◎文/陸士楨 王振濤

構(gòu)建留守兒童權(quán)益保障和福利服務(wù)機(jī)制的思考

◎文/陸士楨 王振濤

習(xí)近平總書(shū)記提出了“四個(gè)全面”的治國(guó)理政的戰(zhàn)略思想，并明確指出，兒童是未來(lái)的主力軍、生力軍，培養(yǎng)好少年兒童是一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)。因此我們特別需要從全面建成小康社會(huì)，全面深化改革等重要戰(zhàn)略任務(wù)出發(fā)，進(jìn)一步審視我國(guó)留守兒童的基本狀況，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中構(gòu)建起全面的留守兒童的權(quán)利保障機(jī)制和福利服務(wù)機(jī)制。

我國(guó)留守兒童的基本狀況

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)留守兒童問(wèn)題呈現(xiàn)四個(gè)基本特點(diǎn)。

1.分布廣泛，數(shù)量巨大

根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6102.55萬(wàn)人，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國(guó)兒童的21.88%。同時(shí)，留守兒童在全國(guó)相對(duì)普遍，但分布不均衡，四川、河南、安徽、廣東和湖南等勞務(wù)輸出大省留守兒童在全國(guó)留守兒童總量中占到43.64%，重慶、四川、安徽、江蘇、江西和湖南留守兒童占全部農(nóng)村兒童的比例均已超過(guò)50%。在廣東等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)也存在大量留守兒童。

2.留守兒童問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，并在一定時(shí)期有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)

2010年的全國(guó)統(tǒng)計(jì)與2005年全國(guó)1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國(guó)農(nóng)村留守兒童增加約242萬(wàn)人。

3.留守兒童的主體主要是處在學(xué)齡前及義務(wù)教育階段的少年兒童

調(diào)查表明，留守兒童在年齡分布上，0-5歲的學(xué)齡前占38.37%；6-11歲的小學(xué)學(xué)齡段占32.01%；12-14歲的初中學(xué)齡段占16.3%；15-17歲的大齡留守兒童占13.32%。農(nóng)村留守兒童中義務(wù)教育階段兒童達(dá)2948萬(wàn)人。

4.普遍缺乏監(jiān)護(hù)

在6000多萬(wàn)留守兒童中，57.2%是父母一方外出，42.8%是父母同時(shí)外出；79.7%由爺爺、奶奶或外公、外婆撫養(yǎng)，13%被托付給親戚、朋友，7.3%監(jiān)護(hù)人不確定或無(wú)人監(jiān)護(hù)。由于農(nóng)村留守兒童基數(shù)大，單獨(dú)居住的農(nóng)村留守兒童達(dá)205.7萬(wàn)。

正視留守兒童生存發(fā)展困境

無(wú)可置疑，一部分留守兒童因?yàn)楦改覆辉谏磉?，思想成熟度更高，性格更加?jiān)韌開(kāi)朗，獨(dú)立性更強(qiáng)，可以勇敢面對(duì)困難、解決問(wèn)題。但由于其特殊的成長(zhǎng)環(huán)境及經(jīng)歷，大多數(shù)農(nóng)村留守兒童在生活、教育和心理發(fā)展方面會(huì)出現(xiàn)異于普通家庭兒童的一些困境。

1.家庭生活方面缺乏照顧

一些留守兒童家庭經(jīng)濟(jì)上較為貧困，致使部分留守兒童基本生活得不到充分保障，有的留守兒童有流浪的傾向；部分留守兒童因隔代老人能力有限或相對(duì)節(jié)儉等原因，基本生活飲食缺乏照顧，健康水平低于非留守兒童；因?yàn)楦改搁L(zhǎng)期不在身邊，大多數(shù)留守兒童難以得到父母的直接關(guān)心和教育，與父母缺乏溝通和相互了解，造成情感上的缺失，嚴(yán)重影響了他們的社會(huì)化。

2.缺乏穩(wěn)定的成長(zhǎng)教育

一是九年義務(wù)教育難以保證。由于留守兒童大都生活在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教育水平較低，部分家長(zhǎng)對(duì)教育重視不足，學(xué)校對(duì)于留守兒童也缺乏有效關(guān)注，部分孩子對(duì)學(xué)習(xí)缺乏興趣，易引發(fā)逃學(xué)、輟學(xué)的現(xiàn)象。特別是近年來(lái)隨著學(xué)校布局的調(diào)整，偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)村小學(xué)大量撤銷(xiāo)，很多基層農(nóng)村，孩子上學(xué)要走很遠(yuǎn)的路，加之住校需要相應(yīng)的較高費(fèi)用，太小的孩子生活不能自理等情況，造成農(nóng)村留守兒童入學(xué)率低，接受高等教育的比例較一般兒童低，難以實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)。二是家庭教育方面，兒童獨(dú)居或隔代居住，老人年齡大且學(xué)歷相對(duì)較低，對(duì)留守兒童的禮儀教育和價(jià)值觀教育也相對(duì)薄弱。

