秦前紅 蘇紹龍

【摘要】在推進政黨法治過程中，中國共產(chǎn)黨是核心力量;良善的國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系是必要前提;中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是制度資源;依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政是實現(xiàn)機制;各政黨的活動受到嚴格規(guī)控以及外部的有效監(jiān)督是目標任務;為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法治動力是理想愿景。

【關(guān)鍵詞】法治國家 政黨政治 政黨制度 政黨法治

【中圖分類號】D920.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”方略確立后，在中國，政黨法治化的命題也隨之而生。在時下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的語境下，厘清政黨法治若干關(guān)鍵問題的必要性、推進中國政黨法治進程的迫切性日益凸顯。本文基于法治和政黨法治的一般規(guī)律，著眼中國現(xiàn)實的政黨政治格局，就中國政黨法治這一命題試作“解題”和“答題”，對中國政黨法治的邏輯建構(gòu)和現(xiàn)實困境略作研析，以期對中國政黨法治的研究有所助益。

政黨法治的邏輯建構(gòu)

現(xiàn)代政治是政黨政治，要求政黨通過和平合法的手段爭取公共政治資源的分配和政治權(quán)力的行使，從而影響或決定公共政策的形成;現(xiàn)代政治也要求法治，法律在終極意義上規(guī)限和裁決各類主體的行為，是公民或組織行為的最終導向和司法活動的唯一準繩，不論私人還是政府，都必須首先和主要接受法律的約束。政黨政治和法治都是現(xiàn)代化的題中之義，政黨政治必須遵循法治思維和方式，而法治也給政黨政治提供了穩(wěn)定可靠的制度保障。意欲推進中國政黨法治進程，應遵循法治和政黨法治的一般規(guī)律，著眼中國現(xiàn)實的政黨政治格局，以邏輯演繹的方式厘清中國政黨法治的主體及其角色功能、著力場域、實現(xiàn)載體與機制等“應然”問題。

從法治的角度而言，政黨是依靠民眾支持，通過和平手段去爭取公共政治資源的分配和政治權(quán)力行使的政治組織或團體。政黨的重要特征之一，就是政黨權(quán)力必須是在憲法規(guī)制下的權(quán)力，所有政黨都必須在尊重憲法規(guī)則的前提下開展政治活動，執(zhí)政黨獲得和保有執(zhí)政權(quán)、其他政黨（在野黨或參政黨）參與國家政治莫不如此。政黨在西方國家政治生活中占據(jù)著主導地位，在利益表達和聚合、社會整合、組織和控制政府、牽引憲法秩序等方面發(fā)揮著重要作用。然而，對于政黨的法律地位卻有不同的理解，以政黨法治代表國家德國為例，分別有三種觀點①：一是國家機關(guān)說，此說認為從政黨在國家統(tǒng)治機構(gòu)運作過程中的實際角色和任務來看，完全可以把政黨視為國家組織的一部分;二是社會團體說，此說認為政黨與其他社會團體并無大異，政黨具有民間團體的性質(zhì)，都是人民基于社會需求的一種組合;三是國家與社會中介說，此說認為將政黨單純當作國家機關(guān)或社會團體的觀點仍停滯于傳統(tǒng)的“國家—社會”二元論，忽略了在現(xiàn)代民主政治國家中，國家與社會兩者之間存在廣大媒介領(lǐng)域的事實，而政黨正是屬于第三領(lǐng)域并在其間發(fā)揮著交互連接的作用。國家與社會中介說逐漸成為學界的共識，即政黨乃作為制度中介組織影響或運作國家權(quán)力，推動立法等公共政策的輸出和執(zhí)行。

基于特定的歷史和現(xiàn)實因素，中國的政黨政治格局不同于西方國家：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度”被定義為中國的政黨制度，中國的政黨政治即在此制度基礎(chǔ)上展開。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的，同中國共產(chǎn)黨通力合作，共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨。執(zhí)政黨是執(zhí)掌國家政權(quán)的政黨，西方國家的政黨活動以選舉為中心展開，政黨經(jīng)由贏得選舉上臺執(zhí)政，在中國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位并非由選舉授予，而是依靠革命成功的事實和改革發(fā)展的績效，借由憲法直接賦予執(zhí)政合法性。中國共產(chǎn)黨自成立以來，歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革等不同的階段，從領(lǐng)導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導人民掌握政權(quán)并長期執(zhí)政的黨;從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的黨。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，這是中國政治生態(tài)環(huán)境大變遷后，對共產(chǎn)黨的最正確的角色定位，八個民主黨派作為參政黨，處于被領(lǐng)導、從屬和輔助的地位，對執(zhí)政黨擁有的獨享性、全面性的執(zhí)政權(quán)不能分割與分享，通過“參與國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導人的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行”享有和行使參政權(quán)。由此可見，在推進政黨法治的進程中，執(zhí)政黨和參政黨都負有重要的歷史責任，而基于中國的政治現(xiàn)實，中國共產(chǎn)黨顯然是政黨法治建設(shè)的核心力量和關(guān)鍵場域。

在中國政黨政治格局中，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和堅持四項基本原則是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派合作的政治基礎(chǔ)，而法制基礎(chǔ)正是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位和執(zhí)政權(quán)受到憲法和法律的確認，各參政黨的參政地位和參政權(quán)受到憲法和法律的保護，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都以憲法和法律為根本活動準則。

從發(fā)生學角度來看，法制是法治的必要條件，而非充分條件—任何法治都是建立于法制的基礎(chǔ)上，脫離了法制這一前提，法治便不可能建立和存續(xù);但若只有法制，沒有法律至上、限制公共權(quán)力和保障民主、自由、平等、權(quán)利等的觀念和制度支撐，法治亦無法達成。那么，沿此邏輯鏈條思考則不難得出結(jié)論—要實現(xiàn)政黨法治，必須首先建立政黨法制。

