方雷 姜永熹

【摘要】黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，執(zhí)政黨如何契合法治國(guó)家建設(shè)成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。黨的執(zhí)政方式法治化既要求執(zhí)政黨的執(zhí)政行為接受憲法、法律的約束，更要求建立符合法治精神的組織運(yùn)行規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，創(chuàng)新執(zhí)政黨介入國(guó)家政權(quán)、行使國(guó)家權(quán)力的法治路徑，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與國(guó)家的合法鏈接。其邏輯在于首先是擴(kuò)充黨的代表大會(huì)功能，將黨章規(guī)定法治化;其次是通過(guò)合法程序?qū)φh資產(chǎn)管理，將執(zhí)政黨的財(cái)務(wù)法治化;再次是通過(guò)構(gòu)建各種機(jī)制和機(jī)構(gòu)，使黨的決策權(quán)力法治化;最后是通過(guò)完善黨組制和黨管干部原則，使黨介入國(guó)家政權(quán)的過(guò)程法治化。

【關(guān)鍵詞】政黨法治化 中國(guó)共產(chǎn)黨 執(zhí)政方式 對(duì)策建議

【中圖分類(lèi)號(hào)】D60 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

引言

雖然中國(guó)推翻帝制已經(jīng)一百年了，實(shí)行社會(huì)主義制度也六十多年了，但是，一定意義上說(shuō)，我們還沒(méi)有完成現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)?，F(xiàn)代國(guó)家是建立在現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)上，以民族國(guó)家為基本形式的民主政治共同體，“國(guó)家的基本政體結(jié)構(gòu)是立憲民主體制，國(guó)家的運(yùn)行結(jié)構(gòu)是一種以法治國(guó)（the rule of law）的機(jī)制”①。在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的過(guò)程中，政治共同體的維持往往與民主化趨勢(shì)交織在一起，但政治秩序的構(gòu)建和保持與政治參與的擴(kuò)大之間并不總是一致，而是存在著階段性的側(cè)重。早發(fā)展國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，從法治入手構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)普遍規(guī)律。當(dāng)然，最理想的進(jìn)程是法治和民主的同步推進(jìn)，但對(duì)于后發(fā)展國(guó)家來(lái)說(shuō)，在缺乏有效的制度建設(shè)能夠容納民主化所帶來(lái)的社會(huì)沖突時(shí)，推行民主化是危險(xiǎn)的，因此對(duì)于法治與民主的發(fā)生次序顯得尤為重要。

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的歷程來(lái)看，推進(jìn)法治的難度要小于推進(jìn)民主，因?yàn)榉ㄖ螐?qiáng)調(diào)的是權(quán)力的規(guī)范，而民主注重的是權(quán)力的歸屬。英國(guó)1215年的《自由大憲章》就是從法治著眼的，摸索了將近500年，直到1688年光榮革命的時(shí)候才實(shí)現(xiàn)憲政民主的制度安排，開(kāi)創(chuàng)了一條“君主立憲”的道路，他們主要是從限制王權(quán)開(kāi)始的。美國(guó)的開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉儺?dāng)初設(shè)計(jì)國(guó)家政體時(shí)也是從法治出發(fā)，通過(guò)費(fèi)城制憲會(huì)議，創(chuàng)建了世界上第一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，逐漸走出了一條“民主立憲”的道路，他們主要是從限制政府權(quán)力開(kāi)始的。

中國(guó)是一個(gè)由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)路徑是先有黨，再有國(guó)家，再有法律。獨(dú)特的國(guó)家建構(gòu)路徑來(lái)自于中國(guó)近代所受的外力影響與歷史現(xiàn)實(shí)環(huán)境，并由此形成中國(guó)共產(chǎn)黨在構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家過(guò)程中發(fā)揮著核心作用，“人民通過(guò)黨實(shí)現(xiàn)有機(jī)聚合……（使）黨能夠成為社會(huì)核心力量，從而為現(xiàn)代國(guó)家制度體系的成長(zhǎng)提供有力的依靠和支持?！雹?/p>

