高　軍　白　林

(1.江蘇理工學(xué)院財稅法學(xué)研究中心，江蘇常州　213001；2.四川省委黨校四川行政學(xué)院期刊社,四川成都　610072)

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論公共財政的憲法保障

高軍1白林2

(1.江蘇理工學(xué)院財稅法學(xué)研究中心，江蘇常州213001；2.四川省委黨校四川行政學(xué)院期刊社,四川成都610072)

[關(guān)鍵詞]公共財政；憲法保障；法治財政

[摘要]公共財政是我國實行社會主義市場經(jīng)濟下的財政體制改革目標，是我國在經(jīng)濟社會發(fā)展新時期的財政體制轉(zhuǎn)型目標。從憲法保障的視角來看我國的公共財政問題，其實質(zhì)是公民財產(chǎn)權(quán)和政府財政權(quán)之間形成的一種的互動。公共財政要求不斷加強預(yù)算監(jiān)督，明晰中央、地方政府的職責權(quán)限，不斷規(guī)范政府的財政收支行為，保護納稅人的合法權(quán)利，構(gòu)建民主、法治化的公共財政。

在社會主義改革不斷深入的今天，推動實現(xiàn)中國特色的公共財政作作為一項重要的議題，一直以來備受關(guān)注。發(fā)展與社會主義市場經(jīng)濟相匹配、相和諧的的公共財政，形成與社會主義和諧社會相協(xié)調(diào)的公共財政，是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的重中之重。然而，在現(xiàn)代國家的發(fā)展建設(shè)中，公共財政不僅僅是一個經(jīng)濟問題，從本質(zhì)來說它更是一個國家重要的政治制度和法律制度。因而當我國逐漸將公共財政作為中國財政體制改革的目標之后，我國現(xiàn)行的憲法也必然會在關(guān)于財政體制的規(guī)定和解釋中產(chǎn)生必要的調(diào)整。從憲法學(xué)的角度分析，公共財政理念的變化，關(guān)系到對政府的職能以及政府的權(quán)力分配進行調(diào)整，關(guān)系到憲法中關(guān)于民主、平等理念的變革。因而，本文旨在從憲法治理視野出發(fā)，深入探索如何更好保障、推動我國公共財政制度的發(fā)展和實施。

一、憲法保障下的公共財政

(一)公共財政的憲治背景

憲法是國家的根本大法，是法律體系的核心。憲治是依據(jù)憲法來治理國家的民主政治，是憲法規(guī)范與憲法實施相結(jié)合的產(chǎn)物，它同樣也是建立在社會契約基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政體。憲治的實施，需要國家依據(jù)體現(xiàn)民主法治精神的憲法進行活動，充分保障公民的權(quán)利與自由。

憲治要求政府的公共財政行為，要時刻以社會的公共利益和為社會提供公共服務(wù)為主要目的，在使用權(quán)力時做到科學(xué)合理，經(jīng)濟有效，杜絕追求最大化利益而盲目征集和使用財政資金。[1]因此，政府的財政權(quán)力須受到公民和法律的有效監(jiān)督，否則將導(dǎo)致公共財富不能擁有為社會、為公民提高切實有效的公共服務(wù)，反而會降低公共財政支出的實際效用，造成對社會財富的極大浪費，甚至會滋生社會腐敗的溫床。

憲治的基本出發(fā)點在于有效解決公民權(quán)利與國家權(quán)力之間存在的一種矛盾沖突，而這種矛盾沖突其在某種意義上是源自經(jīng)濟資源本身存在的稀缺性。眾所周知，在公共財政領(lǐng)域，公民私有財產(chǎn)權(quán)與國家財政權(quán)之間因自身特點而存在著一定的沖突，而這種沖突實質(zhì)上是公民權(quán)利與國家權(quán)力之間矛盾的體現(xiàn)。[2]回顧國內(nèi)外在處理私有財產(chǎn)和公共財政權(quán)的矛盾沖突，我們發(fā)現(xiàn)隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，很多國家在憲法上逐漸增加了國家在法律上對私有財產(chǎn)權(quán)施與的保障，逐漸提升了私有財產(chǎn)的地位，最終可以是公民私有財產(chǎn)權(quán)達到與國家財政權(quán)同等重要的地位，公共財政的憲治背景也由此逐漸形成。在憲治這一背景下，財政問題的實質(zhì)其實是公民財產(chǎn)權(quán)與政府財政權(quán)之間形成的一種互動，[3]而這雙方之間的互動會一直體現(xiàn)在國家財政活動的各個環(huán)節(jié)。政府通過公共財政這一公共權(quán)力對社會資源進行合理配置，其融合公共財政目的的公共性、產(chǎn)品的公共性以及制度上的公共性于一體，逐漸成為與近代民主政治和市場經(jīng)濟相適應(yīng)、相一致的制度，推動著社會經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展。