從域外經(jīng)驗上看，政黨法制主要通過四種形式建立：一是通過憲法對政黨的合法存在、基本原則和活動范圍作出規(guī)定;二是制定關(guān)于政黨組織及其活動的專門法律，比如政黨法;三是依靠憲法慣例或潛在憲法，②如英美等國雖然政黨制度較發(fā)達，政黨在國家政治生活中也起著非常重要的作用，但這些國家對政黨并未成文立法，在憲法中對政黨活動也沒有規(guī)定，各政黨是根據(jù)不成文的、長期形成的具有憲法性質(zhì)的習慣性做法來開展活動的;四是制定具有明顯針對性的某些單行立法。③

置于中國語境下，“政黨法制”的內(nèi)涵不同于外國。中共十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）提出，全面推進依法治國的總目標是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，具體闡釋為“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。其中，“完備的法律法規(guī)體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”與政黨法治高度關(guān)聯(lián)，分別指代國家法律體系和執(zhí)政黨內(nèi)部的制度規(guī)章體系，并且都是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的必要基礎(chǔ)?；谥袊斚碌臋?quán)力分布狀況，特別是實定規(guī)范的制定和執(zhí)行模式，我們不難得出結(jié)論，中國政黨法制由國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系共同組成。

意欲實現(xiàn)理想的法治秩序，就必須發(fā)揮實存法的固定和支持作用，這是一種從觀念到規(guī)范再到實然法治狀態(tài)的轉(zhuǎn)換過程?，F(xiàn)行憲法明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！眻?zhí)政黨當然也受這一條文的規(guī)制—黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，這也是黨章作為黨內(nèi)最高法規(guī)的明確要求。十六大提出“從領(lǐng)導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨”的轉(zhuǎn)換軌跡，要求“改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，不斷提高依法執(zhí)政的能力”，“依法執(zhí)政”成為中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方式。

申言之，執(zhí)政黨還必須依憲執(zhí)政。依憲執(zhí)政是依憲治國和依法執(zhí)政的邏輯必然、價值必然，其價值在于可為中國共產(chǎn)黨提供最堅實的合法性基礎(chǔ)。憲法確立了黨的執(zhí)政地位，使黨的領(lǐng)導有了憲法和法律的支撐與保障;憲法能把黨的意志轉(zhuǎn)化為人民的根本意志，實現(xiàn)黨的意志和人民意志的根本統(tǒng)一;憲法明確了黨的民主與人民民主發(fā)展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滯;憲法能劃清黨的執(zhí)政行為與國家權(quán)力行為的邊界，確保憲法和法律的嚴肅性和權(quán)威性。執(zhí)政黨的執(zhí)政行為不可以脫離憲法而為之，必須遵循憲法并且捍衛(wèi)憲法的尊嚴。

當然，依法執(zhí)政不僅要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，亦即在決策、對國家機關(guān)實施領(lǐng)導、組織管理、黨員權(quán)利保障和紀律檢查等黨內(nèi)生活的各方面，全方位實現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化。這是改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，不斷提高依法執(zhí)政能力的現(xiàn)實要求。倘若不能實現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化，那么不僅使黨內(nèi)法規(guī)形同虛設(shè)，給退回人治留下可能和空間，而且由于執(zhí)政黨對國家和社會強大的示范效應，也會對法治國家、法治政府和法治社會的建設(shè)形成阻礙。如此則實現(xiàn)政黨法治與國家法治都將困難重重。因而，中國語境下的“法治”必須與黨的領(lǐng)導和人民當家作主相結(jié)合，這是由中國的權(quán)力維度和秩序所決定的。在國家的維度中，人民是依法治國的主體，體現(xiàn)其根本意志的憲法即為政黨政治的最高依據(jù)，依法治國必然要求依憲治國;在執(zhí)政黨的維度中，法治要求執(zhí)政黨的領(lǐng)導和執(zhí)政行為不僅符合憲法和法律，也要符合黨內(nèi)法規(guī)，從而實現(xiàn)“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。應當說，依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政就是中國政黨法治最現(xiàn)實和最佳的實現(xiàn)機制。

綜合上述解析，我們認為，中國政黨法治的邏輯構(gòu)成可以描述為：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨是核心力量和關(guān)鍵場域;構(gòu)筑良善的國家法律體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是必要前提;中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是制度資源;中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政是實現(xiàn)機制;各政黨的活動受到憲法法律、各自黨內(nèi)制度規(guī)范的嚴格規(guī)控，以及外部的有效監(jiān)督是目標任務;為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法治動力是理想愿景。

從“無法無天”到“以法治國”、“依法治國”，從“法制國家”到“法治國家”，中國的法治建設(shè)歷經(jīng)曲折而得以全面推進，但相較于法治先進國家，中國的法治尚處于復雜、初級的階段，中國的政黨法治亦然，面臨著諸多理論和實踐層面的現(xiàn)實困難。以下主要從三個方面分析中國政黨法治的現(xiàn)實困境。

國家法律體系中政黨制度安排的缺失

2011年，十一屆全國人大四次會議宣布，“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”。然而，從政黨法治角度審視當前的法律體系，必須承認政黨法制在國家法律體系中的建構(gòu)還有許多缺憾。在憲法層面，現(xiàn)行憲法關(guān)于政黨法制的安排主要體現(xiàn)在《憲法》序言、總綱第五條和修正案第四條、修正案第十二條之中，如果對第三十五條關(guān)于結(jié)社自由的規(guī)定作寬泛的解釋，也可以推導成為有關(guān)政黨法制的憲法安排。