因此，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的生成邏輯在于我們能否創(chuàng)造出一條“黨主行憲”，也就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持依法治國(guó)和人民主權(quán)統(tǒng)一的道路。這就要求將政黨法治化過(guò)程與法治國(guó)家建設(shè)過(guò)程緊密銜接起來(lái)。

法治的構(gòu)建過(guò)程并不僅依靠法律條文的制定、更不完全自然內(nèi)生于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它更需要執(zhí)政黨自覺(jué)約束其權(quán)力、自愿遵守法律并以法理權(quán)威促使民眾相信并接受法律約束，從而形成基于法治文化的制度性安排。③黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治國(guó)家的建構(gòu)是內(nèi)在一致的，憲法賦予黨的執(zhí)政地位、確認(rèn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，執(zhí)政黨在“憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”是黨章確立的根本原則。

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，執(zhí)政黨如何契合法治國(guó)家建設(shè)成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。執(zhí)政方式法治化既要求執(zhí)政黨的執(zhí)政行為接受憲法、法律的約束，更要求建立符合法治精神的組織運(yùn)行規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，創(chuàng)新執(zhí)政黨介入國(guó)家政權(quán)、行使國(guó)家權(quán)力的法治路徑，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與國(guó)家的合法鏈接。具體來(lái)講：

設(shè)立專(zhuān)門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)構(gòu)

執(zhí)政黨進(jìn)入國(guó)家體系行使公共權(quán)力，同時(shí)接受黨的章程、黨內(nèi)法規(guī)和憲法、法律的雙重約束，也使得政黨行為與國(guó)家行為緊密相聯(lián)。黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)在塑造執(zhí)政黨行為的過(guò)程中，同時(shí)深刻地影響國(guó)家行為?！包h要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，首先要做到黨內(nèi)法規(guī)符合憲法和法律的要求，黨的章程是約束執(zhí)政黨行為的根本原則，黨內(nèi)法規(guī)則是規(guī)范執(zhí)政黨行為的具體內(nèi)容。因此，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的制定、審核應(yīng)當(dāng)提高到僅次于黨的章程制定、修改的層次，成立專(zhuān)門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)構(gòu)，保障黨內(nèi)法規(guī)制定合于憲法、合于法律、合于黨章。

專(zhuān)門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)構(gòu)應(yīng)直接由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，機(jī)構(gòu)成員專(zhuān)職化;在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間，依據(jù)黨章精神、憲法與法律規(guī)定，承擔(dān)黨的代表大會(huì)對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的審查功能。完善黨內(nèi)法規(guī)制定程序，需要黨的各部門(mén)起草的黨內(nèi)法規(guī)由相應(yīng)部門(mén)提出后，由黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)構(gòu)審議并向黨的代表大會(huì)提請(qǐng)授權(quán)制定。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的清理備案工作應(yīng)從黨的行政部門(mén)轉(zhuǎn)移到黨的權(quán)力部門(mén)，即由黨的代表大會(huì)授權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)構(gòu)執(zhí)行，在法理上提升黨內(nèi)法規(guī)的效力和地位。

建立黨內(nèi)仲裁制度

黨內(nèi)法規(guī)體系的形成和完善既應(yīng)包括遵循法治原則制定法規(guī)文本及制定程序和機(jī)制，更應(yīng)包括完善相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)和制度規(guī)范，監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施。目前主要由黨的紀(jì)律檢查部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，但是尚無(wú)機(jī)構(gòu)、制度對(duì)執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議進(jìn)行處置與協(xié)調(diào)，這既不利于黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，也不符合民主集中制原則。因此，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的黨內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)，處理黨內(nèi)法規(guī)決策在執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)議。

黨內(nèi)仲裁與黨的紀(jì)律檢查制度是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程的一體兩面。黨的紀(jì)律檢查部門(mén)負(fù)責(zé)督責(zé)黨的法規(guī)、決策的執(zhí)行，黨的仲裁機(jī)構(gòu)則是對(duì)法規(guī)、決策過(guò)程中可能出現(xiàn)的偏差進(jìn)行糾正，對(duì)黨組織和黨員權(quán)利的救濟(jì)。

