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摘要：權(quán)力清單是指以文本形式出現(xiàn)的，對行政系統(tǒng)的行政權(quán)，包括機(jī)構(gòu)體系的權(quán)力范疇、職能部門的職能范疇等予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件。權(quán)力清單與我國行政法治的完善有著非常密切的聯(lián)系。權(quán)力清單最為重要的行政法價值在于對行政權(quán)的有效控制，它使行政控權(quán)對象明確化、控權(quán)方式具體化、控權(quán)過程嚴(yán)格化。權(quán)力清單也為行政法治內(nèi)涵的更新開拓了空間，使行政法治由抽象到具體、由運(yùn)作而操作、由二元而一元、由過程而效果。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；行政法價值；有效控制；社會治理

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2015）01-0114-08

權(quán)力清單是我國行政系統(tǒng)近期來一個非常引人注目的概念或者稱謂，雖然它還沒有在正式的行政法文件中得到規(guī)定或體現(xiàn)。在筆者看來，權(quán)力清單與行政法治有著非常密切的聯(lián)系，然而，無論我國實(shí)務(wù)界還是行政法學(xué)界對權(quán)力清單及其與行政法的關(guān)系的研究還是一個空白。

一、權(quán)力清單的概念界定

權(quán)力清單是指通過一個文本（該文本或者是正式的規(guī)范文本、或者是非正式的內(nèi)部文本），對行政系統(tǒng)的行政權(quán)，包括行政系統(tǒng)作為一個機(jī)構(gòu)體系的權(quán)力范疇和各職能部門作為一個非系統(tǒng)的職能范疇，乃至于作為一個機(jī)構(gòu)所享有的職能范疇予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件，或者不具有行政法效力的相關(guān)文本。在法治發(fā)達(dá)國家。也許在其法律概念中還不曾設(shè)置權(quán)力清單，但他們的行政法典則往往針對行政機(jī)關(guān)在某一事務(wù)管理中所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任作了較為細(xì)致的列舉規(guī)定。其所列舉的事項(xiàng)就具有權(quán)力清單的性質(zhì)。例如，美國《1974年私人秘密法》就規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在搜集、制作、保持、使用和公開個人的檔案記錄時，應(yīng)當(dāng)遵循以下相關(guān)義務(wù)：“1.個人的檔案記錄內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡可能由其本人提供，如果是第三人提供的，必須進(jìn)行多方面的核實(shí)：2.每個機(jī)關(guān)只能保存和實(shí)現(xiàn)與本機(jī)關(guān)的宗旨有關(guān)和必要的個人檔案記錄：3.機(jī)關(guān)應(yīng)向提供個人檔案記錄內(nèi)容的人說明機(jī)關(guān)要求其提供個人檔案記錄內(nèi)容的法律依據(jù)、用途、常規(guī)使用以及拒絕提供的法律后果……”

對于權(quán)力清單定義的認(rèn)知和理解，應(yīng)當(dāng)注意下列問題：其一，權(quán)力清單可以作為法律用語，也可以作為非法律用語。我國目前所提出的權(quán)力清單的概念應(yīng)當(dāng)是一個非法律用語，它更像是行政系統(tǒng)在日常行政工作中為了有效行使行政權(quán)而提出的一個對行政權(quán)范疇引起注意的概念。由于該概念大多是由行政首長或者行政主體提出來的，所以它與行政權(quán)是天然聯(lián)系在一起的，但在目前情況下，它還不具有正式的法律形式，是一個非正式的法律用語。然而，權(quán)力清單完全可以由非法律用語轉(zhuǎn)換為法律用語，或者說我們可以用相關(guān)的行政法文件如政府規(guī)章、行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件來確立該概念，如果該概念被行政法規(guī)范所確認(rèn)，它就應(yīng)當(dāng)是一個法律用語。正如古德諾所指出的：“政府的進(jìn)一步活動就在于把一個具體的人或具體的事例納入法律的一般規(guī)則對它起作用的那個類別里。而只有在具體的事情被納入法律對之起作用的一般類別之后.國家的意志才能夠被執(zhí)行?！逼涠?，權(quán)力清單可以作為內(nèi)部文本，也可以作為外部文本。僅從權(quán)力清單的名稱來看，它應(yīng)當(dāng)是一個文本。至于這個文本是什么性質(zhì)的，則要根據(jù)實(shí)在法的規(guī)定來確定。一方面.權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)是一個內(nèi)部文本，尤其在我國目前行政權(quán)的行使中，似乎更多的是從內(nèi)部文本的角度來理解權(quán)力清單的。也就是說，通過在行政系統(tǒng)內(nèi)部對權(quán)力清單的內(nèi)容予以列舉，使其在行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范行政權(quán)的行使。在行政法學(xué)理論中也有內(nèi)部行政法與外部行政法之分，所謂內(nèi)部行政法是指“規(guī)范行政機(jī)關(guān)對立關(guān)系上組織管理業(yè)務(wù)的法規(guī)”。另一方面，權(quán)力清單中的權(quán)力絕大多數(shù)是行政主體對行政相對人所發(fā)生的作用，而權(quán)力清單本身也可以像政府所行使的處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)那樣對社會予以公開，一旦這樣的公開能夠成立，它就是一個外部文本。概而論之，我國目前對權(quán)力清單的認(rèn)知和理解屬于前者，而從權(quán)力清單的實(shí)際效果和價值來看，應(yīng)當(dāng)屬于后者。其三，權(quán)力清單可以由控權(quán)主體制定，也可以由行政系統(tǒng)制定。就目前我國權(quán)力清單的形成來看，它是由行政系統(tǒng)自身發(fā)動的，即是說，行政系統(tǒng)可以從自律的角度制定相應(yīng)的權(quán)力清單，這在我國是可行的，也符合我國近年來的行政習(xí)慣。同時，從權(quán)力清單的價值來看，它所體現(xiàn)的是對行政權(quán)的約束和控制，而要達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)這個理想價值，權(quán)力清單由相應(yīng)的控權(quán)主體制定似乎更加妥當(dāng)，其邏輯前提是：“的確，沒有任何政治上的真理比這個反對意見所依據(jù)的有更大的真正價值，或者更加明顯地帶有自由保護(hù)者的權(quán)威色彩。立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地斷定是虐政?！崩缈梢杂扇珖嗣翊泶髸蛘咂涑?wù)委員會制定行政系統(tǒng)中的總的權(quán)力清單，在司法審查實(shí)踐中，人民法院也可以結(jié)合行政救濟(jì)的范疇和內(nèi)容制定行政系統(tǒng)的權(quán)力清單，上面兩個路徑都是可以進(jìn)行選擇的。那么，權(quán)力清單的概念究竟包括哪些具體內(nèi)涵呢？