《憲法》序言第七自然段確認了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導權(quán)和執(zhí)政地位。序言最后一個自然段表明：“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。第五條第三款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！鄙鲜鰞身椧?guī)定確認了中國各政黨在中國法制總框架中的位置與職責。

序言第十自然段闡明：“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量?！袊嗣裾螀f(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。”修正案第四條在此段落補充規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！边@些內(nèi)容確定了我國“一黨領(lǐng)導，多黨合作”的政黨政治結(jié)構(gòu)，也確認了中國人民政治協(xié)商會議作為統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作重要載體的政治法律地位。

應該說上述有關(guān)政黨法制的憲法安排，基本確立了中國政黨活動的法律框架，為政黨活動的有序化、法制化奠定了重要基礎(chǔ)，但這些安排也存在重要的缺失，表現(xiàn)在：其一，主要以憲法序言來體現(xiàn)，存在效力不充分的問題。憲法序言無疑是有效力的，它的效力來自于兩個方面：一是符合中國政治關(guān)系的現(xiàn)實而具有事實上的合法性;二則因為憲法整體應具有法律效力，作為整體投射的部分當然不能沒有法律效力。但憲法序言部分通常缺乏憲法規(guī)范所應具有的邏輯結(jié)構(gòu)，因此其效力不具有直接性和自足性，而只能通過與其他法律規(guī)范的結(jié)合才能發(fā)揮作用。其二，現(xiàn)行憲法的安排過于偏重制度安排本身的政治性，而忽略了政黨法制的憲法安排也是政治文明的重要指征。政治文明應更多地保持價值寬容和價值中立，注重技術(shù)操作的設(shè)計，注重對各國先進政治文明成果的借鑒和吸收。正如有學者所指出的，當下“應著眼于對政治文明成果本質(zhì)屬性的理論思考，突破姓‘社’姓‘資’的主觀偏見，借鑒和吸收人類政治文明成果，這實際上已成為當前進一步解放思想的理論突破口”。④其三，現(xiàn)行憲法對多黨合作的規(guī)定有待修改和補充。一是現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定多黨合作和政治協(xié)商是一項基本的政治制度，應該對憲法序言的表述作進一步充實，同時可考慮在憲法正文中明確規(guī)定各民主黨派在國家政治生活中的地位、作用和行動準則;二是要通過一定的條文規(guī)定政治協(xié)商會議的組織和職權(quán)問題;三是如果中國政黨政治格局就是一個執(zhí)政黨和八個參政黨的固化，那么在憲法文本已經(jīng)列舉中國共產(chǎn)黨的名稱后，也應明確列舉憲法承認的各民主黨派的名稱，以體現(xiàn)各政黨平等的法律地位，如果政黨政治格局是開放的，那么就應以適當?shù)臈l文來表現(xiàn)政黨開放和發(fā)展的空間。其四，現(xiàn)行憲法對共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的法律地位、執(zhí)政組織形式和執(zhí)政法律程序缺乏明確規(guī)定，導致共產(chǎn)黨的執(zhí)政缺乏法律規(guī)則構(gòu)建的基礎(chǔ)，從而導致執(zhí)政的權(quán)利與義務不明確，執(zhí)政的法律界限也不清晰。

如前所述，制定政黨法或單行法律是其他國家政黨法治在法律層面所作的具體安排，也是落實憲法相關(guān)規(guī)定的具體途徑。在改革開放特別是依法治國方略確立后，我國有無必要制定《政黨法》持續(xù)成為學界討論的熱點問題，并且出現(xiàn)了兩種截然相反的意見。

一種意見認為我國不宜制定《政黨法》，理由主要有：其一，西方國家并非有政黨就有政黨法，我國目前的政黨政治格局偏重于黨際協(xié)商與合作，沒有根本的利益沖突需要制定政黨法來調(diào)整;其二，政黨法的核心內(nèi)容在于規(guī)管政黨與國家政權(quán)的關(guān)系，而中國政黨與國家政權(quán)之間關(guān)系的成熟狀態(tài)為何，在理論和實踐上還都有待探尋;其三，與“一國兩制”的國家政治結(jié)構(gòu)相對應，政黨法如何應對我國不同法域政黨存在的復雜問題，尋找普遍性的調(diào)整規(guī)范，這在立法技術(shù)上存在相當?shù)睦щy;其四，制定政黨法勢必難以回避組織新黨的問題，如果政黨法僅按照政治現(xiàn)實對共產(chǎn)黨執(zhí)政、八個民主黨派參政的政黨政治格局加以定型化，那么就很難在法理上對限制公民結(jié)社自由的憲法權(quán)利自圓其說，導致在人權(quán)保障進程和國際觀瞻等方面陷于被動。

