孫玉娟 劉敦榮

【摘要】協(xié)商民主作為一種公共參與形式，既是普遍存在的交往方式和社會現(xiàn)象，又是解決政治分歧與社會矛盾的有效方法和途徑。因此，探析中國協(xié)商民主發(fā)展困境，在理論和實踐層面界定其發(fā)展路徑，對深化政治體制改革、建設(shè)中國特色社會主義民主政治，具有重大理論價值和實踐指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】中國協(xié)商民主 協(xié)商民主形式 發(fā)展路徑

【中圖分類號】D6 ? ? 【文獻標識碼】A

協(xié)商民主是代議制民主政治解決政治分歧與社會矛盾有效的公眾參與形式，是建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的重要路徑選擇。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。”①因此，界定并設(shè)計協(xié)商民主發(fā)展新路徑，對全面深化政治體制改革、構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大意義。

中國協(xié)商民主概念的界定與解讀

協(xié)商民主興起于20世紀80年代，是對西方代議制選舉民主的補充與支持。中國協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，立足于社會主義初級階段的基本國情，總結(jié)西方民主理論合理成分和我國民主實踐經(jīng)驗形成的具有中國特色的公眾參與形式。在我國政治社會生活中，較為成熟的協(xié)商形式有：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、人民政協(xié)、公共政策聽證會、民主懇談會和社區(qū)會商會等。

中國協(xié)商民主的功能：一是有助于擴大公民有序政治參與。協(xié)商民主在征求不同群體意見的基礎(chǔ)上，以談判或妥協(xié)的方式推動公共政策最優(yōu)，實現(xiàn)利益均衡，提高公民政治參與的積極性;二是有助于構(gòu)建服務(wù)型政府。協(xié)商民主作為政府治理的有效形式，對于轉(zhuǎn)變政府運行機制，提高政務(wù)水平，增強人民認同感，具有重要意義;三是有助于化解人民內(nèi)部矛盾。政府決策機構(gòu)要全面了解社會各主體的利益要求，就必須對社會各階層、集團和個人利益進行及時、全面的維護與協(xié)調(diào);四是有助于穩(wěn)固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。發(fā)展協(xié)商民主，能夠有效匯聚各黨派團體和各族各界人士意見于黨的路線、方針、政策，使政府決策真正實現(xiàn)權(quán)為民所用、利為民所謀，調(diào)動建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的積極性，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。

中國協(xié)商民主面臨的發(fā)展困境及成因分析

始終堅持以馬克思主義理論為指導(dǎo)思想，是中國協(xié)商民主區(qū)別于西方協(xié)商民主獨特的優(yōu)勢特征和強大生命活力之所在。但目前，中國協(xié)商民主發(fā)展無論在理論上還是實踐層面上都面臨一些難題，在一定程度上制約了協(xié)商民主的發(fā)展。

理論自身混亂，觀點存在分歧。理論自身混亂、難以形成統(tǒng)一觀點是制約中國協(xié)商民主發(fā)展的首要因素。理論是實踐的先導(dǎo)，成熟的民主理論能如實反映一個社會的現(xiàn)實狀況，為建設(shè)社會主義民主政治提供理論依據(jù)，從而促進民主政治健康發(fā)展。在社會實踐領(lǐng)域，黨和政府針對協(xié)商民主展開了一系列有效探索，出臺了《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)的意見》、《中國政黨制度》（白皮書）等文件，不僅肯定了協(xié)商民主的存在價值，還總結(jié)出適合我國國情的發(fā)展理論。但中國協(xié)商民主仍然處在發(fā)展初期，還有很多理論問題存在爭議或需要解答，如：歐美國家協(xié)商民主理論是否已發(fā)展為民主理論的主流，民主實踐是否正向協(xié)商轉(zhuǎn)型;中國協(xié)商民主是否能夠發(fā)展、壯大，如何與西方協(xié)商民主相互區(qū)分;中國權(quán)力話語體系下，究竟如何定義協(xié)商民主及其與選舉民主的關(guān)系等等。

