梁華

【摘要】構(gòu)建“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式，體現(xiàn)出我國的改革趨向更加關(guān)注政府的合法性、公信力和對公眾訴求的回應(yīng)能力，以更為柔性化、更具針對性的方式來建立公眾滿意政府。文章從“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式的內(nèi)涵界定入手，分析了當前制約該模式構(gòu)建的主要因素，提出解決對策，即完善科學民主依法決策機制，構(gòu)建營造環(huán)境的有限政府等。

【關(guān)鍵詞】公共治理 依法服務(wù) 行政體制 模式

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

不斷探索和創(chuàng)新符合本國國情的行政體制模式，是各國政府改革與治理的永恒主題。近年來，我國政府體制模式創(chuàng)新取得了積極的進展和突破，尤其是十八屆三中、四中全會以來，提出“治理”的概念，提出要建立“法治政府和服務(wù)型政府”，這些理念使得我國政府構(gòu)建何種行政體制模式的問題逐漸明晰起來，據(jù)此，筆者提出，未來我國政府的改革與治理模式是構(gòu)建“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式。

“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式的基本內(nèi)涵

公共治理。20世紀90年代初，治理的概念在國際社會逐漸流行起來，近年來在我國也產(chǎn)生了重要而深遠的影響，我國在公共管理的過程中也在思考界定政府與市場、政府與社會的邊界，強調(diào)調(diào)動市場與社會的積極性，強調(diào)協(xié)商參與，中共十八屆三中全會將“治理”上升到政策范疇，隨之，進入了大眾視野。

所謂公共治理最主要的體現(xiàn)在多元主體參與，解決的問題錯綜復雜，涉及方方面面，這種情況下，為了實現(xiàn)公共利益最大化，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體，相互依存合作，共同行使公共權(quán)力，這種情況下，比較適合作、協(xié)商的方法納入法治軌道解決問題。與管理相比，治理更強調(diào)參與、互動、協(xié)商、合作、法治、公開透明等具有現(xiàn)代化特點的基本要素，這些要素也是規(guī)范政治權(quán)力的主要標準。

當然，并不是所有的問題都適合用公共治理的方式來解決，通常情況下，適合治理的問題往往是涉及到方方面面，單一行動主體很難予以解決，比如說，公共安全、食品藥品安全、環(huán)境污染，交通擁堵、社會誠信、民族復興等等，涉及到每個人的利益，需要大家共同努力維護。有多樣化的需求，單靠政府一方面的力量難以解決，需要多種力量形成合力，特別是有社會組織和公民個人的主動、廣泛參與，尤其是利益相關(guān)者的參與。比如，各地頻發(fā)的自然災害、事故災難，少數(shù)弱勢群體和特殊人群的關(guān)愛和幫助，一定范圍內(nèi)的矛盾與糾紛等等，需要動員社會力量廣泛參與，尤其是發(fā)揮社會組織“社會矛盾調(diào)節(jié)器、緩沖器的作用”與政府協(xié)作互補，避免服務(wù)的真空與空缺。當前我國面臨的矛盾和問題涉及不同階層和利益群體，所以要多協(xié)商才能最大限度的凝聚共識。

簡言之，對政府部門而言，黨和政府包打天下的格局已經(jīng)不適應(yīng)了，要營造平等協(xié)商的環(huán)境和構(gòu)建廣泛參與的渠道協(xié)同治理，也就是“變?nèi)苷疄橛邢拚?。對非政府部門而言，治理就是從消極被動到積極主動參與的轉(zhuǎn)變。就是在黨和政府領(lǐng)導下，動員市場、社會組織、自治組織以及公民個人等力量積極參與，建立既區(qū)分邊界又協(xié)商合作的良性互動機制，用法制的手段來維護經(jīng)濟社會秩序。

依法服務(wù)。溫家寶在2002年3月第九屆全國人大第五次會議的《政府工作報告》中，首次提出切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，給予政府職能轉(zhuǎn)變新的定位。黨的十六屆六中全會和黨的十七大都明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府，十八大報告進一步對服務(wù)型政府的內(nèi)涵作出清晰的界定，即職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意。黨的十八屆三中全會提出必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的提出和發(fā)展對我國行政體制改革與政府模式的塑造具有重要意義。

