駱慶國(guó)（萍鄉(xiāng)學(xué)院法學(xué)系，江西萍鄉(xiāng)337000）

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抑制“四荒地”無(wú)序圈占的路徑選擇

駱慶國(guó)
（萍鄉(xiāng)學(xué)院法學(xué)系，江西萍鄉(xiāng)337000）

摘要：“四荒地”無(wú)序圈占是對(duì)土地集體所有的侵犯。從事“四荒地”圈占的主體通常是農(nóng)村中的優(yōu)勢(shì)家庭，這個(gè)問(wèn)題如果得不到有效遏制，在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)背景下，有關(guān)土地方面的惠農(nóng)政策將會(huì)使這類(lèi)家庭成為最大的受益者，農(nóng)村中業(yè)已存在的貧富差距將進(jìn)一步擴(kuò)大，并由此影響到農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。要解決問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度需要加強(qiáng)立法和重塑村規(guī)民約，而當(dāng)前最迫切的是政府介入，以承包的形式確權(quán)到戶(hù)。

關(guān)鍵詞：四荒地；無(wú)序圈占；路徑選擇；確權(quán)

2015年中共中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)指出：“國(guó)要富，農(nóng)民必須富。富裕農(nóng)民，必須充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力”。2015年中共中央一號(hào)文件共有32個(gè)條文，其中直接涉及農(nóng)民增收的有7個(gè)文條①。將2015的中共中央一號(hào)文件和黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》結(jié)合起來(lái)，我們不難發(fā)現(xiàn)，土地業(yè)已成為拉動(dòng)我國(guó)農(nóng)民未來(lái)收入增長(zhǎng)的一個(gè)重要支撐點(diǎn)，農(nóng)村的承包地、自留地、宅基地②、四荒地均可納入到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利中來(lái)。在當(dāng)前土地市場(chǎng)價(jià)值日益凸顯的背景下，耕地、林地、草地、自留地、宅基地的使用權(quán)因已具體到了個(gè)體農(nóng)戶(hù)手中尚能定分止?fàn)?，而尚未確定經(jīng)營(yíng)主體的“四荒地”則因目前農(nóng)村基層組織管理弱化而有被無(wú)序圈占的危險(xiǎn)，實(shí)際上，這樣的現(xiàn)象在某些地方早已出現(xiàn)，并有蔓延之勢(shì)③，因此研究如何抑制“四荒地”的無(wú)序圈占有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、實(shí)證分析當(dāng)前農(nóng)村“四荒地”圈占情況

（一）樣本選取、調(diào)查方法和研究?jī)?nèi)容

本文的目的是研究如何抑制“四荒地”的無(wú)序圈占。為了說(shuō)明選題的現(xiàn)實(shí)意義，我們借助實(shí)證的研究方法，選定幾個(gè)具有代表性的樣本，以“四荒地”無(wú)序圈占為切入點(diǎn)，直觀地表達(dá)當(dāng)前農(nóng)村“四荒地”無(wú)序圈占的現(xiàn)實(shí)狀況，并揭示這一現(xiàn)象背后的原因和可能導(dǎo)致的種種沖突。筆者以湖南省臨武縣的縣城為中心，以距離為半徑，選取花塘村、靛江村、東春村三個(gè)具有代表性的鄉(xiāng)村為調(diào)查對(duì)象?；ㄌ链遢牷ㄌ?、花塘鋪2個(gè)自然村，距臨武縣城3.3公里，共12個(gè)村民小組，耕地面積117.3公頃、林地2155.8公頃、“四荒地”2033.2公頃，466戶(hù)、1574人；靛江村轄新靛江、老靛江、油榨灣、古龍灣（又名下周）、灘頭、芹菜塘、龍家、灘頭坪8個(gè)自然村，距臨武縣城8.2公里，共10個(gè)村民小組，耕地面積104.6公頃、林地1105.3公頃、“四荒地”1207.9公頃，339戶(hù)、1145人。東春村轄東春、石家、蓬水頭、獅形坪4個(gè)自然村，共11個(gè)村民小組，距臨武縣城12.4公里；耕地面積83.9公頃、林地1203.2公頃、“四荒地”1233.8公頃，402戶(hù)、1401人。如圖所示：