思想觀念滯后，協(xié)商主體弱勢。協(xié)商民主參與主體的民主觀念和力量發(fā)展狀況，不僅直接關(guān)系到中國協(xié)商民主目標和價值能否最終實現(xiàn)，而且關(guān)系到“四個全面”戰(zhàn)略目標和社會主義民主政治建設(shè)的最終實現(xiàn)?！爸袊F(xiàn)代化歷程表明，中國走向現(xiàn)代化屢受挫折的‘第一個原因’就在于中國始終沒有能培養(yǎng)出夠格的現(xiàn)代化的公民?！雹谠谖覈裰髡螌嵺`中，臣民文化、官本位、權(quán)利依附等封建思想觀念依舊禁錮著國民民主意識的覺醒，導(dǎo)致民主文化淡薄、民主精神缺失、參與主體長期處于弱勢地位。在協(xié)商民主過程中主要體現(xiàn)為：協(xié)商參與主體自身素質(zhì)水平與協(xié)商要求不匹配;協(xié)商參與主體遴選范圍受限，涵蓋主體不全面;協(xié)商主體參與意識滯后，參與動力不強。最終導(dǎo)致部分協(xié)商程序和機制混亂、協(xié)商結(jié)果流于形式，公民政治參與積極性、主動性降低，政治話語權(quán)削弱，弱勢地位傾向化嚴重，嚴重制約了中國協(xié)商民主發(fā)展和內(nèi)在功能的發(fā)揮，阻滯了建設(shè)社會主義政治文明的步伐。

具體協(xié)商缺失，面臨平等危機。權(quán)力格局和協(xié)商參與主體的社會經(jīng)濟地位是影響協(xié)商民主結(jié)果的重要因素。博曼認為：“對話是一種特定的聯(lián)合性活動，有著協(xié)商必須的獨特特征?！雹壑袊鴧f(xié)商民主強調(diào)協(xié)商參與主體的理性、自由和平等，但在協(xié)商民主實踐過程中，中國共產(chǎn)黨始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府部門始終掌握著非制度層面的協(xié)商對話，在一定程度上導(dǎo)致協(xié)商程序有失理性、協(xié)商主體依賴政府責任感缺失、部分協(xié)商結(jié)果流于形式。雖然人民政協(xié)的主題強調(diào)民主和團結(jié)，但在協(xié)商民主概念和理論實踐過程中，政協(xié)協(xié)商并不是完全意義上的參與協(xié)商、表達利益途徑，更多地體現(xiàn)為統(tǒng)治策略和政治工具。人民政協(xié)作為我國協(xié)商民主制度層面最重要實現(xiàn)載體在協(xié)商實踐中隨意性較強，沒能發(fā)揮其應(yīng)有作用，部分政黨機關(guān)、政府部門始終處于被動狀態(tài)，參政黨、政協(xié)各界別無法實現(xiàn)有效的互動協(xié)商，各協(xié)商界別“等、怕、靠”等消極現(xiàn)象普遍存在，特別實在地方基層協(xié)商民主中，大多協(xié)商完全是政府主導(dǎo)制定，參與協(xié)商公民的意見和建議被擱置，協(xié)商討論成為形式，協(xié)商程序成為走過場、打幌子，“多數(shù)情況下，協(xié)商表現(xiàn)為控制、預(yù)定的決策或者并不真實的一致同意”④，造成中國協(xié)商民主效率低下。

