顏晨廣（上海大學，上海200444）

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論上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式的創(chuàng)新

顏晨廣
（上海大學，上海200444）

摘要：伴隨著中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）于2013年9月29日正式揭牌，承載著中國下一輪政府管理體制改革和經(jīng)濟對外開放全面試驗的重任，上海自貿(mào)區(qū)成為政府管理模式創(chuàng)新的“試驗田”。經(jīng)過一年多的運行，上海自貿(mào)區(qū)已形成包括監(jiān)管模式投資管理體制改革等方面一批可復制可推廣的經(jīng)驗。著眼于政府管理模式的制度創(chuàng)新，基于目前上海自貿(mào)區(qū)改革的現(xiàn)狀與問題，并借鑒國外政府管理的成熟發(fā)展模式和演變進程，充分結(jié)合我國的實際國情進行分析，提出上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的主要原則，并進一步提出我國政府管理模式創(chuàng)新的建議。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)，政府管理模式，制度創(chuàng)新，體制改革

一、緒論

隨著行政體制改革的逐步深入，改革直接觸及深層利益關(guān)系，與其既有利益產(chǎn)生直接影響，改革的阻力逐步加大，在改革過程中矛盾最為突出、長期制約發(fā)展的問題使當前的行政體制改革進入了“深水區(qū)”和“攻堅期”?！霸偕畹乃覀円驳锰恕?，李克強總理的決心代表著國家深化改革的步伐不動搖，新一輪攻堅克難的改革戰(zhàn)役在十八大后打響。

伴隨著中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）于2013年9月29日正式揭牌，承載著中國下一輪政府管理體制改革和經(jīng)濟對外開放全面試驗的重任，成為政府管理模式創(chuàng)新的“試驗田”。經(jīng)過一年多的運行，上海自貿(mào)區(qū)已形成包括監(jiān)管模式投資管理體制改革等方面一批可復制可推廣的經(jīng)驗，自貿(mào)區(qū)成立一年來的成績顯赫：截止到2014年9月底，新版自貿(mào)區(qū)負面清單削減40%，而對應(yīng)的是區(qū)內(nèi)新設(shè)企業(yè)12083家，外資企業(yè)1698家，其中近九成外企通過備案方式設(shè)立，外資新設(shè)項目同比增加10倍之多。2014年12月，上海自貿(mào)區(qū)擴區(qū)，進一步加快政府改革工作與實踐，而隨著廣東、天津和福建三地的自貿(mào)區(qū)相繼獲批，依托自貿(mào)區(qū)開展政府管理創(chuàng)新的模式已逐步在國內(nèi)形成溢出效應(yīng)，負面清單等制度創(chuàng)新也被地方政府逐步運用到政府管理體系中，制度創(chuàng)新發(fā)揮成效。但另一方面，上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的進度緩、動作小被部分媒體和公眾所詬病，尤其是作為自貿(mào)區(qū)四大功能板塊之一的政府管理模式創(chuàng)新，因為改革難度大、阻力多，仍然是當前自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重點和難點?；诖耍疚氖紫忍剿魃虾Ｗ再Q(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新實施的基本原則，并進一步提出我國政府管理模式創(chuàng)新的建議。

二、上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的實施原則

（一）風險可控原則

所謂有控制的政府管理模式創(chuàng)新，就是政府對自身改革處于一種可控的主動狀態(tài)，將改革風險控制到最小。根據(jù)上文已論述過上海自貿(mào)區(qū)的四大風險點，可以概括為下圖（圖1）

圖1　上海自貿(mào)區(qū)四大風險源

縱觀歷史，改革變法成少敗多，改革直接導致政局不穩(wěn)、改朝換代的也不在少數(shù)，其問題在于改革的風險沒有正確預(yù)估和認識，也沒用采取相應(yīng)的策略和防控。由于政府的本質(zhì)是一種公共權(quán)力，所以政府維護權(quán)力合法性是其基本使命，在改革中隨著社會結(jié)構(gòu)的變化，政府管理或統(tǒng)治基礎(chǔ)也會隨之變化，如果政府不能及時調(diào)整擴大其統(tǒng)治基礎(chǔ)，就會存在巨大的風險。另一方面，政府管理改革是當局對自我現(xiàn)有狀態(tài)的不滿，其改革必定從自我解剖開始，但這種由內(nèi)而外的改革勢必牽動政府內(nèi)部利益根基，風險是廣泛存在的。