（二）樣本對(duì)象“四荒地”圈占情況

根據(jù)走訪和實(shí)地調(diào)查，有關(guān)樣本對(duì)象“四荒地”圈占情況大致如下：花塘村除三處墓葬地和預(yù)留的墓地外，村中“四荒地”基本上被圈占殆盡，初步估算被圈占的“四荒地”大約有1674.5公頃左右。靛江村靠近省道的新靛江和老靛江其“四荒地”的圈占情況與花塘村雷同，油榨灣和古龍灣與牛頭沖選礦廠比鄰的“四荒地”全部被圈占，另有適合栽種杉樹(shù)和油茶樹(shù)的2處荒山被圈占，其余3個(gè)自然村因比較偏僻，只有零星幾處荒山被圈占，用于栽種經(jīng)濟(jì)林木，初步估算整個(gè)靛江村被圈占的“四荒地”大約有987公頃。東春村轄下的東春“四荒地”被全部圈占，另有蓬水頭、獅形坪兩個(gè)自然村大約有一半的“四荒地”被圈占，石家自然村因交通不便，村中最具活力的青壯年基本外出打工或移居縣城，該村只有靠近鄉(xiāng)敬老院的一處荒地已被圈占多年，種上的桔子樹(shù)已于去年開(kāi)始掛果，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，東春村轄下的4個(gè)自然村被占用的“四荒地”大概有543.8公頃。綜合起來(lái)，三個(gè)樣本村被圈占的“四荒地”用圖可表示如下：

（三）“四荒地”無(wú)序圈占的特點(diǎn)分析

通過(guò)對(duì)以上三個(gè)行政村的實(shí)地調(diào)查，有關(guān)“四荒地”的圈占呈現(xiàn)出以下一些特點(diǎn)：一是離城市越近、交通越便利的地方圈地越嚴(yán)重。表明圈地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)密切相關(guān)，與當(dāng)?shù)厣虡I(yè)資本的投資和休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展程度密切相關(guān)，與當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的輸出狀況密切相關(guān)。二是圈占的主體基本上是農(nóng)村中的強(qiáng)勢(shì)家庭（村干部、經(jīng)濟(jì)上處于優(yōu)勢(shì)、大家族），表明自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村集體（村民小組）被邊緣化，村民以村莊為基礎(chǔ)的公共意識(shí)和群體觀念日漸淡??；在個(gè)體家庭爭(zhēng)奪集體經(jīng)濟(jì)組織資源的對(duì)抗中，弱勢(shì)家庭被邊緣化，各個(gè)自然村被少數(shù)優(yōu)勢(shì)家庭所主宰；農(nóng)村中的部分村干部帶領(lǐng)村民奔小康的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力和公共情懷嚴(yán)重不足。三是“四荒地”的圈占與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)同時(shí)進(jìn)行，表明隨著農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)值的日益凸顯，具有現(xiàn)代市場(chǎng)意識(shí)的農(nóng)民已經(jīng)敏銳地捕捉到了“四荒地”潛在的商業(yè)價(jià)值；圈占與開(kāi)發(fā)同時(shí)進(jìn)行，一方面可以借此造成既成事實(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村組公共產(chǎn)品的瓜分，另一方面，他們通過(guò)進(jìn)行各種栽培或養(yǎng)殖，既可以為以后與商業(yè)資本的聯(lián)合開(kāi)發(fā)或轉(zhuǎn)讓提高土地價(jià)值，又可以為將來(lái)被集體經(jīng)濟(jì)組織收回提高補(bǔ)償價(jià)格。