第一，權(quán)力清單屬于行政權(quán)的范疇。抽象地講，凡是行使公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)或者相應(yīng)的組織，其權(quán)力都應(yīng)當(dāng)以清單的形式體現(xiàn)出來。即是說，廣義上的權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)包括所有公權(quán)力主體所行使的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)通過權(quán)力清單將所有公權(quán)的權(quán)力列舉或者是展示出來，但是從國家權(quán)力運(yùn)作的實(shí)踐來看，立法機(jī)關(guān)的權(quán)力清單或者是明確的，或者是無法用權(quán)力清單的形式表示出來的。因?yàn)榱⒎ǚP(guān)于立法權(quán)行使的范疇有明確規(guī)定，而一個具體的立法行為則是無法用權(quán)力清單的形式予以梳理的。同樣道理，司法權(quán)也是一個非常規(guī)整和嚴(yán)格的權(quán)力，例如審判權(quán)和檢察權(quán)都通過相關(guān)的程序法和實(shí)體法作了非常具體的規(guī)定，因此，它不需要專門的權(quán)力清單將這些權(quán)力予以規(guī)范。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)從狹義上進(jìn)行理解，即是說權(quán)力清單所適用的范疇僅僅應(yīng)限于行政權(quán)。它是對行政主體的行政權(quán)作出的專門規(guī)范。事實(shí)上，當(dāng)我國目前在強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單的概念時，也僅僅限制在行政系統(tǒng)內(nèi)部，當(dāng)然國家機(jī)關(guān)之外的社會團(tuán)體或者其他組織的權(quán)力清單則是另一范疇的問題。這一點(diǎn)，我們必須予以明確，如果我們將權(quán)力清單的概念進(jìn)行非常廣泛的處理，那么權(quán)力清單就成為了一個無法琢磨的概念及其概念系統(tǒng)。從我國行政權(quán)先例的實(shí)際狀況來看，由于行政機(jī)關(guān)行使的行政管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政審批權(quán)、行政制裁權(quán)等等權(quán)力有著非常復(fù)雜的權(quán)力范疇和內(nèi)容，而且不同的權(quán)力在行使過程中常常是互相交織的，這些交織的權(quán)力有些可能來自于行政實(shí)體法，有些來自于行政程序法，還有些來自于行政首長的主觀臆斷，這就決定了權(quán)力清單就是有關(guān)行政權(quán)的清單。

第二，權(quán)力清單使行政權(quán)概念明確。行政權(quán)概念的產(chǎn)生有著非常悠久的歷史。早在古希臘亞里士多德的著作中，就已經(jīng)提到了與行政權(quán)相關(guān)的概念。后來在資產(chǎn)階級革命時期，孟德斯鳩提出了三權(quán)分立的概念，而在三權(quán)分立的概念中，就包括了與現(xiàn)代意義上的行政權(quán)相似的行政權(quán)概念。我國在民國時期提出了五權(quán)政治，在五權(quán)政治中，有一個權(quán)力也叫行政權(quán)，“即將國家的行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)各獨(dú)立規(guī)定于憲法，分由五個機(jī)關(guān)行使，以防政府之專橫擅斷?！蔽覀兛梢赃@樣說，把行政權(quán)和其他國家權(quán)力放置在一起，行政權(quán)的概念是容易被界定的，例如我們可以把廣泛意義上的行政管理權(quán)都界定為行政權(quán)。但是一旦我們介入到行政權(quán)的概念之中，它究竟包括哪些具體的內(nèi)容，則是一個內(nèi)涵非常模糊的概念。例如我國憲法第89條關(guān)于國務(wù)院所行使的行政權(quán)的規(guī)定就有諸多非常不同的理解和認(rèn)知。從邏輯上講，一個概念應(yīng)當(dāng)由內(nèi)涵和外延所構(gòu)成，在其內(nèi)涵無法確定或者難以確定的情況下，我們通過揭示外延的方式將其表述出來，那對于其內(nèi)涵的理解問題也就迎刃而解了。權(quán)力清單不一定明確揭示行政權(quán)的內(nèi)涵，但它卻非常明確地列舉了行政權(quán)的外延，通過對其外延的揭示，不同行政主體所行使的行政權(quán)便由抽象到具體，由一般到個別，由普遍而特殊，二者恰恰是我國當(dāng)下理解行政權(quán)概念所必須的，這是權(quán)力清單的第二個本質(zhì)屬性。