當代中國的政府管理改革，區(qū)別于改革開放初期的摸著石頭過河，當年開發(fā)選擇南方正是考慮到避免改革風險波及北方政治中心，通過三十年的對外開放，中國已經(jīng)走出一條中國特色社會主義的市場經(jīng)濟之路，也順利渡過這條改革的江河。當今的中國的環(huán)境已不是30年前，放在中國面前的不是江河而是深不見底的海洋，要渡海而過已沒有石頭可摸，必須深入海底，克服阻力，即突破改革深水區(qū)和攻堅期。改革開放開天辟地的設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，其風險在于新生產(chǎn)物和模式的未知與難測，風險在于從無到有；今日的風險不在于從無到有，而是從有到無，政府固有利益幾十年牢牢扎根，如何讓政府管理變得放權(quán)、約束、競爭，將政府利益和權(quán)限放手于民，歸還市場。所以，此輪政府管理改革的風險不再是20世紀80年代改革的政治風險，更多的側(cè)重于市場的承載能力以及政府做減法后的市場秩序問題，這些經(jīng)濟的風險必須通過時間上的逐步推進以及空間上的區(qū)域試點進行改革壓力測試，避免全面鋪開推廣的風險泛濫。

（二）市場主導原則

上海自貿(mào)區(qū)最為核心的工作就是要解決政府與市場的關(guān)系，通過政府行政體制上的改革推動經(jīng)濟體制改革，完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度?；仡櫧▏詠砦覈恼母餁v程（如表1），我國經(jīng)歷了全能政府（1949-1987）到有限政府（1987-1992）再到明確市場的基礎(chǔ)性作用（1992年-2013年）①，而如今的進一步深化改革中指出市場在資源配置中起決定性作用，這就要求政府應(yīng)當主要在宏觀層面強化政府管理和公共服務(wù)職能，逐步退出在微觀市場上的功能與作用。歷史證明：政府減少干預(yù)是提高生產(chǎn)力，增加收入和持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟的最可靠途徑，政府干預(yù)應(yīng)當視為一種稀缺資源，謹慎而節(jié)約地使用。上海自貿(mào)區(qū)必須堅持以市場主導為原則，不斷壓縮當前政府-市場三角形中政府的成分，為市場騰出更大自由發(fā)展的空間，在壓縮政府干預(yù)市場行為的同時還須做實、做硬政府管理之基，為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障工作。當前中國改革之路不容回頭，而上海自貿(mào)區(qū)作為這一改革風口浪尖的先行者，必須牢固樹立以市場導向為政府管理模式改革的基本原則，才能達到中央此輪改革的期望。

表1　我國政府改革歷程中的政府與市場關(guān)系

（三）崇尚法治原則

傳統(tǒng)法學理論中的“法治”相對于“人治”，是以法律作為治國理政之基而排除人為因素干擾的一種國家方略或社會調(diào)控方法。從定義中可以看出法治具有兩個部分：突出法律地位和排除人為因素，而我國的法治思想更多強調(diào)對立法、執(zhí)法、司法等方面②，忽略、排除和限制人的行為，這就會導致雖然突出了法律地位，但不能排除法律為個人統(tǒng)治服務(wù)的可能性。在這一點上，民主是保障法治的關(guān)鍵和靈魂，而正確對待公權(quán)與私權(quán)的大小、地位和邊界就是民主的體現(xiàn)。

上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設(shè)的“負面清單”管理制度之所以成功，就在于其背后“法無禁止皆可為”的法律屬性，對應(yīng)的“權(quán)利清單”則體現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”的公法屬性（如表2）。上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)當在負面清單管理中獲得有益經(jīng)驗，厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系和邊界，讓“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝”，并繼續(xù)深挖法治建設(shè)中公權(quán)與私權(quán)關(guān)系處理的問題，將法治精神上升到更高的程度，推動我國社會民主和行政改革事業(yè)的發(fā)展。同樣的，對于實際層面的依法行政、司法改革等也必須嚴格按照法治理念拓展政府管理。

