李英哲

(河南省財(cái)政廳，河南 鄭州 450008)

一、引言

伴隨著分稅制財(cái)政體制改革二十多年的實(shí)踐，我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度基本構(gòu)建了以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，它在提高地方政府的宏觀調(diào)控能力、提高資源配置效率、縮小地區(qū)財(cái)力差距、促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及提升區(qū)域公共服務(wù)均等化水平等方面發(fā)揮了極其重要的作用。但是該制度在運(yùn)行中也暴露出缺乏法律支撐、分配方法不規(guī)范、稅收返還的逆均等化、結(jié)構(gòu)不合理、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效率低下、體系不健全等諸多問(wèn)題，與國(guó)際通行的轉(zhuǎn)移支付制度所具有的科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)范、透明公正的典型特征相比還存在著一定的差距。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，建立一般轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，加大對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清理、整合、規(guī)范力度，減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和地方專項(xiàng)資金配套，對(duì)引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類等專項(xiàng)資金進(jìn)行嚴(yán)格控制，仔細(xì)甄別需要保留的專項(xiàng)，將屬于地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付予以解決［1］。因此，建立和完善符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、體現(xiàn)國(guó)家宏觀政策導(dǎo)向且有利于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化的、科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，必將成為新一輪財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。基于此，對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析研究，立足國(guó)情，提出進(jìn)一步完善我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)政策建議具有重要意義。

二、我國(guó)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

(一)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐

我國(guó)自1994 年建立轉(zhuǎn)移支付制度以來(lái)，相關(guān)法律只有《預(yù)算法》，也只是規(guī)定了一些轉(zhuǎn)移支付的原則性問(wèn)題。1995 年、2002 年財(cái)政部相繼出臺(tái)《過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法》和《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，也僅僅對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的分配方式進(jìn)行了規(guī)范，而且作為部門(mén)規(guī)章其權(quán)威性和穩(wěn)定性較低，與轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化、規(guī)范化、透明化要求相差甚遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)移支付缺乏法律規(guī)范，一方面使得轉(zhuǎn)移支付分配的對(duì)象、方法、數(shù)額等環(huán)節(jié)都帶有一定隨意性，透明性和公正性相對(duì)較差，另一方面使得審計(jì)部門(mén)在對(duì)資金執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督中缺乏法律依據(jù)，不能對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用實(shí)施有效的監(jiān)督。再加上對(duì)轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都是通過(guò)“內(nèi)部處理”了事，淡化了一些單位和個(gè)人遵守轉(zhuǎn)移支付相關(guān)規(guī)定的主動(dòng)性和自覺(jué)性，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性及其制度績(jī)效。

(二)轉(zhuǎn)移支付種類繁多、結(jié)構(gòu)不合理

1.轉(zhuǎn)移支付種類繁多。雖然目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系大致由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三大類構(gòu)成，但是保持地方既得利益的中央對(duì)地方稅收返還的項(xiàng)目有3 項(xiàng)，一般性轉(zhuǎn)移支付中有包含均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、體制補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補(bǔ)助、基層公檢法轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付等近20 項(xiàng)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的種類更是有200 多項(xiàng)，幾乎覆蓋了所有預(yù)算科目，部門(mén)項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是具有均等化作用的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小。盡管中央近幾年不斷增加一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，但一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中所占比重相對(duì)較小。2006—2013 年中央下達(dá)的一般性轉(zhuǎn)移支付由5025.2 億元增加到24090.3 億元，占當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付總額的比重由37% 增加到49.4%。另外，現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付中除均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金、年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助等少數(shù)可由地方統(tǒng)籌使用外，公共安全、義務(wù)教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目大多服務(wù)于特定政策目標(biāo)，具有專門(mén)用途，并不能增加地方財(cái)政的可支配財(cái)力［2］。2006—2013 年下達(dá)地方的可用支配財(cái)力轉(zhuǎn)移支付由4097 億元增加到14102 億元，占當(dāng)年一般轉(zhuǎn)移支付總額的比重反而由82.9%下降到58.5%。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模比較大。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立，資金必須?？顚Ｓ?，地方各級(jí)政府不得隨意使用，均等化效果十分有限［3］。2006 年中央下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為4634.3 億元，到2013 年增加到18209.4 億元，占當(dāng)年全部轉(zhuǎn)移支付的比重由2006 年的34.1% 提高到2013 年的40.4%，所占比例相對(duì)較高。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大，不僅不利于地方政府統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金，而且在轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？偭靠刂葡聲?huì)擠占一般性轉(zhuǎn)移支付資金份額，從而影響均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)轉(zhuǎn)移支付分配方法不科學(xué)