黨內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)，應(yīng)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，下管一級(jí)、處理仲裁事務(wù)，機(jī)構(gòu)成員專(zhuān)人專(zhuān)任，依照黨章精神和黨內(nèi)法規(guī)處理下級(jí)黨組織對(duì)上級(jí)黨組織決定的爭(zhēng)議、同級(jí)黨組織間的爭(zhēng)議、黨員對(duì)黨組織決定的意見(jiàn)，特別是審查開(kāi)除黨員等涉及黨員權(quán)利的重要事項(xiàng)。相應(yīng)的申訴程序及仲裁范圍和規(guī)則應(yīng)補(bǔ)充在黨章修訂和黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中，借鑒國(guó)家司法的仲裁程序，保證仲裁雙方充分辯論、舉證等，保證仲裁結(jié)果的獨(dú)立性和公正性。

黨內(nèi)仲裁制度意在完善黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施環(huán)節(jié)，以制度化的方式解決黨內(nèi)分歧，保障黨章規(guī)定的黨員權(quán)利，形成寬容、民主的黨內(nèi)文化，進(jìn)一步補(bǔ)充完善民主集中制原則的制度實(shí)施。

設(shè)立專(zhuān)門(mén)的違憲審查委員會(huì)

依法治國(guó)首先在于依憲治國(guó)，依法執(zhí)政的關(guān)鍵在于依憲執(zhí)政。遵循憲法、依靠憲法的實(shí)質(zhì)便是將憲法付于動(dòng)態(tài)實(shí)施的過(guò)程，構(gòu)建憲法監(jiān)督的程序和機(jī)制。因此，依憲執(zhí)政也包括了執(zhí)政黨“護(hù)憲”的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)了歷次憲法修訂、普及、宣傳等活動(dòng)，依靠其廣泛的組織機(jī)構(gòu)、龐大的黨員群體，協(xié)調(diào)、動(dòng)員所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織等進(jìn)入憲法實(shí)施過(guò)程。④

可見(jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)其廣泛的組織動(dòng)員結(jié)構(gòu)發(fā)揮著強(qiáng)大的政治和社會(huì)整合功能，因此，僅通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)擁有的憲法解釋權(quán)難以形成有效的憲法監(jiān)督機(jī)制，事實(shí)上也較少發(fā)揮作用，根本原因在于忽視了執(zhí)政黨在我國(guó)政治過(guò)程中的角色。應(yīng)在執(zhí)政黨中央設(shè)立違憲審查委員會(huì)，專(zhuān)司向全國(guó)人大常委會(huì)提出違憲審查申請(qǐng)。

黨內(nèi)違憲審查委員會(huì)人員組成由黨的中央委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)黨組和最高人民法院黨組提名，經(jīng)黨的代表大會(huì)審議通過(guò)，僅對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，有限任期、定期改選，任期內(nèi)無(wú)故不能調(diào)動(dòng)。該委員會(huì)既接受來(lái)自國(guó)家機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社會(huì)組織中設(shè)立的黨委或黨組提出的針對(duì)公共部門(mén)行為或相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的違憲審查申請(qǐng)，也接受黨員或黨組織對(duì)黨的決策或黨組織違憲行為的申訴，還接受公民通過(guò)黨員或黨組織對(duì)公共部門(mén)行為或法律法規(guī)等侵犯自身公民權(quán)利時(shí)提起的憲法訴愿。黨的違憲審查委員會(huì)根據(jù)申訴內(nèi)容，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋并最終判定是否違憲。該制度設(shè)置以期能促進(jìn)黨政職能的區(qū)分與調(diào)整，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨政治領(lǐng)導(dǎo)功能，更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)在法治層面的契合。