表2　法治環(huán)境下公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系

（四）服務(wù)為先原則

黨的十八大提出要“積極打造服務(wù)型政府”，對于上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式的創(chuàng)新就必須充分關(guān)注和打造一個“民為本、社會為本”的服務(wù)政府，改變原有政府掌舵的管理形態(tài)。遵循服務(wù)為先原則，能延伸出服務(wù)型政府管理模式多個原則，包括政府公開透明原則、行政高效原則、便民服務(wù)原則和社會治理原則等（如圖2），將政府從審批型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，從高成本型轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝?，體現(xiàn)政府執(zhí)政為民，促進社會與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。公開透明原則要求政府管理和運行必須在“陽光之下”接受社會監(jiān)督，同時提供可靠、有效的政務(wù)信息和國家政策，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開；行政效率原則體現(xiàn)在兩方面，一方面政府管理組織結(jié)構(gòu)進行不斷優(yōu)化，精簡管理部門設(shè)置，運用科學績效管理提升服務(wù)效率，例如上海自貿(mào)區(qū)管委會精簡機構(gòu)，由原綜合保稅區(qū)的“9（內(nèi)設(shè)機構(gòu)）+3（片區(qū)管委會）”合并為“7+3”，上海自貿(mào)區(qū)擴區(qū)后變?yōu)椤?+5”，內(nèi)設(shè)機構(gòu)不斷重組優(yōu)化③。行政效率原則還表現(xiàn)在政府實際履職過程中的速度與質(zhì)量，例如上海自貿(mào)區(qū)簡化通關(guān)手續(xù)、縮短工商營業(yè)執(zhí)照的辦理時間④等；便民服務(wù)原則在價值層面上體現(xiàn)我國“以人為本”的治國思想以及我黨“為人民群眾服務(wù)”的光榮使命，從法律層面上看是對政府行政行為提出的要求，是服務(wù)為先大原則的直接體現(xiàn)；社會治理原則是轉(zhuǎn)變原有社會管理的管制型政府下的社會運行形態(tài)，通過引入市場參與、加強社會群眾自治實現(xiàn)社會良治的過程。社會治理能有效支撐政府管理，依托包括各種社會組織和經(jīng)濟組織的力量，形成多中心協(xié)同的治理模式，緩解政府減弱對市場控制下的管理和法律真空，在政府漸退的過程中維持良好的市場秩序。雖然自貿(mào)區(qū)目前涉及社會治理方面不多，但隨著自貿(mào)區(qū)擴區(qū)以及自貿(mào)區(qū)改革的推進，國家層面提出的完善社會治理的要求必定要成為上海自貿(mào)區(qū)改革的一項基本原則。

圖2　服務(wù)型政府管理原則

（五）改革為本原則

上海自貿(mào)區(qū)自籌建以來就是“要改革，而非要政策”，李克強總理也肯定了上海自貿(mào)區(qū)是“改革高地”而非“政策洼地”⑤。上海自貿(mào)區(qū)當繼續(xù)秉承改革為本的原則，通過改革改變中國經(jīng)濟新常態(tài)。面對當前國內(nèi)外經(jīng)濟局勢，中國需要的不是政策提振經(jīng)濟，而是徹底的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和市場經(jīng)濟運行模式，像金融危機后的四萬億救市計劃這樣的政策性扶持與中國減少政府干預(yù)、激發(fā)市場活力的方向是背道而馳的。同樣的，上海在建立自貿(mào)區(qū)之初就提到要采用區(qū)內(nèi)較優(yōu)惠的稅收政策（包括企業(yè)所得稅、關(guān)稅和出口退稅等政策），吸引企業(yè)落戶自貿(mào)區(qū)，甚至是發(fā)展成為像香港、新加坡這樣的自由港和免稅天堂。這種政策優(yōu)惠雖然對地方可能產(chǎn)生積極效應(yīng)，但政策具有空間和時間效力，這樣的優(yōu)惠政策不可能在全國推廣，也不可能長期推廣，而對于制度創(chuàng)新的改革是一種不可逆的推動，促使我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