另一種意見則認為我國應當制定《政黨法》及其實施細則，主要考量是憲法的若干條文作為我國政黨制度法律化的重要成果，已經(jīng)為政黨制度進一步法律化奠定了基礎(chǔ)，并且制定政黨法也是從嚴治黨、遏制腐敗之需，依法治國的當然之意。有學者還進一步對政黨法的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)進行了設(shè)計，比如有學者建議政黨法應當由六部分組成，一是序言，規(guī)定中國政黨制度的創(chuàng)立和發(fā)展，中國各政黨的名稱及其在國家政治生活中的地位，中國政黨制度在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中發(fā)揮的作用等。二是政黨的權(quán)利與義務，規(guī)定政黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，其合法權(quán)益受法律保護;政黨負有反映和代表一定階級、階層或群體利益與要求的責任，并可根據(jù)各黨派的不同特點和國家在一定歷史時期的總?cè)蝿?、總方針，制定自己的綱領(lǐng)和章程;政黨的組織發(fā)展和黨員管理等。三是政黨的組織原則，規(guī)定政黨按照民主集中制原則組織，黨內(nèi)生活符合民主集中制原則;政黨的中央、地方和基層組織的關(guān)系;政黨內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的一般性規(guī)定;政黨的各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部除特殊情況外，均由選舉產(chǎn)生，并按照符合社會主義政治文明和政黨文明的原則逐步擴大政黨內(nèi)部和政黨之間的競爭因素。四是政黨的活動準則，對執(zhí)政黨和參政黨在國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、武裝力量、社會團體、基層單位的活動范圍、活動方式、活動程序，對執(zhí)政黨和參政黨在政協(xié)中的活動方式等做出明確規(guī)定。五是政黨活動經(jīng)費的來源、分配、使用和管理，對政黨活動經(jīng)費實行自籌與國家財政資助相結(jié)合的辦法做出具體規(guī)定。六是政黨違憲行為的審查與制裁，設(shè)立專門機構(gòu)專司對國家機關(guān)、政黨組織、社會團體行為的合憲性審查之職，使執(zhí)政黨與參政黨既有權(quán)利賦予又有義務約束，同時還有可訴的責任追究機制。⑤

誠然，中國政黨制度的合法性除了建立在歷史事實和人民的民主認同的基礎(chǔ)上之外，更重要的是要嵌入法治的架構(gòu)之中，解決組織和行為的合法律性，在此意義上來說，在國家法律層面完善政黨法制確為勢在必行。然而，正如上述兩種對立觀點所呈現(xiàn)的一樣，憂慮者直面中國《政黨法》制定目前面臨著的意識形態(tài)瓶頸和立法技術(shù)障礙，而贊同者多是以政治話語言說法律問題，即便提出了詳盡的立法建議，其內(nèi)容還牽涉結(jié)社權(quán)利、政協(xié)法律地位、預算制度和違憲審查制度機制等前設(shè)問題，一部政黨法似乎不可能一勞永逸式地解決這些問題。另外，憲法序言僅陳述性地敘述到政黨制度的有關(guān)內(nèi)容，憲法的文本并沒有授權(quán)人民代表大會制定專門性的政黨法律，人民代表大會能否將制定政黨法視為自主性職權(quán)，換言之，全國人民代表大會立法權(quán)是否存在邊界？這些都是需要在理論上論證的問題。況且，中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政尚在起步探索，以及中國社會的急劇轉(zhuǎn)型等變量的存在，似乎也都顯示《政黨法》的制定時機并不成熟。

當然，也有人會提出，政黨法制在國家層面的建立，可以通過政治協(xié)商會議這個中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要機構(gòu)來實現(xiàn)，比如以政協(xié)章程、政治決議甚至“慣例”等形式達成。然而，誠如前文所述，政黨法制涉及政黨權(quán)力的運作、政黨與國家機關(guān)的關(guān)系、預算制度和公民憲法權(quán)利等一系列問題，有的屬于法律保留甚或憲法保留事項，按照憲法和法律的規(guī)定，只能通過修憲、全國人大或其常委會立法的形式?jīng)Q定。盡管政協(xié)組織多年來為其活動的制度化、權(quán)威化作出了努力，但從法理角度而言，在政協(xié)組織的法律地位還有待進一步廓清的情況下，若由其出面制定我國政黨政治的相關(guān)制度規(guī)則，其合法性和正當性必然會引發(fā)人們的深度質(zhì)疑。

完善黨內(nèi)法規(guī)體系及其與國家法律體系銜接協(xié)調(diào)的困難

《決定》提出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，直接闡明了黨內(nèi)法規(guī)同依法治國的關(guān)系;指出完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系都是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的具體內(nèi)容，這直接闡明了中國政黨法治的法制基礎(chǔ)。因此，除了完善國家法律體系中的相關(guān)缺漏之外，完善執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)體系也是中國政黨法治的必備之功，并且在依法管黨治黨的語境下，這種必要性更為突出。

“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念，首見于毛澤東1938年在黨的六屆六中全會上的政治報告，此后，鄧小平、江澤民、胡錦濤等領(lǐng)導人均對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作過系列闡述，黨的十四大將黨內(nèi)法規(guī)的表述寫入了黨章。按照現(xiàn)行規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)體系由黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則組成，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

制定具有內(nèi)部效力的系列規(guī)則，對政黨的成員、組織和工作制度等內(nèi)容作出規(guī)定，明確黨員權(quán)利義務、限制黨內(nèi)權(quán)力恣意，是現(xiàn)代政黨建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。中國共產(chǎn)黨建構(gòu)一套完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是否棄人治，堅持依法執(zhí)政，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里的現(xiàn)實要求。為此，近年來中共中央制定頒布了被稱為“黨內(nèi)立法法”的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案規(guī)定》，第一個黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃綱要《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017）》，以及《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，修訂了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等系列黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件，同時各級黨組織還相繼開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。