第三，權(quán)力清單使行政主體與職權(quán)相對應(yīng)。行政主體是學(xué)界對行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織所作的一個概括性的稱謂，凡是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的機(jī)關(guān)組織或者機(jī)構(gòu)體系，都能夠成為一個獨(dú)立的行政主體。由此可見，行政主體在行政法治中是非常具體的，也就是說只有當(dāng)一個機(jī)關(guān)或者組織與行政相對人發(fā)生聯(lián)系的時候，它才具有行政主體的屬性，抽象理解行政主體的概念是沒有多大價值的。我們可以將問題再深化一步，那就是一方面行政主體只有當(dāng)它具有職權(quán)時，它才能夠?qū)?、對社會、對行政相對人產(chǎn)生影響。另一方面，行政法典則設(shè)定了諸多的行政權(quán)，這些權(quán)力往往與特定的行政主體相對應(yīng)，“核發(fā)建筑許可證.以及審批其他有關(guān)不動產(chǎn)的事項(xiàng)，諸如地塊分割轉(zhuǎn)讓拆遷圍建執(zhí)照、度假野營地整治等等，均屬市鎮(zhèn)議會管轄。立法者似乎意識到，中小市鎮(zhèn)行使上述職權(quán)時，將會在制定錯綜復(fù)雜的規(guī)章制度方面遇到許多技術(shù)性難題，法律因而賦予跨市鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)一些相關(guān)特權(quán)?！碑?dāng)然，不同的行政法典可以設(shè)定不同的行政權(quán)，如部門行政法就可以設(shè)定部門行政職權(quán).而行政組織法則可以設(shè)定一般意義上的行政職權(quán)。行政職權(quán)在行使上是抽象的，但當(dāng)它對作用客體發(fā)生作用時則是具體的?，F(xiàn)代法治思想要求任何法律的運(yùn)行都必須能夠找到相應(yīng)的責(zé)任人，即是說對相應(yīng)的行為負(fù)有責(zé)任，這就要求行政職權(quán)必須是具有一定職權(quán)的主體，行政職權(quán)與行政主體的關(guān)系是現(xiàn)代行政法治所要解決的基本問題之一。我們注意到，目前我國的行政組織法和部門行政法在對這個問題的解決上都存在一定的缺陷，主要就是相關(guān)主體和相關(guān)職權(quán)的對應(yīng)不那么周延，而權(quán)力清單則可以補(bǔ)充行政組織法和部門行政法在這方面的不足。因此，權(quán)力清單既具有一定的權(quán)力范圍，也局限了主體，這種主體與責(zé)任之間的對應(yīng)，是權(quán)力清單的另一個本質(zhì)屬性。

第四，權(quán)力清單是對行政權(quán)的體系化處理。上面已經(jīng)指出，行政權(quán)是相對于立法權(quán)、司法權(quán)而論之的，也就是說，行政權(quán)本身是一個龐大的概念系統(tǒng)。在行政權(quán)的概念系統(tǒng)之下，有相對宏觀的權(quán)力范疇，也有相對微觀的權(quán)力范疇。例如“國務(wù)院的職權(quán)包括兩個系統(tǒng)：一是國務(wù)院各構(gòu)成部門的職權(quán)，如各職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等的職權(quán)，此類職權(quán)在國務(wù)院的一些分支性組織規(guī)則中作了規(guī)定……；二是國務(wù)院作為一個整體的職權(quán)，即由國務(wù)院自身行使的職權(quán)，《中華人民共和國憲法》第89條對國務(wù)院行使的職權(quán)作了規(guī)定?！吨腥A人民共和國國務(wù)院組織法》以及其他部門行政法的組織規(guī)則中對國務(wù)院的職權(quán)也作了一些規(guī)定?！边@些權(quán)力范疇的存在是與行政機(jī)關(guān)的體系相對應(yīng)的。一個國家的行政體系是一個大系統(tǒng)，在這些大系統(tǒng)之中，又分成了若干支系統(tǒng)，在這些支系統(tǒng)之下，又分成了若干子系統(tǒng)。至于一國行政機(jī)關(guān)體系的系統(tǒng)分成多少個層次，則是由各國的實(shí)際狀況所決定的。此外，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，有關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也有著不同的劃分。以我國國務(wù)院為例，其就分為職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等。從橫向上看，不同層次的機(jī)構(gòu)又有很多不同的職能劃分，如工商、稅務(wù)、物價、環(huán)保等等。在一個國家的行政職能劃分中，往往都有數(shù)十種以上的劃分方式。這些都表明抽象的行政權(quán)概念對于行政法治而論，是非?？仗摰摹Q言之，行政法治必須將抽象的行政權(quán)予以具體化。我們知道，在行政法治體系中，包括諸多不同的行政法典則，僅特別行政法就可以分為“內(nèi)部行政法、外交行政法、交通行政法、經(jīng)濟(jì)行政法、財政行政法、法務(wù)行政法、教育行政法、國防行政法、僑務(wù)行政法、蒙藏事務(wù)行政法等等。”可以說，這些典則都或多或少的與行政權(quán)有關(guān)。然而，我們同樣無法通過這些典則對行政權(quán)有一個較為具體的認(rèn)知和把握，而權(quán)力清單則可以對行政權(quán)的這個龐大系統(tǒng)做出體系化的處理。例如，就一個縣的行政系統(tǒng)而論，我們可以通過權(quán)力清單將縣政府的權(quán)力清理出來，將縣政府各職能部門的權(quán)力清理出來。通過這樣的清理，使得行政權(quán)有一個相對完整的系統(tǒng)。