三、上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的建議

（一）構(gòu)建上海自貿(mào)區(qū)法治保障，完善中央和地方立法

1.制定和完善自貿(mào)區(qū)基本法

國際上“先立法后設(shè)區(qū)”成為普遍慣例，而上海自貿(mào)區(qū)在制度創(chuàng)新上需對接國際規(guī)則，在立法上就與國際實踐相悖。由于缺乏像國外自貿(mào)區(qū)的法治理念，現(xiàn)有立法中的政府管理模式創(chuàng)新就不可避免的缺少立法合法性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，監(jiān)管機構(gòu)基于目前國內(nèi)法律與自貿(mào)區(qū)開放措施會出現(xiàn)矛盾的情況，許多體制改革涉及中央事權(quán)。同時由于缺少司法程序等保障程序，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新就缺少法治保障，影響制度創(chuàng)新的實踐與推廣，成為上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的瓶頸。

上海自貿(mào)區(qū)目前視《自貿(mào)區(qū)條例》為“基本法”⑥，但上海自貿(mào)區(qū)作為國家戰(zhàn)略卻只以地方立法作為指導，立法層次未免不高，當《自貿(mào)區(qū)條例》以及依據(jù)條例設(shè)定的地方性規(guī)章與原有國務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章相比，層級效力沒有優(yōu)勢。筆者從宏觀角度建議，通過全國人大制定《中華人民共和國自貿(mào)區(qū)法》作為全國自貿(mào)區(qū)的基本法，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的原則使這一法律的效力達到最高，使自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新前路無阻。

2.實施自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法

授權(quán)立法是國家立法機關(guān)授權(quán)國家機關(guān)依據(jù)立法機關(guān)權(quán)限進行立法活動，在世界各國較為普遍，即使講究行政和立法涇渭分明的美國也經(jīng)常出現(xiàn)這種授權(quán)立法。目前上海自貿(mào)區(qū)唯獨的“外資三法暫調(diào)”即屬此種立法形式，但這種立法模式通常審議時間較長，法律地位也不牢固。上文建議的自貿(mào)區(qū)基本法的制定必然需要時日，在目前的過渡階段，上海的改革會與現(xiàn)有法律有所沖突，政府管理模式創(chuàng)新必然要突破現(xiàn)有法律條框，受《立法法》第8條事項所限，無法對制度創(chuàng)新進行真正的頂層設(shè)計和基層推動。從國外經(jīng)驗看，可以借鑒美國在基本法中單列授權(quán)立法條款，即法條授權(quán)的模式作為解決途徑。從國內(nèi)操作看，全國人大在改革開放初期有過高頻率以專門的決定或決議推動特區(qū)立法，而當前上海自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略地位不亞于當年的南方經(jīng)濟特區(qū)，實施授權(quán)立法完全可行。

（二）明確政府權(quán)責界限，推進政府清單式管理模式

政府清單式管理模式是本輪體制改革的一大亮點，即通過“負面清單”、“權(quán)力清單”和“責任清單”推動進一步簡政放權(quán)。

1.繼續(xù)探索和完善“負面清單”管理制度

“負面清單”管理制度是上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的最大亮點，一方面對接了國際規(guī)則，同時也迎合了國內(nèi)簡政放權(quán)的需求，可謂是一箭雙雕。負面清單雖然在國內(nèi)是個“新詞”，但在北美自貿(mào)區(qū)和東南亞國家中普遍運用，據(jù)統(tǒng)計至少有77個國家實施外資準入的負面清單，菲律賓早在20年前就開始使用負面清單，其中經(jīng)九輪修訂⑦，極大減少了外資投資準入風險和成本。上海自貿(mào)區(qū)可以仿照菲律賓設(shè)置“登記備案后要求”，即登記準入外資企業(yè)仍然要遵守不同行業(yè)主管政府部門的監(jiān)管要求，相應(yīng)的需提高透明度和規(guī)范性。值得注意的是，無論是外資準入上還是事中事后監(jiān)管上，我國此輪改革特別重視國家安全審查和信息聯(lián)網(wǎng)整合問題，這是放開一線后嚴守二線的具體表現(xiàn)?？傊?，上海自貿(mào)區(qū)的負面清單制度需不斷完善，以適應(yīng)國家對外開放的需求，積極應(yīng)對國際標準。

