公立職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究
——以江蘇省Y市為例

于錦繡

摘要：分析Y市職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題，初步提出公立職業(yè)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革的可能路徑及設(shè)想，為完善、優(yōu)化Y市職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞：職業(yè)院校；內(nèi)部治理；優(yōu)化研究

基金項目：揚州市2015年度市級社科重點課題立項項目“Y市公立職業(yè)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略研究”；江蘇省教育廳第四批江蘇教育改革和發(fā)展戰(zhàn)略性與政策性研究課題

作者簡介：于錦繡，女，江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院揚州商務(wù)分院講師，碩士，主要研究方向為工商管理。

中圖分類號：G717文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2014年6月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(國發(fā)[2014]19號)提出，職業(yè)學(xué)校要依法制定體現(xiàn)職業(yè)教育特色的章程和制度，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力。2015年2月，教育部長袁貴仁在全國教育工作會議上的講話提出，要“調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，提高教育質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供強(qiáng)有力的人才和智力支撐，現(xiàn)代化的教育，應(yīng)當(dāng)有合理的結(jié)構(gòu)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，必須加大教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度”。

治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代學(xué)校制度的核心和基石，良好的治理結(jié)構(gòu)是推動學(xué)校生存與發(fā)展的重要力量。筆者結(jié)合從事職業(yè)教育的管理實踐，深入了解Y市立職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，積極把握其存在的問題，初步提出職業(yè)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革的可能路徑及設(shè)想，為完善、優(yōu)化Y市職業(yè)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供建設(shè)性建議。

一、Y市公立職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

此次共調(diào)查江蘇省Y市5所公立職業(yè)院校(見表1)，訪談3名教育局工作人員、53名校領(lǐng)導(dǎo)和56名教師等共計112人，選擇若干重要領(lǐng)域，設(shè)計30個問題(單選題)與抽樣訪談，在充分考慮信度和效度的基礎(chǔ)上自編問卷。共發(fā)放問卷125份，回收有效問卷112份。抽樣調(diào)查和了解該市的職業(yè)院校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀(見表2)，包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者的權(quán)力關(guān)系等方面。

表1　江蘇省Y市5所公立職業(yè)院校樣本概況

表2　內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)抽樣調(diào)查

注:1=很協(xié)調(diào)1=很小1=很小1=有,效果非常明顯1=不參與2=比較協(xié)調(diào)2=較小2=較小2=有,取得較大成效2=參與度小3=不太協(xié)調(diào)3=一般3=一般3=有,有一點效果3=參與度一般4=不協(xié)調(diào)4=比較大4=比較大4=有,無效果4=參與度高5=很不協(xié)調(diào)5=非常大5=非常大5=沒有章程5=參與度很高

(一)Y市公立職業(yè)院校機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位

5所公立職業(yè)院校一般實行校、院(系)兩級管理體制，院(系)則以專業(yè)或相關(guān)專業(yè)為單位組建教研室，從事教學(xué)和研究活動等業(yè)務(wù)活動。校一級則設(shè)立若干行政部門，校一級行政職能由多名副校長協(xié)助校長執(zhí)行外，各種具體的管理工作主要由若干行政管理部門來實施；校長及其所領(lǐng)導(dǎo)的校長辦公會是的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作。各院系分別設(shè)立院長(系主任)、書記，全面負(fù)責(zé)各院系的教學(xué)和行政等工作。在這種體制下，學(xué)校一級是學(xué)校決策中心，對學(xué)校進(jìn)行宏觀調(diào)控、管理和協(xié)調(diào)；各個院系則是在學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)下，集教學(xué)、科研、行政和學(xué)生工作等為一體的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)和基層學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)。

5所職業(yè)院校大多是由各類中專校、業(yè)余校合并而來，原有中職學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一應(yīng)俱全，合并后的職業(yè)院校秉著機(jī)構(gòu)精簡、職責(zé)明確的原則重新調(diào)整設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分為若干個職能部門，黨務(wù)和行政工作交織在一起，界限模糊不清。設(shè)置有黨政辦、教務(wù)處、科研處、評建辦、組織人事處、宣傳部、財務(wù)處、后勤資產(chǎn)處、學(xué)生工作處、保衛(wèi)處、團(tuán)委、招生就業(yè)處、紀(jì)檢監(jiān)察處、工會等部門。有的職業(yè)院校為了給中層干部保留行政級別保留經(jīng)濟(jì)待遇，新設(shè)置一些無關(guān)緊要的部門或細(xì)化工作職責(zé)來增設(shè)部門作干部安置所用,導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的極度膨脹，形成了教學(xué)人員與行政人員比例的嚴(yán)重失調(diào)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理隊伍呈現(xiàn)嚴(yán)格的科層管理結(jié)構(gòu)，使得公立職業(yè)院校對級別和權(quán)力的追逐勝過科研探索，層級觀念根深蒂固。

