卞煜

摘 要：城市供水是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，該文介紹了上海市郊區(qū)集約化供水的定義、意義和優(yōu)勢等理論基礎(chǔ)，明確了建設(shè)主要目標(biāo)和工程任務(wù)。回顧了2002—2015年上海市集約化的初步嘗試和有效探索，詳細(xì)描述了起步階段、全面推進(jìn)和基本建成三個階段的進(jìn)程。對比集約化供水前后的供水能力、水廠數(shù)、供水人口等指標(biāo)的變化，突顯了集約化建設(shè)取得的顯著成效。對各類集約化模式的適用條件和優(yōu)點優(yōu)勢進(jìn)行了深入比較，對建設(shè)過程中存在的問題進(jìn)行了深刻的思考。

關(guān)鍵詞：郊區(qū) 集約化 供水建設(shè) 模式

中圖分類號：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（a）-0214-02

城市供水是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，城市供水的發(fā)展水平是城市現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志，也是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

2002—2014年上海開展了郊區(qū)集約化供水建設(shè)，全面完成了青草沙水源地及原水系統(tǒng)工程，建成了崇明島東風(fēng)西沙水庫及原水系統(tǒng)一期工程，進(jìn)一步完善“兩江并舉、多源互補(bǔ)”的原水供應(yīng)格局；推進(jìn)水廠新建、擴(kuò)建和水廠深度處理以及管網(wǎng)新建和改造；關(guān)閉一批中小水廠和內(nèi)河取水口。今年年底上海將全面完成郊區(qū)集約化供水建設(shè)，基本實現(xiàn)水源集中、供應(yīng)高效集約、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、對外服務(wù)水平提升的集約化目標(biāo)。

1 集約化理論

1.1 理論基礎(chǔ)

集約化供水的理論基礎(chǔ)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論；是指對在給定技術(shù)的條件下，人們根據(jù)生產(chǎn)力因素量態(tài)組合方式發(fā)展變化規(guī)模的要求，通過選擇和控制企業(yè)的規(guī)模而獲得的成本節(jié)約和收益增加。

1.2 集約化供水的定義

集約化供水是指合理進(jìn)行水資源配置的自來水供應(yīng)方式，從原水統(tǒng)籌、水廠歸并、一網(wǎng)分片到配套服務(wù)。它是建立在原有龐大的水務(wù)公共基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、運(yùn)作和調(diào)度，并具有規(guī)模化的經(jīng)營模式。其目的在于提高水質(zhì)，優(yōu)化管理和服務(wù)，降低自來水企業(yè)的成本費(fèi)用，以達(dá)到社會、企業(yè)和用戶的最大效益化。

1.3 集約化供水的意義

推進(jìn)上海郊區(qū)集約化供水，是建設(shè)新農(nóng)村，改善民生，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的需要；是控制風(fēng)險，確保城鄉(xiāng)居民飲用水安全的需要；是提高郊區(qū)供水水質(zhì)，限期達(dá)到國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的需要；是保障供應(yīng)，服務(wù)發(fā)展，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的供水基礎(chǔ)設(shè)施體系的需要。

1.4 集約化供水的優(yōu)勢

與分布式供水相比較，集約化供水在原水供應(yīng)、水廠建設(shè)和供水管網(wǎng)方面都具有明顯的優(yōu)勢。（見表1）

2 供水集約化的主要目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)

2.1 供水集約化的主要目標(biāo)

供水集約化確立了三項主要目標(biāo)：一是所有水源集中到《上海市水功能區(qū)劃》和“上海市飲用水水源保護(hù)條例”明確的水源保護(hù)區(qū)；二是新建和改造一批郊區(qū)中心水廠，關(guān)閉所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠和地下深井水廠；三是供水水質(zhì)達(dá)到國家新頒水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 供水集約化的主要工程建設(shè)任務(wù)

集約化主要工程建設(shè)任務(wù)包括：（1）新建青草沙水源地原水工程等原水工程；（2）新建和擴(kuò)建水廠，增加供水能力，提升水廠處理工藝；（3）新建和改造輸配管網(wǎng)，降低管網(wǎng)漏損率等。

