朱最新，饒思思

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510410)

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化立法的幾點(diǎn)思考

朱最新，饒思思

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510410)

摘要：建立健全基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面戰(zhàn)略”的時(shí)代要求?；竟卜?wù)均等化立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，在價(jià)值追求上要實(shí)現(xiàn)公平與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展；在立法模式上，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)應(yīng)當(dāng)實(shí)行分散立法，集中立法只是未來(lái)立法的一種理想；在立法層級(jí)上，實(shí)行中央立法為主，地方立法為輔，允許地方就區(qū)域性基本公共服務(wù)均等化自主立法，并根據(jù)全面深化改革和當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)行適度的先行性立法。同時(shí)，基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該遵循基本公共服務(wù)均等化的差序性實(shí)現(xiàn)原則和政府供給與管理原則。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；立法價(jià)值；立法模式；立法層級(jí)；立法原則

現(xiàn)代社會(huì)，享有基本公共服務(wù)是公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。確保公民權(quán)利的享有，政府職責(zé)的履行，法治是最基本的保障。從世界各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，世界上(基本)公共服務(wù)均等化踐行比較典范的國(guó)家，一般都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)。[1]在全面貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的今天，啟動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的立法進(jìn)程，建立健全當(dāng)代中國(guó)基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系已成為時(shí)代要求。然而，基本公共服務(wù)均等化立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，如何構(gòu)建是當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的核心課題。在此，僅就基本公共服務(wù)均等化立法的價(jià)值目標(biāo)、立法模式、立法層級(jí)和立法原則四個(gè)方面作一初步的探討。

一、基本公共服務(wù)均等化立法的價(jià)值目標(biāo)：公平OR效率

法律的價(jià)值，是指在法律與人的關(guān)系中，作為客體的法律對(duì)一定主體的人產(chǎn)生效應(yīng)的屬性。法律的價(jià)值目標(biāo)，表現(xiàn)為廣泛認(rèn)同的預(yù)見(jiàn)和期望的法律價(jià)值關(guān)系運(yùn)動(dòng)的方向和前途，其在人們的法律實(shí)踐中具有重要的指引和導(dǎo)向作用。[2]18任何法律都反映著一種主體的價(jià)值追求,同時(shí)，主體的價(jià)值追求只有體現(xiàn)在法律中才是有實(shí)效的。[3]168-169基本公共服務(wù)均等化立法的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是一個(gè)融合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展理想的多層次復(fù)合體系，其最基本的價(jià)值追求是在社會(huì)成員之間分配社會(huì)基本需要，以保障社會(huì)全體成員的基本生存條件，使每一個(gè)人都能夠有尊嚴(yán)地生活下去。因此，追求公平是基本公共服務(wù)均等化立法的應(yīng)有之義。然而，公平問(wèn)題的探討是無(wú)法脫離效率而獨(dú)立進(jìn)行的。關(guān)于公平與效率的關(guān)系問(wèn)題，不同學(xué)者從不同角度做出了不同詮釋。學(xué)者李丹陽(yáng)將其歸納為三種：[4]1)替換關(guān)系。替換關(guān)系論者認(rèn)為, 公平與效率是兩種截然不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，二者之間存在著非此即彼的替換關(guān)系，如果強(qiáng)調(diào)了效率, 就必然會(huì)損失一些公平；如果注重公平， 則必然損害一定的效率。以替代關(guān)系為前提的應(yīng)對(duì)策略主要有以下三種：效率優(yōu)先論、公平優(yōu)先論和效率與公平兼顧論。2)同一關(guān)系。同一關(guān)系論者認(rèn)為，公平就是效率、效率就是公平, 二者之間不存在天然的、本質(zhì)的區(qū)別與對(duì)立, 它們是可以相互轉(zhuǎn)化的。3)互補(bǔ)關(guān)系?；パa(bǔ)關(guān)系論者承認(rèn)，公平與效率二者之間存在區(qū)別與對(duì)立，但不是二者關(guān)系中的主流，二者之間共生、共存、共榮的互補(bǔ)關(guān)系才是具有最基礎(chǔ)性意義的因素, 是社會(huì)各項(xiàng)機(jī)能得以平衡的重要保障。公平價(jià)值及其主導(dǎo)下的制度安排有其優(yōu)長(zhǎng)之處, 能夠處理好社會(huì)、政治領(lǐng)域的各類爭(zhēng)端性議題和關(guān)系; 效率價(jià)值及其主宰的制度設(shè)計(jì), 有利于發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化配置作用, 有利于提高個(gè)體的積極性和全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。當(dāng)兩者發(fā)揮互補(bǔ)作用, 相輔相成時(shí)，能夠較好地解決社會(huì)均衡、可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。不過(guò)，公平與效率的互補(bǔ)關(guān)系并不是天然形成，它需要第三方力量，尤其是政府公共政策恰當(dāng)協(xié)調(diào)。