2.加快制定“權(quán)力清單”約束機制

2014年政府報告“有權(quán)不可任性”成為一大熱詞，遏制權(quán)力的“任性”就要通過制度化手段加以約束?！皺?quán)力清單”與“負面清單”是政府公權(quán)與私權(quán)的制度化表現(xiàn)，也是法治國家尊重和保護私權(quán)的體現(xiàn)。當前，必須加快厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，明確權(quán)力的邊界和政府的職能。政府并不是社會管理者，他們并不能肆意代替公民做出決策和執(zhí)行決策，而應(yīng)當以一種更加積極的服務(wù)角色出現(xiàn)，公民才是社會治理的核心與決定力量。目前上海自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單仍然在制定過程中，借鑒國內(nèi)已有權(quán)力清單，應(yīng)當力求以下三點：首先，權(quán)力清單要努力做減法。國務(wù)院各部門2013年和2014年分別取消和下放了行政審批事項416項和246項，而自貿(mào)區(qū)作為改革的推動者應(yīng)當進一步從自身改革出發(fā)，國退民進，簡政放權(quán)。其次，權(quán)力清單公開透明化，讓權(quán)力在陽光之下接受監(jiān)督，杜絕政府尋租空間，規(guī)范行政行為。

3.創(chuàng)設(shè)“責任清單”明確政府職能

“責任清單”與“權(quán)力清單”雖然都針對政府一方主體，但責任清單強調(diào)政府應(yīng)為之義，突出政府主動作為的必要性以及不當作為的懲戒性，體現(xiàn)了“有法必依，執(zhí)法必嚴”的法治精神。事實上，筆者認為責任清單相比另兩張清單來說更為難得，是對政府管理模式的自我修正和改革。如果“負面清單”是放權(quán)，“權(quán)力清單”是確權(quán)，而“責任清單”不是“權(quán)”的問題而是“責”的問題，是以清單化、明確化的要求倒逼政府作為，對政府管理提出新的要求。

（三）健全事中事后監(jiān)管體系，法律監(jiān)管重心逐步后移

上海自貿(mào)區(qū)的政府管理模式轉(zhuǎn)變，實質(zhì)是政府做減法，市場做加法，但市場干預(yù)的減少就會帶來市場秩序的風險。在中國不乏這樣的例子，尤以食品安全、環(huán)境保護為重災(zāi)區(qū)，問題多是政府監(jiān)管不力，而目前自貿(mào)區(qū)又要進一步放權(quán)，事中事后的監(jiān)管難度必然上升。所以，上海自貿(mào)區(qū)必須切實構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系，才能有效遏制簡政放權(quán)下的市場穩(wěn)定與風險可控。

1.建立上海自貿(mào)區(qū)誠信管理和評級機制

自貿(mào)區(qū)市場穩(wěn)定有賴于企業(yè)自律和自治，通過誠信管理和評價機制是放下審批抓手后的關(guān)鍵。目前上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)當加快建設(shè)誠信平臺，并早日在全國普及運用。首先，筆者建議在自貿(mào)區(qū)內(nèi)專設(shè)企業(yè)誠信管理協(xié)會，讓企業(yè)實現(xiàn)互相監(jiān)督、誠信自律，政府逐步退出管理一線，讓協(xié)會成為牽起政府與企業(yè)的橋梁。然后，要加快建立自貿(mào)區(qū)誠信管理共享平臺，自貿(mào)區(qū)管委會與誠信協(xié)會共同組成誠信管理機構(gòu)，由協(xié)會管理共享平臺揭露區(qū)內(nèi)違規(guī)失信企業(yè)，起到警示和規(guī)范作用。第三要明確誠信制度，對誠信口徑和標準進行定量化和規(guī)則化，并依此為區(qū)內(nèi)企業(yè)打分評級，對失信企業(yè)進行直接或間接的處罰，甚至撤銷經(jīng)營執(zhí)照。

