羅紅

【摘要】政府信息公開是一項(xiàng)民心工程，是依法治國理念的具體表現(xiàn)，是善治的表現(xiàn)形式，更是努力建設(shè)陽光政府的內(nèi)在要求。它既維護(hù)了社會(huì)公眾的利益，也提高了政府公信力，是讓政府做事更加公正、透明的集中體現(xiàn)。文章就善治視野下的政府行政信息公開，分別從邏輯進(jìn)程、主要問題、舉措三個(gè)層面進(jìn)行探究。

【關(guān)鍵詞】政府信息公開 拓寬 完善

【中圖分類號(hào)】D912 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

善治不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利的提高，同時(shí)也是公民政治參與和政府透明方面的改善，而政府信息公開正是善治的表現(xiàn)之一。政府信息公開現(xiàn)在已經(jīng)成為一種國際趨勢，“讓政務(wù)公開在陽光之下”越來越成為現(xiàn)代治理中的共識(shí)。從當(dāng)前來看，全社會(huì)各階層對各級(jí)政府的行政行為特別是權(quán)力的運(yùn)行以及實(shí)際運(yùn)用，總體聚焦在三類事情：一類事情是與公眾切身利益密切相關(guān)的全社會(huì)公共產(chǎn)品及管理機(jī)構(gòu)公共服務(wù)的質(zhì)量和公平問題（諸如教育、醫(yī)療、住房等物質(zhì)生活和精神生活產(chǎn)品分配是否公平問題）;第二類事情是政府的廉潔問題（諸如政府的行政管理成本以及行政權(quán)力等），這也是當(dāng)前棘手的問題;第三類事情就是社會(huì)的公共安全問題（諸如環(huán)境污染、社會(huì)治安、食品藥品質(zhì)量安全以及重大災(zāi)情等問題）。而政府信息公開則是政府的法定職責(zé)，這是確保公民知情權(quán)，建設(shè)陽光、透明政府最為根本的一點(diǎn)。對關(guān)系公眾利益的事絕不能走過場，政府必須站在客觀事實(shí)的角度，通過多種渠道、平臺(tái)讓公眾了解政府的運(yùn)作程序、事情的真?zhèn)?。公開一小步，民主建設(shè)一大步，因?yàn)樾畔⒐_是民主的氧氣。

我國政府信息公開的探索進(jìn)程

我國對政府信息公開的探索開始于改革開放之后，在黨的十三大報(bào)告中，黨站在歷史的節(jié)點(diǎn)上，首次提出：重大的問題必須經(jīng)過公眾的討論;重大的情況必須告知公眾;而且對于各級(jí)管理機(jī)構(gòu)而言也必須提高和擴(kuò)大開放程度。伴隨著我國政治體制改革向縱深推進(jìn)，不僅是理念上政府的行政公開意識(shí)在不斷增強(qiáng)、公民意識(shí)在不斷覺醒，而且在實(shí)踐上各地方的公共管理機(jī)構(gòu)也開始了積極推進(jìn)公開辦事程序、制度等公開實(shí)踐活動(dòng)，并取得了初步成效。1998年信息公開條例開始醞釀。2002年中央第17號(hào)文件從推進(jìn)信息化和電子政務(wù)的角度出發(fā)，第一次明確地提出制定政府信息公開條例。地方政府也積極跟進(jìn)，并進(jìn)行了有針對性的實(shí)踐探索。2002年11月廣州通過了我國第一個(gè)市級(jí)地方政府信息公開的規(guī)章《廣州政府信息公開規(guī)定》，而省一級(jí)的《上海市政府信息公開規(guī)定》也時(shí)隔一年即2003年經(jīng)過市政府常委會(huì)審議正式予以通過。2007年1月《中華人民共和國政府信息公開條例》通過，2008年5月1日開始正式實(shí)施。時(shí)至今日，我國對政府信息公開的探索步伐從沒有間斷，始終沒有停息，特別是新一屆政府全力推進(jìn)這一工作的開展，已經(jīng)顯出成效。