協(xié)商機制單一，缺乏法律保障。現(xiàn)階段，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾沖突增多，多元利益格局尚未穩(wěn)固，且封建社會歷時較長，民主根基較薄弱，作為社會“減震器”和“穩(wěn)定劑”的協(xié)商民主受單一的運行機制制約，難以發(fā)揮其功能。在協(xié)商民主實踐中，靈活多樣的協(xié)商形式與單一、計劃協(xié)商機制之間的矛盾，導(dǎo)致協(xié)商民主程序非制度化、規(guī)范化、協(xié)商效果微弱以及我國法律監(jiān)督機制不健全等缺陷都在不同程度上弱化了中國協(xié)商民主的法律約束力，勢必失去中國協(xié)商民主的應(yīng)有效果。雖然在學界協(xié)商民主理論已成為探討民主政治的主流，確保政府權(quán)力來自人民和保護人民權(quán)利的最重要手段依舊是選舉民主，但選舉民主不健全，在一定程度上也限制了協(xié)商民主發(fā)展。近年來，官方出臺一系列文件明確國家制度層面協(xié)商民主的協(xié)商主體、原則、形式、內(nèi)容、程序等，但在非制度層面的協(xié)商民主仍停留在執(zhí)政黨綱領(lǐng)、國家政策層面，缺乏必要的法律保障。

公平正義脆弱，實際效應(yīng)失真?，F(xiàn)階段，協(xié)商民主機制混亂和參與主體內(nèi)部力量發(fā)展不均衡等問題構(gòu)成了羈絆中國協(xié)商民主發(fā)展和促進社會公平正義的隱患。羅爾斯認為，社會分配在個人之間的差異應(yīng)遵循“最少受惠者保護原則”，即不以損害社會中境況最差的人的利益為原則。⑤公平正義不僅是中國協(xié)商民主賴以發(fā)展的基石，而且是推動其運轉(zhuǎn)動力的源泉。但在協(xié)商過程中，公平正義屢遭挑戰(zhàn)，其權(quán)威性受到質(zhì)疑，發(fā)展遭遇瓶頸。具體表現(xiàn)為政協(xié)涵蓋主體不全面、界別設(shè)置不合理、界別間地位不平等等，“政治精英”和“社會精英”占據(jù)主體，“平民階層”特別是弱勢群體難以參與其中、影響微弱，導(dǎo)致公平正義無法真正落實，公共政策的制定必然會犧牲或忽視弱勢群體利益。在我國協(xié)商民主實踐中，無論是政治協(xié)商制度還是基層和群眾自治制度協(xié)商群體都只具備協(xié)商權(quán)和參與權(quán)，卻沒有最終決定權(quán)，導(dǎo)致非制度層面協(xié)商結(jié)果最終都是以政策決策部門為主導(dǎo)。加之上下不一官僚行為和片面追求政績的觀念，都造成了協(xié)商結(jié)果真實性降低，甚至導(dǎo)致其與協(xié)商民眾真實意愿相背離。

中國協(xié)商民主發(fā)展的路徑選擇

在發(fā)展中國協(xié)商民主的過程中，我國必須理性對待中西方政治文化和社會發(fā)展的歷史差異和階段差異，與社會主義初級階段的基本國情緊密結(jié)合，合理界定協(xié)商民主的發(fā)展路徑。

普及民主教育，培育公民協(xié)商意識。協(xié)商意識是協(xié)商參與主體對協(xié)商行為的道德判斷，對協(xié)商過程的展開和妥協(xié)共融結(jié)果的達成產(chǎn)生重要的影響。因此，發(fā)展協(xié)商民主的首要之舉就是培養(yǎng)協(xié)商主體的民主和法制觀念、提升其政治判斷能力、增強協(xié)商責任感。

首先，普及平等價值觀念。它是協(xié)商意識的基礎(chǔ)。擴大協(xié)商參與廣度，撇開體制限制和社會歧視，將社會各階層的力量納入到公共政策的決議之中，加強協(xié)商參與深度，在保證協(xié)商主體協(xié)商地位和協(xié)商參與權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，推動協(xié)商參與各方在協(xié)商博弈中合理陳述群體利益，從而加固決策信息基礎(chǔ)并制定出公正合理公共決策來分配資源，避免政策“一邊倒”現(xiàn)象出現(xiàn)。