(二)公共財政的憲治性質(zhì)

公共財政作為與市場經(jīng)濟相匹配的財政模式，是國家依法通過稅收等手段，積極籌集國家收入以更好地為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。從真正意義上來看，公共財政不僅體現(xiàn)著民主性，也體現(xiàn)著法治性。具體而言，在憲法的保障下，公共財政具有以下性質(zhì)：

1.憲法保障下的公共財政是以保障人權(quán)為宗旨的“限政”財政。公民的財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟自由權(quán)受到憲法的保障，而政府的權(quán)限和行為在憲法之中得到了規(guī)范和限制。發(fā)展建立與社會主義市場經(jīng)濟向匹配的公共財政，就是要以保障廣大納稅人的合法權(quán)益為出發(fā)點，就是要將政府無限擴張和濫用公權(quán)力的行為規(guī)制在憲法之內(nèi)，為納稅人的基本權(quán)利提供切實的保障。

2.憲法保障下的公共財政聯(lián)系到我國的實際國情和基本制度來看，實際上就是以人民代表大會制度為基礎(chǔ)的“憲治”財政。在我國，根據(jù)根本大法憲法的規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，而人民正是通過人民代表大會來行使國家權(quán)力。因此，在公共財政的運行中，人民代表大會能夠通過對政府的財政行為進行有效監(jiān)督，如審議各項財政預(yù)算等，從而不斷規(guī)范政府的財政管理和使用行為，進而推動廉潔、民主政府的建立，使政府真正能夠代表民眾的公共意志，積極履行公共服務(wù)職能，維護民眾的合法權(quán)益不受侵犯。[4]

3.憲法保障下的公共財政是以法治作為保障的法治財政。社會主義市場經(jīng)濟是法治化的經(jīng)濟，其必然要求與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相匹配的公共財政，真正納入法律體系，在法治的約束和保障下積極發(fā)揮作用。因此，國家要逐漸通過相應(yīng)立法不斷規(guī)范政府的財政行為，真正實現(xiàn)通過法治的保障推動國家財政的正常運行，維護納稅人的合法權(quán)益，通過法治手段協(xié)調(diào)財產(chǎn)權(quán)和財政權(quán)之間存在的沖突關(guān)系，真正使公共財政在憲法保障下發(fā)揮更大的作用。

4.憲法保障下的公共財政是以民主為核心的民主財政。在憲法保障下，每一個公民都具有追求平等、自主的權(quán)力，都享有不容侵犯的合法權(quán)利，同時也負有不容推脫的公民義務(wù)。在憲法的約束下，政府運作公共財政的權(quán)利是公民賦予的，政府存在和運行的物質(zhì)基礎(chǔ)來源于納稅人同意納稅提供的部分財產(chǎn)權(quán)讓渡。公共財政的民主性，旨在對政府的財政行為進行限制，當納稅人交納稅收之后，便有權(quán)對政府的財政支出進行監(jiān)督，保證公共財政能夠切實符合國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

5.憲法保障下的公共財政其實質(zhì)也是一種民生財政，體現(xiàn)著政府的服務(wù)職能。憲法保障下的公共財政是以維護保障公共利益以及為社會提供公共服務(wù)為目標。納稅人作為市場經(jīng)濟的主人，在同意向國家交納稅收，保證國家正常運行的同時，政府需要通過保障自身所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，來維護和保障納稅人以及所有公民的整體利益。在憲法的保障下，政府通過公共財政應(yīng)該關(guān)注民生問題，在教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面提供有效的支撐，讓公共財政與公民的福祉緊密相連。

二、我國公共財政相關(guān)問題分析

公共財政作為公共財政體制改革目標的確立，以及公共改革整體框架的建立，并不代表著我國公共財政已經(jīng)順利運行。由于我國一度處于計劃經(jīng)濟體制，與之配套的以經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展為中心的建設(shè)性財政體制等遺留的問題，導(dǎo)致了我國現(xiàn)階段公共財政制度在改革層面不夠徹底、在實施層面不夠全面，并使得我國公共財政制度無論是從制度建設(shè)方面還是從制度運行方面都沒有發(fā)揮良好的作用。具體存在的問題包括：