基本公共服務(wù)是涉及公民最直接、最迫切的生存權(quán)益的公共服務(wù)。公平成為基本公共服務(wù)均等化立法的最基本價(jià)值追求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基本公共服務(wù)在形式上是公平的，但其所導(dǎo)致的效率損失是顯而易見(jiàn)的，而且這種形式上的公平是建立在城鄉(xiāng)實(shí)質(zhì)不公平的基礎(chǔ)之上的。在改革開(kāi)放中，對(duì)起點(diǎn)公平、規(guī)則公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平?jīng)]有給予應(yīng)有的關(guān)注，從而導(dǎo)致社會(huì)貧富差距不斷擴(kuò)大，違背了羅爾斯所提出的“所有的社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富以及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)當(dāng)被平等地分配，除非不平等的分配有利于最不利者”[5]58的正義觀。因此，在建立健全基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系時(shí)應(yīng)當(dāng)通過(guò)恰當(dāng)?shù)闹贫劝才艑?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的起點(diǎn)公平、規(guī)則公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平。然而，“遲到的正義是非正義”，遲到的基本公共服務(wù)也就是非公平的。對(duì)一個(gè)非學(xué)齡階段人提供九年義務(wù)教育，對(duì)一個(gè)已重病死亡的人提供社會(huì)醫(yī)療救助，都是一種不公平。同時(shí)，基本公共服務(wù)的提供是需要成本的。而且這個(gè)成本是需要由社會(huì)來(lái)承擔(dān)的。而社會(huì)公共資源是有限的。西歐福利國(guó)家基本公共服務(wù)較高的公平度，但卻正面臨著效率損失、投資率下降、高福利誘導(dǎo)下的失業(yè)率、公共財(cái)政違紀(jì)、福利供給過(guò)程中的官僚化趨勢(shì)與浪費(fèi)等一系列“福利病”問(wèn)題。[6]355因此，基本公共服務(wù)均等化不應(yīng)該是絕對(duì)的，而只能是一種相對(duì)的均等，并不是所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在確保所有人“底線均等”的前提下承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別?；竟卜?wù)均等化立法應(yīng)該注意公平與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保在基本公共服務(wù)公平度提高的同時(shí)，社會(huì)效率也得到了同步的提高?？傊?，在基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中，公平與效率是互補(bǔ)的?；竟卜?wù)均等化立法的價(jià)值追求應(yīng)該是通過(guò)恰當(dāng)制度設(shè)計(jì)促進(jìn)社會(huì)高效率地提供公平的基本公共服務(wù)，而公平的基本公共服務(wù)又有助于整個(gè)社會(huì)效率的提高，從而促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化公平與效率雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、基本公共服務(wù)均等化的立法模式：集中立法OR分散立法