隨著改革不斷深入，現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目大多采用因素法進(jìn)行分配，它們分別根據(jù)各自不同目標(biāo)，選取了相應(yīng)的客觀因素，在確定各因素權(quán)重的基礎(chǔ)上建立了不同的分配公式，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金也建立了明確的公式，取得了較好的效果。但是有些轉(zhuǎn)移支付的分配在客觀因素的選取、相關(guān)公式設(shè)計(jì)等方面，還存在不科學(xué)、不合理之處。另外，各項(xiàng)客觀因素相應(yīng)量化數(shù)據(jù)的選取也還存在一些問(wèn)題，比如:缺乏權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，有些基礎(chǔ)性統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整，甚至還不在統(tǒng)計(jì)體系之內(nèi);有些數(shù)據(jù)缺乏代表性;現(xiàn)有的一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，不準(zhǔn)確等。這些問(wèn)題都影響了因素法的有效使用，制約了轉(zhuǎn)移支付資金分配效用的提升。

(四)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效率低下

1.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏專門(mén)的管理部門(mén)。專項(xiàng)補(bǔ)助是中央針對(duì)特殊事項(xiàng)所進(jìn)行的財(cái)政補(bǔ)貼，每個(gè)項(xiàng)目都需要相關(guān)單位的審批，除涉及財(cái)政部門(mén)外，還涉及多個(gè)相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)，如僅救災(zāi)專項(xiàng)資金就涉及民政部、財(cái)政部、發(fā)改委等多個(gè)職能部門(mén)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的多頭管理造成項(xiàng)目設(shè)置隨意，部分項(xiàng)目與實(shí)際需要嚴(yán)重脫節(jié)。

2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。在分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，由于缺乏規(guī)范、統(tǒng)一、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)資金的對(duì)象和規(guī)模均不能科學(xué)規(guī)范透明地得以分配，這就降低了專項(xiàng)資金使用效率［4］。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)配套要求增加了地方財(cái)政壓力。中央為了實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金政策目標(biāo)、引導(dǎo)地方政府投資導(dǎo)向，在安排專項(xiàng)資金時(shí)大部分都要求地方政府進(jìn)行配套。這就一方面使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)力寬裕，往往能獲得更多的專項(xiàng)資金，而財(cái)力困難地區(qū)，因無(wú)法滿足配套要求就很難獲得中央專項(xiàng)資金的支持，導(dǎo)致地區(qū)間貧富差距不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)逆均等化的現(xiàn)象;另一方面使得有些財(cái)力確實(shí)困難的地區(qū)為了爭(zhēng)取中央專項(xiàng)資金，地方政府往往通過(guò)挪用其他財(cái)政資金或提供擔(dān)?；I集資金達(dá)到中央規(guī)定的配套要求，增加了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付檢查增加了基層財(cái)政工作壓力。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在規(guī)模大、項(xiàng)目多散小的特點(diǎn)，加上整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信狀況及政府之間的信任程度偏低，監(jiān)督檢查成為防止專項(xiàng)資金被套取、擠占、挪用，確保專款專用的重要手段。但是由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，多頭管理，往往是專項(xiàng)資金下達(dá)后，多個(gè)部門(mén)重復(fù)檢查，使得基層財(cái)政難以招架。

(五)轉(zhuǎn)移支付體系不夠健全

國(guó)際上通行的轉(zhuǎn)移支付制度體系不僅有縱向轉(zhuǎn)移支付，而且還有橫向轉(zhuǎn)移支付。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，由于存在區(qū)位差異、政策導(dǎo)向等原因使得東部、中部、西部地區(qū)間財(cái)力的差距不斷擴(kuò)大，客觀上需要中央越來(lái)越多的資金來(lái)均等化地區(qū)之間的財(cái)力差距。如果僅靠中央的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，不僅會(huì)加重中央的支出壓力，而且也容易形成一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是，就我國(guó)目前的情況來(lái)看，主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，地方間的橫向轉(zhuǎn)移支付基本沒(méi)有。