當(dāng)前政府信息公開存在的主要問題

從目前看，有些地方對政府信息公開的要求還處于政策層面，在某種程度上執(zhí)掌信息公開主動(dòng)權(quán)的是行政部門，公眾只是被動(dòng)的接受者。信息公開的隨意性大，信息公開程度也不高。而公開也不是以權(quán)利的需求作為主導(dǎo)，多半還是以公共管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力作為主導(dǎo)。缺乏連續(xù)性，走形式的問題較為嚴(yán)重。相對于老百姓的期待、社會(huì)的期望來講，仍然存在一定的差距，具體表現(xiàn)在：

認(rèn)識(shí)不足，缺乏緊迫感。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，一部分地區(qū)和行政部門并沒有真正意識(shí)到政府信息公開是一項(xiàng)剛性的要求，對于政府信息公開的現(xiàn)狀還缺乏清醒的認(rèn)知。與其說是透明，不如說是模糊;與其說是開明，不如說是糊涂，把政府信息公開當(dāng)作是例行公事。從縱向上看，有些國務(wù)院部門以及省、市、縣、鄉(xiāng)行政管理機(jī)構(gòu)缺乏責(zé)任意識(shí)，“曬問題意識(shí)”不盡人意，概括籠統(tǒng)，實(shí)質(zhì)性東西欠缺。讓人看不清，看不明，給公眾以霧里看花的感覺，令人心生疑慮，增加了對政府的不信任度。從橫向看，各部門間互相觀望、攀比、謹(jǐn)小慎微的狀況也不能小視。政府行政部門在信息公開上的穩(wěn)就是對公眾的不負(fù)責(zé)，也是官本位思想的特殊表現(xiàn)。而且公開過程中冠冕堂皇的說辭以及字里行間中透出的八股氣息，這都是認(rèn)識(shí)不到位、沒有緊迫感、敷衍塞責(zé)的表現(xiàn)。事實(shí)和問題是客觀存在的，我們不能用形式上的東西去代替事實(shí)和問題;否則就會(huì)掩蓋事情的真相，甚至是背道而馳，這不僅給善治的推進(jìn)造成阻力，更對法治政府的推進(jìn)造成羈絆，使公眾與政府間的距離漸行漸遠(yuǎn)。

政府信息公開缺乏原則和科學(xué)的規(guī)范。政府信息公開是落實(shí)群眾路線和建設(shè)透明政府的基點(diǎn)和抓手。目前，各地都在積極推進(jìn)公開辦事制度、行政程序和行政決定，這在一些地區(qū)和行政部門已取得實(shí)效，得到了公眾的認(rèn)可和贊同。但在實(shí)際探索中，在接觸到的實(shí)質(zhì)性問題中，涉及到的政府信息公開卻缺乏一定的原則性規(guī)定，從表現(xiàn)上看就是，不同地區(qū)行政部門各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象較為突出，欠缺廣度和深度，不僅尺度標(biāo)準(zhǔn)各異，形式上也各式各樣，而且回旋的余地大，沒有找到一個(gè)平衡度，難以把握，沒有普適性，借鑒的空間小，失去了條例的初衷，也很難體現(xiàn)條例的剛性。正是這種信息公開缺乏原則和科學(xué)的規(guī)范，最終導(dǎo)致的只能是給實(shí)際工作帶來不必要的麻煩，使正常的工作難以推進(jìn)和全面展開。從而加大了整個(gè)政府建設(shè)的運(yùn)行成本甚至是整個(gè)社會(huì)的治理運(yùn)行成本，結(jié)果造成了不必要的浪費(fèi)和損失，也增加了公眾對政府的不滿和不信任，進(jìn)而也損害到了政府的形象。

政府信息公開內(nèi)涵缺失，公眾態(tài)度不積極。政府信息公開條例規(guī)定雖然明確，各級(jí)政府也在積極配合中央的指示精神，而且在具體的工作作風(fēng)上也有了巨大的改進(jìn)，得到了公眾的一致認(rèn)同，特別是在數(shù)量上照比以往有所增加，而且也增加了宣傳的力度。但是實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，最突出的就是信息公開內(nèi)涵缺失，與公眾的實(shí)際需求有差距，帶有一定的局限性甚至是沖突。并且公共管理機(jī)構(gòu)自行決定公開的全部內(nèi)容，這在一定程度上表明，政府掌握主動(dòng)權(quán)，廣大公眾沒有真正意義上的選擇權(quán)及參與權(quán)，對事實(shí)真相的了解仍然是步履維艱，困難重重，公眾仍然是游離在公開條例的精髓之外。這樣就造成：一方面是公開的內(nèi)容所帶來的惠利與老百姓的期望值存在著實(shí)質(zhì)性的差距，使得公眾心理上失衡;另一方面就是公眾的參與態(tài)度因不能真正行使自己的權(quán)力—參政議政以及監(jiān)督政府的權(quán)利，而在某些公眾身上表現(xiàn)出不積極甚至是消極。