在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，如何構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系日益成為眾多有識(shí)之士討論和吁求的共同話題。這些話題中反映在基本公共服務(wù)均等化立法的方方面面，其中核心問(wèn)題是基本公共服務(wù)均等化的立法模式問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該采取集中立法模式，“即以‘均等化’作為價(jià)值原則，按照政府提供基本公共服務(wù)所必須的財(cái)政資金的收支預(yù)算、基本公共服務(wù)建設(shè)的決策、基本公共服務(wù)建設(shè)的主體選擇、基本公共服務(wù)設(shè)施的管理和使用等流程分別立法，以在每一個(gè)環(huán)節(jié)中保障基本公共服務(wù)均等化價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并規(guī)定相應(yīng)的違法責(zé)任”。[7]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該采取分散立法模式，即“按照基本公共服務(wù)的不同領(lǐng)域，分別就義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)進(jìn)行單獨(dú)立法，有針對(duì)性地對(duì)這些基本公共服務(wù)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范，在法律規(guī)范中強(qiáng)調(diào)‘均等化’的價(jià)值理念，并制定一系列保障實(shí)現(xiàn)‘均等化’的制度措施?！盵1]2

雖然集中立法有利于提高基本公共服務(wù)均等化立法的“系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，防止或減少法律漏洞，體現(xiàn)立法合力，有效節(jié)約立法資源和成本”[8]，然而基本公共服務(wù)均等化立法涉及義務(wù)教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療、住房保障等基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等諸多領(lǐng)域，涉及公共服務(wù)供給制度、財(cái)政稅收制度、公共資源的分配制度、公民的生存和發(fā)展權(quán)的保障制度等眾多內(nèi)容，將涉及如此眾多領(lǐng)域和內(nèi)容的基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范體系統(tǒng)一編撰成一個(gè)法典是相當(dāng)困難的，而且很可能會(huì)導(dǎo)致基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和措施“以偏概全”，從而陷入操作性差的現(xiàn)實(shí)困境。同時(shí)，對(duì)中國(guó)而言，基本公共服務(wù)均等化仍然是一個(gè)發(fā)展中的新課題。實(shí)踐中，直到2005年十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》才首次提出公共服務(wù)均等化的概念，十六屆六中全會(huì)才將基本公共服務(wù)均等化列入我國(guó)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的政策目標(biāo)。理論上，只是近幾年基本公共服務(wù)均等化才得到理論界的廣泛關(guān)注，成為熱點(diǎn)問(wèn)題。[9]無(wú)論是實(shí)踐積累，還是理論積淀都不夠深厚、豐富，都有待提高。“在一個(gè)法律文明正處于充滿活力的生長(zhǎng)階段時(shí)，法典編纂是多么的無(wú)益而多余”。[10]另外，集中立法容易造成思想的禁錮，“一部失敗的法典，甚于其他任何事物，必將肯認(rèn)這一僵化不堪、了無(wú)生趣的處理法律問(wèn)題的模式之至高無(wú)上。”[1]集中立法常常使人們忽視先前時(shí)代的智慧和當(dāng)前時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)，不可避免地把注意力都集中到法律條文的字面上來(lái)，忽視當(dāng)代基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐中的制度創(chuàng)新。我國(guó)基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐是一個(gè)不斷推進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)正在發(fā)展的過(guò)程。基本公共服務(wù)均等化分散立法能夠密切結(jié)合基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐，結(jié)合不同領(lǐng)域、不同區(qū)域、不同人群等對(duì)基本公共服務(wù)均等化的客觀需求，作出具體的、分門別類的規(guī)定，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，從而提高基本公共服務(wù)均等化相關(guān)立法的實(shí)效。而且，基本公共服務(wù)均等化分散立法能夠及時(shí)根據(jù)具體情勢(shì)變化適時(shí)加以修改完善。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)當(dāng)實(shí)行分散立法模式；基本公共服務(wù)均等化集中立法只是未來(lái)立法的一種理想。

