馬俊

（合肥市委黨校，安徽合肥230031）

地方法治建設評估之困境與出路

馬俊

（合肥市委黨校，安徽合肥230031）

地方法治建設評估是伴隨著地方法治建設的進程而出現(xiàn)的新生事物，它是服務于并嵌入地方法治進程中的。多年前，地方法治建設評估的實踐在我國多地區(qū)已經(jīng)展開，余杭、香港、昆明是開展較早且具有代表性的地區(qū)。總體而言，我國地方法治建設評估已經(jīng)取得了一定的成效，其對地方法治建設的積極推動作用已經(jīng)顯現(xiàn)出來，在社會上也產生了較大的影響。但目前地方法治建設評估也面臨著一些困境，主要表現(xiàn)為：地方法治建設評估理論研究滯后導致評估體系設計的準確性不足；評估主體中立性和獨立性的不足影響到地方法治建設評估的公信力；地方法治建設評估程序無法滿足主體對于準確評價客體的需要。推廣和深入推進地方法治建設評估，應當理性審視法治建設評估結果、科學設置評估要素和程序、選擇相對客觀中立的評估主體。

地方法治建設評估困境反思和建議

2013年，黨的十八屆三中全會提出“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”。黨的十八大報告和國家《“十三五”規(guī)劃綱要》均明確提出了在2020年“基本建成法治政府”的目標。這意味著在“十三五”時期，各級政府將會更加重視法治建設。近20年來，國內外各種“法治評估”活動方興未艾。在國際層面，法治評估的研究，影響較大的有世界銀行全球治理指數(shù)（WGI）、世界正義工程（WJP）等，都提供了指數(shù)建構的具體方法。在國內層面，法治評估的多數(shù)研究都圍繞著指標體系和評價方法而展開[1]。在關于地方法治建設評估方面，部分學者對地方法治建設與法治評估之間的關系以及地方法治建設評估的頂層設計和基本框架等問題進行了探索[2]，還有的學者以香港、余杭、昆明、成都等地的法治建設評估實踐為樣本對地方法治建設評價體系進行了實證研究[3]。國內這些研究在理論上均有著重要的開拓意義，在實踐中也發(fā)揮了一定的指導或引導作用。

一、地方法治建設評估的實踐

地方法治建設評估是伴隨著地方法治建設的進程而出現(xiàn)的新生事物，它是服務于并嵌入地方法治建設進程中的。多年前，地方法治建設評估的實踐在我國多個地區(qū)已經(jīng)展開，余杭、香港、昆明是開展較早且具有代表性的地區(qū)。

2005年，杭州市余杭區(qū)委、區(qū)政府提出了建設法治城區(qū)的目標。2008年發(fā)布了首個余杭法治指數(shù)，分值為71.6。這也是我國內地第一個地方法治指數(shù)。余杭的量化評估體系可以用“149”來概括：“1”即一個“法治指數(shù)”；“4”即四個“評估層面”——區(qū)本級、區(qū)級機關各部門、各鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）；“9”即九份“調查問卷”：黨風廉政建設、政府行政行為、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感的滿意度。[4]此后幾年，余杭又連續(xù)發(fā)布了法治指數(shù)，2009-2014年測評的分值分別為：71.84、72.48、72.56、73.66、71.85、74.8。[5]從2008年的71.6到2014年的74.8，法治指數(shù)總體上呈現(xiàn)逐步上升趨勢。量化評估已成為余杭固化經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、推進區(qū)域法治建設的一項長效機制。

昆明市于2010年推出了《法治昆明綜合評價指標體系》。該體系由“法治的社會環(huán)境指標”、“法治的制度環(huán)境指標”和“法治的人文環(huán)境指標”3個一級指標系統(tǒng)以及13個二級指標群和33個具體要素指標構成。該體系重視城市法治狀態(tài)的呈現(xiàn)、法治建設的社會效果及市民的認知、認可和評價,為法治昆明指數(shù)的測評奠定了堅實的基礎。2012年4月,該體系進行了首次測評,昆明市最終得分為72.96,成為全國省會城市中第一個發(fā)布法治指數(shù)的城市。[6]

2005年，我國香港地區(qū)也開展了法治評估。該評估是由一個非政府組織——香港社會服務聯(lián)會發(fā)起的，由香港大學戴耀庭先生牽頭，采用質化與量化相結合的方式測評香港的法治指數(shù)。該項目組最終得出香港的法治指數(shù)為75。[7]

