陳小魯

【摘要】中小學(xué)生課業(yè)負擔過重，是社會詬病最突出的問題之一。切實控制中小學(xué)生學(xué)習超負荷，要跳出就教育論教育的怪圈，從法律的角度進行審視。只有運用法律手段來解決中小學(xué)生課業(yè)負擔過重問題，才能發(fā)揮最佳作用。文章側(cè)重從法律角度對中小學(xué)生學(xué)習負擔過重產(chǎn)生的原因、危害進行分析，提出了治理這一問題的相關(guān)措施。

【關(guān)鍵詞】中小學(xué)生 課業(yè)負擔 法律控制

【中圖分類號】G632 ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

2010年7月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《規(guī)劃綱要》）明確提出，過重的學(xué)習負擔損害中小學(xué)生身心健康，應(yīng)采取有效措施減輕其學(xué)習負擔，使學(xué)生愉快地學(xué)習、健康地成長。然而，《規(guī)劃綱要》施行以來，減輕學(xué)生過重課業(yè)負擔的效果仍不理想，甚至大有愈演愈烈之勢。主要表現(xiàn)在：第一，作業(yè)過多，睡眠不足，2011年5月，中國青少年研究中心通過對貴州、安徽、山東、四川、湖南、廣東等10省市46個區(qū)縣184所中小學(xué)的5000多名進行調(diào)查，發(fā)布了《中國青少年兒童發(fā)展狀況研究報告》，結(jié)果表明，由于中小學(xué)生作業(yè)過多，近八成中小學(xué)生睡眠不足。第二，課程、輔導(dǎo)資料多。據(jù)調(diào)查，重慶一所初中，初一生均8冊、初二生均12冊、初三生均18冊教輔資料，與此同時，學(xué)生還有大量的練習集和測試試卷。如此眾多的輔導(dǎo)資料，勢必加重學(xué)生的課業(yè)負擔。第三，校外課外補習泛濫。第四，考試測試頻繁。為了檢測學(xué)生學(xué)習效果，考試成了中小學(xué)教學(xué)管理、教學(xué)效果評價的首選措施。由此可見，目前中小學(xué)生課業(yè)負擔過重是不爭的客觀存在，成為社會公認的教育“頑癥”，成為實施素質(zhì)教育的一道難題，亟待運用法律手段進行治理。

中小學(xué)生課業(yè)負擔過重成因的法理分析

從法理角度分析中小學(xué)生課業(yè)負擔過重的成因，主要有以下幾個方面：

教育法律責任主體不明，缺乏操作性，是導(dǎo)致中小學(xué)生課業(yè)負擔過重的重要原因。法律手段是控制中小學(xué)生過重課業(yè)負擔最好的手段，而法律預(yù)防中小學(xué)生過重課業(yè)負擔各主體的權(quán)利、義務(wù)、責任及出現(xiàn)違法行為受何種處罰是否清楚明白，是否具有可操作性，就顯得特別重要。

黨的十一屆三中全會以來，我國先后頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國未成年人保護法》等一系列教育法律法規(guī)。與此同時，各地方政府也制定了一系列地方性教育法規(guī)和規(guī)章，為依法治教提供了較為完備的法律依據(jù)。

然而，縱觀我國已有的控制中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的法律法規(guī)，仍存在許多不足和瑕疵。具體表現(xiàn)在：

第一，法律責任主體不明。法律責任是指行為人的行為違反了有關(guān)法律規(guī)定必須承擔具有強制性的法律后果。法律責任的設(shè)定，是法律規(guī)范有效實施的強制性保證。因此，控制中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的法律法規(guī)的表述理應(yīng)準確，責罰明晰，以便于施行。但我國現(xiàn)行控制中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的法律法規(guī)，對責任主體的表述顯得比較籠統(tǒng)，有的甚至一筆帶過，致使在教育教學(xué)實踐中即使出現(xiàn)違法行為，也無法追究違法主體的法律責任。