三、基本公共服務(wù)均等化立法層級(jí)：中央立法OR地方立法

我國(guó)立法體制分為中央立法和地方立法兩個(gè)立法等級(jí)，即享有制定、修改全國(guó)范圍內(nèi)生效立法權(quán)的為中央立法；享有地方局部范圍內(nèi)生效立法權(quán)的為地方立法。[11]82-83基本公共服務(wù)均等化立法首先應(yīng)當(dāng)是中央立法，理由是：1)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為國(guó)家政策目標(biāo)。2006年，中共十六屆六中全會(huì)從公共財(cái)政體系建設(shè)角度提出了“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的任務(wù)。2007年10月，黨的十七大從縮小發(fā)展差距和完善公共財(cái)政體系角度強(qiáng)調(diào)了基本公共服務(wù)均等化的重要作用。2010年10月，十七屆五中全會(huì)從保障和改善民生角度強(qiáng)調(diào)必須推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。2012年，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》正式對(duì)外公布實(shí)施。2012年11月，黨的十八大明確提出了基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。2013年11月，十八屆三中全會(huì)再次從保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、深化社會(huì)體制改革角度強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。[12]可見(jiàn)，基本公共服務(wù)均等化已成為黨和國(guó)家政策目標(biāo)，而國(guó)家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)首先需要國(guó)家層面法律的制度保障。2)基本公共服務(wù)均等化關(guān)系千家萬(wàn)戶?；竟卜?wù)“作為人類最基本的生存和發(fā)展權(quán)利，既是維系社會(huì)公平和公正的基石，又是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的基本社會(huì)條件”[12]，“是一個(gè)社會(huì)非由政府提供不能有效滿足和充分保障的基本福利水準(zhǔn)。”[13]基本公共服務(wù)均等化旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求公共服務(wù)的“底線均等”，它涉及全國(guó)所有符合條件的公民。有關(guān)基本公共服務(wù)均等化立法必然要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。這就需要中央立法。3)公共財(cái)政是基本公共服務(wù)均等化的物質(zhì)保障?，F(xiàn)代社會(huì)，政府為全體社會(huì)成員提供必要的基本公共服務(wù)，是其義不容辭的責(zé)任?；竟卜?wù)均等化和公共財(cái)政之間有著密切的關(guān)系。公共財(cái)政是基本公共服務(wù)均等化的必要條件，即公共財(cái)政是基本公共服務(wù)均等化的重要物質(zhì)保證。這在一定意義上說(shuō)明，政府要提供公共服務(wù)，就必須得有財(cái)政投入的支持。公共財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化中承擔(dān)著在基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)中合理分配資金的重要責(zé)任，目的是確保社會(huì)公共資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同群體間的合理分布；同時(shí)，公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)監(jiān)督資金的合理使用，從而確保資金能夠有效地運(yùn)用到基本公共服務(wù)方面。[14]基本公共服務(wù)均等化立法首先必須明確中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，依據(jù)各類公共服務(wù)具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)劃分各級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任，[15]即需要建立健全基本公共財(cái)政制度。而依據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，基本公共財(cái)政制度屬于法律保留事項(xiàng)，應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。

基本公共服務(wù)均等化立法在強(qiáng)調(diào)中央統(tǒng)一立法的前提下，并不否定地方立法的必要性。依據(jù)《立法法》第七十三條的規(guī)定，地方立法主要有以下三種類型：1)執(zhí)行性立法?；竟卜?wù)均等化中央立法是要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行的，考慮到我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間、不同省份之間、一省中各個(gè)不同市縣的實(shí)際情況都不同，各地差別巨大，因此基本公共服務(wù)均等化中央立法有些規(guī)定只能是比較抽象、概括的。對(duì)此，地方立法可以，也應(yīng)該根據(jù)中央立法作出具體規(guī)定，以增強(qiáng)中央立法的實(shí)效。2)自主性立法。我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展極度不平衡，各個(gè)地區(qū)的風(fēng)俗和生活習(xí)慣有很大的差異，對(duì)于基本公共服務(wù)的需求自然也有很大的不同。對(duì)于一些具有區(qū)域性的基本公共服務(wù)均等化，如回民公墓的設(shè)立等，一般來(lái)說(shuō)不需要國(guó)家做統(tǒng)一規(guī)定，地方立法可以就此進(jìn)行自主性立法。3)先行性立法?；竟卜?wù)均等化的內(nèi)容非常廣泛，包括就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助、養(yǎng)老保障等基本民生性服務(wù)，公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、等公共事業(yè)性服務(wù)，公共設(shè)施、生態(tài)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等公益基礎(chǔ)性服務(wù)，以及社會(huì)治安、生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、國(guó)防安全等公共安全性服務(wù)等廣泛領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域中，只有少數(shù)制度屬于《立法法》規(guī)定的法律保留事項(xiàng)。對(duì)于法律保留事項(xiàng)外的廣泛領(lǐng)域，如果國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)，則地方立法可以對(duì)這些領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行先行性立法。