3 供水集約化的進(jìn)程和成效

3.1 供水集約化的進(jìn)程

1996年上海就開始了自來水統(tǒng)籌供應(yīng)的嘗試。一是用相對高等級資質(zhì)的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠切換水源。把水源水質(zhì)差、制水工藝簡陋、水質(zhì)保證度低的村級水廠進(jìn)行關(guān)、停、并；二是在部分城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，采用供水切換或饋水方式，用中心城區(qū)自來水企業(yè)的優(yōu)質(zhì)自來水替代郊縣（區(qū)）水廠原先的供水；三是用自來水替換原先的深井供水，共壓縮深井水量為4500立方米/日。

歷時4年（1997—2000年）的農(nóng)村水廠改造和關(guān)閉工作在鞏固農(nóng)村改水的成果方面取得了很大成績，改造和關(guān)閉農(nóng)村村級地面水廠161座，累計受益人口達(dá)60萬余人。這是實現(xiàn)了郊區(qū)縣供水行業(yè)的第一次飛躍，也是大規(guī)模的郊區(qū)集約化建設(shè)的前奏。

2001年后，上海市按照農(nóng)村三個集中的要求（工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)田向規(guī)模集中），分三個階段推進(jìn)郊區(qū)集約化建設(shè)。

第一階段：起步階段（2002—2003年）。上海市水務(wù)局確立了從分散向集約推進(jìn)的統(tǒng)籌發(fā)展理念，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水集約化。在全市供水規(guī)劃目標(biāo)指導(dǎo)下，根據(jù)總量平衡、確保供應(yīng)、優(yōu)化布局、就近服務(wù)的原則，有關(guān)區(qū)縣政府在青浦東部徐涇、華新兩鎮(zhèn)，松江九亭、泗涇和新橋三鎮(zhèn)，以及寶山區(qū)、嘉定區(qū)和浦東新區(qū)等地區(qū)，采用由鄰近市屬供水企業(yè)逐步切換、全面接管和區(qū)屬骨干企業(yè)就近全面接管等方式開展了供水集約化工作。

第二階段：全面推進(jìn)階段（2004—2014年）。

為了進(jìn)一步加快推進(jìn)郊區(qū)集約化供水，上海市發(fā)展和改革委員會、上海市財政局、上海市水務(wù)局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)郊區(qū)集約化供水的實施意見》（滬府[2010]84號），并于2011年3月22日“世界水日”召開全市動員大會，分解各項目標(biāo)任務(wù)，與各區(qū)縣政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，要求2015年年底前本市郊區(qū)完成集約化供水任務(wù)。2011年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)郊區(qū)集約化供水輸水管網(wǎng)項目實際建設(shè)財力補(bǔ)貼政策實施方案的通知》，2012年發(fā)布了《郊區(qū)小口徑供水管網(wǎng)改建項目資金管理辦法》，為郊區(qū)供水管網(wǎng)改造提供了政策支持和資金補(bǔ)貼。郊區(qū)集約化供水被列入2011年和2012年市政府實事項目和重大工程，都超額完成了當(dāng)年的計劃。

第三階段：基本建成階段（2015年）。

至2014年底，全市全面完成了青草沙水源地及原水系統(tǒng)工程，建成崇明島東風(fēng)西沙水庫及原水系統(tǒng)一期工程，啟動黃浦江上游水源地工程，進(jìn)一步完善“兩江并舉、多源互補(bǔ)”的原水供應(yīng)格局，推進(jìn)水廠新建、擴(kuò)建和水廠深度處理，推進(jìn)郊區(qū)集約化供水管網(wǎng)的建設(shè)和改造。到2013年底，全市共關(guān)閉郊區(qū)中小型水廠152座、內(nèi)河取水口102個、公共供水深井179口。中心城區(qū)供水水質(zhì)綜合合格率達(dá)到95%，郊區(qū)達(dá)到90%。達(dá)到了集中保護(hù)水源、優(yōu)化水廠布局、壓縮地下水開采量、提高供水水質(zhì)和管理服務(wù)水平、改善郊區(qū)發(fā)展環(huán)境等預(yù)期目標(biāo)。到2015年年底，全市將基本完成供水集約化建設(shè)任務(wù)。

3.2 供水集約化建設(shè)的取得成效

經(jīng)過10多年的集約化供水建設(shè)，全市特別是郊區(qū)的集約化程度有了大幅提高，原水統(tǒng)籌、水廠集約、管網(wǎng)優(yōu)化、分片調(diào)度的供水格局基本形成，集約化前后供水行業(yè)發(fā)生了巨大變化。全市的水廠數(shù)大幅下降，供水能力穩(wěn)步上升，供水服務(wù)人口大幅增長。特別是郊區(qū)水廠的個數(shù)下降了73.47%，但是供水能力保持基本不變，企業(yè)的規(guī)模化運(yùn)營程度大大提升。具體情況見表2。