第二，法律操作性不強。教育法律法規(guī)能否成為每所學(xué)校、每個教師遵循的準則，其重要的前提是法律法規(guī)的條文表述是否清晰、有較強的可操作性。即教育法律法規(guī)必須對責任主體權(quán)利、義務(wù)界定清楚，明確告知各個法律關(guān)系主體“應(yīng)做什么”、“怎么做”、“不能做什么”、“做了受怎樣的處罰”等。而我國的教育法律法規(guī)在這些方面還存在不少缺失。以我國1986年頒布的《義務(wù)教育法》為例，對控制學(xué)生課業(yè)負擔就顯得過于抽象、籠統(tǒng)，無法有效操作。又如教育部出臺的《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的若干意見》規(guī)定，不得濫編、濫發(fā)、亂用教輔資料，但對于這樣的違法行為應(yīng)承擔何種法律責任沒有明確規(guī)定。

第三，違法行為處罰不清。一部完整的法律規(guī)范應(yīng)包含法定條件、行為準則和法律后果三個要素。但是，我國已頒行的控制中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的法律法規(guī)，只明確了“不能這樣做”，但對“做了”如何進行處罰沒有具體的規(guī)定，從而導(dǎo)致部分教育法律關(guān)系主體不履行義務(wù)也不必承擔法律責任的后果。如2005年3月教育部出臺的《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的若干意見》規(guī)定，不準隨意增加課程門類、難度和課時，但對加重學(xué)生過重課業(yè)負擔的學(xué)校，教師應(yīng)承擔何種法律責任、接受何種處罰沒有明確具體的規(guī)制。由于我國教育法律法規(guī)對加重學(xué)生過重課業(yè)負擔無清晰的定性定量界定，對加重學(xué)生過重課業(yè)負擔的責任主體、違法行為處罰無明確闡釋，更沒有具體的操作標準，教育立法、司法、執(zhí)法和監(jiān)督?jīng)]有做到無縫銜接，從而導(dǎo)致學(xué)校、教師、家長隨意違法加重中小學(xué)生課業(yè)負擔，也鮮有責任主體受到法律的處罰。

學(xué)生應(yīng)有權(quán)利缺乏有效的法律監(jiān)督約束，是導(dǎo)致中小學(xué)生課業(yè)負擔過重的外部原因。毋庸諱言，中小學(xué)生最主要的任務(wù)是學(xué)習，但他們還享有休息、娛樂、體育鍛煉、業(yè)余愛好拓展等其他權(quán)利，理應(yīng)得到充分保障。長期以來，政府、社會、學(xué)校、教師、家長對保障學(xué)生學(xué)習的權(quán)利極為重視，但對以損害學(xué)生身體發(fā)育、心理健康為代價的過重課業(yè)負擔卻有所忽視。雖然國家、各地政府及教育部門針對實施素質(zhì)教育，減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負擔出臺了不少的法律、規(guī)章、政策，但在執(zhí)行的過程中發(fā)生了偏差，缺乏有效的監(jiān)督管理。由于中小學(xué)生除學(xué)習權(quán)以外的其他應(yīng)有權(quán)益得不到充分有效保護，社會對學(xué)校、教師隨意加重學(xué)生課業(yè)負擔這種不合乎法律規(guī)定的做法視而不見，聽之任之。從家長角度看，一些學(xué)生家長“望子成龍”、“望女成鳳”心切，即使課業(yè)負擔給孩子的身體、心理帶來負面影響，但為了孩子“前途”，只要不對身體造成傷害，學(xué)生家長就會保持沉默。從學(xué)校角度看，有的學(xué)校為了升學(xué)率，對某些教師加重學(xué)生課業(yè)負擔的方式大多不聞不問，對一些明顯違法侵權(quán)行為也多以教育方式不當而大事化小、小事化了。這些都從客觀上助長了隨意加重學(xué)生課業(yè)負擔行為的發(fā)生。