首先，憲治理念的不完善。憲法的存在，不僅對確認和保障國家內(nèi)部私人財產(chǎn)權(quán)利具有重要意義，而且對國家財政權(quán)力的維護和監(jiān)督也發(fā)揮著不可忽視的作用。而如果一個國家的財政制度中缺少必要的憲治理念的支撐，那必然會嚴重影響公共財政在社會經(jīng)濟發(fā)展、政治經(jīng)濟制度完善、社會公共服務(wù)保障方面的效用。我國早在近二十年就已經(jīng)開始著手規(guī)劃建立與社會主義市場經(jīng)濟性對應(yīng)的公共財政，但是在我國憲法中，卻依然沒有出現(xiàn)對公共財政的含義、功能、權(quán)利義務(wù)的確切規(guī)定，致使在理論界和實務(wù)界，就公共財政的界定和實施一直存在著分歧和爭議，使得我國的公共財政很難在實踐中開展有效的工作。

其次，有關(guān)公共財政相關(guān)立法缺失。對于當下的我國而言，各項制度具不夠完備，憲法與基本法律對財政的相關(guān)規(guī)定也不夠完善，這就使得我國財政制度中對于稅收領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定未被完全納入法律的規(guī)制范圍，這在很大程度上制約了我國公共財政制度的發(fā)展與完善。[5]另外，公共財政領(lǐng)域涉及的預(yù)算制度、中央地方權(quán)利關(guān)系、公共財政監(jiān)督管理等方面都缺少系統(tǒng)的法律規(guī)范。另一方面，我國現(xiàn)階段存在的一些與公共財政相關(guān)的制度多是以行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式出現(xiàn)，這在一定程度上使得財政的行政化影響了人民代表大會進行財政監(jiān)督的權(quán)力發(fā)揮，同時也弱化了公共財政制度在實踐中的剛性。

第三，公共財政的民主化程度有待提升。目前，我國公共財政的民主化程度不高，主要體現(xiàn)在：預(yù)算公開和民主化程度有待提高，公共財政信息的透明度有待提高，中央和地方的財政關(guān)系有待進一步規(guī)范。公共財政改革的核心在預(yù)算，預(yù)算改革的重點在公開。[6]而我國現(xiàn)行的預(yù)算制度，政府同時掌握著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，納稅人很難掌握政府擁有的預(yù)算信息，各級人大對政府預(yù)算實施的影響也很有限。另外，納稅人對對于財政的支出、三公經(jīng)費使用等信息知悉也很少，透明度不高的公共財政信息使得納稅人很難對政府的行為進行監(jiān)督。最后，在中央和地方的財政關(guān)系上，由于對各級政府的事權(quán)劃分上沒有進行足夠清晰的界定，使得在劃分各級政府的財力、財權(quán)、財責等方面缺乏科學(xué)的規(guī)定，導(dǎo)致地方政府越位、缺位現(xiàn)象的出現(xiàn)。

最后，公共財政監(jiān)督機制有待進一步完善。雖然納稅人作為市場經(jīng)濟的主人，通過依法納稅保證政府公共行為的履行，但是納稅人對我國財政制度運行的監(jiān)督力度一直處于弱勢。財政信息的透明度不高，財政民主化的實現(xiàn)又相對緩慢，人民代表大會對政府公共財政的影響有限，這都使得很難對政府的財政權(quán)的使用缺少監(jiān)督。近些年，政府出現(xiàn)的財政浪費，公私不清，政府人員的違規(guī)違紀等現(xiàn)象，都是財政監(jiān)督機制不到位的結(jié)果。

三、公共財政的國外經(jīng)驗借鑒——以德國為例

西方國家實行以人權(quán)與憲治為主流的治國方式已相對成熟，雖然西方國家與我國的政治制度有所不同，但與之相配套的公共財政制度在很多方面可以為我國的公共財政發(fā)展提供借鑒。本文以德國為例，從公共財政權(quán)力的憲法制約和公共財政權(quán)力兩個方面進行論述，為我國公共財政的發(fā)展提供法律上的保障和規(guī)范。

(一)公共財政的憲法制約

在規(guī)范、管理國家財政方面，德國通過將財政基本制度納入聯(lián)邦憲法的方式，逐步實現(xiàn)國家公共財政的法治化。例如，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》會專門對與“財政”有關(guān)的內(nèi)容進行規(guī)定，比如我們在《基本法》中可以看到很多關(guān)于各種稅收的描述，包括聯(lián)邦專有立法的稅收、并行法的稅收等。另外，德國對于公共財政預(yù)算的編制、執(zhí)行及監(jiān)督也通過比較完備的法律條文進行規(guī)范，保障一切活動都有嚴格的法律要求。這在一些與公共財政相關(guān)法律如聯(lián)邦的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》、《經(jīng)濟平衡發(fā)展和增長法》以及聯(lián)邦和各州的《預(yù)算基本原則法》之中都有所體現(xiàn)，同時針對每一項財政支出，德國都會通過立法予以規(guī)范， 如《差旅費管理法》、《政府采購法》、《辦公費支出法》等。在德國，完備的財政立法為公共財政的整個預(yù)算活動提供了十分充分的法律保障。