3.在心理及社會(huì)性發(fā)展上受到嚴(yán)重影響

因?yàn)楦改搁L(zhǎng)期不在身邊，大多數(shù)留守兒童難以得到父母的直接關(guān)心和教育，與父母缺乏溝通和相互了解，情感上的缺失嚴(yán)重影響了留守兒童的健康成長(zhǎng)。一方面留守兒童長(zhǎng)期生活在沒(méi)有父母約束的環(huán)境下，代理監(jiān)護(hù)人對(duì)留守兒童不敢管或過(guò)于放縱，極易形成其行為和性格上的缺陷；另一方面，因缺乏關(guān)愛(ài)，留守兒童容易產(chǎn)生無(wú)助、自我厭棄和自閉等心理問(wèn)題，并容易對(duì)學(xué)校教育或父母，乃至社會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。

4.留守兒童的安全狀況堪憂(yōu)

較一般兒童，留守兒童的安全問(wèn)題更為突出，表現(xiàn)在易受意外事故的傷害、易被犯罪分子侵害、易被他人拐騙和易出現(xiàn)輕生現(xiàn)象等。

動(dòng)態(tài)研究留守兒童問(wèn)題的變化趨勢(shì)

1.留守兒童問(wèn)題引起了國(guó)家和社會(huì)的高度重視

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)先后制定和頒布了一系列保護(hù)兒童權(quán)益的法律法規(guī)，并借助國(guó)家強(qiáng)制力加以推行，保證了包括留守兒童在內(nèi)的困境兒童救助事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2013年1月10日，教育部等五部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)和教育工作的意見(jiàn)》，要求切實(shí)改善留守兒童教育條件，做到“三優(yōu)先”（優(yōu)先滿(mǎn)足留守兒童教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)先改善留守兒童營(yíng)養(yǎng)狀況、優(yōu)先保障留守兒童交通需求）；針對(duì)不斷提高留守兒童教育水平，提出“四加強(qiáng)”（加強(qiáng)留守兒童受教育全程管理、加強(qiáng)留守兒童心理健康教育、加強(qiáng)留守兒童安全教育、加強(qiáng)家校聯(lián)動(dòng)組織工作）；針對(duì)逐步構(gòu)建社會(huì)關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制，提出“三支持”（支持做好留守兒童家庭教育工作、支持做好留守兒童社區(qū)關(guān)愛(ài)服務(wù)、支持做好留守兒童社會(huì)關(guān)愛(ài)活動(dòng)）。各類(lèi)社會(huì)組織通過(guò)臨時(shí)救助、院舍托養(yǎng)等方式，在健康營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、心理輔導(dǎo)、學(xué)業(yè)指導(dǎo)、成長(zhǎng)支持和職業(yè)訓(xùn)練等多方面為留守兒童提供了多樣化的服務(wù)，取得了很好的效果。

2.留守兒童問(wèn)題與社會(huì)發(fā)展變遷息息相關(guān)，也在不斷發(fā)生變化

總體人數(shù)上，農(nóng)村留守兒童會(huì)逐漸遞減，但仍保持較大數(shù)量。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化和新農(nóng)村建設(shè)速度的加快，一些農(nóng)村勞動(dòng)力回流，加上城市學(xué)校對(duì)于外來(lái)務(wù)工人員子女就讀的保障，不少留守兒童隨父母進(jìn)城就讀，預(yù)期一段時(shí)間里，農(nóng)村留守兒童的數(shù)量會(huì)呈現(xiàn)遞減的總體趨勢(shì)。但留守兒童產(chǎn)生的一些基本社會(huì)元素，如城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力分配不均勻、嚴(yán)格的戶(hù)籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我國(guó)社會(huì)固有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)情文化等并不能在短時(shí)間得到根本改變，留守兒童作為我國(guó)困境兒童群體的一部分將會(huì)長(zhǎng)期存在。

3.留守兒童福利服務(wù)需求多元化越來(lái)越突出

隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和我國(guó)兒童福利事業(yè)的建設(shè)，特別是對(duì)困境兒童救助工作制度化建設(shè)，農(nóng)村留守兒童的境遇會(huì)不斷得到改善，但這個(gè)群體的服務(wù)需求也將會(huì)由經(jīng)濟(jì)、生活、教育等物質(zhì)層面向精神和社會(huì)等更深層面轉(zhuǎn)化，這對(duì)于兒童工作提出了更高的要求。

從貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件可以看出，政府目前對(duì)留守兒童的干預(yù)是有的，這些孩子的悲劇也并不是因?yàn)槲镔|(zhì)需要造成的。案例表現(xiàn)出的留守兒童心理和社會(huì)性發(fā)展的困境和問(wèn)題，我們現(xiàn)存社會(huì)還沒(méi)有制度化的力量予以時(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)，也沒(méi)有常設(shè)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍能夠及時(shí)予以干預(yù)，政府的政策、資金資源與社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)服務(wù)之間尚未形成積極有效的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。事實(shí)上，處于開(kāi)放、變遷的時(shí)代，面臨生存發(fā)展的壓力，留守兒童問(wèn)題的多元化趨勢(shì)必將越來(lái)越突出，對(duì)留守兒童的物質(zhì)和精神救助工作也需要制度化、專(zhuān)業(yè)化。