教師和家長法律意識不強，權(quán)利與義務(wù)錯位，是導(dǎo)致中小學(xué)生課業(yè)負擔過的直接原因。法律的一個重要原則就是人與人之間，不分年齡大小、社會地位高低、職業(yè)異同，在權(quán)利與義務(wù)面前都是平等、民主的。遺憾的是，由于受中國傳統(tǒng)文化的影響，部分家長和教師法律意識不強，在教育教學(xué)活動和日常管理過程中，沒有站在法律的高度將學(xué)生作為“平等人”看待，不自覺地把自己的思想意識、人生追求、理想抱負強加給學(xué)生，不管學(xué)生是否愿意、是否信服、是否切合實際，都武斷地要求學(xué)生去執(zhí)行。在家長眼中，孩子永遠是孩子，孩子的未來取決于學(xué)業(yè)成績。為了孩子有一個好的學(xué)業(yè)成績，即使犧牲一點休息時間、犧牲一些自由選擇、犧牲一些業(yè)余愛好，也毫不猶豫地請家教，毫不猶豫地購買各種復(fù)習資料，使孩子整天陷于上學(xué)、課外補習中，學(xué)生的首要任務(wù)是學(xué)習，學(xué)習效果好壞的檢驗標準就是考試成績。少數(shù)教師錯誤地認為只要不體罰學(xué)生，多上幾堂課，多布置一點課外作業(yè)，多舉行幾次考試，使學(xué)生有一個好的學(xué)業(yè)成績，這是教師的本分，而對加重學(xué)生課業(yè)負擔的行為視作理所當然。

中小學(xué)生學(xué)習負擔過重危害的法理剖析

從法律的角度進行審視，加重學(xué)生課業(yè)負擔的行為不僅違背了國家的教育方針，而且違反了我國有關(guān)法律的規(guī)定，侵害了學(xué)生應(yīng)有的合法權(quán)益。

學(xué)生自主權(quán)和選擇權(quán)收到侵害。1989年12月，聯(lián)合國通過的《兒童權(quán)利公約》（以下簡稱《公約》）第三十一條規(guī)定，兒童享有休息、娛樂的權(quán)利。我國是《公約》簽約國之一，充分表明我國對中小學(xué)生權(quán)利保護的重視?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》也對家庭、學(xué)校、社會的責任和義務(wù)作出了相應(yīng)規(guī)定，明確要求中小學(xué)要保護未成年人的身心健康，保障未成年人的合法權(quán)益，促進未成年人在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！庇捎谖覈且粋€人口大國，是發(fā)展中國家，就業(yè)競爭比較激烈，分數(shù)競爭、考試成績競爭、升學(xué)競爭壓力過大，部分學(xué)校、教師、家長在教育教學(xué)過程中，忽視了孩子身心發(fā)育發(fā)展的客觀規(guī)律，沒有真正把學(xué)生當成應(yīng)受法律保護的權(quán)利主體，隨意增加課時，隨意增加作業(yè)量，隨意增加考試密度，任意擠占孩子們休息、自由活動的空間和時間，限制了中小學(xué)生自主學(xué)習、自主選擇學(xué)習內(nèi)容的權(quán)利，無形中壓制了中小學(xué)生個性、興趣、愛好、特長的充分發(fā)展。

學(xué)生全面學(xué)習權(quán)受到侵害。我國的教育法律法規(guī)明確規(guī)定了學(xué)生享有全面學(xué)習的權(quán)利。但是，少數(shù)學(xué)校、教師、家長為了學(xué)生有一個好的考試成績，只重視考試學(xué)科知識的學(xué)習，而將國家頒布的教學(xué)大綱、教學(xué)計劃隨意進行調(diào)整，隨意增加必考科目的課時，隨意將非考科目調(diào)整為必考科目的練習課或輔導(dǎo)課。從法律的角度看，課程設(shè)置是國家根據(jù)不同類型學(xué)校的教育目標制定的帶有強制性的、必須遵循的政策法規(guī)，它體現(xiàn)了國家對學(xué)校教育教學(xué)工作的基本要求，學(xué)校不得隨意變更或增減。如果學(xué)校按應(yīng)試需要安排課程，教師按考試要求進行教學(xué)，隨意進行取舍，這不僅與我國的教育方針相悖，而且是對學(xué)生全面學(xué)習權(quán)的侵犯，其結(jié)果必將導(dǎo)致學(xué)生知識結(jié)構(gòu)不合理和知識面狹窄，學(xué)生德、智、體、美、勞不能得到全面發(fā)展，會直接影響學(xué)生未來發(fā)展應(yīng)有的基礎(chǔ)。