總之，在基本公共服務(wù)均等化立法過(guò)程中，中央立法是主導(dǎo)，它為基本公共服務(wù)均等化提供基本的價(jià)值目標(biāo)、法律框架和制度基礎(chǔ)。地方立法是補(bǔ)充，通過(guò)地方立法貫徹落實(shí)中央立法，以增強(qiáng)中央立法的實(shí)效。同時(shí)，對(duì)于區(qū)域性基本公共服務(wù)均等化由地方立法規(guī)定，并根據(jù)全面深化改革和當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)需要，由地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行適度的先行性立法，以為基本公共服務(wù)均等化中央立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

四、基本公共服務(wù)均等化的立法原則

立法原則，是指立法主體據(jù)以進(jìn)行立法活動(dòng)的重要準(zhǔn)繩，是立法指導(dǎo)思想在立法實(shí)踐中的重要體現(xiàn)，是在整個(gè)立法過(guò)程中度應(yīng)該遵循的基本準(zhǔn)則?；竟卜?wù)均等化立法無(wú)論是中央立法，還是地方立法都應(yīng)該遵循立法的一般原則，如法制統(tǒng)一原則、民主立法原則、科學(xué)立法原則等。但由于基本公共服務(wù)均等化涉及領(lǐng)域的特殊性，基本公共服務(wù)均等化立法還應(yīng)該遵循其本身所特有的原則。對(duì)于基本公共服務(wù)均等化立法的特有原則，不同學(xué)者有不同解讀，我們認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化立法的特有原則至少應(yīng)該包括以下兩個(gè)原則1)基本公共服務(wù)均等化差序性實(shí)現(xiàn)原則。基本公共服務(wù)均等化差序性，是指“在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，對(duì)納入均等化范疇的公共服務(wù)范圍、均等的內(nèi)容和層次等在時(shí)間和空間的優(yōu)先次序方面所體現(xiàn)出來(lái)的不平衡結(jié)構(gòu)”[16]，包括基本公共服務(wù)均等化區(qū)域差序和歷時(shí)性差序?；竟卜?wù)均等化區(qū)域差序，即基本公共服務(wù)均等化在空間上體現(xiàn)出來(lái)的不平衡結(jié)構(gòu)。我國(guó)地域遼闊，在不同的行政區(qū)域，其公共資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、科學(xué)技術(shù)水平、政府公共服務(wù)的管理能力、文明化程度、社會(huì)提供基本公共服務(wù)的能力與實(shí)力等皆不相同，公民對(duì)基本公共服務(wù)的認(rèn)知也不相同。 基本公共服務(wù)均等化并不是狹義上的絕對(duì)均等，而是一種相對(duì)的均等。京津冀、滬浙蘇、珠三角地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等經(jīng)濟(jì)圈或城市群與非經(jīng)濟(jì)圈之間、及其各經(jīng)濟(jì)圈相互之間差序，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間、少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)之間的差序，都是客觀存在的，是我們立法時(shí)必須認(rèn)可的客觀現(xiàn)實(shí)。基本公共服務(wù)均等化的歷時(shí)性差序，即基本公共服務(wù)均等化在時(shí)間上體現(xiàn)出來(lái)的不平衡結(jié)構(gòu)。基本公共服務(wù)均等化是建立在一個(gè)國(guó)、一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。當(dāng)一國(guó)或地區(qū)處于經(jīng)濟(jì)起步階段時(shí)，基本公共服務(wù)的范圍很窄小，僅集中在基本的日常生活必需物品或服務(wù)上；當(dāng)該國(guó)或該地區(qū)經(jīng)濟(jì)正在向前發(fā)展時(shí)，基本公共服務(wù)的范圍就會(huì)隨之拓寬、基本公共服務(wù)的數(shù)量增多、質(zhì)量要求也會(huì)提高；當(dāng)該國(guó)或該地區(qū)經(jīng)濟(jì)日趨穩(wěn)定時(shí)，基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)日趨穩(wěn)定?；竟卜?wù)均等化動(dòng)態(tài)變化，也是一種客觀存在，需要立法者以前瞻性眼光予以關(guān)注?；竟卜?wù)均等化立法遵循差序性實(shí)現(xiàn)原則要求我們至少應(yīng)該做到：[9]143-144第一，在納入均等考慮的公共服務(wù)范圍方面，遵循從“窄”逐漸到“寬”的原則，優(yōu)先關(guān)注基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生和最低社會(huì)保障等民眾較為敏感且有利于促進(jìn)機(jī)會(huì)均等的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，然后再逐漸擴(kuò)展至環(huán)境保護(hù)、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、一般公共服務(wù)等更為廣闊的領(lǐng)域；第二，在均等化的實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和程度方面，遵循從“低”到“高”、逐步推進(jìn)的原則，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)底線均等，以初期的公共服務(wù)數(shù)量均等推動(dòng)質(zhì)量均等的實(shí)現(xiàn)，在保證基本公共服務(wù)在所有群體中的廣覆蓋率和可及性基礎(chǔ)上，逐步提高均等化的水平和程度；第三，在實(shí)現(xiàn)均等化的環(huán)節(jié)方面，在注重對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體倫理關(guān)照的前提下，優(yōu)先致力于有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)機(jī)會(huì)公平享有的制度建設(shè)，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)果均等雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第四，在均等化的空間方面，考慮到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的非同質(zhì)性和不平衡性特點(diǎn)，可以同時(shí)選擇自上而下和自下而上的兩條不同路徑推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。