二、農(nóng)村“四荒地”被無(wú)序圈占的原因

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)乏力

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)的土地實(shí)行兩級(jí)所有（國(guó)家和集體），農(nóng)村中包括“四荒地”在內(nèi)的土地歸集體所有。然而，集體作為一個(gè)社團(tuán)組織，其本身并沒(méi)有行為能力和意思表達(dá)能力，它是通過(guò)設(shè)立機(jī)關(guān)代表其意思表達(dá)和行為行使。在人民公社時(shí)期，根據(jù)1962年頒布的《人民公社60條》的規(guī)定，集體資產(chǎn)確定為人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有④，上世紀(jì)80年代初人民公社改鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，三級(jí)所有演變成鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)所有，村民小組成為最基本的核算單位。新舊三級(jí)所有均沒(méi)有界定三者的所有權(quán)界限，與物權(quán)“一物一所有權(quán)”的法理嚴(yán)重相悖，但集體資產(chǎn)始終被三級(jí)社團(tuán)組織所管控，且個(gè)體利益溶于集體利益之中，集體資產(chǎn)鮮有被個(gè)人所染指。但土地聯(lián)產(chǎn)承包之后，個(gè)人利益從集體中剝離，個(gè)體家庭實(shí)際成了農(nóng)村最基本、最活躍的經(jīng)濟(jì)單位，加之與集體資產(chǎn)聯(lián)系最緊密的村民小組（隊(duì)）的管理功能逐漸隱退，農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工造成農(nóng)村空洞化，村民自治非但沒(méi)有真正的落實(shí)，反而使傳統(tǒng)的行政力量被進(jìn)一步削弱，這些因素的疊加，迎來(lái)了一個(gè)“原子化”[1]的農(nóng)村時(shí)代，集體的維系力量和管控能力逐步消失，集體資產(chǎn)成了予取予求的對(duì)象。

“四荒地”的商業(yè)價(jià)值長(zhǎng)期被我們所忽視，這個(gè)問(wèn)題可以從《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的制度設(shè)計(jì)中得到反映。根據(jù)該法，耕地、林地、草地的經(jīng)營(yíng)權(quán)均能落實(shí)到個(gè)體農(nóng)戶(hù)，做到了定分止?fàn)帲鴮?duì)“四荒地”的經(jīng)營(yíng)權(quán)則采取了一種開(kāi)放、放任的態(tài)度，正因?yàn)槿绱?，農(nóng)村的許多“四荒地”仍然完整地保留在集體手中。隨著20世紀(jì)80年代中期觀光農(nóng)業(yè)的興起，特別是近幾年土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的逐步明確，“四荒地”的商業(yè)價(jià)值日益凸顯，集體經(jīng)濟(jì)組織的符號(hào)化為農(nóng)村強(qiáng)勢(shì)家庭圈占“四荒地”提供了極為便利的條件。

（二）集體利益被以“己”為中心所取代

通過(guò)農(nóng)村社會(huì)主義改造和人民公社運(yùn)動(dòng)，分散的農(nóng)戶(hù)被空前地組織起來(lái)，農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式和文化心理得到了徹底改造，中國(guó)的農(nóng)民不再是馬克思筆下散漫、善分不善合，如同一袋馬鈴薯的群體[2]，而是具有高度紀(jì)律性、組織性、集體觀念和精神境界的新式農(nóng)民。進(jìn)入上世紀(jì)80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行和人民公社的解體，以及農(nóng)民自由流動(dòng)的開(kāi)禁，以村莊為基礎(chǔ)的集體利益迅速弱化，甚至消失，伴隨體制力量的逐步退出，而以村民自治為標(biāo)志的維系力量并不能迅速取代原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)或村民小組，甚至走向良好預(yù)期的反面，成了某些人實(shí)現(xiàn)個(gè)人私利的道具，在這樣的背景下，個(gè)體農(nóng)戶(hù)又恢復(fù)到了馬克思筆下的馬鈴薯，缺少了分工與協(xié)作，村民之間的聯(lián)系日益減少，如此一來(lái)，村莊只不過(guò)是一個(gè)用來(lái)裝馬鈴薯的袋子。農(nóng)民缺少了集體觀念，集體失去了組織能力，村莊喪失了共同利益，農(nóng)民成了一個(gè)個(gè)理性的小農(nóng)，他們?yōu)榱烁髯缘睦娲筇幹坌√幹?，利益所指損公肥私視為當(dāng)然。