(二)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)利的關(guān)系

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是公立職業(yè)院校的兩種基本權(quán)力。[1]實現(xiàn)公立職業(yè)院校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相分離并且協(xié)調(diào)一致，是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)院校制度的基本要求。根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計表所示，對于職業(yè)院校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，44.6%的教師認(rèn)為，公立職業(yè)院校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系比較協(xié)調(diào)；回答“不太協(xié)調(diào)”、“不協(xié)調(diào)”和“很不協(xié)調(diào)”的比例共計達(dá)到52.7%；只有極少數(shù)人認(rèn)為，“很協(xié)調(diào)”，比例為2.7%。總體來說，該市公立職業(yè)院校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系不甚協(xié)調(diào)，不容樂觀。

(三)學(xué)術(shù)委員會現(xiàn)狀

院校由教師為主體組成學(xué)術(shù)委員會。學(xué)術(shù)委員會是學(xué)校最高的學(xué)術(shù)審議和評價機(jī)構(gòu)，是發(fā)揚學(xué)術(shù)民主，開展學(xué)術(shù)交流，不斷提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究水平和服務(wù)社會的機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)委員會發(fā)揮作用現(xiàn)狀，是判斷職業(yè)院校內(nèi)部管理民主化程度的重要依據(jù)。根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計表所示，42.8%的教師認(rèn)為，學(xué)術(shù)委員會作用一般；18.8%的教師認(rèn)為，作用比較大；7.1%的教師認(rèn)為，作用很小；25%的教師認(rèn)為，作用較小。即認(rèn)為作用“比較大”、“非常大”的比例只有二成多，而回答“一般”、“很小”和“較小”的比例共計達(dá)到67.9%，可見，職業(yè)院校學(xué)術(shù)委員會未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(四)教職工代表大會現(xiàn)狀

教職工代表大會是落實工會法、教育法、教師法賦予教職工參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利的基本形式。教職工代表大會發(fā)揮作用現(xiàn)狀，是判斷職業(yè)院校內(nèi)部管理民主化程度的重要依據(jù)。根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計表所示，46.4%的教師認(rèn)為，教職工代表大會作用一般；25%的教師認(rèn)為教職工代表大會作用比較大；11.6%的教師認(rèn)為，教職工代表大會作用很小；10.7%的教師認(rèn)為，教職工代表大會作用較小。即認(rèn)為教職工代表大會的作用“比較大”、“非常大”的比例只有三成多，而回答“一般”、“很小”和“較小”的比例共計達(dá)到68.7%，可見，職業(yè)院校教職工代表大會未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(五)制定、實施章程的現(xiàn)狀

院校章程上承國家法律法規(guī)，下啟內(nèi)部各項規(guī)章制度，包括決策機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則等內(nèi)容。根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計表所示，對于高職院校制定、實施章程的現(xiàn)狀，48.1%的教師認(rèn)為，實施院校章程有一點效果、無效果；7.2%的教師認(rèn)為，沒有制定高職院校章程，更談不上效果；16%的教師認(rèn)為，已經(jīng)制定高職院校章程，但完全沒有按照制度辦事。約計七成的人們認(rèn)為，高職院校已經(jīng)制定章程，但只有約計兩成的人認(rèn)為，在實施章程方面取得了較大成效。因此，當(dāng)前高職院校制定、實施章程總體情況不容樂觀，流于形式。

(六)行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)的現(xiàn)狀

高職院校是一個利益相關(guān)者共同治理的社會組織，行業(yè)、企業(yè)作為高職院校合作者，它是高職院校中非常重要的利益相關(guān)者，應(yīng)該參與高職院校的治理。根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計如表所示，49.1%的教師認(rèn)為，教行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)度一般；4.5%的教師認(rèn)為，參與辦學(xué)度很大；19.6%的教師認(rèn)為，參與辦學(xué)度很小。即認(rèn)為行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)度“比較大”、“非常大”的比例只有三成多，而回答“一般”、“很小”和“不參與”的比例共計達(dá)到71.4%，可見，職業(yè)院校行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)度不高。