法治政府和服務(wù)型政府分別從不同角度強調(diào)了政府改革與治理的模式，兩者都有各自的側(cè)重點。法治政府是政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個過程都納入法制化軌道，權(quán)力與責任緊密相聯(lián)，集公開透明、責任誠信于一身，并用法律加以固定即為法治政府。建設(shè)法治政府的關(guān)鍵就是要建立健全各項法律法規(guī)并且嚴格依法行政。服務(wù)型政府就是把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在的、運行和發(fā)展的基本宗旨，是在社會本位和公民本位理念的指導下，在遵循社會民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執(zhí)法為標志，按著公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔責任的政府。兩者又是相輔相成、密不可分，結(jié)合點就在于依法服務(wù)，即法治政府明確了服務(wù)型政府的服務(wù)主體即中央政府和地方各級政府;服務(wù)對象包括企業(yè)、社會組織和公眾;服務(wù)范圍即有限政府，界定清楚政府與市場、政府與社會的關(guān)系;以及如何服務(wù)即服務(wù)的方式方法，比如合同外包、購買服務(wù)等方式。構(gòu)建“公共治理與依法服務(wù)”的行政體制模式是當前政府頂層設(shè)計的應(yīng)有之義，體現(xiàn)出我國政府改革與治理的發(fā)展趨向。

當前制約“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式構(gòu)建的主要因素

權(quán)力運行不夠規(guī)范，公開透明度較低。權(quán)力在運行中還有一些不受節(jié)制的地方，“人治”現(xiàn)象依然突出，“法治”意識依然薄弱。處理問題求人、找關(guān)系依然比較普遍，往往被求之人還得想方設(shè)法求助于別人，人際關(guān)系錯綜復雜，各種“權(quán)錢交易”、“權(quán)色交易”、“權(quán)權(quán)交易”等層出不群，極大地增加了社會運行成本，破壞了規(guī)則程序，也惡化了社會風氣。比如，請托一些領(lǐng)導干部通過各種渠道打招呼，插手具體經(jīng)濟社會事務(wù)，人事安排等，這些暗箱操作嚴重破壞市場、社會運行規(guī)則，擾亂了正常的運行秩序。不少領(lǐng)導干部玩弄權(quán)術(shù)，搞人際交往“小圈子”，拉幫結(jié)派，相互包庇，還有一些黨員干部辦事喪失底線原則，八面玲瓏，習慣當“老好人”，誰都不得罪。一些領(lǐng)導干部人格分裂，當面一套，背地一套，擇利而交、擇權(quán)而交、擇富而交，反而對老百姓的訴求反映麻木遲鈍，久而久之，班子戰(zhàn)斗力越來越差，人際關(guān)系復雜，人心也渙散了。①凡此種種，都嚴重影響了政府的公信力，損害了公共利益，這些都與依法治國、依法服務(wù)的理念相去甚遠。

社會公眾的參與表達渠道不暢通。習近平在2014年多次提及協(xié)商民主的過程中講到，“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”政治協(xié)商需要公眾、社會組織的主動參與，但是，當前我國社會組織發(fā)展還受到一定的限制，如社會組織準入門檻過高、運行不規(guī)范，部分社會組織自律性不足、行政化過強等，使得我國難以通過社會組織或民間組織發(fā)揮公眾在參與社會管理事務(wù)中的積極作用，公眾參與組織化程度不高。②尤其是利益相關(guān)者參與渠道較少，利益受損者表達渠道還不夠暢通，公眾對于涉及公共事務(wù)的立法，關(guān)注度較低，認為自己人微言輕，掌握的信息也不對稱，表達了也是枉然。這些普遍心態(tài)可以說和長期以來參與渠道不暢通、參與機會較少有很大的關(guān)系。

