◎文/李楠 和學新

進城務工人員隨遷子女教育政策研究

◎文/李楠 和學新

隨著我國現(xiàn)代化、城市化進程的推進和加快，城鄉(xiāng)發(fā)展與規(guī)劃的不斷調整，大規(guī)模的中青年農村剩余勞動力涌入城市，促進了城市的快速發(fā)展和經濟增長，同時也不可避免帶來進城務工人員隨遷子女在流入地接受教育的問題。尤其是進入20世紀90年代以來，隨著我國各城市隨遷子女規(guī)模逐漸擴大，隨遷子女在流入地的教育需求也日益增加，國家也從這一時期開始著手制定了一系列相關政策，以保障隨遷子女在流入地平等接受教育的權益。

隨遷子女教育政策的演進歷程

隨遷子女教育政策的制訂與演進過程，也是教育公平理念的直接體現(xiàn)，逐步使義務教育階段適齡隨遷子女能夠在流入地平等接受九年義務教育，同時義務教育后的升學考試問題也被納入當前及未來一段時期內重點要解決的問題。在這一歷程中，隨遷子女教育政策主要表現(xiàn)為三個方面特征：

1.由被動接納轉為主動應對

20世紀90年代中后期，為解決學齡段隨遷子女在流動過程中的失學現(xiàn)象和流入地入學難問題，國家先后出臺了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》、《流動兒童少年就學暫行辦法》，以保障隨遷子女基本的接受義務教育的權利。政策規(guī)定，允許適齡流動兒童少年在流入地全日制中小學以借讀方式就讀，并收取一定借讀費，同時也可入民辦學校、專門招收流動兒童少年的全日制辦中小學附屬教學班（組）或者簡易學校就讀。流動兒童就學辦法的出臺，盡管打破了以戶籍制度為主的義務教育辦學體制，但這一階段的政策仍處于被動接納的狀態(tài)，由于受嚴格門檻條件和高額借讀費的限制，仍有大量隨遷子女無法進入公辦學校。

2001年5月，國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)[2001]21號），對流動人口子女就學“以流入地政府管理為主和以公辦中小學為主”的就學方式作出明確規(guī)定。政策取向由此轉向主動應對，初步確立了“兩為主”政策，為隨遷子女教育問題的解決作出里程碑式的貢獻。2003年，國家先后出臺了《關于做好農民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》（國辦發(fā)〔2003〕1號）、《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕78號）等文件，強調“兩為主”政策的重要意義，并專門提出收費與當?shù)貙W生一視同仁的規(guī)定。由此，保障隨遷子女平等接受義務教育成為相關政策的主要目標，強調要在收費、管理等多方面同等對待隨遷子女與當?shù)貙W生，凸顯“教育公平”的政策取向。

2.堅持“兩為主”，兼顧“兩納入”

自“兩為主”政策（即以流入地政府為主、以公辦學校為主）確立以來，國家始終堅持將其作為解決隨遷子女教育問題的主要原則，并在此基礎上逐步提出“將常住人口納入區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍”（以下簡稱“兩納入”）的要求，從而為隨遷子女教育問題的解決提供多方面保障。

2008年8月，國務院發(fā)布《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》（國發(fā)〔2008〕25號），專門針對進城務工人員隨遷子女提出具體解決辦法，即“兩納入”的基本雛形：一是地方各級人民政府要將進城務工人員隨遷子女義務教育納入公共教育體系，根據進城務工人員隨遷子女流入的數(shù)量、分布和變化趨勢等情況，合理規(guī)劃學校布局和發(fā)展；二是要按照相對就近入學的原則統(tǒng)籌安排符合當?shù)卣?guī)定接收條件的進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費，地方政府按照預算內生均公用經費標準和實際接收人數(shù)，對接收進城務工人員隨遷子女的公辦學校足額撥付教育經費。

2012年9月，國務院頒布《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，正式提出“兩納入”的政策，還提出適度擴大公辦學校資源、在公辦學校不能滿足需要的情況下，可采取政府購買服務等具體保障隨遷子女依法接受義務教育的辦法。2014 年7月，國務院發(fā)布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）提出“將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇”，再次將“兩納入”作為解決和落實隨遷子女接受義務教育問題的重要途徑，同時“兩納入”政策也成為配合戶籍制度改革推進的重要舉措。