政府為社會(huì)和公眾提供信息的方式和渠道有限。目前依法主動(dòng)公開和依照申請公開是國外政府信息公開最主要的兩類方式。政府和公眾完全依據(jù)法定的程序進(jìn)行，體現(xiàn)出它的合理性和規(guī)范性。但在我國，由于諸多因素的影響，從客觀上看，信息公開的方式方法還是比較單一甚至是簡單，由于信息公開機(jī)制的不健全，一般來講，社會(huì)組織和公眾想向相關(guān)的公共管理機(jī)構(gòu)咨詢信息或是向一些行政機(jī)關(guān)申請?zhí)峁┬畔⒁彩呛茈y實(shí)現(xiàn)的，這就使公眾的不滿情緒擴(kuò)大化。雖然各級(jí)政府都在推進(jìn)上網(wǎng)工程的建設(shè)，在硬件上以滿足信息公開對技術(shù)上的要求，這也激發(fā)起了公眾的熱情。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，暴露出一些問題，公眾的質(zhì)疑聲不斷。政府網(wǎng)站不論是中央還是地方動(dòng)態(tài)性表現(xiàn)都很滯后，有些信息更新慢比較陳舊，與事實(shí)脫節(jié)，不能及時(shí)回應(yīng)咨詢者，導(dǎo)致網(wǎng)站的信任度急劇降低。而且極個(gè)別網(wǎng)站出于自身利益的考慮，或多或少地承擔(dān)和發(fā)揮起商業(yè)網(wǎng)站以及專業(yè)門戶網(wǎng)站的功能和效用。那種重復(fù)、覆蓋媒體的發(fā)布，無疑造成了新的浪費(fèi)，也加重了政府的負(fù)擔(dān)。甚至有個(gè)別政府網(wǎng)站成為空頭網(wǎng)站—看不到實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，只存有主頁上的網(wǎng)址及相關(guān)欄目的名稱，實(shí)際就是一個(gè)應(yīng)對上級(jí)考核的網(wǎng)上亮相工程，在做表面文章。從總體上看，我國政府上網(wǎng)的作用并沒有完全體現(xiàn)出來，僅有量缺乏質(zhì)，現(xiàn)在公開的政府信息大多僅限于辦事制度，而對一些深度信息，如決策程序、決策依據(jù)的數(shù)據(jù)與資源、官員的選任等方面的信息或公眾關(guān)心的信息涉及的不多，這些都與政府手段單一的局限性有著很大關(guān)聯(lián)。

上述列舉出的問題，更多透露和折射出的就是某些公共管理機(jī)構(gòu)在依法行政和公開透明之間的混沌和糾結(jié)。

拓寬和完善政府信息公開的舉措

以公開促公正、以公開促效率、以公開促廉政，始終是我們努力的方向，公開是硬道理。針對這些，各級(jí)政府不僅要把群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題及時(shí)公開，凡是涉及到公眾自身利益的信息必須按法規(guī)的要求及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地予以公開，這是我們的原則。同時(shí)也要不斷拓寬、完善公開的渠道，并把這上升到政治的層面加以規(guī)范。