（三）宗法思想和豪強(qiáng)意識(shí)抬頭

宗法思想和觀念長(zhǎng)期籠罩中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)。在分田到戶(hù)以前，農(nóng)民們共同勞動(dòng)，按勞取酬，個(gè)體之間沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)和前提。分田到戶(hù)之后，共同勞動(dòng)和分工協(xié)作被個(gè)體勞動(dòng)所取代，由生產(chǎn)隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間的競(jìng)爭(zhēng)變成戶(hù)與戶(hù)之間的競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引入則進(jìn)一步加劇了這種競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)取勝的渴望，自然會(huì)產(chǎn)生需要近血緣親屬幫襯的期待，這種彼此的需要自然會(huì)促使近血緣親屬抱成一團(tuán)，史上最自由農(nóng)村不僅造就了宗法思想的順利回歸，而且思想變成了行動(dòng)，行動(dòng)造就了宗族勢(shì)力。宗族勢(shì)力一旦形成，豪強(qiáng)意識(shí)便接踵而來(lái)，宗族要在所處的村莊取得豪強(qiáng)地位，不僅要取得村莊話(huà)語(yǔ)權(quán)，還需要取得經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前農(nóng)村村民選舉中存在的各種亂象和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)背景下對(duì)“四荒地”的圈占，均與宗法思想的回歸，豪強(qiáng)意識(shí)的抬頭密切相連。事實(shí)上，能夠以直接和簡(jiǎn)單的方式挑戰(zhàn)集體經(jīng)濟(jì)組織，以漠然的態(tài)度無(wú)視其他村民的利益的這部分村民，不是村干部就是豪強(qiáng)家族，或者兩種身份兼?zhèn)洹?/p>

三、“四荒地”被無(wú)序圈占對(duì)農(nóng)村的影響

農(nóng)村“四荒地”面積廣，開(kāi)發(fā)潛力大，但開(kāi)發(fā)“四荒地”需要一定的人力和財(cái)力。村集體在生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體尚無(wú)力對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā)，分田到戶(hù)后村集體只是一個(gè)空架子，更是無(wú)力對(duì)“四荒地”進(jìn)行有效開(kāi)發(fā)。當(dāng)前圈地農(nóng)戶(hù)為了實(shí)現(xiàn)對(duì)“四荒地”的有效占有，圈占行為是伴隨著土地的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行的，客觀的說(shuō)，這種做法有利于挖掘“四荒地”所蘊(yùn)藏的潛在生產(chǎn)能力，緩解農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)狀，而且可以為當(dāng)?shù)匚鈦?lái)投資創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。然而，對(duì)“四荒地”的無(wú)序圈占總體上弊大于利：首先，這種行為會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化村民對(duì)包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)的無(wú)視，對(duì)農(nóng)村集體所有制帶來(lái)沖擊，是集體資產(chǎn)的批量流失。而且這種占有使“土地的使用權(quán)和所有權(quán)高度分離”，造成“土地的集體所有權(quán)高度弱化”[3]。其次，這種免費(fèi)開(kāi)發(fā)利用不僅削弱了集體經(jīng)濟(jì)組織未來(lái)進(jìn)一步發(fā)展的經(jīng)濟(jì)潛力，影響到農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，而且為瓜分集體資產(chǎn)起到了極壞的示范作用，使本來(lái)就脆弱的村莊共同體受到嚴(yán)重侵蝕。再次，如果村干部帶頭參與到“四荒地”的圈占中去，不僅會(huì)進(jìn)一步影響干群和黨群關(guān)系，而且會(huì)削弱農(nóng)村村民自治和基層民主的健康發(fā)展，村委會(huì)在鄉(xiāng)村的堡壘作用、凝聚力日益空洞、萎縮，農(nóng)村“原子化”傾向日益固化，個(gè)體農(nóng)戶(hù)只滿(mǎn)足于對(duì)自身利益的關(guān)注，對(duì)集體利益事不關(guān)己高高掛起的風(fēng)氣日盛。最后，對(duì)“四荒地”無(wú)序圈占所依仗的是個(gè)體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和家族勢(shì)力，是宗族思想和豪強(qiáng)意識(shí)的宣泄，是優(yōu)勢(shì)家族秀肌肉和檢閱實(shí)力的過(guò)程。如果讓這種侵占集體所有權(quán)的行為任性而為，那么，它不僅會(huì)影響到農(nóng)村共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)罐r(nóng)村中的宗族主義、豪強(qiáng)家族借機(jī)上位，使農(nóng)村強(qiáng)肉弱食的惡俗重新上演。還需要強(qiáng)調(diào)的是，“四荒地”無(wú)序圈占得不到有效救濟(jì)，還將為農(nóng)村未來(lái)土地糾紛的發(fā)生埋下了隱患，影響未來(lái)農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。因?yàn)?，在土地?cái)產(chǎn)價(jià)值的誘惑下，家族之間的勢(shì)力一旦發(fā)生變化，新的豪強(qiáng)家族勢(shì)必會(huì)對(duì)“四荒地”提出土地要求，新舊豪強(qiáng)家族在農(nóng)村廣袤的土地上將會(huì)上演一出“春秋爭(zhēng)霸”的鬧劇?？傊?，“四荒地”的無(wú)序圈占一旦變成現(xiàn)實(shí)，將會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活帶來(lái)諸多不利影響，此風(fēng)決不可長(zhǎng)！