各類矛盾和問題交錯復雜，處理難度不斷加大。在經(jīng)濟領(lǐng)域，傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式是以高投入、高消耗、高污染為支撐的經(jīng)濟增長模式，導致了資源的大量消耗和浪費，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼了。與此同時，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整，大量傳統(tǒng)中小企業(yè)的關(guān)閉，失業(yè)問題嚴重。新型服務(wù)業(yè)發(fā)展較緩慢，吸納就業(yè)的能力也較為有限，不少農(nóng)民工和大學畢業(yè)生等就業(yè)困難。在社會領(lǐng)域，貧富差距、征地拆遷、環(huán)境污染、醫(yī)患矛盾、教育失衡、信任危機等等，引發(fā)的矛盾突出，涉及的階層較為廣泛。而且，隨著改革的深入推進，各種經(jīng)濟問題、政治問題和社會問題盤根錯節(jié)的交織在一起，復雜性以及處理的難度明顯增強。比如，在不斷改善民生推進基本公共服務(wù)均等化，關(guān)注弱勢群體，提高人民的生活水平等方面取得一些成績，與此同時，公眾的物質(zhì)利益得到一定的滿足之后，就會更加關(guān)注的是公平正義、參與表達、知情與監(jiān)督、生存環(huán)境等。這樣就不再是經(jīng)濟問題和社會問題了，政治改革的問題就凸顯出來了，很難分清是純粹的經(jīng)濟問題還是社會問題或是政治問題，處理的難度和復雜性明顯增強。

構(gòu)建“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式的主要舉措

行政體制模式是針對政府的價值取向、管理理念和方法進行的頂層設(shè)計，而“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式的提出，正是體現(xiàn)了多元參與監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運行等施政理念，也就是說，只有加強政府與社會各方面力量的良性互動，才能克服各種障礙，推動整個改革走向深入。

完善科學民主依法決策機制，讓利益相關(guān)者發(fā)聲。政府改革是一個持續(xù)不斷的進程，而且可以肯定的是，只要有政府存在，這一進程就不會停止。③因為不可能存在完美的政府，人們會持續(xù)不斷地試圖尋求理想的治理形態(tài)。在某種程度上，變革也不單單是為了尋求一個完美的行政實體，更客觀、確切地說，每一種改革方案都會引發(fā)或伴生一些新問題，而這些新問題又需要一系列的配套改革方案。所以，為了應(yīng)對變化著的社會、經(jīng)濟、政治環(huán)境，政府自身總是處于不斷改革與變化中。既然問題不可避免，就必須盡可能提高對問題的預見能力，出臺相關(guān)配套舉措。為的是增強政策的穩(wěn)定性、有效性，避免碎片化的變革創(chuàng)新，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”、“按下葫蘆浮起瓢”，改革要整體謀劃，方案配套，避免引發(fā)的問題大于取得的效果，要更加理性的推進改革，使得各項改革舉措“成效顯著，問題可控”。要完善科學民主依法決策機制，進一步完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定的重大行政決策法定程序。④出臺一攬子的改革計劃，調(diào)動社會各界，尤其是利益相關(guān)者的參與積極性，保障其參與的渠道。

要全面推進政務(wù)公開，規(guī)范權(quán)力運行。要讓政務(wù)公開成為常態(tài)。建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單制度。⑤“權(quán)力清單” 對于政府來說，“法無規(guī)定不可為”，界定清楚政府每個職能部門、每個崗位的職責與權(quán)力邊界。建立權(quán)力清單最主要的就是明確權(quán)力是從哪來的？權(quán)力的來源—法律法規(guī)和規(guī)章。權(quán)力的范圍—無法律依據(jù)的，紅頭文件、部門發(fā)文規(guī)定的，一律取消;對內(nèi)容相近的行政權(quán)力予以合并，對多部門共同行使的行政權(quán)力，明確一個行使主體。權(quán)力的運行，行政權(quán)力中備受關(guān)注的就是行政許可與行政處罰，運行中兼顧效率與公平，注重速度也注重規(guī)則程序。權(quán)力的監(jiān)管比如，標準化審批，電子監(jiān)察，效能考核辦法等等。

“負面清單”對企業(yè)投資者和社會公眾來說，“法無禁止即可為”，也就是政府規(guī)定哪些經(jīng)濟領(lǐng)域是禁區(qū)，除此之外，其他行業(yè)、領(lǐng)域，經(jīng)濟活動都可以進入。一些地方探索清單之外不需要審批只需要備案的制度，激活了企業(yè)投資、經(jīng)營活力。

責任清單，明確政府部門必須承擔哪些責任、必須做哪些事情。建立審批事項動態(tài)管理機制，定時清理行政權(quán)力。通過“三單管理”，促進了政務(wù)公開，明確了政府職責，規(guī)范權(quán)力運行，逐步厘清政府與市場、政府與社會邊界問題。