3.隨遷子女義務教育“全納入”、完善異地考試政策成為發(fā)展方向

據統(tǒng)計，2014年全國義務教育階段進城務工隨遷子女在校生達到1294.7萬人，其中在公辦學校就讀的比例為79.5%。這充分體現(xiàn)了“兩為主”政策落實取得的成績，而在未來一段時期內，進一步擴大城鎮(zhèn)義務教育容量、將隨遷子女全部納入城鎮(zhèn)義務教育范疇成為主要努力方向。

伴隨著隨遷子女在城市接受義務教育的問題逐步得到解決，隨遷子女無法在城市參加升學考試的問題日益凸顯。黨和國家對此高度重視，不僅在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中專門提及相關內容，并于2012年專門出臺了《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》（國辦發(fā)〔2012〕46號）。此后，各地方政府也按國家的要求陸續(xù)出臺了當?shù)氐膶嵤┓桨?。異地考試政策的破冰，主要體現(xiàn)了國家政策對隨遷子女教育的關注已從義務教育階段延伸到義務教育后，著眼于解決隨遷子女因受戶籍限制無法在流入地參加升學考試的實際困難。由于異地考試政策在實施過程中還存在諸多問題，完善國家異地考試政策以及各地的實施方案成為近期隨遷子女教育應著力解決的關鍵問題。

隨遷子女教育政策實施中存在的問題

1.配套管理機制有待完善

由于涉及社會、經濟和政治等多個方面，隨遷子女在流入地的教育問題非常復雜。隨遷子女家庭相關準入條件的審核工作通常需要人口計生委、公安部門、勞動保障部門、工商部門和教育部門等多部門的通力合作。目前，各相關部門間尚缺乏專門針對隨遷子女教育問題的溝通協(xié)調機制，存在各自為政、數(shù)據不共享以及統(tǒng)計口徑不一致的問題。盡管我國的教育政策已提出將隨遷子女教育納入財政保障范圍，但隨遷子女教育的經費保障與分擔機制有待進一步完善，特別是在經費來源與支持方式方面有待進一步拓展。

2.科學性有待提高

由于未能廣泛聽取和充分吸收廣大隨遷子女和本地學生、家長和學校教師等相關利益群體的意見，現(xiàn)行的相關政策的制定缺乏一定的群眾基礎，相關利益群體的教育訴求也沒有得到充分表達，也在一定程度上影響了政策的合理性和可操作性。同時，政策的制訂缺少關于城市教育資源承載力、人口預測等方面的實證數(shù)據做支撐，直接帶來有些政策難以落地的困境。

3.執(zhí)行力有待加強，缺乏相關實施細則

在落實“兩為主”政策的過程中，盡管提出應將民辦教育作為解決隨遷子女教育問題的有效補充，但實際對民辦農民工子弟學校的扶持政策卻比較有限，使得部分農民工子弟學校面臨舉步維艱的困境。而對于政策文件中提及的在公辦學校不能滿足需要的情況下，可采取政府購買服務的辦法，由于缺乏相關實施細則也未能在全國范圍內推動。

完善隨遷子女教育政策的建議

1.完善教育經費保障與分擔機制

為進一步加大對隨遷子女教育的財政投入，需要各級政府以及全社會的共同努力，不僅要建立由中央政府、流入地政府和流出地政府共同分擔的教育經費投入體制，同時還應充分借助社會各界的力量，多途徑完善隨遷子女教育的經費保障與分擔機制。

（1）各級政府設立隨遷子女教育專項資金。一是要從根本上解決隨遷子女教育經費問題，首先應從中央層面設立隨遷子女教育專項資金，用于對各流入地政府接納隨遷子女接受義務教育付出的教育成本給予獎勵和補助，綜合考慮各地接收隨遷子女就讀的數(shù)量以及當?shù)亟逃斦\轉狀況，由中央財政劃撥相應的教育經費和公用經費，從而切實緩解地方政府的財政壓力，提高地方政府接納隨遷子女的積極性。二是流入地政府也應將隨遷子女義務教育經費納入當?shù)亟逃A算，并增設專項資金，一方面用于依據公辦學校實際接收隨遷子女的在校生數(shù)撥付生均公用經費，另一方面用于資助以招收隨遷子女為主的打工子弟學?；蛎褶k學校，從而幫助這些學校更好改善辦學條件與教學質量。