建立執(zhí)政黨資金管理體系

首先，通過(guò)人大批準(zhǔn)的預(yù)算明確國(guó)家財(cái)政對(duì)執(zhí)政黨補(bǔ)貼的金額、項(xiàng)目與比例。國(guó)家財(cái)政對(duì)于黨的補(bǔ)貼包括直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼，間接補(bǔ)貼如維持黨組織日常運(yùn)轉(zhuǎn)和活動(dòng)的場(chǎng)地使用、設(shè)施支持、政府外黨組織人員津貼等。應(yīng)通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法的方式、人大審批預(yù)算的程序以及黨內(nèi)明確的法規(guī)細(xì)則，規(guī)定國(guó)家財(cái)政對(duì)于黨活動(dòng)資金以及黨的專(zhuān)職工作人員享受?chē)?guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的額度和范圍，并將此作為國(guó)家財(cái)政預(yù)算的單列項(xiàng)目，接受?chē)?guó)家審計(jì)部門(mén)和黨內(nèi)紀(jì)律、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。

其次，構(gòu)建以國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼為主，黨費(fèi)、捐贈(zèng)為輔的政黨資金來(lái)源體系。國(guó)家財(cái)政對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行支持的法制化、適度區(qū)分黨內(nèi)財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)政間關(guān)系是黨執(zhí)政過(guò)程法治化的重要體現(xiàn)。執(zhí)政黨在組織活動(dòng)上依托國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，以保證其執(zhí)政過(guò)程的中立性與公共性是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟做法。通過(guò)立法方式明確國(guó)家財(cái)政對(duì)黨的經(jīng)費(fèi)撥付，以黨費(fèi)和捐贈(zèng)為輔助經(jīng)費(fèi)募集來(lái)源，保證黨在執(zhí)政過(guò)程中的公正性和公共性。

再次，進(jìn)行黨產(chǎn)登記與處置管理。對(duì)黨所支配的現(xiàn)有實(shí)體資產(chǎn)進(jìn)行清理登記，以法律的形式確定、規(guī)范其所屬及性質(zhì)。對(duì)于當(dāng)前黨已掌握的資產(chǎn)、特別是固定資產(chǎn)，應(yīng)進(jìn)行登記，確認(rèn)其產(chǎn)權(quán)歸屬。在現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境下，執(zhí)政黨不適宜以經(jīng)營(yíng)黨產(chǎn)作為經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，因此，黨產(chǎn)清理登記后應(yīng)由專(zhuān)門(mén)的具備法人資格的黨屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。清理、確認(rèn)黨掌握的資產(chǎn)是推動(dòng)黨執(zhí)政過(guò)程法治化的重要步驟，也是保障執(zhí)政黨廉潔奉公的有效途徑。

最后，建立政黨基金統(tǒng)一管理黨的經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)。執(zhí)政黨運(yùn)作經(jīng)費(fèi)與國(guó)家財(cái)政的適度剝離要求黨在經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理中保持獨(dú)立的系統(tǒng)和管理體系。建立政黨基金統(tǒng)一接受并管理黨費(fèi)、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)捐贈(zèng)所獲得的資金。黨的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、基層黨組織人員工資等均應(yīng)由政黨基金負(fù)責(zé)支出。政黨基金作為注冊(cè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政黨資金和資產(chǎn)的管理與運(yùn)作，為黨組織開(kāi)展活動(dòng)提供資金支持，辦理相關(guān)活動(dòng)資金募集、銀行信貸、固定資產(chǎn)管理、活動(dòng)場(chǎng)地租賃等事務(wù)，接受?chē)?guó)家相關(guān)部門(mén)與法律法規(guī)監(jiān)管。政黨基金應(yīng)當(dāng)作為黨內(nèi)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)存在，接受黨的紀(jì)律檢查部門(mén)監(jiān)督（紀(jì)律檢查部門(mén)之下可設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)單位，也可以請(qǐng)第三方審計(jì)），并向黨的代表大會(huì)匯報(bào)工作。