客觀而言，這些努力推進了黨內(nèi)法規(guī)體系的形成和完善，是值得肯定的，但同時也應當直面黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)所存在的一系列問題。比如，黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、整體性不足，距離“完善”的目標仍有不小差距;黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)理論研究相對薄弱，對黨內(nèi)法規(guī)的歷史淵源、地位作用、體例形式、產(chǎn)生程序等缺乏系統(tǒng)研究;有的黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)交叉重復，有的過于原則空洞、缺乏細節(jié)支撐，現(xiàn)實操作性不強;具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織在制定相關(guān)法規(guī)的過程中，鮮見在一定范圍內(nèi)公開征求黨員或黨員代表的意見建議，匯集黨內(nèi)智慧，民主立規(guī)和科學立規(guī)的制度機制有待發(fā)掘;黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案的范圍僅限中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，而不包括黨章和黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，備案審查范圍相對狹窄;黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況、實施效果由“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)”開展評估，實際操作彈性較大，可能發(fā)生黨內(nèi)法規(guī)制定與執(zhí)行的步調(diào)不相一致，執(zhí)行監(jiān)督不到位的情形;黨內(nèi)法規(guī)作為黨組織和黨員的行為規(guī)范，黨員應當充分知悉，且黨內(nèi)法規(guī)具有示范效應，其影響不限于黨內(nèi)，社會各界都很關(guān)注，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準后一般應當公開發(fā)布”，但實際運行尚有不足，個別“正式頒布”亦即并不涉密的黨內(nèi)法規(guī)并未公開，僅見于在內(nèi)部傳達學習和執(zhí)行，引起了一些黨員和社會各界的疑慮和誤會，一定程度上消解了這些黨內(nèi)法規(guī)制定出臺的積極意義。當然，可以預見的是，解決這些問題也絕非一日之功。

中國共產(chǎn)黨代表著中國最廣大人民的根本利益，黨內(nèi)法規(guī)是黨從嚴管黨治黨的制度安排，憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)?；谥袊囟ǖ恼维F(xiàn)實，若國家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系不能協(xié)調(diào)一致，不僅黨的自身治理無法規(guī)范化和程序化，國家法律體系在既定憲法架構(gòu)下亦不可能自足而有效發(fā)展。⑥憲法第五條第三款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！薄吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也重申，制定黨內(nèi)法規(guī)應當“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”的原則。為此，《決定》明確提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的命題。

我們認為，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，蘊含著多方面的意涵和目標，而要達致這些目標實際有著相當?shù)碾y度。首先，“誰銜接協(xié)調(diào)誰”的問題。回溯我國政治史可知，黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生實際早于我國憲法和法律法規(guī)的制定，且由于過去一個時期法治不彰，存在“以黨代法”、“以黨代政”的情形，加之各類制定主體的法律素養(yǎng)、立規(guī)技術(shù)水平良莠不齊，因而黨內(nèi)法規(guī)可能存在與憲法和法律法規(guī)不相協(xié)調(diào)甚至是抵牾之處。反之，由于法律的滯后性，黨內(nèi)法規(guī)為因應黨內(nèi)生活變遷和當代中國社會的快速變化，在特定方面的規(guī)范確有“領(lǐng)先”的情形，需要法律法規(guī)及時或適時“跟進”。因此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應當相互銜接和協(xié)調(diào)。其次，“如何銜接協(xié)調(diào)”的問題。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)以“保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨章和憲法的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一”的原則旨歸，⑦具體可從四個方面展開：一是應當分別做好國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)特別是黨紀的立、改、廢、釋工作，對于同實踐要求不相適應的黨內(nèi)法規(guī)，應及時修訂或廢止;二是對于黨內(nèi)法規(guī)或黨紀中已有規(guī)定，經(jīng)過實踐檢驗，適用于整個公權(quán)力系統(tǒng)或可推廣適用于全體社會成員，并且可以由法律法規(guī)進行規(guī)范的，應當盡量通過法定程序承載于法律法規(guī)當中;三是對于立法法明確規(guī)定應由國家法律規(guī)定的事項，黨內(nèi)法規(guī)不應做出規(guī)定，確有立法必要的，可向有權(quán)機關(guān)提出立法建議;四是對于法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定，同時也不是憲法保留或法律保留的事項，或者有些規(guī)范、要求尚不具備制定為法律成為全社會行為規(guī)范的條件的情形，可以首先通過對黨員提出要求，先在黨內(nèi)實行，不斷調(diào)整完善，輔以在全社會宣傳引導，條件成熟時可再通過立法在國家層面施行。