二、權(quán)力清單在行政法治中的地位

權(quán)力清單從其最為具體的法律效果來看，在于對行政權(quán)進(jìn)行有效的控制。行政法作為控權(quán)法，控權(quán)是其一個較為長久的特征，雖然近年來學(xué)者們提出了服務(wù)行政、給付行政和參與行政等新的行政法治理念，但在筆者看來，這些行政法治理念只不過是對控權(quán)理論的一個轉(zhuǎn)換形式。20世紀(jì)70年代以后，在德國的行政法價值轉(zhuǎn)換中突出了福利行政下的社會給付理念，并制定了《社會法典》，該法典是部門行政法的構(gòu)成部分之一，它凸顯了給付行政的特點(diǎn)，然而該給付行政仍然體現(xiàn)了強(qiáng)烈的控權(quán)特色。例如，該法典第15條第1款規(guī)定：“根據(jù)州法承擔(dān)相關(guān)權(quán)限的機(jī)關(guān)以及法律上規(guī)定的疾病保險的主體，對于本法所規(guī)定的所有社會性事務(wù)負(fù)有向當(dāng)事人提供信息的義務(wù)。”也就是說，行政法的最高價值還在于對行政權(quán)進(jìn)行有效的法律控制。

就權(quán)力清單而論，它對行政權(quán)的控制主要表現(xiàn)在下列方面：一是使控權(quán)對象明確化。行政法對行政權(quán)的控制首先是對行政主體的控制，權(quán)力清單中的基本內(nèi)容就包括行政主體，權(quán)力清單中的權(quán)力是與主體相對應(yīng)的，而權(quán)力清單中的主體則行使具體的權(quán)力。在我國傳統(tǒng)行政法治中，控權(quán)所針對的是行政系統(tǒng)，這從概念上講是正確的，但又是模糊的.因?yàn)樗鼪]有置于控權(quán)之下，而權(quán)力清單將每一個控權(quán)主體作了具體化的處理。二是使控權(quán)方式具體化。行政法對行政權(quán)的控制是通過一定的方式為之的，從廣義上講，行政程序最能夠體現(xiàn)行政權(quán)控制的方式，因?yàn)樾姓绦蛟O(shè)置了行政權(quán)力的順序、期限、法律效力等。然而行政程序是針對不特定的行政主體而設(shè)置的程序規(guī)則，行政程序法是一個普遍意義上的行政法則，不可能對個別行政機(jī)關(guān)的形式作出個別化的處理，從這個角度上講，行政權(quán)力操作性并不十分明顯和具體。而權(quán)力清單將一個單一的行政主體所行使的權(quán)力作針對性的處理，這便使得控權(quán)方式更加方便操作。三是使控權(quán)過程嚴(yán)格化。行政控權(quán)的實(shí)施可以從靜態(tài)和動態(tài)兩個方面進(jìn)行理解。左潞生曾經(jīng)指出：“行政法是規(guī)定行政組織及行政作用之法。行政法內(nèi)容包括‘行政組織法及‘行政作用法兩大部分。行政組織法以規(guī)定行使行政權(quán)主體的組織及其權(quán)限為目的，質(zhì)言之，即規(guī)定各種行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成及其行使的權(quán)限，其中包括政府行政組織及自治團(tuán)體組織二者，是為行政上‘體的法則。行政作用法以規(guī)定行使行政權(quán)主體與其所屬人民的關(guān)系為目的，質(zhì)言之，即規(guī)定行政機(jī)關(guān)施行公務(wù)時，于何種情形下，方能授予或限制人民的權(quán)利及課取人民的義務(wù)，是為行政上‘用的法則。由此兩種法則，以構(gòu)成行政法的兩大體系。”@靜態(tài)的控權(quán)集中于對行政權(quán)行使的點(diǎn)狀控制，就是將控制對象集中在一個點(diǎn)上，而動態(tài)的行政權(quán)控制則是一個線狀的控制，是對整個行政過程進(jìn)行控制，顯然，線狀的控制比點(diǎn)狀的控制更加科學(xué)合理。由于權(quán)力清單將行政權(quán)作了體系化的處理.通過對行政權(quán)中系統(tǒng)權(quán)力清單的列舉、支系統(tǒng)權(quán)力清單的列舉、子系統(tǒng)權(quán)力清單的列舉，使行政權(quán)的控制呈現(xiàn)出一個線狀的控制過程，而這種線狀的控制過程，要比傳統(tǒng)的點(diǎn)狀控制過程更加嚴(yán)格，使控權(quán)內(nèi)容明晰化。

行政權(quán)行使中存在著非常復(fù)雜的類型劃分，有些行政權(quán)的行使是羈束性的，而有些行政權(quán)的行使則是自由裁量性的，毫無疑問，權(quán)力清單對行政權(quán)的控制主要體現(xiàn)在對羈束性的行政權(quán)的控制上，因?yàn)樵诹b束性的行政權(quán)的行使中，行政主體沒有裁量的余地，所以權(quán)力清單對這種權(quán)力的控制是非常有效的。那么權(quán)力清單如何對自由裁量的權(quán)力進(jìn)行控制是值得探討的問題，至少權(quán)力清單將控制這類權(quán)力進(jìn)行了列舉規(guī)定?？梢?，權(quán)力清單與控權(quán)方式是有機(jī)聯(lián)系在一起的，那么從法律形式上或法律類型上來看。權(quán)力清單在行政法治中究竟處于什么樣的地位呢？