完善執(zhí)政黨財(cái)務(wù)管理制度

一是設(shè)立黨內(nèi)專(zhuān)門(mén)的財(cái)務(wù)委員會(huì)。各級(jí)黨組織均應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)與人員（鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上設(shè)立財(cái)務(wù)委員會(huì)，基層黨組織設(shè)立專(zhuān)人），統(tǒng)一管理國(guó)家財(cái)政對(duì)黨的補(bǔ)貼資金、黨費(fèi)、社會(huì)捐款以及黨產(chǎn)收益的使用。該委員會(huì)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，專(zhuān)人專(zhuān)任，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)收支的計(jì)劃、控制和審核工作，相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告交由每年黨的代表大會(huì)審議，并公開(kāi)接受群眾監(jiān)督。明確黨的經(jīng)費(fèi)分配方式和用途。建立黨中央、地方各級(jí)黨組織以及基層各級(jí)黨組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的具體分配和補(bǔ)助辦法，并對(duì)黨的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)用途進(jìn)行規(guī)范管理。

二是制定具體詳盡的黨內(nèi)財(cái)務(wù)管理辦法。在黨章中添加有關(guān)黨的財(cái)務(wù)管理內(nèi)容。財(cái)務(wù)管理辦法制定和執(zhí)行必須遵循國(guó)家《會(huì)計(jì)法》等相關(guān)法規(guī)，并接受人民代表大會(huì)及相應(yīng)政府部門(mén)監(jiān)督。關(guān)于黨務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，各級(jí)黨組織應(yīng)在財(cái)年內(nèi)編制和執(zhí)行預(yù)算，就本財(cái)年的經(jīng)費(fèi)使用預(yù)算向黨的代表大會(huì)提出并討論，并在財(cái)年結(jié)束進(jìn)行決算。對(duì)現(xiàn)金、存款等流動(dòng)資產(chǎn)建立賬目，對(duì)房屋、辦公設(shè)施、交通工具、電子設(shè)備等固定資產(chǎn)建立資產(chǎn)明細(xì)、會(huì)計(jì)檔案等，其他如活動(dòng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)定可參照當(dāng)前黨費(fèi)管理辦法和會(huì)計(jì)核算體系，基于現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)與制度基礎(chǔ)更新擬定。

三是不兼任公職的或兩新組織內(nèi)的黨的專(zhuān)職人員，其工資由黨管理的資金或經(jīng)費(fèi)中支出。以此在人員薪酬的財(cái)務(wù)管理上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)財(cái)務(wù)系統(tǒng)與國(guó)家財(cái)政或企業(yè)財(cái)務(wù)的剝離，在財(cái)政上實(shí)現(xiàn)“黨要管黨”。通過(guò)人員工資獨(dú)立支付，區(qū)分擔(dān)負(fù)黨的組織職務(wù)專(zhuān)職黨員與不擔(dān)任職務(wù)的普通黨員，以使經(jīng)費(fèi)支持更為合理有效，并借此促進(jìn)黨組織精簡(jiǎn)管理人員、提高管理效率。

擴(kuò)大黨員屬地化管理范圍

執(zhí)政方式法治化隱含著按照黨章精神進(jìn)行制度建構(gòu)過(guò)程?！疤幵诂F(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，而政黨強(qiáng)大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及制度化的程度。”⑤

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)流動(dòng)性增加，傳統(tǒng)社會(huì)基層黨組織形式無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員的整合與管理，因而要求基層政黨組織的組織形式和管理制度相應(yīng)轉(zhuǎn)變。目前，黨員屬地化管理范圍還僅局限于兩新組織、部分事業(yè)單位，尚未完全適應(yīng)執(zhí)政黨執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的要求。

