要特別予以關(guān)注，其應(yīng)用可以提升決策品質(zhì)，但不充分?jǐn)?shù)據(jù)和概然性樣本也帶來(lái)不確定性，因此必須不斷探索經(jīng)驗(yàn)研究和效果，尋求可利用的社會(huì)科學(xué)數(shù)據(jù)，觀察長(zhǎng)期效果。[11]大數(shù)據(jù)的使用也將對(duì)行政決策產(chǎn)生重大影響，能夠有效地創(chuàng)新決策的數(shù)據(jù)源和分析模式，改善決策主體的構(gòu)成、理性反應(yīng)能力，使決策評(píng)估更高效化、科學(xué)化和客觀化，避免避政治化、意識(shí)形態(tài)化和隨意性等傳統(tǒng)決策評(píng)估的諸多弊端。如果一項(xiàng)具體行政決策被行政訴訟，還須注意不同審查者對(duì)決策事實(shí)認(rèn)知的差異。法官并非決策事實(shí)發(fā)生過(guò)程的親歷者，待審的決策事實(shí)是法官通過(guò)他人感知建立起來(lái)的“案件事實(shí)”。行政決策者通常能直面現(xiàn)實(shí)，親身感知決策事實(shí)并預(yù)斷決策結(jié)論，因此，其對(duì)決策事實(shí)的認(rèn)定理應(yīng)受到司法尊重。

(四)決斷的分析工具

行政決策變更是一種利益衡量，應(yīng)該審慎對(duì)待定性與定量之間的關(guān)系。決策的定性維度多指向公共利益和為人民服務(wù)宗旨，但是定性所包含的價(jià)值衡量亦存在錯(cuò)誤，必須借助定量分析來(lái)辨析決策的可行性、合理性、決策結(jié)果所觸及的利益關(guān)系分配的公平性。成本效益分析是常用的決策合理性的分析工具，最初是指通過(guò)權(quán)衡收益與成本來(lái)評(píng)價(jià)公共項(xiàng)目的可取性的一種系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)分析方法。它的基本原理是對(duì)項(xiàng)目或方案所需的社會(huì)成本同可得到的收益可能用單一的計(jì)量單位——貨幣分別進(jìn)行計(jì)量，以便從量上進(jìn)行分析對(duì)比，權(quán)衡得失與利弊。1936年美國(guó)開(kāi)始在水利建設(shè)中適用成本效益分析方法，此后在立法和政府決策領(lǐng)域也開(kāi)始引進(jìn)經(jīng)濟(jì)分析方法，用以評(píng)價(jià)和分析法律制度和政府管制的實(shí)效。按照美國(guó)12866號(hào)行政命令的管制哲學(xué)和管制原則，成本和效益既包括可以計(jì)量的措施，也包括成本和效益難以數(shù)量化但又必須考慮的定性措施。除法律有另外規(guī)定，否則行政機(jī)關(guān)應(yīng)該選擇那些能使凈收益最大化的方法來(lái)進(jìn)行管制，“凈收益”包括潛在的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、公共健康和安全以及其它利益；分配平等和影響諸多要素。成本效益分析作為保障每個(gè)人福祉的工具，至少有助于克服公眾對(duì)政府決策的“想象的臆斷的恐慌”。[12]P137,140

行政決策主要是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，需要對(duì)決策合理性做出比較準(zhǔn)確的成本收益分析。借助這一分析工具，行政機(jī)關(guān)在充分的事實(shí)和信息基礎(chǔ)上進(jìn)行決斷，可以使決策的合理性分析和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)予以實(shí)證化、技術(shù)化。例如，自1993年以來(lái)，全國(guó)多數(shù)城市都制定并實(shí)施了煙花爆竹的“禁放”規(guī)定。該決策主要考慮的成本因素包括：傷亡事故、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等，收益因素包括經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)、就業(yè)緩解、社會(huì)收益、個(gè)人愉悅、民俗等非物質(zhì)文化延續(xù)等。當(dāng)“禁放”決策變更為“限地限時(shí)燃放”決策后，民間價(jià)值與政府管制目標(biāo)的沖突才逐漸平息。道路橋梁收費(fèi)決策也是備受異議的領(lǐng)域，有些城市的人們選擇了司法訴訟方式，要求政府變更橋梁收費(fèi)決策②。而上海市政府經(jīng)過(guò)成本效益評(píng)估，取消了楊浦大橋原有收費(fèi)制度，改為車輛登記時(shí)發(fā)卡一次性收取的辦法③，創(chuàng)造了決策合理變更的典范。

(五)技術(shù)理性原則

行政決策面臨兩種風(fēng)險(xiǎn)：技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)存在認(rèn)識(shí)偏差，就會(huì)發(fā)生決策失誤。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指向?qū)陀^風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，重視通過(guò)技術(shù)性措施抑制風(fēng)險(xiǎn)或者解決風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)則是對(duì)主觀因素的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所指向的合法性、合理性、可行性、可控性，實(shí)際上是一種利益評(píng)估，在中國(guó)特指為了社會(huì)穩(wěn)定而做出的利益關(guān)系妥協(xié)，它極可能忽視了對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)本身的客觀性和技術(shù)解決辦法。在重大行政決策中，指向意識(shí)形態(tài)化的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，可以被解釋為一種中國(guó)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，但是，對(duì)行政決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理解偏向于意識(shí)形態(tài)化，就將侵蝕技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和客觀性，背離了對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)本身的技術(shù)性認(rèn)識(shí)，須引以為戒，我國(guó)迫切需要回歸行政決策的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估路徑上來(lái)。