四、解決農(nóng)村“四荒地”無(wú)序圈占的路徑選擇

（一）以家庭承包形式將“四荒地”確權(quán)到戶(hù)

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的雛形出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代末，其主要標(biāo)志是“小崗村”事件。1982年《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議綱要》正式確定了包產(chǎn)和包干到戶(hù)的合法地位，成為土地承包經(jīng)營(yíng)制度初步形成的開(kāi)端年，《綱要》指出：“承包制不同于合作化以前的小私有經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組織部分”，1995年3月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》，對(duì)土地承包合同的嚴(yán)肅性、承包期限、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)及權(quán)利保護(hù)作出了明確規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地承包制度的基本框架初步形成[4]，至此，我國(guó)土地承包制度進(jìn)入到正式確立期，其標(biāo)志一是1998年8月修訂的《土地管理法》，第一次明確規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)期限30年”，二是2003年3月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，該法的頒布實(shí)施標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度正式確立。從我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度初步形成到該制度最終確立，重點(diǎn)始終圍繞著農(nóng)用地展開(kāi)，其價(jià)值取向是解決農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民的溫飽問(wèn)題已基本解決[4]，正朝著實(shí)現(xiàn)小康的目標(biāo)邁進(jìn)，重點(diǎn)要解決的問(wèn)題是如何在溫飽的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高農(nóng)民的收入。

對(duì)于如何提高農(nóng)民的收入，經(jīng)過(guò)多年的探索人們逐步取得了共識(shí)，那就是如何挖掘農(nóng)民手中的土地價(jià)值，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》和黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，從國(guó)家最高層面對(duì)此予以了明確回應(yīng)，結(jié)合2015年中共中央一號(hào)文件關(guān)于“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)。鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)”的表述⑤，我們有充分的理由相信：未來(lái)的農(nóng)村，誰(shuí)擁有土地，誰(shuí)就擁有發(fā)展的空間和致富的本錢(qián)。當(dāng)前農(nóng)村所上演的一幕幕圈地，則用鮮活的實(shí)例為我們的判斷作了最好的注腳。

1982年前后我國(guó)農(nóng)村所進(jìn)行的大規(guī)模土地承包主要涉及耕地、旱地和林地，2003年《土地承包法》頒布實(shí)施后基本上只對(duì)原承包地進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，均沒(méi)有涉及“四荒地”經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)到戶(hù)的問(wèn)題，從法理的角度“四荒地”所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能“占有、使用、收益、處分”被完整地保留在了集體手中，但在農(nóng)用地以經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）為媒介將其與個(gè)體農(nóng)戶(hù)緊緊捆綁在一起，而集體變得軟弱，甚至被架空的背景下，“四荒地”事實(shí)上受到集體和農(nóng)戶(hù)的雙重拋棄，在農(nóng)民眼里“四荒地”成了“準(zhǔn)無(wú)主地”。一旦土地的市場(chǎng)價(jià)值顯現(xiàn)，而集體繼續(xù)其疲軟，“四荒地”自然成了強(qiáng)勢(shì)家庭的私產(chǎn)。為了使廣大農(nóng)民共享政策紅利，讓“四荒地”普惠于農(nóng)民，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康社會(huì)的道路上不偏離共同富裕的軌道，將“四荒地”以家庭承包形式確權(quán)到戶(hù)是當(dāng)下不二的選擇。2015年中共中央一號(hào)文件關(guān)于“對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶(hù)”⑥的規(guī)定來(lái)的正是時(shí)候！

（二）加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)