因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大黨員屬地化管理范圍，對(duì)政府部門(mén)外的普通黨員按照屬地就近原則，歸為所在行政區(qū)域內(nèi)的基層黨組織進(jìn)行管理，以此減少黨員管理單位和層級(jí)設(shè)置，擴(kuò)大基層黨組織的管理范圍，提高基層黨員管理效率。黨員屬地化管理旨在強(qiáng)化黨組織對(duì)社會(huì)黨員、特別是流動(dòng)黨員的管理，轉(zhuǎn)變基層黨組織管理工作方式，整合黨員資源，提高普通黨員對(duì)黨組織活動(dòng)和組織生活的參與程度，增強(qiáng)黨員對(duì)黨組織的歸屬感，使黨的組織管理功能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化。擴(kuò)大黨員屬地化管理范圍應(yīng)作為服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)，探索基層黨組織對(duì)于不同黨員群體管理、服務(wù)、動(dòng)員的方式方法和意見(jiàn)綜合能力，使基層黨組織構(gòu)成基層治理的一級(jí)主體。

黨的地方代表大會(huì)設(shè)立政策委員會(huì)

制定政策是執(zhí)政黨執(zhí)掌政權(quán)的重要方式，監(jiān)督黨的決策權(quán)力行使是執(zhí)政方式法治化的重要內(nèi)容，特別是在區(qū)域性公共政策的制定過(guò)程中，發(fā)揮黨員的代表性，落實(shí)黨章中對(duì)黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、黨的政策討論的權(quán)利的規(guī)定，保證憲法和黨的章程規(guī)定的執(zhí)政黨所承擔(dān)的利益綜合和政治參與功能。

因此，應(yīng)該通過(guò)擴(kuò)大黨員屬地化管理，增強(qiáng)地方黨組織意見(jiàn)綜合的范圍和能力，繼而通過(guò)設(shè)立政策委員會(huì)形成黨的領(lǐng)導(dǎo)層與普通黨員和群眾進(jìn)行溝通的制度通道，形成群眾—普通黨員—黨的代表大會(huì)的政策生成路徑。

地方黨的政策委員會(huì)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)征集本區(qū)域內(nèi)黨員對(duì)于黨的政策提案的意見(jiàn)并形成草案（協(xié)商文件），之后將協(xié)商文件下發(fā)至區(qū)域內(nèi)各黨組織展開(kāi)討論并形成政策建議，經(jīng)政策委員會(huì)修改確定后，提交黨的代表大會(huì)或委員會(huì)審議討論，并最終決定是否作為黨的政策提案向人民代表大會(huì)提出或通過(guò)黨組轉(zhuǎn)化為行政區(qū)域內(nèi)的公共政策，由此形成發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主與發(fā)揮地方自治的重要過(guò)程。

完善黨組在黨介入國(guó)家政權(quán)中的制度化作用

黨的執(zhí)政過(guò)程就是黨以何種路徑進(jìn)入國(guó)家政權(quán)之中，行使國(guó)家權(quán)力，即執(zhí)政黨必須通過(guò)一定方式領(lǐng)導(dǎo)、組織、參與國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，借助國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其主張和理想。執(zhí)政方式法治化意味著厘清執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的行為邊界，通過(guò)制度規(guī)范銜接組織行為。黨組是執(zhí)政黨介入國(guó)家政權(quán)的組織和制度載體，新近公布的《黨組工作條例（試行）》明確了黨組在本單位中的重大事項(xiàng)決策功能，突出了黨組在執(zhí)行派出黨組織決定的核心使命。

但是還應(yīng)注意到，黨組是執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)間的媒介，除了執(zhí)行黨的決議外還應(yīng)發(fā)揮在政策形成過(guò)程中的協(xié)調(diào)功能。這就首先要求明確派出黨組織與黨組間的事務(wù)、職權(quán)范圍，區(qū)分“重大事項(xiàng)”與“常規(guī)工作”的具體內(nèi)容，避免派出黨組織將“領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)橹苯又笓]、干預(yù)國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常工作。

其次，黨組的協(xié)調(diào)功能發(fā)揮應(yīng)注意不同國(guó)家機(jī)構(gòu)的黨組間以黨委為平臺(tái)協(xié)調(diào)、溝通本部門(mén)的意見(jiàn)，并爭(zhēng)取獲得一致。