在我國內地，除余杭、昆明外，北京市、江蘇省、安徽省、廣東省、四川省等多個地區(qū)也都開展了法治建設評估或法治政府（依法行政）建設方面的評估。法治建設評估具有科學性，也具有相對性。評估并不是純粹為了最后得出一個數(shù)字，而是為了認知法治現(xiàn)狀、明了法治建設的成效和不足，在發(fā)展過程中不斷尋找對策、不斷改進完善。

二、地方法治建設評估面臨的困境

（一）地方法治建設評估理論研究滯后導致評估體系設計的準確性不足

雖然各地踴躍進行法治建設評估的實踐，但學界關于法治建設評估的研究并未及時跟上，總體上看，還沒有進入深化階段。理論研究滯后于實踐，直接影響到法治建設評估體系設計的準確性和科學性。

1.法治評估與法治建設評估不作區(qū)分。法治評估與法治建設評估不是一個概念，正如有學者所指出的：“中國的法治建設評估與國際法治評估之間有著明顯的區(qū)別。中國法治評估的對象是‘法治建設’，亦即評估黨政機構推動法治的建設工作，包括組織機構是否健全、規(guī)范是否完備、遵守法律的程度，等等；國際法治評估的對象是‘法治’，直接圍繞著法治的各項價值和制度而展開。由于中國正處于轉型時期，法治還不完備，當務之急是法治建設，而這一建設主要由政府推動，所以中國的法治評估總體上是評估政府的法治建設工作，并且這一評估主要由政府來推動，所依據(jù)的理論方法包括法制與法治理論、社會指標理論和績效評估方法?！盵8]因此，我國目前許多地方提出的法治評估或法治政府評估體系，大多數(shù)應該定位為法治建設或法治政府建設評估體系。

2.法治建設評估與法治政府建設評估不作區(qū)分。法治建設評估除包括法治政府建設的內容外，還包括立法、司法、法治社會建設等方面的內容。法治政府建設評估是對政府依法行政和推進法治政府建設成效方面的評價，它是法治建設評估的一個方面。因此，不能將法治政府建設評估等同于法治建設評估，法治政府建設也不能“全權代表”法治建設。

在余杭、昆明、成都等多地的法治建設評估實踐中，注重對政府依法行政、建設法治政府的成效進行重點考察。然而，法治建設評估若過分偏重“依法行政、建設法治政府”指標，則可能導致將法治建設與法治政府建設、將地方法治建設評估與地方法治政府建設評估混為一談。從長遠看，這不利于科學立法、公正司法、法治社會建設等多項其他方面重要工作的推進，最終也不利于法治國家、法治政府的健康發(fā)展。

（二）評估主體中立性和獨立性的不足影響到地方法治建設評估的公信力

我國地方法治建設評估目前有兩類評估主體：一是第三方機構主持，如香港的法治評估；二是政府主導或發(fā)起，如余杭、昆明、成都等地。政府主導和推動確實有許多優(yōu)勢，但評估主體的獨立性和評估結果的客觀性令人質疑。以余杭、昆明的實踐為例，兩地的法治建設評估工作組雖然吸納了專家學者參與評估工作，但政府在其中起主導和組織的作用，這從某種程度看，就是政府“既當運動員，又當裁判員”。由于違背正當程序的基本要求，即使政府在事實上主導了一次相對客觀的評估，也難以在社會上產生較大的公信力。[9]政府的主導和推動雖然有利于法治建設評估工作中各項數(shù)據(jù)的收集以及大規(guī)模民意調查的展開，但政府主導下的法治建設評估很可能損害中國法治的未來發(fā)展。正如有學者指出的：政府主導下的法治建設評估，“法治指數(shù)容易成為各級政府‘秀政績’的新的戰(zhàn)場，尤其是法治指數(shù)的設計掌握在政府自己手中的時候，法治指數(shù)能否真的實現(xiàn)表象與實質的統(tǒng)一就變得更為讓人懷疑。法治指數(shù)的設計和推進是為了推進法治建設的發(fā)展與完善，并且這也只是其中的一個方式和途徑。如果將法治指數(shù)視為評估和衡量法治建設好壞的唯一標準并上升為政府績效的考核指標……那么最終留給社會的只是法治的表象，而丟失了法治的實質?！盵10]