對(duì)“四荒地”的圈占屬于何種性質(zhì)，稍有一點(diǎn)常識(shí)的人即可作出正確判斷，但對(duì)這樣的行為，從筆者調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，既沒(méi)有黨員干部出面反對(duì)，也沒(méi)有黨員干部向上反映，更有甚者一些黨員干部本身就是這方面的急先鋒。從這件事上可以充分說(shuō)明目前農(nóng)村基層黨組織的渙散程度。要有效抑制當(dāng)前農(nóng)村“四荒地”的無(wú)序圈占，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，使其真正發(fā)揮堡壘作用，是解決這一問(wèn)題的命門(mén)所在。通過(guò)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，使農(nóng)村中的黨員干部對(duì)村莊共同利益要有大局意識(shí)；在涉及個(gè)人利益方面要有先人后己的意識(shí)；對(duì)損公肥私、侵占集體資產(chǎn)和欺凌弱小要有敢于碰硬的勇氣，切實(shí)做到黨員就是一面旗幟。2015年中共中央一號(hào)文件就如何切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建工作作出了明確規(guī)定?！段募分赋觯赫J(rèn)真貫徹落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的要求，加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，深入整頓軟弱渙散基層黨組織，不斷夯實(shí)黨在農(nóng)村基層執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。創(chuàng)新和完善農(nóng)村基層黨組織設(shè)置，擴(kuò)大組織覆蓋和工作覆蓋。加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織班子建設(shè)，進(jìn)一步選好管好用好帶頭人。嚴(yán)肅農(nóng)村基層黨內(nèi)政治生活，加強(qiáng)黨員日常教育管理，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。嚴(yán)肅處理違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為，堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。嚴(yán)格落實(shí)黨建工作責(zé)任制，全面開(kāi)展市縣鄉(xiāng)黨委書(shū)記抓基層黨建工作述職評(píng)議考核⑦。這些規(guī)定針砭農(nóng)村當(dāng)下基層組織時(shí)弊，指出了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，具有極強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

要有效抑制當(dāng)前農(nóng)村“四荒地”的無(wú)序圈占，加強(qiáng)村民委員會(huì)建設(shè)是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。在目前農(nóng)村的兩級(jí)（支委和村委）權(quán)利結(jié)構(gòu)中，支委會(huì)的地位有所弱化，究其原因，一是支部凝聚力不夠，支部生活不正常，新鮮血液注入不夠，黨員結(jié)構(gòu)不合理，老化嚴(yán)重，缺乏生氣；二是缺乏新知識(shí)，新信息、能力退化撐不開(kāi)局面。反觀村民委員會(huì)，在村民委員會(huì)選舉尚不完善的背景下，人品的道義力量無(wú)法與能力、財(cái)力和勢(shì)力抗衡，一些人品不佳的人借選舉之名，憑借相對(duì)出眾的能力，相對(duì)雄厚的財(cái)力，相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的家族勢(shì)力借機(jī)上位，以合法的形式攫取了村莊行政大權(quán)，由村民自治變成個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人的自治，借手中權(quán)力實(shí)現(xiàn)個(gè)人私利[6]。當(dāng)前農(nóng)村“四荒地”被無(wú)序圈占的發(fā)生，不少村干部起了帶頭作用。

“村看村，戶(hù)看戶(hù)，群眾看干部”，要制止“四荒地”的無(wú)序圈占，將“四荒地”的開(kāi)發(fā)引向正常軌道，必須對(duì)村支部和村委會(huì)加強(qiáng)管理，對(duì)于執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織，必須改革其生成和運(yùn)行機(jī)制，打破基層權(quán)力封閉運(yùn)行的范式，按照2015年中共中央一號(hào)文件的要求，不僅要全面開(kāi)展市縣鄉(xiāng)黨委書(shū)記抓基層黨建工作，而且要?jiǎng)?chuàng)設(shè)黨委、行政下鄉(xiāng)巡視的工作機(jī)制，將堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題納入到全國(guó)反腐的大格局中來(lái)。將黨在農(nóng)村的基層組織建設(shè)成多為群眾辦實(shí)事、辦好事，通過(guò)服務(wù)貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾的執(zhí)政根基。