學(xué)生身心健康權(quán)受到侵犯。中小學(xué)生正處于身心發(fā)育成長的最佳期，學(xué)生的身心健康是學(xué)生人身權(quán)的重要內(nèi)容，受法律法規(guī)的保護。如果學(xué)生的學(xué)習任務(wù)過于繁重，就會使學(xué)生精神處于高度緊張狀態(tài)，久而久之，必然導(dǎo)致其身心出現(xiàn)障礙。一方面，因?qū)W習時間過長，作業(yè)量過大，學(xué)生休息、娛樂時間嚴重不足，學(xué)生體質(zhì)就會逐漸下降。另一方面，由于頻繁考試，以考試成績論優(yōu)劣，這對學(xué)習成績一時不太理想的學(xué)生有失公允，其自尊心、自信心將會受到傷害，長此以往，就會使這部分學(xué)生產(chǎn)生心理障礙，如憂郁癥、厭學(xué)癥、性格孤僻、畏懼學(xué)校等不健康心理。

運用法律手段控制中小學(xué)生課業(yè)負擔過重的途徑

中小學(xué)生課業(yè)負擔過重的問題，同我國傳統(tǒng)的教育理念和教育制度成正相關(guān)，而解決這一教育“頑癥”，最好的辦法莫過于運用法律手段進行綜合治理。因為，法律具有經(jīng)濟手段、行政手段不可替代的權(quán)威性、公正性和強制性，用法律規(guī)章裁量學(xué)生課業(yè)的輕重，用法律手段來規(guī)制學(xué)校、教師、家長加重學(xué)生課業(yè)負擔的行為，在全社會形成有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的良好氛圍，中小學(xué)生課業(yè)負擔過重的問題才會得到有效解決。

完善控制學(xué)生課業(yè)負擔法規(guī)。控制中小學(xué)生過重課業(yè)負擔既要靠強有力的行政管理，更要靠法律制度的硬約束。因此要加強法理研究，夯實立法基礎(chǔ)，應(yīng)借鑒國外先進經(jīng)驗，有目的、有計劃、有針對性地組織法學(xué)專家、人大代表、政協(xié)委員、家長代表、教育工作者深入實際，深入開展控制學(xué)生課業(yè)負有效方法的研究，為及時出臺一些立法目標明確、裁量標準具體、操作性強的新法規(guī)奠定堅實的法理基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。要及時清理原有教育法律規(guī)章中不適應(yīng)形勢發(fā)展需要、標準不明確、違法處罰不具體、操作性不強和內(nèi)容重復(fù)的相關(guān)條款，該廢止的就廢止，該修改的就修改，該重新立法的就重新立法，真正使法律規(guī)章成為保障中小學(xué)生休息、娛樂、健體、增智等合法權(quán)益的有效屏障。比如，應(yīng)將教育部制定的中小學(xué)課程標準和課程計劃上升到法律的層面，任何學(xué)校和教師都必須不折不扣地執(zhí)行，每一所學(xué)校和每一個教師都不可隨意增減課程和課時、隨意提高教學(xué)難度、隨意拔高教學(xué)要求。尤其是要明確制定學(xué)校、教師違反課程標準和課程計劃規(guī)定的處罰辦法或細則，使之具有較強的操作性。又如，要盡快清理教育部原來出臺的減輕中小學(xué)生課業(yè)負擔的通知、規(guī)定、意見，及時修訂《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的若干意見》，將“減輕”修訂為“控制”，將“意見”上升為“暫行規(guī)定”，把在實踐中行之有效的辦法上升為法律規(guī)定，用法律手段來實現(xiàn)有效控制中小學(xué)生過重課業(yè)負擔的目的。