(六)省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

1.省以下政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對(duì)較少。政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分是地方轉(zhuǎn)移支付制度的重要依據(jù)。我國(guó)1994 年分稅制財(cái)政管理體制僅僅是把中央和省級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了相對(duì)明確的劃分，對(duì)于省以下地方政府之間的財(cái)權(quán)事權(quán)范圍缺乏清晰的界定，尤其是縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)劃分更為模糊，在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)交叉重疊、相互推諉、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象。而我國(guó)財(cái)政劃分模式的制度邏輯是財(cái)力向中央集中，事權(quán)向地方下放，由此必然造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等。雖然中央集中財(cái)力有利于提高宏觀調(diào)控能力，但是省級(jí)財(cái)政從增量收入中分得的份額則相對(duì)較少，再加上原體制上解、專項(xiàng)上解繼續(xù)上解，使得省級(jí)財(cái)政收入又要轉(zhuǎn)移一部分給中央，在這種情況下，省級(jí)政府通過(guò)自身財(cái)力安排的對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模比較少，導(dǎo)致了省對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付均等化作用相對(duì)較弱。

2.地方轉(zhuǎn)移支付分配不科學(xué)，資金使用效率低下。一是部分省份的稅收返是根據(jù)中央對(duì)省返還性收入規(guī)模，省級(jí)政府按照一定的比例進(jìn)行分配的，但是該比例的確定隨意性較大;二是部分省份將中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金留在省級(jí)再進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，雖然有標(biāo)準(zhǔn)公式可以測(cè)算，但是客觀因素的選取存在不科學(xué)、不合理現(xiàn)象;三是地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配方式和程序更加不規(guī)范、不透明，通常下級(jí)政府的討價(jià)還價(jià)能力以及與上層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系決定了其能獲得多少補(bǔ)助資金，而其提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量與之關(guān)聯(lián)性不大，滋生了大量尋租腐敗現(xiàn)象。

3.地方轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)不強(qiáng)。大多數(shù)省份在分配轉(zhuǎn)移支付時(shí)過(guò)多關(guān)注效率，忽視公平，使得轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政均等化功能弱化:一是大部分省份返還性收入中稅收返還的額度是按照中央對(duì)省級(jí)政府的計(jì)算方法執(zhí)行的，其規(guī)模與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收收入水平正相關(guān)，結(jié)果必然是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)獲得更多的補(bǔ)助，欠發(fā)達(dá)地區(qū)得到更少的補(bǔ)助;二是部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系，弱化了其對(duì)地方財(cái)政支出的引導(dǎo)、激勵(lì)與調(diào)控作用;三是結(jié)算補(bǔ)助和體制上解計(jì)算缺乏科學(xué)依據(jù)，其數(shù)額取決于雙方討價(jià)還價(jià)的能力，往往造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市縣能得到大量結(jié)算補(bǔ)助，而一些財(cái)力困難市縣反而要上繳一部分省級(jí)收入。

三、完善我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

(一)科學(xué)劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍

1.明確劃分中央及地方各級(jí)政府的事權(quán)。一是嚴(yán)格劃分政府與市場(chǎng)調(diào)控的邊界。處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)推動(dòng)政府改革來(lái)規(guī)范政府和市場(chǎng)的關(guān)系。政府應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)性的商品生產(chǎn)投資領(lǐng)域中徹底退出，將其交給市場(chǎng)運(yùn)作，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的關(guān)鍵作用，政府則主要承擔(dān)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等方面的職能。二是按照公共產(chǎn)品的受益范圍和層級(jí)合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍。中央政府負(fù)責(zé)提供受益范圍覆蓋全國(guó)的公共產(chǎn)品，而地方性公共產(chǎn)品的提供應(yīng)按照層級(jí)分別屬于相應(yīng)級(jí)次地方政府的事權(quán)范圍，對(duì)于外溢性較強(qiáng)、跨區(qū)域的公共產(chǎn)品可由地方政府承擔(dān)為主，中央政府一定程度上參與和協(xié)調(diào)，即由上下級(jí)政府共同負(fù)責(zé)提供。三是減少政府層級(jí)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的行政區(qū)劃成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“省管縣”改革為契機(jī)，爭(zhēng)取把五級(jí)財(cái)政“扁平化”為中央、省、縣三級(jí)，再逐步實(shí)現(xiàn)政府架構(gòu)的扁平化，為更加準(zhǔn)確地劃分地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)界限創(chuàng)造有利基礎(chǔ)。