（三）規(guī)范引導(dǎo)，權(quán)力糾偏

黨的十八大四中全會(huì)以專(zhuān)題的形式重申了依法治國(guó)的戰(zhàn)略國(guó)策，建立健全涉農(nóng)法律制度是保障農(nóng)村集體和農(nóng)民權(quán)利的最終選擇。今年通過(guò)的中共中央一號(hào)文件第五部分“圍繞做好‘三農(nóng)’工作，加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)”，用5個(gè)條文強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，特別指出“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”⑧，“提高農(nóng)村基層法治水平。深入開(kāi)展農(nóng)村法治宣傳教育，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、涉農(nóng)部門(mén)和農(nóng)村基層干部法治觀念”⑨。當(dāng)前，農(nóng)村“四荒地”無(wú)序圈占現(xiàn)象的發(fā)生，與集體資產(chǎn)的占有、使用、處分、收益等缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范引導(dǎo)不無(wú)關(guān)系。早在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議期間，趙林中等30位全國(guó)人大代表就曾指出：隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的深層次問(wèn)題日益暴露出來(lái)，建議盡快對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法，以法律的形式明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立建立集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、處置、監(jiān)督與管理制度，預(yù)防和打擊侵占私分、貪污挪用等不法行為，遏制村干部“近水樓臺(tái)先得月”情況的發(fā)生，使集體資產(chǎn)管理有章可循、有法可依，始終在法的規(guī)范引導(dǎo)下健康運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展[7]。

對(duì)長(zhǎng)期濡染于傳統(tǒng)文化氛圍的廣大鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，對(duì)鄉(xiāng)村的治理，僅有政治權(quán)威是不夠的，還需要村規(guī)民約的規(guī)范引導(dǎo)。村規(guī)民約之所以能夠成為鄉(xiāng)村治理的理想模式，有以下幾方面的原因：一是自秦漢以來(lái)，我國(guó)縣以下基本處于自治狀態(tài)，以村規(guī)民約的規(guī)范引導(dǎo)和鄉(xiāng)紳?rùn)?quán)威為載體的自治源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，村規(guī)民約作為一種習(xí)慣法浸透到了百姓的血液之中；二是村規(guī)民約作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束的行為準(zhǔn)則，它由村民自己自定，是村民共同意志的載體，樸實(shí)無(wú)華，通俗易懂，便于村民相約遵守；三是村規(guī)民約具有區(qū)域性，帶有濃厚的地方色彩，與當(dāng)?shù)厝藗兊纳a(chǎn)、生活緊密相連，是一種十分接地氣的行為規(guī)范，是當(dāng)?shù)匕傩兆灾蔚纳鷦?dòng)體現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，村規(guī)民約不僅要保留傳統(tǒng)中扶危救困、鄰里友愛(ài)等善良風(fēng)俗，而且要吸收新時(shí)代的優(yōu)秀文化，將公平、公正、誠(chéng)實(shí)守法、愛(ài)黨愛(ài)國(guó)愛(ài)集體、共同富裕等理念滲透到村規(guī)民約中去，借助村規(guī)民約強(qiáng)大的教育、規(guī)范功能來(lái)抑制“四荒地”無(wú)序圈占等侵占集體資產(chǎn)的行為。