建立科學(xué)的招生考試評價制度。我國現(xiàn)行的招生考試制度猶如一根無形的“指揮棒”，直接對中小學(xué)的教育教學(xué)定航導(dǎo)向，它不僅影響著中小學(xué)的教育教學(xué)，也時刻牽引著全社會的神經(jīng)。有效控制中小學(xué)生過重的課業(yè)負擔，只有從招生考試制度改革切入，建立科學(xué)的招生考試評價制度，方能取得突破。正因為如此，2014年9月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》，對改革考試形式和內(nèi)容，更好地引導(dǎo)素質(zhì)教育，促進學(xué)生健康成長;改革監(jiān)督管理機制，加強對違法違規(guī)行為的查處等方面做出了原則性的規(guī)定，是中小學(xué)招生考試評價制度改革的綱領(lǐng)性文件，必須無條件貫徹執(zhí)行。但我們應(yīng)該看到，國務(wù)院出臺的意見只是方向性的規(guī)定，還應(yīng)該結(jié)合實際情況，依照素質(zhì)教育的總要求，從法律的角度盡快制定明確、具體、詳細的中小學(xué)招生考試評價辦法，不能泛泛而談，既要有質(zhì)的要求，又要有量的規(guī)定，還要有對違反者的處罰措施，只有這樣，才能從根本上有效遏制加重中小學(xué)生課業(yè)負擔的行為，切實減輕學(xué)生的課業(yè)負擔。

明確民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管責任。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，教育培訓(xùn)市場發(fā)展迅速，特別是民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機構(gòu)日益增多，為人民群眾不斷增長的多樣化、個性化學(xué)習需求起到積極作用。但部分民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)在培訓(xùn)活動中，違背教育規(guī)律，仍采取“時間+汗水”的傳統(tǒng)方式對中小學(xué)生進行 “強化式”、“魔鬼式”的培訓(xùn)，對中小學(xué)生課業(yè)負擔加重起到了推波助瀾的作用。雖然民辦教育培訓(xùn)是一種特殊的市場行為，但不應(yīng)成為中小學(xué)生課業(yè)負擔加重的“避風港”，不應(yīng)成為加重學(xué)生課業(yè)負擔的新陣地，而應(yīng)該成為培養(yǎng)學(xué)生學(xué)習興趣和業(yè)余愛好的天地，成為實現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展的助推器。因此，民辦教育培訓(xùn)必須在遵守市場行為準則的同時，還必須遵守國家的教育法律法規(guī)，應(yīng)嚴格按照辦學(xué)許可核定的范圍開展培訓(xùn)活動，自覺接受有關(guān)部門的管理、監(jiān)督、檢查、評估。

目前，針對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的市場行為不夠規(guī)范的問題，要明確民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管責任。要根據(jù)“誰審批、誰監(jiān)管，誰舉辦、誰負責”的原則，由地方政府明確教育、人力社保、工商、民政、物價、稅務(wù)、公安消防、國土房管及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和社區(qū)的管理責任。如教育行政部門按照《民辦教育促進法》的規(guī)定，對非營利但要求合理回報的從事文化教育培訓(xùn)的市場主體進行規(guī)范;人力社保部門對從事職業(yè)技能培訓(xùn)的市場主體進行監(jiān)管;工商行政管理部門對已辦理工商登記、未取得辦學(xué)許可但實際從事教育培訓(xùn)的市場主體進行監(jiān)管，物價部門加強收費監(jiān)管，依法查處培訓(xùn)機構(gòu)不規(guī)范收費行為、依法規(guī)范收費時段;公安消防依法監(jiān)管培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)場所的安全。要依法打擊非法舉辦教育培訓(xùn)的行為，為切實減輕中小學(xué)生課業(yè)負擔營造一個良好的社會環(huán)境。

中小學(xué)生過重課業(yè)負擔是一個復(fù)雜的、涉及面非常廣的社會問題，要徹底根治這一“頑癥”，除了教育部門要按照教育規(guī)律加強監(jiān)管外，更要在教育立法、司法、執(zhí)法上下功夫，善于運用法律的手段進行治理。

（作者單位：貴州民族大學(xué)）

責編 /張蕾