除了政府制定的公共政策和實施的管理措施必須及時向社會公開外，公眾對公開的范圍和力度也有更高的要求，為的是掌握更多的信息便于監(jiān)督、參政議政。比如，目前呼聲比較高的官員財產(chǎn)公開。十八屆三中全會提出新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點，各地也展開了一系列的探索。這些都是增加政府運行的公開透明度的重要舉措。

依法為市場為社會提供服務(wù)，讓遇事找法成為常態(tài)。隨著改革的深入推進，各種經(jīng)濟問題、政治問題和社會問題盤根錯節(jié)的交織在一起，涉及不同的階層和眾多利益群體，矛盾和問題錯綜復雜，處理的難度明顯增強。長期以來，當遇到問題時，很多人的解決思路就是找熟人、托關(guān)系，就算法律上站得住腳，也要上個“雙保險”，大家已經(jīng)對“請客、送禮、說情”，“熟人好辦事”，等等處理問題的套路習以為常。十八大、十八屆三中、四中全會以來，該套路已經(jīng)受到了很大的制約，公眾對法治的信心和期待進一步增強。對于政府來說，進一步推進依法治國，鞏固公眾的信心和期待變得至關(guān)重要，尤其是規(guī)則制定者更應(yīng)該嚴格依法服務(wù)，做好踐行各項制度的表率，起到積極地示范作用，引導大眾讓遇事找法成為常態(tài)。也就是說，雖然問題千絲萬縷、千頭萬緒，但只有納入法律途徑，才能理順解決問題的思路，也才是被公眾廣泛認可和接受的公平公正的解決途徑。處理棘手的問題，就是要看是否符合法律、法規(guī)，如果某些人的行為本身就是違法的，不能因為其有錢有勢就屈從，也不能因為某些人會鬧，就退讓遷就，扭曲誤導民眾是非觀。國有國法、家有家規(guī)，要以法治來進行制約，而不是找關(guān)系、打招呼。要不斷健全各項法律法規(guī)，使得行政體制改革有法可依。要加大監(jiān)管力度，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

構(gòu)建營造環(huán)境的有限政府，更加有效的履行政府職能。政府是營造環(huán)境的主體，不是總攬一切的全能政府，而是“有所為有所不為”的有限政府。也就是要給市場和社會放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調(diào)動社會組織和公眾的積極性，建設(shè)“大社會、好社會、小政府、強政府”。政府的基本職責就是加強市場監(jiān)管，營造公平正義的競爭環(huán)境，提供良好的公共服務(wù)。避免政府權(quán)力的無限擴展和延伸，要充分調(diào)動社會各界的參與熱情和積極性，因為很多問題，尤其是社會問題的解決，涉及到方方面面，不是政府單方面能解決好的。大包大攬只能是使問題堆積如山，群眾依賴、抱怨，要充分發(fā)揮市場和社會的作用，建設(shè)“有限政府”，實現(xiàn)“更加有效地治理”。但是，有限政府不等于不推卸責任，而是更加明確職責邊界，在市場和社會能做好的事情上，不“越位”，比如，拉項目上投資，這是企業(yè)的事情，政府要減少干預;在基本民生公共服務(wù)領(lǐng)域不“缺位”，比如，弱勢群體的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育;在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比如，食品藥品安全、生產(chǎn)安全、假冒偽劣、環(huán)境污染等市場監(jiān)管領(lǐng)域不“缺位”，創(chuàng)新監(jiān)管手段和方法，更加有效地履行政府職能。

（作者單位：陜西省行政學院干部教育培訓研究中心）

【注釋】

①喬翠霞，魏聯(lián)合：“關(guān)注領(lǐng)導干部生活狀態(tài)”，《學習時報》，2014年9月1日。

②張大為：“公眾參與：社會管理創(chuàng)新的有效途徑”，《中國教育報》，2013年11月15日。

③[美]托馬斯·R·戴伊著：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年。

④婁勤儉：“依法規(guī)范行政行為 加快建設(shè)法治政府”，《陜西日報》，2014年12月22日。

⑤李克強：“加快建立權(quán)力清單責任清單和負面清單”，中國政府網(wǎng)，2015年1月14日。

責編 /張蕾