提高認(rèn)識(shí)，端正態(tài)度，積極跟進(jìn)。認(rèn)識(shí)決定方向，態(tài)度決定行動(dòng)，從敢于和善于敞開的更深層意義來說，做好政府信息公開工作必須在思想上有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。公共管理機(jī)構(gòu)必須形成一個(gè)共識(shí)—敞開意識(shí)，政府為公眾提供更方便、更快捷、更高效的信息服務(wù)就應(yīng)該是“打開天窗說亮話”，沒有秘密可言，政府與公眾完全是對等的，政府站在公正的角度及客觀的高度，完全把行政管理行為置于公眾眼中，從而滿足公眾的知情權(quán)。從目前看，公民的權(quán)利意識(shí)和參政意識(shí)隨著社會(huì)的進(jìn)步、政治體制改革的加快在日益增強(qiáng)，公眾能夠更加理性地對待政府的行為，甚至對政府的行為會(huì)產(chǎn)生理性的質(zhì)疑，甚至形成爭論。如果讓遮掩加劇的話，那只會(huì)激化矛盾，助長公眾的焦慮情緒，造成政府工作上的被動(dòng)，不利于矛盾的消除和解決。所以，我們必須提高認(rèn)識(shí)，端正態(tài)度，積極跟進(jìn)。因?yàn)椋@既是踐行黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的重要舉措，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程的重要方面，也是推進(jìn)行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，更是加快法治政府建設(shè)，加大從源頭上預(yù)防、監(jiān)督、懲治腐敗的重拳。所以，我們必須站在思想的高位，并做到身體力行。

堅(jiān)持便民原則，將政府信息公開制度向基層延伸。向基層延伸的要義就是要把公開的形式特別是內(nèi)容與事關(guān)公眾切身利益的問題聯(lián)在一起，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，按照方便群眾辦事、便于群眾知情、有利于群眾監(jiān)督的要求，切實(shí)把政府信息公開作為政府施政的一項(xiàng)基本制度，貫穿于政府權(quán)力運(yùn)行的全過程。同時(shí)政府信息公開還必須以問題為導(dǎo)向，以解決群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題為重點(diǎn)，公開制度向基層延伸。認(rèn)真落實(shí)服務(wù)本位，多一些敞開風(fēng)度，多一些坦蕩風(fēng)度，多一些大膽透明，多角度地貼近公眾，給予群眾信任、信賴和理解。通過傾聽群眾呼聲，了解群眾需求，努力提高服務(wù)群眾的能力，改善群眾的生產(chǎn)生活條件，真正讓黨心民心融合在一起、跳動(dòng)在一起，真正做到服務(wù)群眾、方便群眾。拉近政府與公眾之間的距離，為政策積極有效地推進(jìn)以及解決利益紛爭提供保證。

積極推進(jìn)政府信息公開配套制度建設(shè)。政府信息公開條例制訂的本意是提高政府工作的透明度，發(fā)揮政府信息公開對公眾生產(chǎn)和生活以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，特別是要為公民、法人和其他組織能夠依法獲取政府信息提供保障。所以，從制度層面上，我們一方面要嚴(yán)格落實(shí)好政府信息公開相關(guān)規(guī)定的工作，具體做到政府信息公開的考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)出合理性、科學(xué)性，考核的評(píng)估內(nèi)容和程序要明晰化，有針對性。對在公開過程中存在的侵害群眾切身利益的行為，對那些缺乏公開全面性、不公開、公開不徹底，以及假公開的不規(guī)范行為必須嚴(yán)肅追究和查處，杜絕查一漏十，保證惠民政策及早地送達(dá)到公眾，使政策的出臺(tái)與執(zhí)行能夠形成一個(gè)良性的互動(dòng)。與此同時(shí)也要把公眾的參與、合法性審查，以及專家論證、風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估和集體討論決定作為必經(jīng)的程序加以嚴(yán)格規(guī)范并發(fā)揮合力。另一方面還要拓寬公眾的監(jiān)督渠道，把民主評(píng)議、聽證投訴和質(zhì)詢等形式進(jìn)一步加以完善，以確保各項(xiàng)監(jiān)督的舉措能夠扎扎實(shí)實(shí)地落實(shí)到位，相應(yīng)地還要對政府信息公開舉報(bào)受理和責(zé)任追究辦法進(jìn)一步細(xì)化和整理。除此之外，還必須辯證地處理好信息保密與公開的關(guān)系，除了涉及國家秘密和受到法律法規(guī)保護(hù)的商業(yè)秘密及個(gè)人隱私外的那些各類行政管理和公共服務(wù)事項(xiàng)，都要按照規(guī)定的制度和程序如實(shí)地給予公開。事實(shí)證明，政府信息公開只有全面地公開透明，并切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，政府信息公開才會(huì)躍上一個(gè)新的高度。