第一，權(quán)力清單具有行政組織規(guī)則的屬性。行政組織法究竟應(yīng)當(dāng)規(guī)范什么，在學(xué)界是一個有爭議的問題，僅從法律概念上講，行政組織規(guī)則是從靜態(tài)上對行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成及其連接方式的規(guī)定，它或者應(yīng)當(dāng)對行政主體的產(chǎn)生方式作出規(guī)范，或者對行政主體的認(rèn)知期限作出規(guī)范，或者對行政組織中不同的機(jī)構(gòu)和人員比例作出規(guī)范等等，“行政組織法是關(guān)于行政組織的職能權(quán)限，編制管理以及公務(wù)員錄用管理等內(nèi)容的法律制度?！奔词钦f，行政組織規(guī)則并不一定包括行政職權(quán)，如果其包括行政職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)僅僅包括行政職權(quán)內(nèi)部的行政分配。然而，我國的行政組織法雖然從目前來看還不夠完善，還存在很多立法上的缺陷，但是無論我國的國務(wù)院組織法還是地方各級人民政府組織法都規(guī)定了相應(yīng)的行政職權(quán)。當(dāng)然目前的規(guī)定還是非常簡單和概括的。行政組織法規(guī)定一定的行政職權(quán)并不多余，在我國行政程序法和其他行政行為法還不夠健全的情況下.行政組織法涉及相應(yīng)的行政職權(quán)是合乎邏輯的。但是由于目前我國行政組織法對相關(guān)的職權(quán)規(guī)定還存在操作上的巨大缺陷，因此權(quán)力清單通過對各級人民政府所行使權(quán)力的梳理和列舉便補(bǔ)充了我國目前行政組織法在此方面的不足。從這個角度講，權(quán)力清單是行政組織法的構(gòu)成部分，至少可以說.它是對目前我國行政組織法的有效補(bǔ)充。在我國行政組織法不完善的情況下，權(quán)力清單所扮演的這個角色對我國實(shí)現(xiàn)行政法治有著非常大的價值。

第二，權(quán)力清單具有行政行為規(guī)則的屬性。有學(xué)者將行政法的構(gòu)成分為兩大板塊，一是靜態(tài)上的行政組織法，二是動態(tài)上的行政行為法。有學(xué)者用“體”的概念來描述行政組織法的特性，而用“用”的概念來描述行政行為法的特性，即是說，行政行為法處于動態(tài)之中。至于行政行為法究竟應(yīng)當(dāng)由哪些方面的法律典則構(gòu)成則是需要探討的問題@，但不爭的事實(shí)是，行政行為實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力的延伸，是行政權(quán)力與行政相對人的結(jié)合點(diǎn)，它處于行政執(zhí)法和行政管理的末端，但正是這個末端，使行政權(quán)的運(yùn)作處于相對敏感的狀態(tài)。因?yàn)樾姓?quán)對行政相對人的作用就是通過一個一個的行為而為之的，反過來說，行政行為法就是行政職權(quán)運(yùn)用之法，就是行政主體對行政相對人發(fā)生作用之法。權(quán)力清單清理必然包括一個一個的行政權(quán)力。而這正是行政行為法所要規(guī)范和調(diào)控的問題。權(quán)力清單是行政行為法的有機(jī)構(gòu)成，它具有非常明顯的行政行為法的屬性。

第三，權(quán)力清單具有行政實(shí)體法的屬性?！俺绦蚣仁欠傻囊粋€組成部分，也是法律體系的一個組成部分。作為一種法律規(guī)范，程序與法律規(guī)則或稱實(shí)體法規(guī)則不同，有時甚至截然相反。在原始的和不發(fā)達(dá)的法律體系中，實(shí)體法與程序法融為一體，不可分離?！痹谛姓ㄖ?，究竟哪些法屬于實(shí)體法似乎是一個有較多爭論的問題，我們可以概括地將行政組織法稱為行政實(shí)體法，但行政組織法絕對不是行政實(shí)體法的全部?？陀^地講，相關(guān)部門管理法才是真正意義上的行政實(shí)體法，例如土地管理法、稅收征收管理法、產(chǎn)品質(zhì)量法、治安處罰法、道路交通安全法等等。之所以說這些法律是實(shí)體法，是因?yàn)樗鼈冎苯釉O(shè)定了行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政相對人能做什么不能做什么，行政主體能做什么不能做什么往往都在這些部門法中得到體現(xiàn)。顯然，行政主體在行政法中的權(quán)利義務(wù)是以行政職權(quán)的形式表現(xiàn)出來的.所以凡涉及到行政主體職權(quán)行使作出規(guī)范的行政法都是行政實(shí)體法。權(quán)力清單既清理了行政主體改變行政相對人利益關(guān)系的行為方式，也清理了在這個改變過程中行政主體所采用的手段和方式，從這個角度講，權(quán)力清單必然是實(shí)體性的，把它理解成實(shí)體法的構(gòu)成也是順理成章的。

第四，權(quán)力清單具有監(jiān)督規(guī)則的屬性。我國的行政監(jiān)督制度是一種多元化的制度構(gòu)造，它包括由國家權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督，由檢查機(jī)關(guān)主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督，由人民法院主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督，也有行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制度，如上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，或下級行政機(jī)關(guān)對上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還包括行政系統(tǒng)內(nèi)部所設(shè)立的專門的監(jiān)督制度，如審計監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督。從法律典則的角度來講，我國也制定了相應(yīng)的監(jiān)督法，其中包括調(diào)整人民代表大會常務(wù)委員會的法律典則和檢察機(jī)關(guān)的法律典則。但是我國學(xué)界和實(shí)務(wù)部門普遍認(rèn)為我國的行政監(jiān)督制度相對比較滯后，主要在于我國的監(jiān)督制度沒有整合成一個完整的體系，這就影響了監(jiān)督過程的操作。說到底，行政監(jiān)督是對行政權(quán)行使的監(jiān)督，是行政權(quán)行使過程中程序化的監(jiān)督。權(quán)力清單由于將行政系統(tǒng)行使的行政權(quán)作了具體的列舉，并且使所列舉的行政權(quán)公之于行政相對人和其他公眾，這樣行政相對人、利害關(guān)系人就可以作為有效的監(jiān)督主體對行政權(quán)行使的過程及程序化進(jìn)行有效的監(jiān)督。由此我們可以說，權(quán)力清單有效補(bǔ)充了我國行政監(jiān)督法律體系的不足。