（2）建立困難救助制度。在各級政府教育經費支持的基礎上，還應充分利用各種形式的社會資源，吸納來自社會各方的捐助，建立社會多方參與的專門解決困難隨遷子女教育問題的救助制度。在國家層面，不僅應建立專門面向困難隨遷子女的貧困救助制度，為無力承擔子女教育負擔的隨遷子女家庭提供援助，還應制訂和完善相關的激勵政策，對社會慈善組織、企事業(yè)單位、團體和個人積極參與救助困難隨遷子女或支援打工子弟學校改善辦學條件或提供支教服務的行為給予獎勵和優(yōu)惠政策。

2.以全國電子學籍系統(tǒng)為平臺，完善隨遷子女登記制度

為規(guī)范我國中小學生的學籍管理，教育部于2013年8月頒布了《中小學生學籍管理辦法》，提出建立全國聯(lián)網的學生電子學籍信息管理系統(tǒng)（以下簡稱“電子學籍系統(tǒng)”），實行分級負責、省級統(tǒng)籌、屬地管理和學校實施的管理體制。自2014年1月10日起，電子學籍系統(tǒng)已在全國聯(lián)網試運行，該系統(tǒng)主要包含學籍注冊、學籍檔案管理、學籍異動、升級、畢業(yè)和成長記錄等核心功能，方便動態(tài)跟蹤、全面及時掌握全國學生的就讀用戶流動狀況。

全國聯(lián)網的電子學籍系統(tǒng)的建立與運行，無疑為更好地掌握隨遷子女接受義務教育和高中教育狀況提供了更準確的信息，便于地方政府和相關部門及時掌握隨遷子女的變動情況。由于隨遷子女較強的流動性，使流入地政府、學校無法準確預測隨遷子女的教育需求，也給教育教學管理帶來很大困難。為此，應充分利用全國電子學籍系統(tǒng)，改革和完善隨遷子女登記制度，以動態(tài)監(jiān)測、科學預測隨遷子女在各地的就學狀況。

3.挖掘和整合教育資源，完善政府購買服務細則

為解決部分流入地政府公辦教育資源緊缺的問題，可在隨遷子女相對集中的區(qū)域擴充現(xiàn)有公辦學校的規(guī)模或新建公辦學校，尤其是公辦高中，挖掘、拓展教育資源，提高公辦學校對隨遷子女接受教育的承載力。同時，應根據學校接收隨遷子女的實際數(shù)量，探索動態(tài)教師編制管理機制，適當調整和核定教師編制，將生源數(shù)量逐漸減少學校的教師調配到教師資源短缺的以接收隨遷子女為主的學校。此外，在公辦資源承載力受限的情況下，可將一些符合辦學標準的民辦學校納入公辦學校的統(tǒng)一管理，在課程設置、師資隊伍建設和教學條件等方面給予扶持和指導，規(guī)范和引導其辦學行為，盡可能縮小其與公辦學校在各方面的差距。

進一步鼓勵民間資本參與隨遷子女教育，加大對以接受隨遷子女為主的民辦學校的扶持力度，為其提供多方面的優(yōu)惠政策和規(guī)范化管理舉措。同時，可以推廣上海等地的實踐經驗，探索制訂義務教育政府購買服務的實施細則，對具有一定規(guī)模的打工子弟學校提供義務教育給予經費支持并將其納入義務教育體系進行管理，這不僅可以有效緩解這類民辦學校的辦學壓力，幫助其提高辦學水平，也解決了公辦教育資源短缺等問題。

■ 編輯：張涵

*本文系國家社科基金2012年度教育學一般課題《應對我國人口變動的教育政策研究》（編號：BG A120039）的階段性成果

作者單位：（李楠，中國教育科學研究院、天津師范大學教育科學學院；和學新，天津師范大學教育科學學院）