（三）地方法治建設評估程序無法滿足主體對于準確評價客體的需要

1.數(shù)據(jù)采集方法不夠科學導致數(shù)據(jù)片面和失真。法治建設評估指標有主觀指標和客觀指標之區(qū)分。采集政府部門既有數(shù)據(jù)是國內法治建設評估中獲取客觀數(shù)據(jù)的主要方式。這類數(shù)據(jù)往往來自于被評估單位或政府統(tǒng)計部門提供的工作報告或統(tǒng)計報表，在數(shù)據(jù)來源的獨立性、真實性和可靠性方面，容易讓人產生“合理性懷疑”，因為這些數(shù)據(jù)關乎黨政機關的政績和形象。專家意見和調查問卷則是國內法治建設評估獲取主觀數(shù)據(jù)的主要方式。以余杭為例，專家在參考部門數(shù)據(jù)、民意調查結果等資料的基礎上，對區(qū)域法治建設成效和法治化水平作出評估。這種方法的弊端在于專家不僅缺乏實證調研，而且其作出判斷的依據(jù)僅限于官方提供的材料。[11]克里福德·科布和克雷格·里克斯福德曾經(jīng)說，“如果你控制了資源，你就更有可能從指標走向結果”[12]。在政府部門掌握并控制大多數(shù)數(shù)據(jù)信息的情況下，可能導致法治建設評估結果的“合目的化”和“非客觀化”，使法治建設評估指標體系喪失科學性的同時也極易出現(xiàn)“操縱的結果”。

2.公眾意見的表達渠道需拓寬。目前許多地方的法治建設評估體系的設計中，缺乏對公眾意見進行廣泛、有效收集的機制，或者雖然有公眾評議的指標但所占比例不高，使公眾的意見不能得到充分的體現(xiàn)和反映，這勢必嚴重影響到法治建設評估的有效性、公正性和認可度。更為復雜和棘手的是，對同樣的數(shù)據(jù)可能產生不同的理解，指標解讀可能因認知偏差而影響到民眾的認同感和支持度。在地方法治建設評估下一步的推廣和深入推進中，需要建立健全公眾參與和意見表達機制。

三、地方法治建設評估的反思和建議

（一）理性審視法治建設評估結果

作為一種新型的量化研究方法，法治建設評估是一把“雙刃劍”，科學合理地運用之，可以加快社會法治化進程、助推“法治中國”建設，認識偏差和運用不當則可能助推“法治競賽”、法治建設“大躍進”等急功近利行為。在實踐中既要發(fā)揮法治建設評估的正面導向功能，也要保持法治建設評估的限度，對法治建設評估的“能”與“不能”要了然于心，對法治建設評估的積極作用和負面效應要時刻保持理性而清醒的認識，防止在實踐中或理論上出現(xiàn)“法治指數(shù)萬能論”或“法治評估，一評就靈”等錯誤傾向。

深入推進法治建設評估，一要開展有效性檢驗。法治建設評估的推進并不能“畢其功于一役”，需要在推進過程中不斷檢驗指標以及評估程序的有效性和科學性，并對相應的項目進行調整和完善，以適應法治建設評估本身以及地方法治建設的需要。二要適時地、因地制宜地推廣應用。由于我國沿海和內地之間差異較大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，一旦將法治建設指標分解為更細、更具體的次級要素，則可能導致考核過程中被迫“走過場”、“重形式而輕內容”等不良后果。但無論時間多么漫長、道路多么曲折，從發(fā)展的大方向上看，統(tǒng)一法治建設評估指標體系的內容、結構以及評估程序是必然趨勢。

（二）科學設置評估要素和程序

法治建設評估體系中各項指標的設置應遵循普適性、科學性和現(xiàn)實性原則。[13]普適性要求各項評估指標應當達到法治所必需的最低限度的要求；科學性要求各項評估指標的設計應當有序化、系統(tǒng)化；現(xiàn)實性要求各項評估指標的設計既要符合地方法治建設評估的整體設計理念，又要緊密結合地方法治建設的實際情況。