一方面，中央在綜合考慮國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及各地公共服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，頒布義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)福利等基本服務(wù)的全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)，并重點(diǎn)通過(guò)財(cái)力和政策支持保障落后地區(qū)達(dá)標(biāo)；另一方面，允許和鼓勵(lì)各地區(qū)或區(qū)域結(jié)合本地具體狀況，開(kāi)展區(qū)域或地區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化工作，不同地區(qū)可以根據(jù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r選擇不同層次的公共服務(wù)均等范圍和水平，從而建立不同區(qū)域社會(huì)成員在實(shí)現(xiàn)均等化要求和層次上適度不同的空間秩序。2)基本公共服務(wù)均等化政府供給與管理原則 ?；竟卜?wù)均等化供給有多種不同方式，一般包括市場(chǎng)供給、政府供給和社會(huì)組織供給。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)可以帶來(lái)社會(huì)資源的最優(yōu)配置。然而，市場(chǎng)對(duì)資源的最優(yōu)配置需要滿足非常嚴(yán)格的條件，而現(xiàn)實(shí)社會(huì)中并不總是能夠滿足這些條件，從而導(dǎo)致在許多領(lǐng)域客觀存在市場(chǎng)對(duì)資源最優(yōu)配置的失靈。在提供基本公共服務(wù)方面，由于基本公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，如果基本公共服務(wù)完全由市場(chǎng)供給，消費(fèi)者“搭便車”現(xiàn)象不可避免。也就是說(shuō)，在沒(méi)有政府干預(yù)的情況下，市場(chǎng)自行運(yùn)行并不能為公眾提供滿足其需要的基本公共服務(wù)。同時(shí)，市場(chǎng)供給雖然有利于提高基本公共服務(wù)的效率、質(zhì)量等，但市場(chǎng)主體逐利性的天然立場(chǎng)和特征，決定了其必將追逐利潤(rùn)上的最大化而忽視公共服務(wù)提供上的公平與正義。從法學(xué)角度來(lái)講，“每個(gè)人，作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受他的個(gè)人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”*《聯(lián)合國(guó)人權(quán)宣言》第二十二條。。公民享受教育、健康和最低生活保障等權(quán)利體現(xiàn)公民作為“人”最基本的生存價(jià)值，而這種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)政府提供基本公共服務(wù)均等化來(lái)保障。“不論一個(gè)人生活在一個(gè)國(guó)家的那個(gè)地區(qū)，只要是該國(guó)家的公民，都有權(quán)利享受政府提供的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)”。[17]同時(shí)，基本公共服務(wù)政府供給已成為實(shí)施基本公共服務(wù)均等化國(guó)家的共同選擇。[9]146公共服務(wù)是政府的重要職能之一，政府被公認(rèn)為基本公共服務(wù)的天然提供主體，雖然基本公共服務(wù)均等化政府供給并不意味著所有的基本公共服務(wù)都由政府直接提供。從世界范圍的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，盡管世界各國(guó)都在積極推行公共服務(wù)供給體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新，基本公共服務(wù)正走向市場(chǎng)化、社會(huì)化、多元化。但基本公共服務(wù)正走向市場(chǎng)化、社會(huì)化、多元化并不意味著政府可以轉(zhuǎn)移或放棄基本公共服務(wù)的提供責(zé)任，無(wú)論是政府購(gòu)買社會(huì)基本公共服務(wù)，還是政府直接生產(chǎn)該基本公共服務(wù)，政府都被認(rèn)為應(yīng)對(duì)基本公共服務(wù)的提供承擔(dān)終局擔(dān)保責(zé)任。這種擔(dān)保責(zé)任主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)提供基本公共服務(wù)的行為過(guò)程及其結(jié)果的監(jiān)督管理上。在強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化政府供給與管理，并不排除，而且恰恰相反需要高度重視基本公共服務(wù)均等化的公眾參與。因?yàn)榛竟卜?wù)均等化關(guān)乎到全體公民平等的享有最直接、最基本的生存權(quán)益，所以公民對(duì)此享有平等的參與權(quán)，以表達(dá)自己的訴求和意志。同時(shí)，作為基本公共服務(wù)的具體消費(fèi)者，公民最了解基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容和其它重要情況，不僅可以參與基本公共服務(wù)均等化的立法，還可以監(jiān)督基本公共服務(wù)均等化的具體實(shí)施，對(duì)改進(jìn)基本公共服務(wù)的整體狀況產(chǎn)生巨大作用。基本公共服務(wù)均等化不是政府部門間的自?shī)首詷?lè)的活動(dòng)，只有社會(huì)充分的參與才能更彰顯其正面價(jià)值，才能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和宗旨。