2.逐步建立完善綜合監(jiān)管運行機制

為了推進貿(mào)易便利化的同時，進一步加強產(chǎn)品質(zhì)量安全風險管理，上海自貿(mào)區(qū)已籌建全國首個國家級“進出口工業(yè)產(chǎn)品風險信息監(jiān)測分中心”，獲批建立產(chǎn)品質(zhì)量安全約談機制、檢驗監(jiān)管閉環(huán)處置制度、企業(yè)年度報告公示制度等政府管理模式創(chuàng)新。筆者建議在監(jiān)管運行機制建立的同時，加快相關(guān)立法工作，2014年10月開始執(zhí)行的《企業(yè)信息公示暫行條例》就是自貿(mào)區(qū)配套監(jiān)管的成功復制推廣以及立法落根，而國家安全和反壟斷審查制度也必須加快立法，防止兩種審查制度濫用。

3.引入非政府力量協(xié)同自貿(mào)區(qū)中后期行政監(jiān)管

自貿(mào)區(qū)推行的管理模式改革，要求加強事中事后監(jiān)管，而監(jiān)管重心后移導致行政監(jiān)管力量大幅上升。因此，僅依靠政府的力量略顯單薄，需要更充分利用市場和其他社會組織、行業(yè)協(xié)會，甚至群眾力量協(xié)同管理，將技術(shù)要求較高的監(jiān)管責任外包于企業(yè)，將行業(yè)協(xié)會作為企業(yè)自律的抓手，將企業(yè)、群眾舉報監(jiān)督作為市場經(jīng)濟全面同治共治的基礎(chǔ)，運用獎懲機制激勵非政府力量加入到政府監(jiān)管中，使政府做小，市場做大。目前上海自貿(mào)區(qū)已開展了有益嘗試，與上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聯(lián)合會、普華永道等中介機構(gòu)在行業(yè)監(jiān)管和第三方評估方面達成意向，下一步應(yīng)當對第三方機構(gòu)協(xié)管成效進行科學評估，并對比引入前后的進展情況得到制度創(chuàng)新的成果，再根據(jù)現(xiàn)狀設(shè)定后續(xù)的制度保障措施，使多方參與的綜合監(jiān)管循序漸進，不斷深化。

（四）優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，提升上海自貿(mào)區(qū)法律地位

1.建立國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或臨時機構(gòu)

正如上文提到自貿(mào)區(qū)管委會級別與執(zhí)行力的問題，這種管理體系可以被稱作“代管型”，我國原有海關(guān)特殊監(jiān)管權(quán)亦屬于此類。但縱觀全球，自貿(mào)區(qū)政府管理體制更多的是“專管制”，在國家層面設(shè)有專門從事自貿(mào)區(qū)事務(wù)管理的機構(gòu)并指導地方自貿(mào)區(qū)運行，對全國自貿(mào)區(qū)進行宏觀調(diào)控和政策研究，同時也是對自貿(mào)區(qū)實行協(xié)調(diào)與監(jiān)管的最高行政機關(guān)，例如美國對外貿(mào)易管理委員會作為自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)。筆者建議參考韓國馬山、巴拿馬科隆等自貿(mào)區(qū)，在國務(wù)院設(shè)立“中國自貿(mào)區(qū)管理辦公室（委員會）”，由國務(wù)院總理或秘書長擔任主任，商務(wù)部、交通部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、中國人民銀行等部門首長擔任改革分管領(lǐng)導，負責審批、協(xié)調(diào)和管理國內(nèi)各自貿(mào)區(qū)，并對自貿(mào)區(qū)內(nèi)的制度創(chuàng)新與改革內(nèi)容進行審查并進而會同國務(wù)院部委進行商討決策，推進立法和制度落地?！爸袊再Q(mào)區(qū)管理辦公室（委員會）”為議事機關(guān)，平日里設(shè)置常設(shè)機關(guān)處理一般日常事務(wù)。

2.建立網(wǎng)絡(luò)化政府管理組織體系

當前，上海自貿(mào)區(qū)政府管理是一個有效治理的過程，在這個過程中需要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、非盈利組織、公民等多方利益并追求協(xié)同合作以創(chuàng)造公共價值。筆者提出網(wǎng)絡(luò)化政府管理組織體系就是打破政府管理部門壁壘，賦予政府和非政府部門間的伙伴關(guān)系，建立政府監(jiān)管、企業(yè)自律、市場自我監(jiān)督、社會力量參與監(jiān)管的聯(lián)合監(jiān)管制度。