在科學設計被評估要素的同時，要使數(shù)據(jù)采集和計算方法更科學、合理，一要改進數(shù)據(jù)采集方法。采集的數(shù)據(jù)應是日常工作中按照相關規(guī)則如實記錄形成的，不應是因評估需要而集中統(tǒng)計、報送的數(shù)據(jù)。在主觀數(shù)據(jù)與客觀數(shù)據(jù)之間應當建立一種相互比對和驗證的關系。主觀指標和客觀指標應當平均賦值，當兩者的測評結果比較相似時，說明兩者的數(shù)據(jù)都是相對可信的；當數(shù)據(jù)的結果相差較大時，需要進一步調查和分析原因。[14]二要改進計算方法。在指標權重的設置上，可使用層次分析法來確定評估指標體系中各項指標的權重。在一個多層次、多指標的復合體系中，各層次、各指標的相對重要性各不相同，確定其權重是一件極其復雜和困難的事情。“首先，層次分析法運用范圍基本限于指標權重的計算，而不包括對指標得分數(shù)值的處理——指標得分數(shù)值仍采用求平均值的方法。其次，權重計算時，可先將多套數(shù)值求得一套平均值，然后將此套平均值進行層次分析，得出權重。最后，再和對應指標得分數(shù)值相乘，得出最終數(shù)值?！盵15]

（三）選擇相對客觀中立的評估主體

地方法治建設評估需要探索一套科學的運作模式。在地方政府作為法治建設評估主體備受詬病的背景下，一些學者提出了由第三方機構特別是學校、科研單位主持評估的改革建議。中國內地若盲目仿照香港地區(qū)的做法，可能會遇到“水土不服”的情形，“橘生淮北則為枳”。筆者認為，結合中國國情，應構建由地方人大常委會牽頭、社會相關組織及人員參與的地方法治建設評估運作模式。理由如下：第一，在我國當前的政治體制和權力架構中，人大及其常委會是國家權力機關，在很大程度上可以代表民意，對當?shù)氐姆ㄖ谓ㄔO成效和法治狀況進行評估亦是其履行職權的需要。如果由地方人大常委會啟動、社會相關組織及人員參與評估，評估結果將更具有代表性和公信力。第二，評審組由國內外知名度較高的法學家組成，有較高的專業(yè)性和權威性。（1）評審組成員獨立于政府組織，能夠運用自身較高的專業(yè)知識為評估過程的客觀性和評估結果的公信力提供保證；（2）由強大的法學家組成的評審組團隊，運用各自的專業(yè)知識的組合，為評估結果的科學性提供最大程度的保證。第三，法治建設評估必然涉及立法層面的考量，中國的法治發(fā)展道路必須是適合中國國情和具有中國氣派的，中國的法治建設評估和法治發(fā)展須臾離不開黨的正確領導、離不開國家機關的參與和支持。在沒有更好選擇的情況下，我國的地方法治建設評估目前能做的最好選擇，就是由地方人大常委會來主持法治建設評估。

[1]參見錢弘道等.法治評估及其中國應用[J].中國社會科學,2012（4）：140-160.張保生,鄭飛.世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義[J].法制與社會發(fā)展,2013（6）：3-13.等等.

[2]付子堂，張善根.地方法治建設及其評估機制探析[J].中國社會科學，2014（11）：123.

[3]參見朱未易.地方法治建設績效測評體系構建的實踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設為例的分析[J].政治與法律,2011（1）：141-155.易衛(wèi)中.地方法治建設評價體系實證分析——以余杭、昆明兩地為例[J].政治與法律,2015（5）：26-32.等等.

[4]陳建六，周濤.余杭連續(xù)第七年公布法治指數(shù)[EB/O L].杭州網(wǎng)，http：//hznew s.hangzhou.com.cn/chengshi/content/2013-09/01/content_4876732.htm.

[5]陳東升，王春.余杭量化評估深耕基層法治“試驗田”[N].法制日報，2016-01-05(1).

[6]咼曉滔，陳慶云，王昉.積極開展法治評估大力推進法治建設[N].法制日報，2014-11-27（2）.

[7]朱未易.地方法治建設績效測評體系構建的實踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設為例的分析[J].政治與法律,2011（1）：147.

[8]孟濤.論法治評估的三種類型——法治評估的一個比較視角[J].法學家，2015(3)：21.

[9][11][13][14][15]金善達.法治指數(shù)評估的制度建設路徑研究——基于系統(tǒng)論的分析視角[J].上海政法學院學報（法治論叢）,2014(5)：10,9,12,12,12.

[10]侯學賓,姚建宗.中國法治指數(shù)設計的思想維度[J].法律科學,2013（5）：7.

[12]［美］克里福德·科布、克雷格·里克斯福德.社會指標的歷史教訓[J].賓建成編譯.經(jīng)濟社會體制比較，2011（5）：11.

責任編輯：許嶺

2016—09—08

馬俊，合肥市委黨校理論研究室副主任、副教授。