4 供水集約化的不同模式和比較

近十幾年來，上海在供水集約化進(jìn)行了多方面的探索、嘗試和努力，初步總結(jié)有以下幾種模式。

4.1 不同行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的重組

一般是在部分城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，采用供水切換或饋水方式，由市屬公司逐步切換、全面接管區(qū)縣公司。在重組的過程中，需要由上級有關(guān)部門立足于重組雙方的共同利益和相同點，著重對不同意見進(jìn)行充分細(xì)致的反復(fù)協(xié)商，直至雙方達(dá)成共識。這對于重組有著至關(guān)重要的作用，甚至是決定性的。市屬公司在接管之后，不僅在要投入改進(jìn)郊區(qū)較落后的管網(wǎng)等硬件設(shè)施，更要充分利用水處理技術(shù)和服務(wù)管理水平上的優(yōu)勢，幫助被接管企業(yè)盡快得到提高。此類重組對于在地理位置上較為臨近市屬公司和區(qū)縣公司較適合。

2003年，市水務(wù)局與青浦區(qū)政府在對供水方案、人員安置、資產(chǎn)評估、費(fèi)用分?jǐn)?、工程進(jìn)度等方面的相關(guān)問題經(jīng)過反復(fù)協(xié)商后，于7月共同簽發(fā)了《關(guān)于解決青浦區(qū)徐涇、華新兩鎮(zhèn)供水問題的意見》，由自來水市南公司全面負(fù)責(zé)徐涇、華新兩鎮(zhèn)的供水工作，解決兩鎮(zhèn)當(dāng)前的供水矛盾，并確保兩鎮(zhèn)的長遠(yuǎn)發(fā)展需求等事項以聯(lián)合發(fā)文的形式進(jìn)行了認(rèn)可。

4.2 同一行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行的重組

一般是由相對高等級資質(zhì)的區(qū)縣公司逐步切換、全面接管鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠。首先，由一個相對較為強(qiáng)大的區(qū)縣骨干公司先接收一個或者幾個具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠，在此基礎(chǔ)之上，等條件成熟之后，再逐步將水質(zhì)保證度較低的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水廠進(jìn)行關(guān)、停、并。因為是在同一行政區(qū)劃之內(nèi)進(jìn)行的，在地域上有一定的優(yōu)勢，行政和管理體制的理順比較容易，進(jìn)程基本都是水到渠成和自然平和的。嘉定區(qū)就是這一類型的典范。區(qū)縣公司要著重于提高自身的管理，制訂正確的發(fā)展方向和規(guī)劃，做好各項工作，防止出現(xiàn)“消化不良”的現(xiàn)象。

4.3 運(yùn)用股權(quán)轉(zhuǎn)讓等模式

該方式可以吸收其他社會資金甚至是國外資金投入水務(wù)事業(yè)，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、經(jīng)營理念和管理模式，不會增加水務(wù)企業(yè)的負(fù)債率和政府預(yù)算壓力，有利于打破自來水行業(yè)的國有獨資一統(tǒng)天下、獨家壟斷經(jīng)營的格局，形成良性競爭、優(yōu)化管理的良好局面。重組后，需要特別重視企業(yè)的原有職工的安排問題，避免產(chǎn)生社會不安定因素；重視生產(chǎn)運(yùn)行和管理制度，嚴(yán)把產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保供水安全。同時政府也要及時出臺水價調(diào)整方案，使企業(yè)能夠通過自身的經(jīng)營獲得投資回收和收益，獲得社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。

5 供水集約化有關(guān)問題的反思

（1）集約化進(jìn)程中，政府要著重做好各方面的協(xié)調(diào)工作，解決好可能產(chǎn)生的各類矛盾和糾紛，特別要重視資產(chǎn)處置和人員安排問題，保證社會安定團(tuán)結(jié)。

（2）各供水企業(yè)要在政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理下，認(rèn)真落實各項措施，保證生產(chǎn)供應(yīng)、供水水質(zhì)和供水服務(wù)，確保供水行業(yè)平穩(wěn)過渡和長遠(yuǎn)發(fā)展。

（3）各個區(qū)縣應(yīng)根據(jù)自身實際情況，制定符合供水實際需求的集約化方案，切不可忽略供水現(xiàn)狀，盲目跟從或照搬，實際操作中切忌操之過急。

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