創(chuàng)新和強(qiáng)化政府信息公開渠道和平臺(tái)的建設(shè)。對政府來講，強(qiáng)化信息公開載體的建設(shè)是廣大公眾與政府溝通交流順暢的前提保證。而要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步規(guī)范信息公開的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和程序，進(jìn)一步搞好信息發(fā)布的協(xié)調(diào)、嚴(yán)格的保密審查、更加快速的反應(yīng)制度以及健全的政府信息公開機(jī)制，拓寬公開渠道和平臺(tái)就是一個(gè)全方位立體的考量，而通過創(chuàng)新，就可以使政府信息公開更加務(wù)實(shí)、更加便民和高效。從一方面來說，電子網(wǎng)絡(luò)政府的建立是政府信息公開的很好窗口。政府要想向社會(huì)和公眾傳遞正確的信息（諸如政府的政策導(dǎo)向服務(wù)、政府的信息咨詢服務(wù)、對公眾開展的信訪服務(wù)以及各方管理服務(wù)等信息），促進(jìn)公共服務(wù)的改善，實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)管理手段的現(xiàn)代化，提升政府決策的科學(xué)性及行政工作的效能，加強(qiáng)政府電子網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和規(guī)范就是最直接的推手。對此，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)政府建設(shè)就要求各部門將應(yīng)該公開的全部信息按照統(tǒng)一的詳細(xì)分類目錄在本部門網(wǎng)站上公開，并能夠與市政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行鏈接，真正實(shí)現(xiàn)政府與市民的無縫對接，化繁為簡，使網(wǎng)站成為便民網(wǎng)站、貼心網(wǎng)站和透明網(wǎng)站，并全天候地幫公眾解難事和困事。而且政府還要在本部門的服務(wù)大廳設(shè)置電子觸摸屏，按照統(tǒng)一的分類目錄，公開本部門的行政許可事項(xiàng)及其他一切辦事事項(xiàng)的內(nèi)容、依據(jù)、程序、時(shí)限以及申請人應(yīng)該提交的材料目錄、格式及數(shù)量等。同時(shí)，對其中比較普遍的事項(xiàng)要按事項(xiàng)分別印制宣傳單放置在服務(wù)大廳供群眾取用。從另一方面來看，還必須進(jìn)一步完善政府新聞發(fā)布會(huì)制度。政府應(yīng)該通過新聞發(fā)布會(huì)向報(bào)社、電視臺(tái)等發(fā)布有關(guān)重大決策、重大突發(fā)事件及其處理等信息。新聞發(fā)布會(huì)不但要定期，也要在必要時(shí)隨時(shí)舉行，讓公眾在第一時(shí)間獲取真實(shí)信息。

對此，我們必須把暢通發(fā)布渠道，完善信息發(fā)布、推進(jìn)在線辦事，把形成政府與公眾的良性互動(dòng)作為目標(biāo)，并把政府網(wǎng)站信息公開主渠道與政務(wù)微博、短信平臺(tái)相結(jié)合作為與現(xiàn)實(shí)接軌的立足點(diǎn)，同時(shí)也要充分發(fā)揮廣播電視、報(bào)刊、新聞網(wǎng)站、商業(yè)網(wǎng)站等媒體的作用，使主流聲音和權(quán)威準(zhǔn)確的政府信息在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域和公共信息傳播體系中廣泛傳播，進(jìn)而形成多角度全方位立體的公開平臺(tái)。通過這些方式和平臺(tái)的大力宣傳，讓群眾普遍知曉政府行為相關(guān)信息。

總之，拓寬和完善政府信息公開，是誠信對待群眾，主動(dòng)走進(jìn)群眾的載體，政府信息公開，實(shí)際上是公民自治社會(huì)的必然需求，是國家實(shí)現(xiàn)善治的體現(xiàn)，是“我們政府、我們?nèi)嗣瘛崩砟畹膶?shí)現(xiàn)，更是提高政府依法行政水平建設(shè)透明政府的迫切需要。實(shí)踐證明，政府信息公開的深入推進(jìn)，密切了政府同人民群眾的關(guān)系，也極大地調(diào)動(dòng)起了全體公眾參政議政的迫切性和積極性，確保了廣大人民群眾享有更多的民主權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新。這既適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展新形勢和實(shí)現(xiàn)中國夢的新要求，也順應(yīng)了人民群眾的新期待。

（作者為中共撫順市委黨校副教授）

責(zé)編 / 許國榮（實(shí)習(xí)）