這里，還需要特別對國家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接與協(xié)調(diào)當中的一個現(xiàn)實難題—規(guī)范沖突略作分析。所謂規(guī)范沖突，是指調(diào)整同一主體的同一事項同時有兩個或兩個以上的規(guī)范，且其規(guī)定不一致，相互矛盾，甚至相互抵觸。此時就會產(chǎn)生選擇適用其中一個規(guī)范，以及是否需要廢止其他規(guī)范的問題。當然，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范沖突一般只會發(fā)生于黨內(nèi)，涉及黨員、黨組織和黨務等事項。按照現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和《公務員法》等的規(guī)定，黨員特別是黨員干部和黨組織具有雙重屬性，承受著雙重義務規(guī)范：黨員既是公民，又是黨的成員，黨組織既是黨的組織，又是在國家層面活動、行使公權(quán)力的政治組織，因而同時受到憲法和法律、黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的約束。加之中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)，以及黨模范地遵守憲法法律的紀律要求，黨還會在各方面對黨員提出更高更嚴的行為標準，亦即“紀嚴于法、紀在法前”。在這當中難免就會發(fā)生規(guī)范沖突。比如，在查辦黨員腐敗案件的過程中，黨的紀檢機關(guān)的辦案規(guī)范難免就會與公民人身權(quán)利和人格尊嚴保護的法律規(guī)范發(fā)生沖突，盡管當前的反腐機制有其現(xiàn)實合理性，但是否可以依據(jù)黨員加入黨組織就意味著主動放棄了一部分普通公民享有的權(quán)利和自由的論據(jù)，就證成應當選擇適用黨內(nèi)法規(guī)而非國家法律，這無論在憲理法理還是黨建理論層面，都值得再做深入探討。此外，在中央決定完善憲法監(jiān)督制度，要求“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”的背景下，上述規(guī)范沖突也難免會引發(fā)違憲審查或違法審查的問題。關(guān)注此類規(guī)范沖突，無涉“黨大還是法大”的問題，黨的主張與憲法和法律體現(xiàn)的人民利益是一致的，這一點不容質(zhì)疑。然而黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在具體問題上的規(guī)范沖突卻也是實際存在、無法回避的，以法治思維和法治方式處理好規(guī)范沖突是實現(xiàn)依法管黨治黨和中國政黨法治必須解決的問題，倘若處理不好就可能損及法治的水平和權(quán)威。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必然是中國政黨法治建設(shè)的核心力量和關(guān)鍵場域，但若僅有法治的執(zhí)政黨，沒有法治的參政黨，中國的政黨法治也就是不完整的。作為在中國政黨政治格局中發(fā)揮獨特作用的參政黨，也應在領(lǐng)導黨中國共產(chǎn)黨形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的同時，推進自身的制度體系建設(shè)，實行“制度建黨”。2005年中共中央頒布的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》提出，支持民主黨派加強制度建設(shè)，“逐步建立一套適合民主黨派自身特點、有利于促進民主黨派工作規(guī)范化和科學化運行的制度，健全參政黨的工作機制”。此后，各參政黨在制度建設(shè)上取得一定成果，例如2007年底，八個民主黨派相繼修改了各自章程，成立了各自的“中央監(jiān)督委員會”，并借鑒《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，制定了各自的黨內(nèi)監(jiān)督條例，構(gòu)建了自身的內(nèi)部監(jiān)督機制。但是，參政黨自身的制度建設(shè)也面臨著深層次的困境：其一，由于中國政黨政治格局影響，民主黨派章程的發(fā)展深受中國共產(chǎn)黨政治路線的影響，缺乏個性和特色，各民主黨派的性質(zhì)、立場、主張、成員、組織等的趨同造成其章程的相似性，各民主黨派政黨形態(tài)不完善也致使其章程不健全。⑧其二，由于民主黨派組織管理與發(fā)展方式，人、財、物分配管理方式的影響，民主黨派也呈現(xiàn)科層化、行政化和官僚化的傾向，這種“民主黨派不民主”的色彩自然也投射到各參政黨的黨內(nèi)制度當中，限制了民主黨派在服務社會、利益表達與協(xié)調(diào)關(guān)系等方面發(fā)揮自身的優(yōu)勢和活力。其三，參政議政、民主監(jiān)督是民主黨派的重要職能，但囿于自身性質(zhì)和地位，各參政黨對本黨參政議政、民主監(jiān)督的規(guī)范，特別是程序性規(guī)范還缺乏系統(tǒng)的設(shè)計和梳理，實際運作容易以該參政黨組織負責人或處于具體領(lǐng)導關(guān)系的執(zhí)政黨組織負責人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。隨著《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的頒行，各參政黨在此方面的制度建設(shè)即有拓展提升的空間，并且可以與執(zhí)政黨相應的黨內(nèi)法規(guī)相互呼應。

依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政具體制度機制的缺失

依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵，是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方式，依法執(zhí)政必然要求依憲執(zhí)政，依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政構(gòu)成中國政黨法治的實現(xiàn)機制，只有堅持依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，才能為中國政黨法治持續(xù)積攢動能。然而，必須坦承，依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的現(xiàn)實與理想狀態(tài)還有相當?shù)牟罹?，究其原因，很重要方面就是具體制度機制的缺失，并且主要是執(zhí)政權(quán)力運行規(guī)則的缺失。一方面，法制是法治的基礎(chǔ)，建立了政黨法制，還需要包含著憲法法律至上、限制公共權(quán)力、權(quán)利保障等理念的制度機制使規(guī)范得以落實，走向政黨法治。另一方面，執(zhí)政黨的執(zhí)政活動除了實體合法性以外，也還具備程序合法性，執(zhí)政黨權(quán)限的法治化和執(zhí)政活動程序的法治化是其主要內(nèi)容，使得執(zhí)政活動不能超越憲法和法律，并且按照實定的程序規(guī)范運行。因此，必須讓依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政依靠制度機制“運轉(zhuǎn)”起來。現(xiàn)實問題主要有以下方面：

其一，憲法實施的制度機制不完善。憲法實施是憲法生命力的源泉，包括憲法關(guān)系主體對憲法的自覺遵守，也包括以法律手段糾正和制裁違憲行為，主要依靠憲法監(jiān)督和憲法解釋等制度機制來實現(xiàn)。在中國，憲法是執(zhí)政黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學民主程序形成的根本法，反映了執(zhí)政黨帶領(lǐng)人民進行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的執(zhí)政黨的領(lǐng)導地位。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。簡言之，遵守憲法，就是貫徹執(zhí)行黨和人民的意志;違反憲法，則就違背抵觸黨和人民的意志，必須予以糾正。

在國家治理和社會生活中，個別黨組織和國家機關(guān)的立法、執(zhí)法等權(quán)力行為涉嫌違憲而沒有得到及時查糾，一些公民的憲法權(quán)利受到非法侵害而沒有得到有效救濟，這不僅損害了黨和人民的利益，也嚴重損害了憲法的尊嚴和權(quán)威，長此以往甚至會動搖執(zhí)政黨的執(zhí)政根基。究其原因，正是我國的憲法實施制度機制不完善，《立法法》等法律規(guī)定的備案審查程序框架不周延，也未能通過實踐使之成熟定型，因而未能及時糾正違憲行為。此外，無論是依憲治國還是依憲執(zhí)政，都需要“憲”精準明確、可具依憑，使執(zhí)政權(quán)力和國家權(quán)力受到確認和規(guī)制，公民權(quán)利與自由得到保障和增進，在此過程中，較憲法修改更低廉高效的憲法解釋必然不可或缺。然而我國自1978年憲法確立憲法解釋權(quán)并將其賦予全國人大常委會以來，全國人大常委會尚未作出過真正意義上的憲法解釋，大量在憲法實施過程中出現(xiàn)的憲法問題急需通過憲法解釋得到闡明。