二、Y市公立職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)存在問題及原因

(一)內(nèi)部行政權(quán)彰顯致使學(xué)術(shù)權(quán)相對弱化

行政化是公立職業(yè)院校的傳統(tǒng)，從校級領(lǐng)導(dǎo)到學(xué)校內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)置相應(yīng)級別的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。[2]而行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力這一對相對獨立而又相互依存的權(quán)力矛盾凸顯，行政管理人員比例過高，造成人、財、物等資源浪費。官本位影響著學(xué)術(shù)的發(fā)展，學(xué)術(shù)權(quán)力從屬于行政權(quán)力，甚至以行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)校內(nèi)部對各項重大事項包括學(xué)術(shù)事務(wù)的決定權(quán)均集中于少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重挫傷了以教師為主體的院系的工作積極性，教師的創(chuàng)造性和主動性無法激發(fā)出來。教授是學(xué)校教學(xué)、科研的骨干和主體，但教授群體并未在學(xué)校管理中成為決策的主體，很少有機(jī)會參與高層管理活動，并且影響權(quán)重很小，對學(xué)術(shù)事務(wù)也沒有太多的發(fā)言權(quán)，普通教師參與高校決策的機(jī)會更少。這種忽視教師主體的權(quán)力不利于職業(yè)院校按照教育規(guī)律辦學(xué)。

(二)監(jiān)督權(quán)缺失導(dǎo)致代表機(jī)構(gòu)無法作為

公立職業(yè)院校的教代會一定程度上保障了教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)了教職工合法權(quán)益。但是，教代會的作用非常有限，有時僅限于形式上地通過一些文件而已。教職工代表大會代表中一線教師身份所占比重不到半數(shù)，院(系)領(lǐng)導(dǎo)往往都是職稱比較高的專業(yè)教師，容易當(dāng)選為代表，他們既是教師又是管理者，而在教代會代表的身份認(rèn)定時，一般都把這部分人認(rèn)定為教師，這是變相地改變了以教師為主體的教職工代表大會這一規(guī)定。因為他們是管理者，是學(xué)校的中層干部，所以更多會順校級領(lǐng)導(dǎo)的意見，這樣便把校級領(lǐng)導(dǎo)班子的意見合法化地轉(zhuǎn)變?yōu)榱私檀鷷囊庖?。而教職工自己真正的意見便無法表達(dá)或者因比例限制不能上升為教代會的意見，民主監(jiān)督也就成了形式。

(三)治理只注重內(nèi)部，與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系不緊密

職業(yè)院校是一個利益相關(guān)者共同治理的社會組織，行業(yè)、企業(yè)是職業(yè)院校中非常重要的利益相關(guān)者，應(yīng)該參與職業(yè)院校的治理。[3]然而，在現(xiàn)實辦學(xué)實踐中，行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)院校治理的并未落到實處，行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)院校辦學(xué)主要限于為職業(yè)生提供實習(xí)實訓(xùn)崗位，為專業(yè)設(shè)置、課程教學(xué)改革提供咨詢，而沒有能夠作為院校治理結(jié)構(gòu)中的核心利益相關(guān)者，真正有效地參與到職業(yè)院校決策、管理以及課程教學(xué)改革之中，行業(yè)企業(yè)在職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)中依然沒有話語權(quán)。職業(yè)院校內(nèi)部的部門設(shè)置基本上沿襲政府部門以及其他本科高校內(nèi)部的部門設(shè)置模式，很少體現(xiàn)校企合作辦學(xué)、產(chǎn)教結(jié)合的職業(yè)教育特性，行業(yè)企業(yè)參與院校治理缺乏強(qiáng)有力的組織保證。

三、完善Y市公立職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的對策

(一)正確處理行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系

在職業(yè)院校內(nèi)部，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力都有其存在的合理性，不可互相取代。行政權(quán)力的有效必須建立在學(xué)術(shù)權(quán)力有效的基礎(chǔ)上，行政權(quán)力是為了更好地保障學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)揮。當(dāng)前正確處理行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，必須要尊重學(xué)術(shù)規(guī)律，尊重和重視學(xué)術(shù)權(quán)力，賦予學(xué)術(shù)群體參與學(xué)校管理與決策的權(quán)力。[4]學(xué)術(shù)委員會應(yīng)當(dāng)真正成為職業(yè)院校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，在教學(xué)評價、專業(yè)建設(shè)、職稱評定、考核評獎、課程設(shè)置、師資培養(yǎng)、教師聘任等方面有關(guān)的學(xué)術(shù)事務(wù)由學(xué)術(shù)委員會進(jìn)行決策管理。