3.實現(xiàn)政府組織扁平化

上海自貿(mào)區(qū)實際就是一個擁有基本政府職能的近似完整的政府，在整個組織機構(gòu)設(shè)置上也存在機構(gòu)設(shè)置影響效率的問題。本文建議采用扁平化組織結(jié)構(gòu)，在橫向上以大部制改革為思路推進職能合并整合，在縱向上建議減少政府層級，打破條塊分割，提升政府管理效率。目前上海自貿(mào)區(qū)管委會精簡到綜合協(xié)調(diào)局、政策研究局和對外聯(lián)絡(luò)局三部門就是扁平化組織的體現(xiàn)。

通過以上四點建議，結(jié)合當前上海自貿(mào)區(qū)“3+5”的機構(gòu)設(shè)置，筆者構(gòu)思在現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立一個以國務(wù)院層面的“中國自貿(mào)區(qū)管理辦公室（委員會）”，提升“改革研究領(lǐng)導小組”與自貿(mào)區(qū)管委會平級，在自貿(mào)區(qū)原有三個管理局管理的同時引入非營利機構(gòu)和盈利機構(gòu)，實現(xiàn)多元治理。同時，保留現(xiàn)有五大片區(qū)管理分局，并對片區(qū)管理分局組織結(jié)構(gòu)進行扁平化、多元化、效率化調(diào)整，具體如下圖所示（圖3）：

圖3　上海自貿(mào)區(qū)整體組織結(jié)構(gòu)和管理體系圖

（五）打造服務(wù)型政府，提升自貿(mào)區(qū)行政服務(wù)水平

1.明確政府公共服務(wù)提供者地位

政府管理模式的嬗變，意味著政府職能內(nèi)涵和外延的重新界定。各國政府治理模式的轉(zhuǎn)變，無非是就如何處理政府與企業(yè)、政府與公民作用的邊界而達成某種程度的一致。首先要注重上海自貿(mào)區(qū)公共服務(wù)體系和服務(wù)模式的構(gòu)建，切實解決區(qū)內(nèi)企業(yè)和個人的需求。上海自貿(mào)區(qū)管委會應(yīng)自覺收縮權(quán)力，通過立法手段明確權(quán)力邊界和運行機制。同時，在思想上要重視和接受社會組織，賦予社會組織自由的空間承接公共服務(wù)，并不斷完善社會組織的人員培訓和考核機制，形成政府-社會共同構(gòu)建的社會治理模型。

2.注重公共服務(wù)質(zhì)量

上海自貿(mào)區(qū)管委會可推行政府部門質(zhì)量管理，推動政府部門通過ISO9000質(zhì)量管理體系認證，促進規(guī)范化管理，實施行政事務(wù)再造流程，規(guī)范運行程序，從而實現(xiàn)管理高效化、規(guī)范化和標準化，全面提高公共服務(wù)質(zhì)量。同時，在政府管理過程中，對于法律咨詢、資產(chǎn)評估、環(huán)境評價等專業(yè)領(lǐng)域引入市場機制購買服務(wù)，提高政府管理的效率。

3.形成公開透明的政府信息服務(wù)平臺

自貿(mào)區(qū)目前已經(jīng)在政府程序簡化、環(huán)節(jié)壓縮、公開透明等改革上取得成績，但從制度基礎(chǔ)和科技運用方面看，現(xiàn)有改革仍然存在諸多能夠深入推進之處。從未來行政審批制度改革的方向看，要形成公開透明的運作模式，就要利用好信息技術(shù)條件下的網(wǎng)絡(luò)平臺，抓住大數(shù)據(jù)、云服務(wù)等信息技術(shù)的發(fā)展潮流，通過網(wǎng)絡(luò)平臺和數(shù)據(jù)集中，形成服務(wù)集中、處理迅疾、反饋及時的政府管理模式。通過互聯(lián)網(wǎng)互動性高、透明度強、信息傳遞快等特點加以明晰而嚴格的制度體系，那么就能構(gòu)建一個公正、公平、透明的政府管理體系，形成權(quán)力受到約束、服務(wù)比較周到、企業(yè)相對自由的政府運作模式，為自貿(mào)區(qū)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變打下良好的基礎(chǔ)。