(二)公共財政的體制規(guī)范

在德國，公共財政體制的顯著特點是通過法律渠道，將政府的事權(quán)、財權(quán)和支出責任高度統(tǒng)一，進行管理和規(guī)范。具體來看，在事權(quán)方面，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》對各級政府的事權(quán)劃分進行了明確規(guī)定。如《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中規(guī)定，交由聯(lián)邦政府處理的事項必須明確為“為了普遍的利益必須統(tǒng)一進行處理的事務(wù)”，而各州和地方政府則負責對其他剩余事項進行管理。在財權(quán)方面，聯(lián)邦財政收入占全德財政收入的比例接近50%，各州財政收入所占比例在40%左右，而地方財政收入的比例一般在10%左右浮動。[7]與此同時，德國法律規(guī)定，德國各級政府的在財政支出方面應(yīng)履行的責任必須與政府所擁有的事權(quán)范圍保持一致。[8]

德國還設(shè)立了比較完善的公共財政監(jiān)督體系，其功能和作用在于通過立法形成對財政收入、支出的監(jiān)督。通常高級財政管理署和各地財稅局負責對財政收入進行監(jiān)督。而聯(lián)邦議會和聯(lián)邦審計院則主要負責對相關(guān)的支出事項進行監(jiān)督。另外，值得注意的是，德國法律明確規(guī)定，所有使用財政資金的部門都須設(shè)置專門的監(jiān)督機構(gòu)。[9]

最后，值得提及的是，德國公共財政中的轉(zhuǎn)移支付制度在明確的法律形式下得到規(guī)范?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》規(guī)定“公民生存條件一致性”，另外為了維持這種“一致性”原則，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》明確規(guī)定：經(jīng)濟發(fā)展水平高的州必須對經(jīng)濟發(fā)展水平低的州提供財政補貼，以保證各州的財政和居民生活水平的相當?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》的規(guī)定為政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立提供了完善的法律依據(jù)。

四、憲治視野下我國公共財政發(fā)展建議

1.推進我國公共財政制度的憲法保障。盡管我國已將公共財政制度的建立與完善置于重要地位，但是與發(fā)達國家相比，我們可以清晰地看到，我國憲法中關(guān)于公共財政制度相關(guān)條文的缺乏使得我國公共財政制度的發(fā)展步履維艱，這不僅與公共財政的法治理念不符，也阻礙了公共財政制度在我國的經(jīng)濟發(fā)展中所應(yīng)發(fā)揮的作用。因此，我們首先應(yīng)該在憲法修正案中調(diào)整和確立與公共財政相關(guān)的原則性條款，對公共財政的法律內(nèi)涵、性質(zhì)、職能、以及公共財政中涉及的利益群體的權(quán)利和義務(wù)進行明確規(guī)定。公共財政在憲法中形成的穩(wěn)定性內(nèi)涵，也將會對我國相關(guān)財稅條款產(chǎn)生重要的“導(dǎo)引”，為完善我國公共財政體系奠定基礎(chǔ)。

另外，借鑒德國相關(guān)立法的實踐經(jīng)驗，我國應(yīng)該及時進行與公共財政基本制度有關(guān)的基本法的制定，以更好銜接憲法中關(guān)于公共財政的有關(guān)規(guī)定。比如明確公共財政的基本原則與制度，細化憲法中有關(guān)財政收入、支出等一系列原則性條款，具體全面的規(guī)范納稅人權(quán)利和義務(wù)，廢止、修正相關(guān)沖突法律等。