在全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，完善憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制的現(xiàn)實需求已經(jīng)十分迫切。過去總有人將憲法監(jiān)督制度和黨的領(lǐng)導對立起來，認為法律法規(guī)是在黨的領(lǐng)導下制定的，國家機關(guān)也是在黨的領(lǐng)導下行使國家權(quán)力的，如果通過憲法監(jiān)督宣布某項法律法規(guī)或國家權(quán)力行為因違反憲法而歸于無效，豈不是否定了黨的領(lǐng)導權(quán)威？這種擔心顯然是多余的。社會主義法治要堅持黨的領(lǐng)導，若基于貫徹黨和人民意志，捍衛(wèi)憲法尊嚴和權(quán)威的用意，執(zhí)政黨特別是中央領(lǐng)導機構(gòu)對多層立法主體制定的規(guī)范性法律文件都細致審核，對執(zhí)法和司法工作都親力親為地把關(guān)，其綜合成本和現(xiàn)實難度都極其巨大。違憲行為當然應當加以避免和糾正，但由于主客觀因素的影響，違憲行為的出現(xiàn)難以避免，法治先進國家也是如此。如果沒有法律法規(guī)或國家權(quán)力行為因為違憲而被查糾，那么憲法監(jiān)督制度也就失去了存在的意義。因此，法律法規(guī)或國家權(quán)力行為被宣告違憲不僅不會損害黨的形象與威信，反而能以法治方式重申黨的主張，起到杜弊清源的作用，黨的領(lǐng)導可以直接體現(xiàn)在憲法規(guī)范運作的范疇，體現(xiàn)黨的執(zhí)政能力和政治智慧，對全國人民能發(fā)揮更正面直觀的影響，同時，基于黨中央樹立的表率，也將促使各級黨政機關(guān)的權(quán)力行為都符合憲法精神、尊重人民意愿。

基于法治的一般規(guī)律和中國法治的特殊境況，我們認為，在全國人大設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法委員會，通過制定《憲法監(jiān)督法》、《憲法解釋程序法》等法律，完善憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制，由憲法委員會具體輔助全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督和憲法解釋等職權(quán)，應當是符合現(xiàn)行憲法法律、穩(wěn)妥可行的方案。當然，這里必須要考慮一個問題，即法律法規(guī)和國家權(quán)力行為涉嫌違憲，經(jīng)法定程序由憲法委員會審查、全國人大或其常委會決定，這是符合憲理法理和制度設(shè)計初衷的，但黨內(nèi)法規(guī)和政黨權(quán)力行為是否也屬于憲法監(jiān)督的對象范疇？不可否認的是，中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，與國家權(quán)力保持著極強的親和性，其政黨權(quán)力顯現(xiàn)出極強的公權(quán)力屬性，政策綱領(lǐng)對國家權(quán)力的行使和公民權(quán)利的實現(xiàn)影響甚巨，并且在個別領(lǐng)域或個別地方，“以黨代政”、“黨政不分”的情況仍然存在。然而，憲法的主要目的是規(guī)約國家權(quán)力、保障公民權(quán)利與自由，因而憲法監(jiān)督的對象應該限于國家機關(guān)或特定個人的權(quán)力行為，且我國是實行代議機關(guān)監(jiān)督模式的國家，如果將黨內(nèi)法規(guī)和政黨權(quán)力行為直接納入憲法監(jiān)督的范疇，是否能為執(zhí)政黨所接受，是否符合人民代表大會制度，是否能真正起到監(jiān)督執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的作用，也還需要審慎評估。

我們認為，一個現(xiàn)實可行的方案是，在現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件“有件必備、有備必審、有錯必糾”，中央辦公廳承辦黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，具體事務由中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)辦理的基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨首先在內(nèi)部成立一個公開、獨立、級別相對較高的類似法制審查委員會的機構(gòu)，負責對有關(guān)國家機關(guān)報送黨中央審核的國家法律等規(guī)范性文件的草案，以及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否符合黨的主張和憲法法律進行審查，只有經(jīng)過審查的法律草案才能按法定程序提請國家立法機關(guān)審議，經(jīng)審查不符合要求的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應當予以糾正或撤銷。我國憲法監(jiān)督并非按照訴訟程序進行，因而在上述制度建構(gòu)基礎(chǔ)上，若有國家機關(guān)、公民或組織認為已經(jīng)生效的法律違反憲法，則可按法定程序提出向憲法委員會審查要求或建議;若有國家機關(guān)、公民或組織認為已經(jīng)生效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件違反憲法，則可以針對涉及的條文向憲法委員會提出審查或解釋憲法的要求或建議，全國人大常委會作出相應的決定或憲法解釋后，黨內(nèi)法制審查委員會再依據(jù)決定或憲法解釋對涉及的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出處理。

其二，運用根本政治制度，通過人民代表大會執(zhí)政的機制不完善。從理想狀態(tài)而言，依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的方式是黨通過憲法法律規(guī)定的形式進入政權(quán)組織，成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導黨。由于執(zhí)政黨長期對革命路徑的依賴，形成重視執(zhí)政事實，輕視內(nèi)在價值的慣性，也由于黨組織及其領(lǐng)導干部不習慣甚或完全沒有具體的法律可供依憑，行使執(zhí)政權(quán)力的程序混沌、邊界模糊，各項國家權(quán)力似乎都可歸于黨的一元領(lǐng)導之中。從過往的政治實踐來看，黨組織和領(lǐng)導干部直接干預國家機關(guān)具體事務的情況時有發(fā)生，一些黨組織和領(lǐng)導干部違法行使權(quán)力，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，不符合依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的要求，破壞了憲法法律規(guī)定的國家權(quán)力秩序。對此，《決定》明確提出，“必須堅持黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一”。

黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導，主要是政治領(lǐng)導、組織領(lǐng)導和思想領(lǐng)導，而不是彼此不分，甚至可以包辦代替。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排。按照憲法和法律規(guī)定，各級行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都由同級人民代表大會產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。因此，只要執(zhí)政黨遵循人民代表大會制度的制度機理和內(nèi)在邏輯，提升人民代表大會的實然地位，領(lǐng)導好人民代表大會這個國家治理的關(guān)鍵制度平臺，將黨的主張通過法定程序成為國家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機關(guān)的領(lǐng)導人員，確保人民代表大會和其他國家機關(guān)依照憲法和法律行使職權(quán)，就能夠?qū)崿F(xiàn)黨對國家政權(quán)的掌控，這是在憲法和法律框架內(nèi)，實現(xiàn)依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的最佳途徑。

當然，要通過根本政治制度堅持黨的領(lǐng)導，落實依法執(zhí)政，還需要補充一整套的執(zhí)政權(quán)力運行規(guī)則，否則在缺乏實體和程序規(guī)范保障和制約執(zhí)政權(quán)力的情況下，就仍然會發(fā)生以領(lǐng)導人員意志和注意力為轉(zhuǎn)移的權(quán)力恣意。在以國家法律規(guī)定黨行使執(zhí)政權(quán)力程序和邊界存在現(xiàn)實困難的情況下，一個可欲可為的方案是在恪守憲法和法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，先以黨內(nèi)法規(guī)的形式廓清黨執(zhí)政行為的程序和邊界，明確黨組織與國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系，行使執(zhí)政權(quán)力的方式、步驟和范圍等實體和程序問題，使黨的執(zhí)政行為有真實、明確的規(guī)范可以依憑并且受到規(guī)制，待條件成熟時再將相關(guān)規(guī)程上升為國家法律。

其三，監(jiān)督依法執(zhí)政的機制不完善。執(zhí)政黨的巨大權(quán)力和超級影響，使社會的安危、人民的福祉都系于執(zhí)政本身的質(zhì)素，黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象使人們抱有一定的憂慮。對此，《決定》提出，“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”，“加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”。中共十八大以后，強力反腐肅貪、黨內(nèi)制度創(chuàng)新成為社會矚目的焦點。誠然，以巡視工作等為載體，反腐取得重大成效，受到社會各方的支持和期許，但也應注意到其中存在不足，比如社會組織和公眾、輿論媒體還未能發(fā)揮其應有的監(jiān)督能量，巡視模式容易使地方黨政官員滋生助長“不求有功，但求無過”的惰政怠政思想。

中國社會結(jié)構(gòu)處于不斷變化中，社會各階層的流動、分化和組合日益加快，新的社會階層及社會團體、民間組織持續(xù)萌發(fā)。同時，隨著社會的發(fā)展進步，公民的知識結(jié)構(gòu)和深度持續(xù)拓展，公民的參與精神和公共理性也有較大提升。因而，依法執(zhí)政的監(jiān)督不能完全寄望于執(zhí)政黨的自覺，外在監(jiān)督和控制力量的強大和慣常性，也是防止腐敗的有效良藥。執(zhí)政黨在工會、婦聯(lián)、共青團、各種學術(shù)團體、志愿者組織、經(jīng)濟組織等團體中一般都設(shè)有自己的組織或代表，并且其書記還擔任這些團體的負責人，或者實際居于“一把手”的地位。這種關(guān)系格局嚴格說來不符合執(zhí)政黨與非政治性社會組織的關(guān)系，它不僅限制了這些組織的獨立性，而且使這些組織像政府機關(guān)一樣形成二元結(jié)構(gòu)的局面，不利于其正常成長。⑨讓新聞媒體、社會組織更多地回歸社會性和民間性，使他們恢復和發(fā)揮應有的活力，對執(zhí)政行為敢監(jiān)督、會監(jiān)督、監(jiān)督有實效，這也是政黨法治所需要的重要制度安排。在此方面，現(xiàn)行管理體制顯然應當作出相應的調(diào)整。

在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，中國政黨法治的命題的確到了應當認真“解題”和“答題”的時點。若基于中國政黨政治的基本格局，遵循法治和政黨法治的一般規(guī)律，合理借鑒外國政黨法治的有益經(jīng)驗，直面困題，系統(tǒng)分析和設(shè)計，按照中國政黨法治的邏輯構(gòu)成循序漸進，那么中國政黨法治的未來是值得期許的。

（本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：14JZD003）

【注釋】

①崔英楠：“德國的政黨法治化給我們的啟示”，《法學》，2005年第7期。

②姜士林，高振全：《資產(chǎn)階級政黨及其制度》，北京：群眾出版社，1986年，第138頁。

③華毅：“世界政黨立法的概況和我國政黨立法的若干問題”，《中央社會主義學院學報》，1994年第3期。

④要戰(zhàn)通、王際全、李濤：“吸收和借鑒人類政治文明成果”，《學習時報》，第150期，2002年9月2日。

⑤林懷藝：“我國的政黨立法問題探析”，《華僑大學學報》，2004年第2期。

⑥田飛龍：“法治國家進程中的政黨法制”，《法學論壇》，2015年第3期。

⑦黃樹賢：“大力加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”，《人民日報》，2014年12月16日。

⑧孫照紅：“民主黨派章程發(fā)展的特點”，《福建省社會主義學院學報》，2011年第5期。

⑨嚴存生：“法治國家建設(shè)的政黨之維”，《金陵法律評論》，2011年春季卷。

責編 /張曉