第五，權(quán)力清單具有行政程序規(guī)則的屬性。行政程序包括行政上的內(nèi)部程序和外部程序兩個大的范疇。前者是指行政系統(tǒng)內(nèi)部不同行政機(jī)關(guān)在工作過程中的連接方式，這些連接方式主要是通過程序規(guī)則予以支撐的，例如下級對上級的請示和匯報.上級對下級的命令和指示，在一個行政過程中，上下級之間的連結(jié)都必然是圍繞行政職權(quán)而展開的。換言之，如果沒有行政職權(quán)，上下級之間的關(guān)系就會稱其為無源之水和無本之木。后者是指行政主體在對行政相對人以及其他社會主體發(fā)生作用時的行為方式，例如當(dāng)行政機(jī)關(guān)對行政相對人的請求作出審批時，就應(yīng)當(dāng)按照一定的行為方式而為之，當(dāng)行政主體對違法的行政當(dāng)事人進(jìn)行處罰時，也應(yīng)當(dāng)以一定的行為方式為之，這些行為方式包括具體的工作方法、相關(guān)的期限以及采取行為的順序等等。而這些內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就是有關(guān)的程序。筆者曾經(jīng)指出，程序與模式是相輔相成的，某種模式的結(jié)果必然導(dǎo)致相應(yīng)的程序，“在模式的概念的深層意義上包含了程序。一個模式結(jié)構(gòu)的維持也必須依靠若干個程序而一個法律程序也蘊(yùn)藏在一定的模式之下?！庇捎谖覈形粗贫ǔ鼋y(tǒng)一的行政程序法，這導(dǎo)致絕大多數(shù)的行政行為的作出都是在沒有程序的情況下而為之的，而我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政程序也尚未建立起來，所以在我國行政權(quán)行使中，上級對下級的控制似乎是絕對的、無條件的。我們認(rèn)為行政系統(tǒng)內(nèi)部的連接方式和行政系統(tǒng)對外發(fā)生作用的方式都集中在行政權(quán)的問題上，目前之所以會出現(xiàn)行政不當(dāng)和行政濫用職權(quán)的問題，與行政程序的不健全是聯(lián)系在一起的。權(quán)力清單無論在行政系統(tǒng)內(nèi)部還是在行政系統(tǒng)外部都將相關(guān)的職權(quán)予以明確，而且讓職權(quán)與主體有了對應(yīng)的關(guān)系，這就使得每一個具體行政職權(quán)的行使都受一個行政規(guī)則的制約。由此可見，權(quán)力清單在某些方面彌補(bǔ)了行政程序的不足.所以說，權(quán)力清單在某些情況下也具有了行政程序法的屬性。

三、權(quán)力清單與行政法治內(nèi)涵的更新

我國的行政法治與行政法律體系相比，具有一定的滯后性。之所以會形成這樣的格局，關(guān)鍵在于行政法本身有主觀與客觀之分?！翱陀^行政法就是指存在于國家實(shí)在法之中的規(guī)范文本及其相關(guān)規(guī)則。主觀行政法則是指存在于人們意識之中的行政法規(guī)范。這個區(qū)分雖然有些抽象，但是，在行政法實(shí)施中確實(shí)有主觀方面和客觀方面的區(qū)分。在行政法實(shí)施中，客觀行政法可能被付諸實(shí)施，但主觀行政法則不一定被付諸實(shí)施?！?/p>

我們可以將我國行政法治的滯后性概括為三個方面：一則，我國長期以來從相對靜態(tài)上理解和認(rèn)識行政法治，當(dāng)我國在2011年宣布我國社會主義法律體系已經(jīng)形成時，也是從靜態(tài)上對我國的行政法治作了一個判斷。行政法治作為國家法治的構(gòu)成部分，也具有這樣的靜態(tài)性，我們只注重了行政法典則的制定，而沒有重視行政法典則與行政法運(yùn)行的關(guān)系，沒有將行政權(quán)運(yùn)行的過程納入到行政法治的體系中來。這種靜態(tài)的行政法治使我國行政法的形式有著非常大的反差，我們雖然有行政法治的形式要件，但是相對于形式要件，行政法治的實(shí)質(zhì)要件則不夠完善。二則，我們長期以來注重從價值上認(rèn)知和理解行政法治，行政法治既是我國法律制度的組成部分，也是我國治理體系的組成部分，而我國的治理體系是建立在憲法制度的基礎(chǔ)上的，尤其是我們常常用社會主義的價值判斷來構(gòu)造行政法治體系的內(nèi)容。由于社會主義的行政法是以管理法為價值取向的，管理法的核心功能就在于行政系統(tǒng)通過高權(quán)對社會過程的干預(yù)和調(diào)控，這與西方的控權(quán)行政法有反差。具體來看，我國傳統(tǒng)行政法將規(guī)范的作用基點(diǎn)放在行政相對人一方，而不是放在行政主體一方。誠然，行政法重視價值體系的構(gòu)造是沒有錯的，但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，各國的行政法治都由側(cè)重價值轉(zhuǎn)化為側(cè)重技術(shù)指數(shù)，就是使行政法治的運(yùn)作更加符合相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)。我國近年來在這方面雖然有一定的重視，但總體上講，我國的行政法治仍然牢牢貼上了價值的標(biāo)簽，這非常不利于我國實(shí)現(xiàn)行政法治。三則，我們長期以來注重用政策精神對行政法治進(jìn)行指導(dǎo)乃至于規(guī)范，在我國法理學(xué)中，有關(guān)政策與法律的關(guān)系有一個基本的理論體系，那就是政策是法律的靈魂，在我們建構(gòu)法治國家的過程中，也強(qiáng)調(diào)了政策的導(dǎo)向作用。過去我們甚至不可以在行政執(zhí)法中理直氣壯地強(qiáng)調(diào)法律問題，似乎更愿意用政策的精神指導(dǎo)行政法治過程。近年來，在我國行政執(zhí)法中出現(xiàn)的諸多非理性執(zhí)法，例如選擇性執(zhí)法、專項(xiàng)執(zhí)法，乃至于釣魚執(zhí)法，都與政策對法律的導(dǎo)向作用有一定的關(guān)聯(lián)性。