其次，強調(diào)真誠互信。它是協(xié)商倫理中心要素。黨和政府公開協(xié)商信息，不遮掩和夸大信息，協(xié)商參與主體在協(xié)商過程中消除偏見和自利觀念，是協(xié)商民主有效開展的前提和基礎(chǔ)。

最后，培養(yǎng)協(xié)商參與責任感。它是協(xié)商的倫理保障。協(xié)商主體理性參與協(xié)商，主動承擔其被賦予的協(xié)商義務(wù)，有利于增強其對協(xié)商結(jié)果的認同、協(xié)商參與責任感的培養(yǎng)，還可以推動協(xié)商政策的貫徹執(zhí)行和協(xié)商民主良性發(fā)展。

發(fā)展協(xié)商民主，必須符合中國國情。費正清認為，現(xiàn)代化必須與本民族、本地區(qū)固有的文化習慣和觀念相結(jié)合。⑥因此，中國政治文明建設(shè)必須從中國實際出發(fā)，始終堅持發(fā)展協(xié)商民主，不斷推動選舉民主發(fā)展，從各個方面完善協(xié)商民主制度，增強其制度性和專門性。

首先，發(fā)展協(xié)商必須與中國傳統(tǒng)文化價值觀念相結(jié)合。避免協(xié)商民主脫離其所處社會文化和政治實際變?yōu)榭障?。我國傳統(tǒng)文化中和諧、合作、說理和公共利益等民主協(xié)商思想，為發(fā)展中國協(xié)商民主提供堅實的文化基礎(chǔ)，這使得人們較容易接受協(xié)商民主而非西方競爭性較強的選舉民主。

其次，協(xié)商民主理念與我國許多制度相吻合。著眼于國家和地方大政方針以及社會生活中的重要問題，立足于決策前和決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商。在基層社會自治領(lǐng)域中村（居）會議、社區(qū)論壇、企業(yè)職工會議等為公民提供直接參與協(xié)商渠道;而民主聽證會、民主懇談會、領(lǐng)導(dǎo)接待制度、市民直通車等為國家、政府與社會公民協(xié)商對話提供制度平臺。

再次，發(fā)展協(xié)商民主是中國民主政治建設(shè)的最佳選擇。亨廷頓認為，在后發(fā)展國家現(xiàn)代化過程中，伴隨著政治參與擴大，必然帶來不穩(wěn)定。⑦但我國協(xié)商民主過程中的參與是公民和平、理性的參與，各民族之間地位相互平等，即便存在隔閡和矛盾，也是人民內(nèi)部矛盾。在協(xié)商民主實踐中，吸收受排斥的少數(shù)族群參與其中，促進不同族群之間相互理解和尊重，讓問題在協(xié)商實踐中解決，從而提高決策質(zhì)量、增強民主信任度，推動政治民主化進程。

最后，推動協(xié)商民主發(fā)展是黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式不斷成熟的重要體現(xiàn)。完善中國協(xié)商民主必須以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提和基礎(chǔ)，按照黨縱覽全局的原則，把經(jīng)過協(xié)商達成共識的意見融匯到黨的路線、方針和政策中來，通過法定程序提交到人民代表大會中審議，把人民的意志上升為國家意志，最后交由國務(wù)院及地方各級政府執(zhí)行督辦，從而提高中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的合法性。這就要求公共行政主體逐步轉(zhuǎn)變僵化的治理理念和治理方式，探索以合作為基礎(chǔ)，黨、政府、政協(xié)、社團、公民廣泛參與的協(xié)商民主有效運行模式。

豐富協(xié)商民主形式，打造良性運行平臺。為有效回應(yīng)社會各階層的不同利益訴求，發(fā)揮中國協(xié)商民主獨特的政治優(yōu)勢，必須在堅持、完善現(xiàn)有協(xié)商民主形式的同時，不斷開拓新的協(xié)商民主形式，為中國協(xié)商民主打造良性運行平臺。