2. 規(guī)范我國的預(yù)算制度，加強預(yù)算監(jiān)督?，F(xiàn)代憲治國家公共財政體系中，預(yù)算制度作為核心制度，以追求民主與法治為基本特點。而預(yù)算對于財政而言，可以說是公共財政的不容忽視的運行機制。在我國，要實現(xiàn)民主法治的公共財政，應(yīng)不斷完善預(yù)算制度，加強預(yù)算監(jiān)督。首先，人民代表大會的預(yù)算權(quán)需要進行合理的配置。根據(jù)我國《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，人民代表大會的職能主要是對行政部門編制的預(yù)算草案進行審批，而行政部門對人大審批也必須執(zhí)行。因而我國現(xiàn)行的預(yù)算制度中缺乏相應(yīng)的制衡機制。對此，劉劍文教授曾建議，我國在進行《預(yù)算法》的相關(guān)修訂時，要明確規(guī)定人民代表大會應(yīng)該發(fā)揮的作用以及應(yīng)該履行的職能，尤其在對預(yù)算草案的修正方面以及在規(guī)范政府的財政行為方面，要努力增強人民代表的審議作用，[10]同時在預(yù)算的編制和審議中積極發(fā)揮人民代表大會的民主監(jiān)督職能，不斷擴大預(yù)算中體現(xiàn)的民主性。同時，需要及時為預(yù)算的民主決策和監(jiān)督提供制度方面的保障，才能有效推動預(yù)算的提案真正反映出社會民眾最切實的意愿，才能真正有效實現(xiàn)公共支出與稅收之間的平衡和穩(wěn)定。[11]

3.逐步構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制。首先要通過法律對中央和地方的財權(quán)、事權(quán)進行清晰的界定，明確各級政府的公共服務(wù)責任，建立與社會主義市場經(jīng)濟相匹配的公共財政體制。在規(guī)范中央和地方政府的事權(quán)方面，一方面我們需要依據(jù)國家的性質(zhì)，堅持中央調(diào)控地方，不斷增加地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性；另一方面我們也要依據(jù)公共產(chǎn)品和社會需要的特點，清晰合理地界定各級政府的事權(quán)。比如，中央政府負責對宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展進行決策，提供全國性的社會服務(wù)和公共產(chǎn)品；而地方政府主要負責區(qū)域性的重大決策，在中央事權(quán)的調(diào)控下，積極通過公共財政帶動區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。在規(guī)范中央和地方政府的財權(quán)方面，要立足雙方事權(quán)的劃分，實現(xiàn)事權(quán)和財權(quán)的相匹配。通過不斷明確中央集中管理中央稅、共享稅以及對地方經(jīng)濟影響較大的主體稅種的立法性，通過不斷形成主體稅為主，輔助稅為輔的地方稅收體系的法律框架，才能真正實現(xiàn)中央財政對地方財政的調(diào)控，以及中央財政對地區(qū)性的財政扶持，將中央和地方緊密聯(lián)系起來，實現(xiàn)共同發(fā)展。

4.依法完善我國公共財政的轉(zhuǎn)移支付。我國要逐漸將公共財政的轉(zhuǎn)移支付納入完善的法律體系里，只有通過法律的形式地轉(zhuǎn)移對與支付有關(guān)的內(nèi)容如范圍、目的以及形式等進行明確規(guī)定，才能確保公共財政的轉(zhuǎn)移支付制度有及時到位的政策予以指導(dǎo)，有科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)予以支撐。同時，針對專項撥款的配套政策，國家也要及時通過相關(guān)立法予以完善，以確保轉(zhuǎn)移支付的資金能夠真正服務(wù)于社會公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷提高公共財政的職能效應(yīng)，減少財政浪費。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的最終目標是建設(shè)一個共同富裕、全體人民共享國家成果的文明社會，而其中，法治建設(shè)所具有的保障作用尤為重要。公共財政，以憲法為保障，由國家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，維持市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)。公共財政，既是一種經(jīng)濟制度，但本質(zhì)上更是一種政治制度和法律制度。我國將公共財政作為財政體制改革的目標近二十年，但是法律層面的缺失使得我國公共財政尚未真正發(fā)揮其應(yīng)有的職能。我國應(yīng)該在借鑒西方發(fā)達國家相關(guān)成熟的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足我國社會主義市場經(jīng)濟的實際，通過憲法的修改逐步完善相關(guān)制度以及制定配套的法律，將公共財政真正納入憲法體系，讓公共財政切實成為推動我國經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展、實現(xiàn)中國夢的重要基石。

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(責任編輯：周建瑜)

[中圖分類號]DF411

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2016)01-0088-05

[作者簡介]高軍(1972-)，江蘇淮安人，法學(xué)博士，教授，臺灣大學(xué)法律學(xué)院財稅法學(xué)中心訪問學(xué)者，江蘇省“青藍工程”學(xué)術(shù)帶頭人，主要從事財稅法學(xué)研究；白林(1975-)，云南人，四川省委黨校四川行政學(xué)院期刊社，編輯，主要從事法學(xué)理論研究。

[基金項目]教育部人文社科基金一般項目(13YJA820006)、江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)項目(2013SJD820004)。

[收稿日期]2015-12-15