2.賦予地方政府與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。一是逐步完善地方稅體系，合理確定各級(jí)政府的主體稅種，確保其履行職能有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)力保障。借鑒國(guó)外的成功實(shí)踐，根據(jù)我國(guó)的稅收實(shí)際情況，按照改革的難易程度，構(gòu)建地方稅體系應(yīng)分步驟進(jìn)行:近期應(yīng)通過(guò)將消費(fèi)稅改為地方稅并調(diào)整其征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，擴(kuò)大資源稅的征收范圍并提高其稅率等途徑，將消費(fèi)稅和資源稅打造為地方政府的主體稅種。遠(yuǎn)期應(yīng)將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅等進(jìn)行合并，并構(gòu)建起獨(dú)立的房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)以及全國(guó)性的房屋產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)，逐步將房產(chǎn)稅培育成地方主體稅種。二是改革過(guò)度集中的稅收立法體制，賦予地方政府相應(yīng)稅收立法權(quán)。對(duì)于稅源較為普遍，稅基的地域性和獨(dú)立性明顯，且不易產(chǎn)生地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的地方稅種的立法權(quán)可下放給地方政府，賦予其有一定范圍內(nèi)開(kāi)征或停征稅種的權(quán)限［5］。同時(shí)，將地方稅種的稅目、稅率、征管方式等調(diào)整權(quán)交由地方政府，便于其根據(jù)實(shí)際需要在規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)地方稅的征收作適當(dāng)調(diào)整，從而促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康快速發(fā)展。

(二)推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度的法制化建設(shè)

1.轉(zhuǎn)移支付立法的基本原則。首先是堅(jiān)持將提供最低基本公共服務(wù)的近期目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)能力均等化的遠(yuǎn)期目標(biāo)有機(jī)結(jié)合的原則。其次是堅(jiān)持存量改革與增量改革相結(jié)合的原則。在未來(lái)政府間轉(zhuǎn)移支付分配方案調(diào)整中，對(duì)于存量轉(zhuǎn)移支付仍按照原基數(shù)法進(jìn)行分配，對(duì)于增量轉(zhuǎn)移支付則按照因素法運(yùn)用科學(xué)規(guī)范的公式進(jìn)行分配。隨著增量轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷增大，存量部分所占比重不斷降低，轉(zhuǎn)移支付分配總體上趨向于規(guī)范、公正、透明。最后是堅(jiān)持與我國(guó)現(xiàn)階段區(qū)域間發(fā)展不平衡的實(shí)際情況和財(cái)稅體制改革及其相關(guān)配套制度相結(jié)合的原則［6］。

2.轉(zhuǎn)移支付法律的主體。鑒于轉(zhuǎn)移支付制度的決策主體和執(zhí)行主體分別是各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)地方政府，轉(zhuǎn)移支付法律要分別明確其相對(duì)應(yīng)的權(quán)限。地方政府具有資金申請(qǐng)權(quán)、使用權(quán)和復(fù)議權(quán)，而且在其人大審查批準(zhǔn)范圍內(nèi)行使資金審批權(quán)、撥付權(quán)和監(jiān)督權(quán)。轉(zhuǎn)移支付資金的分配、審批、撥付等應(yīng)公開(kāi)透明，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算應(yīng)報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。另外，轉(zhuǎn)移支付法要在明確各級(jí)政府權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，規(guī)定對(duì)支付方的超期審查、違規(guī)撥付資金、不受理復(fù)合申請(qǐng)以及接收方挪用資金等違法行為進(jìn)行明確的懲罰。