我國行政法治存在的上列三個方面的問題并不是一個局部性的問題，而是一個關(guān)系到我國行政法治的進(jìn)程和質(zhì)量的問題。令人欣慰的是，十八屆三中全會上中央提出了社會治理的概念，就是將原來的社會管理升華為社會治理，該概念的提出意味著我國的行政法治也要發(fā)生相應(yīng)的變化。例如原來我們強(qiáng)調(diào)在行政法治中行政主體是絕對的主導(dǎo)者，而社會治理的概念則將行政法治的主體予以了非常大的拓展，就是允許其他主體加入到行政法治中來。在傳統(tǒng)的社會管理之下，行政法治突出社會高權(quán)的作用和功能，而在社會治理的概念之下，行政法治必須體現(xiàn)公平的價值、廣泛參與的價值等等。應(yīng)當(dāng)說權(quán)力清單概念的提出與我國行政法治所發(fā)生的這種背景上的變化是緊密聯(lián)系在一起的，反過來說，權(quán)力清單也為行政法治內(nèi)涵的更新開拓了空間。

第一，權(quán)力清單使行政法治由抽象到具體。1999年憲法第13條修正案確立了我國建設(shè)法治國家的方略，與這個方略相適應(yīng)，行政法治也在行政法學(xué)界和行政法治實(shí)踐中形成了共識，這個共識就是由傳統(tǒng)的高權(quán)行政向平權(quán)行政過渡，由行政管理向行政執(zhí)法過渡，由行政法關(guān)系的單方面性向行政法關(guān)系的對等性過渡。應(yīng)當(dāng)說，我國行政法治作為一個新的概念系統(tǒng)已經(jīng)被普遍認(rèn)可，而且行政法治的若干大的原則和指導(dǎo)思想也已經(jīng)形成。2004年制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：“依法行政必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一；必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)；必須維護(hù)憲法權(quán)威，確保法制統(tǒng)一和政令暢通；必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)，堅持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。”然而，這些關(guān)于行政法治的原則和指導(dǎo)思想，對于行政法治的實(shí)現(xiàn)而論，還處在相對抽象的層面上，還是一個在行政執(zhí)法實(shí)踐中需要對具體的規(guī)則和行為方式進(jìn)行探討的問題?？傮w上講，我們應(yīng)當(dāng)將行政法治的原則和指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)化為具體的治理方式和方法，而在行政法治實(shí)踐和行政法學(xué)界中，對這些方式和方法的思考似乎仍在行政程序的制度和理念中打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，權(quán)力清單概念的提出和我們今后對權(quán)力清單內(nèi)容的構(gòu)造，使我們從某個方面找到了行政法治如何具體化的新徑路。

第二，權(quán)力清單使行政法治由運(yùn)作而操作。行政法治的實(shí)現(xiàn)，是靠諸多主體的共同作用來完成的，例如，國家立法機(jī)關(guān)通過制定行政法典則，介入到行政法治的運(yùn)作中來，國家司法機(jī)關(guān)通過對行政權(quán)的法治監(jiān)督，介入到行政法治的運(yùn)作中來。而行政主體則通過自己的執(zhí)法行為介入到行政法治的運(yùn)作中來，其他社會公眾和行政相對人通過行政參與而介入到行政法治的運(yùn)作中來。因此，社會主體關(guān)于我國行政法治的運(yùn)作已經(jīng)有了普遍認(rèn)識。但是行政法治的運(yùn)作同樣是一個較大的概念系統(tǒng)，即是說行政法治要真正實(shí)現(xiàn)對社會的治理，它是由若干主體的具體行為而為之的，正是不同的主體在這個過程中的不同行為促成了行政法治的實(shí)現(xiàn)。而這些行為實(shí)質(zhì)上所涉及到的是一個操作的問題，就是說每一個行政法治的實(shí)現(xiàn)都是通過相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)的，以行政強(qiáng)制的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)而論，我國立法機(jī)關(guān)通過立法上的操作在2011年制定了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，而行政主體則根據(jù)該法的規(guī)則實(shí)施對人身和財產(chǎn)的強(qiáng)制措施，行政相對人在這個過程中，為了維護(hù)自己的權(quán)益，也需要通過對授權(quán)的行使來制約強(qiáng)制過程。我國相關(guān)的行政法典則對于行政法治的這個運(yùn)作似乎都有認(rèn)可，但只有進(jìn)入到操作層面上，運(yùn)作才是具體的。有學(xué)者在分析行政主體裁量性行政活動對公益的考量時就指出：“但即使在面對一個要審核的事實(shí)時，應(yīng)作為決定條件的事實(shí)審核本身又是某個維護(hù)公共利益保障措施選擇的結(jié)果。例如，人們應(yīng)確定具有危險性狗品種以避免將其雜交或者對其所有者提出必要的限定，對該類具有危險性的狗種類范圍的確定取決于用于確定危險性的準(zhǔn)則；但這種危險性準(zhǔn)則本身就是一個限定決定條件的選擇結(jié)果。例如，我們要確定動物的侵略性，是簡單地表現(xiàn)為那些大部分襲擊人的動物呢，還是更簡單地根據(jù)狗的大小來區(qū)分.這關(guān)系到劃定為具有危險性的狗品種的多少。”權(quán)力清單概念的產(chǎn)生，使我們改變了傳統(tǒng)行政法治中運(yùn)作的觀念，而將注意力集中在一個行政過程的具體操作上。說到底，行政法治的實(shí)現(xiàn)必須通過具體的操作才能得到保障。