(六)價(jià)值分析的補(bǔ)強(qiáng)功能

行政決策其實(shí)是在調(diào)整三種不同的利益：受保護(hù)者的利益、受約束者的利益和普遍的公共利益。作為國(guó)家行為的決策調(diào)整，無(wú)疑擔(dān)負(fù)了四種功能：(1)保護(hù)個(gè)人利益。行政決策首選的理由應(yīng)該是為了個(gè)人利益而存在的，如道路節(jié)假日免費(fèi)通行決策。(2)保護(hù)公共利益。行政決策是為了特定地域的人們的共存利益而產(chǎn)生的，如PX項(xiàng)目決策影響了區(qū)域利益。(3)為社會(huì)提供了公共產(chǎn)品。私人不能提供的產(chǎn)品主要是環(huán)境和安全秩序，禁放煙花爆竹的初衷正是為此。(4)決策者代表的公共理性也是一種公民理性。當(dāng)決策中發(fā)生價(jià)值沖突時(shí)，就政府的職能取向、信息掌握程度和社會(huì)控制能力來(lái)說(shuō)，它更具有對(duì)公共問(wèn)題的決斷權(quán)。

在決策合理性評(píng)估上，技術(shù)取向的成本效益分析方法在社會(huì)管制領(lǐng)域里適用時(shí)備受爭(zhēng)議。[13]P413實(shí)際上，決策變更無(wú)論能帶來(lái)何種經(jīng)濟(jì)效益或者滿足某些人的利益偏好，但是決策的合理性都應(yīng)該正視人權(quán)的道德約束力，將生命、自由和平等原則作為制度倫理的底線原則。我國(guó)行政決策實(shí)際上深受以集體和國(guó)家為取向的功利主義觀念的影響。如果成本效益分析方法在運(yùn)用時(shí)不設(shè)定權(quán)利和價(jià)值邊界約束，就可能造成政府決策以利益最大化為借口剝奪個(gè)人權(quán)益的現(xiàn)象。決策的價(jià)值分析可以對(duì)決策的經(jīng)濟(jì)分析產(chǎn)生補(bǔ)強(qiáng)作用。決策者應(yīng)該力求將法律倫理所要求的公平正義以可靠且可理解的方式反映在決策結(jié)果之中，不能使他人的基本價(jià)值和公共利益蒙受重大損失。

綜上所述可斷言，行政決策變更有其積極意義，是矯正決策失誤、避免更大損失的一種方式。在決策者理性受限、利益訴求復(fù)雜化、政府信用缺失以及決策民主機(jī)制開(kāi)放的路徑下，行政決策變更不僅可能發(fā)生，而且具有正當(dāng)性。但是，合法性和程序性審查并非行政決策的核心，合理性判斷才是決策制定和變更中最難以處理的問(wèn)題，也是決策變更最具有實(shí)際價(jià)值的地方。決策合理性判斷中的首要問(wèn)題是事實(shí)問(wèn)題。只有重視“事實(shí)——決策”之間的邏輯關(guān)系、引入成本效益分析工具、把握功利追求和價(jià)值尊嚴(yán)之間的均衡維度，才可能抑制決策繁復(fù)變更或者修正出更好的行政決策來(lái)。

注釋：

①報(bào)告目錄內(nèi)容包括：1.總論；2.項(xiàng)目概況與工程分析；3.區(qū)域環(huán)境概況與圓明園水系變遷；4.大氣和聲環(huán)境影響評(píng)價(jià)；5.防滲材料性能及其環(huán)境影響分析；6.地下水環(huán)境影響評(píng)價(jià)；7.地表水環(huán)境影響評(píng)；8.生態(tài)影響評(píng)價(jià)；9.文物與遺址綜合影響分析；10.改進(jìn)方案與環(huán)境對(duì)策措施；11.再生水回用的可行性分析；12.環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)損益分析；13.公眾參與；14.環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃；15.結(jié)論與建議。

②參見(jiàn)“王林友與臺(tái)州市椒江大橋?qū)崢I(yè)有限公司服務(wù)合同糾紛一審民事判決書(shū)”，臺(tái)州市椒江區(qū)人民法院(2015)臺(tái)椒民初字第898號(hào)。

③參見(jiàn)何翔舟：《政府決策的機(jī)會(huì)成本實(shí)證研究——以楊浦大橋收費(fèi)的政府決策為例》，載“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)行政管理體制改革”研討會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2006年年會(huì)論文集。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

The Justifiability and Reasonableness on Revising Administrative Policy

YuLi-shen

(Law School of Jilin University，Changchun Jilin 130012)

【Abstract】Administrative policy play an important role in the Government by law. Revision of making-policy is a positive responses to the faults of Government.Because of bounded rationality, interest pressure and inadequate governmental credit,many administrative policy must be adjusted to new arrangement of benefit. Compared with the legality and procedural reviews of revision of policy, the reasonableness is at the central position in the reviews of administrative policy. The key issues are the facts of making policy and how to apply cost-benefit method to judge the conclusion of policy.

【Key words】administrative policy; revision of policy; justifiability; reasonableness

作者簡(jiǎn)介：于立深(1969-)，男，黑龍江訥河人，法學(xué)博士，吉林大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法學(xué)。

*基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果、中國(guó)法學(xué)會(huì)重點(diǎn)課題“行政決策變更機(jī)制研究”(CLS[2013]B14)階段性成果。

【中圖分類號(hào)】DF3

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1002—6274(2016)01—067—07