3.修訂整合與轉(zhuǎn)移支付法律相關(guān)法律。對(duì)非財(cái)政法律中與《轉(zhuǎn)移支付法》相矛盾的相關(guān)收支條款要進(jìn)行修訂完善，主要是清理規(guī)范非財(cái)政類法律中相關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。同時(shí)，為確保非財(cái)政法律中與財(cái)政收支相關(guān)條款的正當(dāng)性與可行性，應(yīng)在《轉(zhuǎn)移支付法》的條款中規(guī)定，該類條款設(shè)定時(shí)應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過(guò)同級(jí)人大預(yù)算審查程序。

(三)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

1.逐步取消稅收返還。采用漸進(jìn)的方式，逐步降低增值稅、消費(fèi)稅地方分享比例，減少稅收返還的規(guī)模，將因此而增加的收入全部用于支持中西部貧困地區(qū)發(fā)展。等條件成熟后取消稅收返還，將其資金與一般性轉(zhuǎn)移支付合并，按照因素法運(yùn)用統(tǒng)一規(guī)范的公式予以分配。

2.擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重。一是整合歸并一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。將調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付及工商部門(mén)停征兩費(fèi)轉(zhuǎn)移支付等因改革設(shè)置的基數(shù)性補(bǔ)助合并為固定數(shù)額補(bǔ)助，將村級(jí)公益事業(yè)一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)資金、地方國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革獎(jiǎng)補(bǔ)資金等涉及農(nóng)村改革的補(bǔ)助合并為農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付;二是將義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、基層公檢法轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付等具有專門(mén)用途的項(xiàng)目全部調(diào)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，確保地方可將一般性轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)力統(tǒng)籌安排使用;三是要進(jìn)一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，切實(shí)提高財(cái)力轉(zhuǎn)移支付所占比重，確保地方政府有足夠的財(cái)力提供基本公共服務(wù)。

3.清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一是通過(guò)對(duì)專項(xiàng)資金的清理整合，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，逐步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重;二是調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的投向，重點(diǎn)用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，并向中西部貧困地區(qū)傾斜，以通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的投向促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用要突出重點(diǎn)，確保專項(xiàng)資金能集中解決一些事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大事要事，從而促進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

(四)完善轉(zhuǎn)移支付分配辦法

1.科學(xué)合理選取相關(guān)客觀因素。轉(zhuǎn)移支付運(yùn)用因素法分配的關(guān)鍵前提是相關(guān)客觀因素的科學(xué)合理選擇。因素選擇應(yīng)具備以下特征:一是客觀性，應(yīng)選擇那些易量化、彈性小、不易隨人主觀意志改變的人口數(shù)、糧食產(chǎn)量等較為客觀的因素;二是全面性，選擇因素時(shí)應(yīng)綜合考慮不同地區(qū)上年財(cái)政收支決算數(shù)、地理位置、財(cái)力情況、公共產(chǎn)品提供等方面的差異;三是動(dòng)態(tài)調(diào)整性，轉(zhuǎn)移支付因素的選擇隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，可以確保轉(zhuǎn)移支付分配更加科學(xué)合理，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的提升。

2.建立相關(guān)客觀因素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。因素法是根據(jù)選取的客觀因素，運(yùn)用科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付公式計(jì)算出具體數(shù)額，因此，反映客觀因素的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)顯得尤為重要。一方面數(shù)據(jù)來(lái)源應(yīng)具有權(quán)威性和可靠性。因素法選取客觀因素的相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)來(lái)自中央或地方政府統(tǒng)計(jì)、公安、編辦等主管部門(mén)，具有權(quán)威性和可靠性，不得隨意選擇數(shù)據(jù)。同時(shí)，要建立科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)計(jì)體系，規(guī)范對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的估算和轉(zhuǎn)換方法，使之更便于實(shí)際運(yùn)用。另一方面數(shù)據(jù)來(lái)源應(yīng)具有及時(shí)性。客觀因素相關(guān)的數(shù)據(jù)必須是最新的且能準(zhǔn)確客觀地反映各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真實(shí)狀況的數(shù)據(jù)［7］。