最后，區(qū)分、細(xì)化不同單位、領(lǐng)域內(nèi)黨組的領(lǐng)導(dǎo)和決策范圍。國(guó)家機(jī)構(gòu)涵蓋立法、行政、司法不同領(lǐng)域，依據(jù)憲法與法律規(guī)定其各自職權(quán)范圍與權(quán)力性質(zhì)不同，這就要求黨組在執(zhí)行派出黨組織決定的過(guò)程中必須不能違背憲法和法律對(duì)本部門(mén)權(quán)力性質(zhì)和范圍做出的規(guī)范，如人大任免權(quán)行使、保證司法獨(dú)立性的要求等。

實(shí)現(xiàn)黨與人大在人事任免上的有效銜接

“黨管干部”是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要原則和方式，依照法定程序向國(guó)家政權(quán)輸送干部是政黨執(zhí)政的主要方式也是行使權(quán)力的重要基礎(chǔ)。政黨法治建設(shè)要求黨的執(zhí)政過(guò)程與人民民主原則的有效協(xié)調(diào)，即黨對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)職位的要求體現(xiàn)在黨掌握對(duì)于該職位人選的提名權(quán)上。

人民代表大會(huì)依據(jù)憲法賦予的任免權(quán)對(duì)執(zhí)政黨推薦的候選人進(jìn)行充分的調(diào)查、測(cè)評(píng)、審計(jì)等，最終決定任免結(jié)果。在黨推薦的候選人被人大任命之后，也完成了從“黨的干部”向“國(guó)家干部”的身份轉(zhuǎn)變，接受憲法和法律的要求和監(jiān)督。這體現(xiàn)在人大依據(jù)任期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考察、選舉、任免和監(jiān)督上。

因此，實(shí)現(xiàn)黨管干部、人大任免權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)干部任期制間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、有效銜接的過(guò)程，一方面要求執(zhí)政黨在執(zhí)政過(guò)程中有自我約束意識(shí)和法治意識(shí)，否則對(duì)制度的破壞和對(duì)代表國(guó)家權(quán)威的權(quán)力機(jī)關(guān)的不尊重，會(huì)嚴(yán)重削弱執(zhí)政黨的合法性。另一方面，要建立“黨委—黨組—人大”的制度銜接路徑，健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免方式，通過(guò)法律化、制度化的手段調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部，從而避免在人事任免上“未任到崗、未免離崗、突擊任免”等現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)監(jiān)督主要依靠黨內(nèi)民主、黨的紀(jì)律監(jiān)督與司法檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，黨的執(zhí)政方式法治化邏輯在于首先是擴(kuò)充黨的代表大會(huì)功能，將黨章規(guī)定法治化;其次是通過(guò)合法程序?qū)φh資產(chǎn)管理，將執(zhí)政黨的財(cái)務(wù)法治化;再次是通過(guò)構(gòu)建各種機(jī)制和機(jī)構(gòu)，使黨的決策權(quán)力法治化;最后是通過(guò)完善黨組制和黨管干部原則，使黨介入國(guó)家政權(quán)的過(guò)程法治化。

（本文系國(guó)家社科基金2014年度重點(diǎn)項(xiàng)目“地方治理中黨的權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式創(chuàng)新研究”的段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14AZZ002）

【注釋】

①任劍濤：“從帝制中國(guó)、政黨國(guó)家到憲制中國(guó)：中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的三次轉(zhuǎn)型”，《學(xué)海》，2014年第2期。

②林尚立：《建構(gòu)民主—中國(guó)的理論、戰(zhàn)略與議程》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第9頁(yè)。

③[美]瑪格麗特·利瓦伊、布拉德·艾伯利：《法治建立時(shí)刻有原則的領(lǐng)導(dǎo)者》，載自[美]詹姆斯·J·赫克曼等編：《全球視野下的法治》，北京：清華大學(xué)出版社，2014年，第204～224頁(yè)。

④翟國(guó)強(qiáng)：“中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制”，《法學(xué)研究》，2014年第3期。

⑤[美]亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海人民出版社，2008年，第341頁(yè)。

責(zé)編 /張曉