提倡尊重學(xué)術(shù)權(quán)力并不意味著要削弱行政管理，因為行政權(quán)力的合理使用是保障職業(yè)院校運行效率和秩序的必要條件。行政部門的人員要把為師生服務(wù)作為首要職責(zé)，強(qiáng)化服務(wù)。行政事務(wù)與學(xué)術(shù)事務(wù)有時難以分割，行政人員和學(xué)者也存有共同利益，當(dāng)學(xué)者進(jìn)入管理層后，能提高學(xué)校對學(xué)術(shù)事務(wù)的決策能力，有利于在學(xué)校管理部門和學(xué)術(shù)領(lǐng)域間架起溝通橋梁。應(yīng)尋求職業(yè)院校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)的互補(bǔ)、協(xié)調(diào)與平衡，使院校內(nèi)部管理遵循知識和學(xué)術(shù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

(二)加強(qiáng)民主監(jiān)督權(quán)的建設(shè)

設(shè)立職業(yè)院校監(jiān)事會，由全體監(jiān)事組成的對院校的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督和檢查的常設(shè)機(jī)構(gòu)。監(jiān)事會的地位應(yīng)該與董事會的地位并列，達(dá)到分權(quán)制衡的目的。監(jiān)事會成員主要由政府代表、董事會代表、教職工代表和學(xué)生代表擔(dān)任。政府代表由政府指派，董事會代表由董事會選任，教職工代表和學(xué)生代表分別由教職工代表大會和學(xué)生代表大會選任。

監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)具有以下職權(quán)：(1)對學(xué)校的財務(wù)運行和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；(2)對董事、校長執(zhí)行職務(wù)時違反法律、法規(guī)或者學(xué)校的章程的行為進(jìn)行監(jiān)督：當(dāng)董事和校長及其相關(guān)負(fù)責(zé)人的行為損害高校利益時，要求相關(guān)人予以糾正；(3)監(jiān)事會監(jiān)事有權(quán)列席董事會，有權(quán)提議召開臨時董事會；(4)學(xué)校章程規(guī)定的其他職權(quán)。

(三)加強(qiáng)職業(yè)院校與市場和社會的聯(lián)系

1.發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置機(jī)制。(1)按照市場化運作方式，實行公共教育財政體制的多元化，國辦、民營、股份制等多種形式共同參與市場競爭，促進(jìn)教育資源優(yōu)化配置；(2)擴(kuò)大教育供給，賦予教育消費者更大的自主選擇權(quán)，面對職業(yè)教育大眾化和生源規(guī)模日益下降的形勢，促使學(xué)校教育為消費者提供最好的服務(wù)。

2.建立健全行業(yè)企業(yè)有效參與治理的機(jī)制。行業(yè)企業(yè)參與程度是衡量職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)完善與否的最重要指標(biāo)。建立健全行業(yè)企業(yè)參與院校治理機(jī)制，關(guān)鍵就是要保證行業(yè)企業(yè)能有平臺并能制度化地參與高職院校行政決策、行政管理、學(xué)術(shù)事務(wù)、質(zhì)量監(jiān)控等一系列實質(zhì)性活動。為此，國家要加快修訂《職業(yè)教育法》，以立法形式明確行業(yè)企業(yè)有效參與職業(yè)院校治理，奠定行業(yè)企業(yè)有效參與高職院校治理的法制保障。要按照“資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展、合作多贏”的原則，在“政府推動、社會驅(qū)動、校企互動”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建學(xué)校和行業(yè)企業(yè)的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，建設(shè)校企合作管理平臺，在專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新、課程設(shè)置等方面應(yīng)堅持校企共同開放，主動協(xié)作、謀求更好地發(fā)展。

3.建立健全社會參與評價機(jī)制。職業(yè)院校作為組織化的社會單位，是典型的多種利益相關(guān)者共同作用的組織。必須建立并逐步健全社會參與機(jī)制，集成社會團(tuán)體、用人單位、家長、媒體等各類社會群體和其他社會組織的優(yōu)勢力量，化多元利益需求為一致的發(fā)展共識。

要注重社會評價機(jī)制的建立，建立健全社會中介組織，對于職業(yè)院校的評價應(yīng)由除政府和院校本身以外的第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)來評價。2012年初，在國家教育部的倡導(dǎo)下，國家示范性職業(yè)院校開始發(fā)布《人才培養(yǎng)質(zhì)量報告》，一些學(xué)校引用了企業(yè)的數(shù)據(jù)、社會媒體的評價，用就業(yè)率統(tǒng)計、滿意度調(diào)查等方式評估人才培養(yǎng)質(zhì)量。加快這些具有專業(yè)評價水平的社會組織的興起和發(fā)展，建立健全社會評價機(jī)制，有利于完善了職業(yè)院校的治理。

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[責(zé)任編輯秦濤]