構(gòu)建制度性的留守兒童救助和保障機(jī)制

在留守兒童的救助服務(wù)工作上，盡快加強(qiáng)體系建設(shè)，給予留守兒童的救助保障以制度上的保證十分必要。

1.堅(jiān)持“依法治國(guó)”，盡快建立留守兒童生存發(fā)展保障的法律政策體系

有必要通過(guò)制訂《兒童福利法》這樣完整系統(tǒng)的兒童基本法規(guī)政策來(lái)保障兒童的權(quán)利，同時(shí)，制訂針對(duì)留守兒童工作的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，將涉及到留守兒童的福利服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容以及必要程序用法律的形式固化下來(lái)。同時(shí)，每部具體的法律法規(guī)都應(yīng)該有相應(yīng)的政策措施相配套，既要明確福利內(nèi)容，又要細(xì)化各方職權(quán)。

2.建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的留守兒童生存發(fā)展保障的運(yùn)行機(jī)制，確保資金投入

構(gòu)建自上而下的、運(yùn)行暢通的行政體系是有效傳遞福利的保證。留守兒童的救助服務(wù)體系需要一個(gè)完整、全面的運(yùn)行體系，要著力構(gòu)建起政府、社會(huì)、家庭和市場(chǎng)等各方面、多元化的救助服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，堅(jiān)持各方力量有機(jī)結(jié)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府要在專(zhuān)門(mén)主管兒童福利服務(wù)工作的部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或人員主管留守兒童的救助服務(wù)，負(fù)責(zé)留守兒童工作的目標(biāo)制定、政策完善、執(zhí)行監(jiān)管和法律倡導(dǎo)及部分直接服務(wù)。在政府指導(dǎo)下，社區(qū)與家庭，社會(huì)和市場(chǎng)積極作為，形成幫助留守兒童健康成長(zhǎng)的合力。

3.加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，創(chuàng)新發(fā)展留守兒童生存發(fā)展服務(wù)模式

事實(shí)上，大多數(shù)留守兒童面臨的不是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，所以，迫切需要推動(dòng)對(duì)于留守兒童救助服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化，建構(gòu)起留守兒童成長(zhǎng)支持模式。

（1）從技術(shù)層面上，進(jìn)行生活及教育救助。針對(duì)因家庭貧困而無(wú)法滿(mǎn)足基本生活需求且不能接受正常教育的留守兒童，可以提供資金或物質(zhì)上的資助；針對(duì)留守兒童學(xué)習(xí)上缺少輔導(dǎo)和自覺(jué)性差等問(wèn)題，可以采取功能個(gè)案輔導(dǎo)的模式通過(guò)疏導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持等技術(shù)幫助留守兒童，促進(jìn)其改變；針對(duì)因長(zhǎng)期留守而產(chǎn)生道德或社會(huì)行為方面問(wèn)題的兒童，如偷盜、說(shuō)謊等現(xiàn)象，可以采取行為修正模式修正不良行為。

（2）情感關(guān)懷。通過(guò)不同留守兒童之間以及留守兒童與他人之間的互動(dòng)讓留守兒童感受到情感上的支持，促進(jìn)留守兒童的社會(huì)交往與社會(huì)關(guān)系的發(fā)展。

（3）心理輔導(dǎo)。針對(duì)因父母即將或者已經(jīng)外出務(wù)工，而面臨或進(jìn)入生活及心理危機(jī)狀態(tài)的留守兒童，采取危機(jī)干預(yù)模式幫助留守兒童走出危機(jī)狀態(tài)，使其達(dá)到穩(wěn)定的生活狀態(tài)。

（4）素質(zhì)拓展。著重于留守兒童的全面發(fā)展，如安全教育、技能培訓(xùn)和夢(mèng)想拓展等方面的培訓(xùn)，這也是促使留守兒童改變生活現(xiàn)狀，展望更好未來(lái)的重要一步。

（5）干預(yù)留守兒童家庭。通過(guò)家庭走訪、小組工作等方式，一方面增強(qiáng)監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)義務(wù)的意識(shí)，另一方面對(duì)監(jiān)護(hù)人傳授心理學(xué)、行為學(xué)和社會(huì)工作學(xué)等相關(guān)的知識(shí)和技能，以提高監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力。

留守兒童問(wèn)題是我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中的一個(gè)特有現(xiàn)象，是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。解決好留守兒童發(fā)展問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期工程，需要我們統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌規(guī)劃。

■ 編輯：張涵

作者單位：（中國(guó)青年政治學(xué)院）