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責(zé)任編輯：林衍

Reflections on the Legislation of Basic Public Service Equalization

Zhu Zui-xin,Rao Si-si

(School of Law, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510410, China)

Abstract：The establishment and perfection of the legal regulation system of basic public service equalization is the demand of era in realizing the Four-pronged Comprehensive Strategy. The legislation of basic public service equalization is a systematic project which values the harmonious development of fairness and efficiency. In terms of legislative mode, decentralized legislation will be adopted within a long period of time and concentrated legislation will be the ideal mode in the future. In terms of legislative hierarchy, central legislation will be the major type supplemented by local legislation which allows the local government to conduct autonomous legislation on regional basic public service equalization and to conduct moderate beforehand legislation upon the request of the overall reform and local reality. Meanwhile, the legislation of basic public service equalization shall follow the principles of chronological order and government providence and management.

Key words：basic public service equalization; legislative value; legislative mode; legislative hierarchy; legislative principle

收稿日期：2015-12-10 基金項(xiàng)目：廣東省委宣傳部課題“制定促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化法規(guī)規(guī)章研究”；廣東省高等學(xué)校高層次人才項(xiàng)目“府際合作治理的行政法問(wèn)題研究——以廣東省為例”([2013]246-122)

作者簡(jiǎn)介：朱最新(1968-)，男，江西安福人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地常務(wù)副主任，從事行政法學(xué)、地方立法行政法學(xué)研究；饒思思(1993-)，女，江西吉安人,廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)2014級(jí)法律碩士(法學(xué))研究生。

中圖分類號(hào)：DF01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3745(2016)01-0005-06