上海自貿(mào)區(qū)肩負著我國新時期政府職能轉(zhuǎn)變，積極探索管理模式創(chuàng)新，加快服務(wù)型政府構(gòu)建的重任，其政府管理模式的創(chuàng)新就必須符合國家對此輪體制改革的實際需求。本文提出風險可控、市場主導、崇尚法治、服務(wù)為先、改革為本等基本原則為指導進行制度選擇，是當前進一步深化自貿(mào)區(qū)政府管理能力的基礎(chǔ)。在上述改革原則基礎(chǔ)上，本文結(jié)合國內(nèi)實際與國外經(jīng)驗，從完善自貿(mào)區(qū)立法、探索清單式管理、加強事中事后監(jiān)管、調(diào)整自貿(mào)區(qū)組織結(jié)構(gòu)、構(gòu)建服務(wù)型政府等五個方面提出建議。

注釋：

①1978年我國改革開放使政府統(tǒng)治的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎深A(yù)模式，筆者將其作為我國有限政府的起始年份；1992年中共十四大提出“市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，并在十四屆三中全會將表述修正為“市場在國家調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。

②2014年10月28日，中共十八屆四次會議發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《決定》主要圍繞法治體系、憲法實施、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域展開。

③《上海自貿(mào)區(qū)擴區(qū)即將掛牌新管理框架已基本敲定》，2015年03月19日，http://sh.sina.com.cn/ news/economy/2015-03-19/detail-iavxeafs1898151. shtml，新設(shè)自貿(mào)區(qū)管委會，計劃下設(shè)8個內(nèi)部機構(gòu)，其中包括5個片區(qū)管理局，分別是陸家嘴、世博、金橋、張江片區(qū)管理局，以及保稅區(qū)管理局。另三個分別是綜合協(xié)調(diào)局、政策研究局和對外聯(lián)絡(luò)局。

④通關(guān)簡化手續(xù)主要如“先入關(guān)再申報”等，工商手續(xù)例如自貿(mào)區(qū)“并聯(lián)辦事系統(tǒng)”4個工作日同步辦理備案證明、營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)代碼和稅務(wù)登記。

⑤2014年9月10日，夏季達沃斯論壇開幕式國務(wù)院總理李克強開幕式致辭。

⑥上海市人大常委會法制工作委員會主任丁偉指出：“《自貿(mào)區(qū)條例》作為自貿(mào)區(qū)的基本法，堪稱上海地方立法史上最具影響的第一法”，《丁偉:自貿(mào)區(qū)“基本法”的難點與看點》，載《上海證券報》，2014年05月16日。

⑦參見Doing Business in Philippines: Foreign Investing in the Philippines. At http://www.boi.gov.ph/pdf/pri -mer.pdf.，其中第九輪修訂于2012年10月。

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（責任編輯：郭鵬）

·學術(shù)熱點·Research on the Innovation of Government Management Mode in China（Shanghai）Pilot Free Trade ZoneYANChen-guang

（Shanghai University, Shanghai 200444,China）

Abstract:With China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone（Abbreviation: CSPFTZ）was launched on Sept 29th, 2013, CSPFTZ, bearing the responsibility of China's next round of government management system reform and the comprehensive test of the economic opening, becomes "the experimental field" of the government management innovation. After a year's running, CSPFTZ has formed a number of replicable and propgable experience includingaspects ofinvestment management systemand supervision model. The author focuses on the innovation of government management mode on the basis of present situation and problems of reform and proposes the main principle and recommendations on the innovation of the governmental management in accordance with domestic actual conditions by learning from the mature development model and the evolution process ofthe foreign government.

Key words:china（shanghai）pilot free trade zone; government management mode; institutional innovation; systemreform

作者簡介：顏晨廣，男，上海大學2012級法律碩士研究生，主要從事政府法治研究。

收稿日期：2015-04-06

文章編號：1674-828X（2015）02-0035-07

文獻標識碼：A

中圖分類號：D922.1