首先，以逐步完善黨代會和黨委制度的基礎(chǔ)上，不斷豐富和創(chuàng)新黨內(nèi)協(xié)商民主形式，擴大黨內(nèi)協(xié)商，建立黨內(nèi)協(xié)商民主運行機制，以黨內(nèi)協(xié)商民主推動全國人民協(xié)商民主。增強黨員協(xié)商素養(yǎng)，提高協(xié)商民主能力;完善黨內(nèi)協(xié)商民主，保障黨員協(xié)商權(quán)利;創(chuàng)新黨內(nèi)協(xié)商形式，拓寬黨內(nèi)協(xié)商渠道。

其次，不斷豐富和創(chuàng)新與民主黨派的協(xié)商民主形式。始終堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，推進人民政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化，⑧加強與各民主黨派、各協(xié)商界別的聯(lián)系，提高人民政協(xié)各界別參與主體的公共理性和協(xié)商能力，拓寬協(xié)商民主資源。

再次，始終堅持民主協(xié)商，不斷拓寬黨群協(xié)商的深度和廣度。全面提高黨員的協(xié)商民主意識，營造良好的協(xié)商民主環(huán)境，構(gòu)建黨員聯(lián)系群眾平臺，形成深入了解民情、廣泛聽取民意、最大集中民智的決策機制。在不斷完善各種聽證制度基礎(chǔ)上，堅持制度創(chuàng)新，法治建設(shè)，并為協(xié)商民主有效運行創(chuàng)造良好制度環(huán)境。

又次，不斷發(fā)展、完善基層和群眾自治協(xié)商民主形式。加強協(xié)商民主制度建設(shè)，推進協(xié)商民主在基層的發(fā)展，創(chuàng)新基層協(xié)商民主運行機制，規(guī)范基層議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。推進農(nóng)村村民自治、城市居民自治，發(fā)展企事業(yè)民主，創(chuàng)新最符合廣大人民需要的基層協(xié)商民主形式，并以制度的形式規(guī)范其運行，推動協(xié)商民主形式的靈活性與多樣性發(fā)展。

最后，發(fā)揮大眾傳媒功能，構(gòu)建公民參與網(wǎng)絡(luò)，拓寬協(xié)商民主的深度和廣度。要利用現(xiàn)代信息傳媒系統(tǒng)，為公民進行民主協(xié)商、政治參與提供及時便利信息支持，為協(xié)商民主營造良好發(fā)展的環(huán)境。⑨加強網(wǎng)絡(luò)有關(guān)法制建設(shè)，注重規(guī)范和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民主，營造良好的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商政治文化，加快網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺建設(shè)，推動政府政務(wù)公開，創(chuàng)新并促進網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺健康有序發(fā)展，為中國協(xié)商民主打造豐富多彩的網(wǎng)絡(luò)運行平臺。

（作者分別為東北農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院教授，東北農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院碩士研究生;本文系黑龍江省社科基金項目“新生代農(nóng)民工有序政治參與制度建設(shè)研究”階段性成果，項目編號：13B006）

【注釋】

①“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，《求是》，2013年第22期。

②王春英：“和諧社會視域中的公民素質(zhì)”，《新華文摘》，2010年第12期。

③[美]詹姆斯·博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，黃相懷譯，北京：中央編譯出版社，2006年。

④何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法和實踐》，北京：中國社會科學出版社，2008年。

⑤[美]羅爾斯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社，1988年。

⑥[美]費正清：《偉大的中國革命》，北京：世界知識出版社，2001年。

⑦[美]亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，北京：華夏出版社，1988年。

⑧宋連勝，劉俊杰：“當代中國黨際協(xié)商民主的發(fā)展歷程與基本經(jīng)驗”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2011年第3期。

⑨徐珣：“網(wǎng)絡(luò)民主：公共協(xié)商與制度創(chuàng)新”，《浙江社會科學》，2011年第4期。

責編 /韓露（實習）