第三，權(quán)力清單使行政法治由二元而一元?，F(xiàn)代行政法從它產(chǎn)生的那一天起，就帶有明顯的一元化色彩，所謂行政法治的一元化，是指行政法的治理主體只有一個而非兩個或者更多。現(xiàn)代行政法是由自然公正原理派生出來的，該原理表明政府公權(quán)是從私權(quán)中派生出來的，也就是說私權(quán)是固有權(quán)力，而公權(quán)是派生的權(quán)力，這實(shí)質(zhì)上是法國大革命所提出的有關(guān)人權(quán)的觀念在行政法中的延伸。但是社會主義制度建立以后，由于要通過公權(quán)對社會持續(xù)進(jìn)行設(shè)計，對社會關(guān)系進(jìn)行設(shè)定，對社會過程進(jìn)行調(diào)控，因此，行政公權(quán)在這個過程中起了主導(dǎo)作用。以前以蘇聯(lián)為首的社會主義國家在行政法產(chǎn)生的初期，就強(qiáng)調(diào)它的管理屬性，就是認(rèn)為行政法是行政主體在實(shí)現(xiàn)行政管理過程中相關(guān)法律規(guī)范的總稱，“管理機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動常常同時是指揮的。因?yàn)樗栽摍C(jī)關(guān)頒布單方權(quán)力性命令，包括適用國家強(qiáng)制措施的命令為前提?！钡瑫r，行政法也要在某些方面管理行政系統(tǒng)，如通過行政組織法管理行政機(jī)關(guān)，通過公務(wù)員法管理行政公職人員等，這就使得社會主義國家的行政法有著明顯的二元化傾向。正如我國平衡理論所表達(dá)的，“行政法既要治理行政相對人，也要治理行政主體乃至于行政系統(tǒng)”，可以說，我國近30年的行政管理都凸顯了這種治理過程中的二元化。社會治理的概念在一定程度上調(diào)整了傳統(tǒng)的治理模式，因?yàn)閺V大公眾本身就是社會主體，國家公權(quán)就是從社會公眾中來的，基于此，作為公權(quán)的治理，只能夠治理手上握有權(quán)力的主體，而不能夠治理作為權(quán)力來源的社會公眾。權(quán)力清單概念的提出將治理的核心和焦點(diǎn)集中在行政系統(tǒng)，集中在行政主體，集中在行政公職人員.他們共同承擔(dān)著作為公權(quán)的行政權(quán)的行政職能。對于行政權(quán)而論，他們不是多元而是一元的，深而論之，權(quán)力清單非常清晰地將治理的重點(diǎn)集中在行政系統(tǒng)身上，這就改變了我國傳統(tǒng)治理模式的二元結(jié)構(gòu)，這是其對行政法治內(nèi)涵的一個重大拓展。

第四，權(quán)力清單使行政法治由過程而效果。在行政學(xué)理論中，有一個過程管理和效能管理的問題，這兩個管理也被視為行政權(quán)管理中的兩個哲學(xué)或者管理的方法論。所謂過程管理，是指當(dāng)行政權(quán)對行政相對人和行政事務(wù)發(fā)生作用時，將注意力集中在動態(tài)的運(yùn)作過程之中，行政權(quán)在每一個環(huán)節(jié)上都不能夠有所疏漏，過程化的管理有利于強(qiáng)調(diào)行政程序在行政執(zhí)法中的地位和價值，行政主體在執(zhí)法和管理中，只要不在具體的環(huán)節(jié)上發(fā)生阻滯，只要是一個完整的行政過程予以完成的，其行為就是合法和合理的。與之相比，效能管理則是另一種管理哲學(xué)和管理方法論，它所強(qiáng)調(diào)的是行政權(quán)運(yùn)行的實(shí)際效果。行政權(quán)在運(yùn)作過程中存在一個投入與產(chǎn)出的問題，依據(jù)效能管理，只要行政主體用較少的投入有了較大的產(chǎn)出，其管理就是合法和合理的。顯然，效能管理沒有在管理的程序、環(huán)節(jié)和其他次要方面做文章，而在管理的最終結(jié)果上大做文章，這便是效能管理的基本含義。與行政管理的這種過程理論和效能理論相比，行政法治也存在一個過程控制和效能控制的問題，“行政程序的根本政策問題就是如何設(shè)計一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險，又可保持行政部門需要的有效采取行動的靈活性。行政法所設(shè)計的是用來控制和限制政府權(quán)力的法律制約。”即是說，我們可以把行政法治的側(cè)重點(diǎn)放在行政過程和行政環(huán)節(jié)上，而不是放在行政效能上，我們還可以將行政法的治理放在行政主體對權(quán)力行使效果的權(quán)衡上，而不去考慮權(quán)力行使的細(xì)節(jié)問題。毫無疑問，現(xiàn)代行政程序理論所強(qiáng)調(diào)的就是行政法治理中的過錯而非效能。權(quán)力清單則改變了這樣的治理模式，權(quán)力清單將側(cè)重點(diǎn)集中在行政主體的權(quán)力范疇和權(quán)力類型上，它所監(jiān)控的不是某一環(huán)節(jié)，而是整個權(quán)力的運(yùn)行質(zhì)量，這對行政法治而論，顯然具有新的內(nèi)涵，而這個內(nèi)涵與現(xiàn)代行政效率及其行政法治的社會化是一脈相承的。

（責(zé)任編輯 李濤）