對(duì)于如何抑制“四荒地”無(wú)序圈占問(wèn)題，加緊立法工作和重塑村規(guī)民約是治本之舉，而要治標(biāo)，取得立竿見(jiàn)影的效果非政府的強(qiáng)力介入不可。甚至可以斷言，就目前的態(tài)勢(shì)，如果沒(méi)有體制的力量自上而下直接介入，寄希望于村民自身的力量將錯(cuò)誤的開(kāi)發(fā)行為引入到正確的軌道，是不可能完成的任務(wù)。即便是今后有了相關(guān)的立法，沒(méi)有來(lái)自政府的力量推動(dòng)，“四荒地”無(wú)序圈占的事實(shí)也不可能得到糾正。因?yàn)?，能夠以公然的方式侵占集體土地，并有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)所圈占的土地進(jìn)行適當(dāng)開(kāi)發(fā)，絕非普通村民。通常需要滿(mǎn)足以下條件：一是本身是村委會(huì)主要干部。他們不僅掌握一定的管理權(quán)力，而且擁有比普通村民更多的知識(shí)和人脈，可以借村莊開(kāi)發(fā)的名義獲得一定資金扶持；二是強(qiáng)勢(shì)家族。他們?nèi)硕鄤?shì)眾，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚，對(duì)當(dāng)?shù)卮迕裼幸欢ǖ耐亓?。這些村民倚仗長(zhǎng)期累積起來(lái)的軟實(shí)力和硬實(shí)力對(duì)其他村民造成心理威懾，普通村民根本就不具備與之抗衡的能力和勇氣，因此，在村民自治的框架內(nèi)是無(wú)法解決這一問(wèn)題的，只能通過(guò)政府的強(qiáng)力介入（如派駐工作組），廣做宣傳，造大聲勢(shì)，以當(dāng)前黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為切入點(diǎn)，政府牽頭組織當(dāng)?shù)孛癖姡瑢ⅰ八幕牡亍卑磻?hù)頭或人頭承包給每戶(hù)或每人，完成定分止?fàn)幑ぷ?。在此基礎(chǔ)上，將“四荒地”按三權(quán)分離：所有權(quán)歸集體、承包權(quán)長(zhǎng)期歸農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)權(quán)由承包者自己行使或流轉(zhuǎn)或折價(jià)入股，實(shí)現(xiàn)“四荒地”集體、承包者和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者三方獲利的局面。

當(dāng)然，在全國(guó)上下致力于提高農(nóng)民收入群策群力，將目光集中到土地上的背景下，筆者建議將“四荒地”承包到個(gè)體手中，這樣做一方面可以從根本上解決“四荒地”被無(wú)序圈占的問(wèn)題，另一方面通過(guò)承包合同增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)“四荒地”的所有權(quán)主體意識(shí)。更重要的是，可以使農(nóng)民通過(guò)手中的“四荒地”在開(kāi)發(fā)、流轉(zhuǎn)、折價(jià)入股的選擇中實(shí)現(xiàn)利益最大化，成為農(nóng)民收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)?？傊?，“四荒地”確權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者利益均沾的局面。

注釋?zhuān)?/p>

①詳見(jiàn)中共中央一號(hào)文件第二部分：圍繞促進(jìn)農(nóng)民增收，加大惠農(nóng)政策力度。

②2015年1月11日中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這標(biāo)志著農(nóng)村宅基地改革制度開(kāi)始實(shí)施，農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓宅基地或?qū)?shí)現(xiàn),此項(xiàng)改革預(yù)計(jì)2017年完成。

③關(guān)于“四荒地”的圈占，目前主要出現(xiàn)在城市周邊經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。

④詳見(jiàn)《人民公社60條》第2條規(guī)定。

⑤詳見(jiàn)2015年中共中央一號(hào)文件第21條。

⑥詳見(jiàn)2015年中共中央一號(hào)文件第22條。

⑦詳見(jiàn)2015年中共中央一號(hào)文件第20條。

⑧詳見(jiàn)2015年中共中央一號(hào)文件第28條。

⑨詳見(jiàn)2015年中共中央一號(hào)文件第32條。

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（責(zé)任編輯：郭鵬）

·法學(xué)研究·The Path Selection of "Four Types of Wasteland" to Suppress the Disordered OccupationLUOQing-guo

（Pingxiang College, Jiangxi Pingxiang 337000，China）

Abstract:The disordered occupation of "Four types of wasteland" is a violation of the collective land ownership. The main bodytooccupy"Four types ofwasteland" is usuallythe rural familywith advantages. Under the background of land property rights, if the problem cannot be effectively curbed, the family with advantages is the biggest beneficiary. So the gap between the rich and poor in rural areas will be expanded, which will affect the harmony and stability in rural areas. In order to solve the problem, from the perspective of long-term, legislation should be strengthened and the village regulations should be remodeled, and the most urgent is the intervention ofthe government, todetermine the right tothe household in the formofthe contract.

Key words:four types ofwasteland; disordered occupation; the path selection; determine the right

作者簡(jiǎn)介：駱慶國(guó)，男，萍鄉(xiāng)學(xué)院法學(xué)系教授，主要從事民商法學(xué)研究。

收稿日期：2015-03-10

文章編號(hào)：1674-828X（2015）02-0005-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.31