3.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法。運(yùn)用因素法分配轉(zhuǎn)移支付時(shí)，除科學(xué)合理地選取客觀因素外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公式的選取，以便建立一個(gè)客觀有效的資金計(jì)算方法，使得所有測(cè)算所用客觀因素的相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)自基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，所有地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付都是通過(guò)固定的公式計(jì)算得出，確保分配結(jié)果的公正、透明。

(五)探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度

一是橫向轉(zhuǎn)移支付作為富裕地區(qū)無(wú)償支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要手段，在服從公共服務(wù)均等化目標(biāo)的同時(shí)，還要增強(qiáng)富裕地區(qū)增加財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出行為的激勵(lì)。二是橫向轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計(jì)上可以借鑒德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付—增值稅預(yù)先平衡制度，該制度建立在共享稅制的基礎(chǔ)之上，可以確保橫向轉(zhuǎn)移支付具有持續(xù)穩(wěn)定的資金來(lái)源。在具體借鑒中，短期內(nèi)在保證地方既得利益的前提下，減少中央分享比例，發(fā)達(dá)地區(qū)因此而增加的資金用于對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)直接的轉(zhuǎn)移支付。然后逐步提高中央的共享稅比例，地方共享稅稅收收入差額直接通過(guò)地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)，形成較為完善的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

(六)完善省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度

1.完善省以下一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。根據(jù)需要保障的范圍，將一般性轉(zhuǎn)移支付分為“基本財(cái)力保障補(bǔ)助”和“公共服務(wù)均等化補(bǔ)助”兩部分分別進(jìn)行測(cè)算，轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先保證基本財(cái)力保障補(bǔ)助，對(duì)各級(jí)財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力不能滿足工資發(fā)放、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和其他必要專項(xiàng)支出的缺口額給予全額彌補(bǔ)，從制度上保障縣級(jí)財(cái)政的基本支出需求。然后用于公共服務(wù)均等化補(bǔ)助，以總?cè)丝诘确峙湟蛩胤挚颇亢硕?biāo)準(zhǔn)支出，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差距。一般性轉(zhuǎn)移支付采取以縣為單位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，且資金直接下?lián)苤量h。

2.完善省以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法。省級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不同性質(zhì)，按照對(duì)應(yīng)的分配辦法先分配至省轄市，省轄市再根據(jù)市縣實(shí)際需求分配下?lián)苤量h。在撥付專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，省財(cái)政要明確資金的使用期限、具體使用方向以及配套比例等相關(guān)要求。資金配套原則是誰(shuí)受益、誰(shuí)配套，并按照受益范圍合理確定比例分?jǐn)偂Ａ硗?，為避免因?qū)ｍ?xiàng)資金的配套要求使得貧困地區(qū)難以得到資金而富裕地區(qū)更容易得到資金現(xiàn)象的發(fā)生，除明確由省與市(縣)共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，其他專項(xiàng)資金均不得要求市(縣)配套。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付無(wú)論是否需要市(縣)配套，都要?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要根據(jù)不同的項(xiàng)目采用相應(yīng)的因素法進(jìn)行分配，確保分配結(jié)果的規(guī)范公正。

3.加強(qiáng)省以下轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理。一是設(shè)立轉(zhuǎn)移支付專門(mén)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌安排分配轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付科學(xué)化、規(guī)范化、合理化管理，確保補(bǔ)助資金用于轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上。二是建立轉(zhuǎn)移支付資金從審批的事前監(jiān)督資金分配的事中監(jiān)督直到資金使用的每一個(gè)環(huán)節(jié)以及使用效率的事后監(jiān)督的全過(guò)程監(jiān)督體系。三是要逐步建立轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。財(cái)政部門(mén)從一開(kāi)始就要對(duì)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算支出效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保預(yù)算支出按照規(guī)定的項(xiàng)目和要求執(zhí)行，而且要與資金使用部門(mén)的績(jī)效考核掛鉤。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)價(jià)要引入審計(jì)部門(mén)的績(jī)效審計(jì)，將財(cái)政年度轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)估、審計(jì)結(jié)果與下年度的預(yù)算支出進(jìn)行掛鉤，形成對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的良性激勵(lì)約束機(jī)制。

(七)提高轉(zhuǎn)移支付透明度

1.公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及分配方案。首先是公開(kāi)每年度各類性轉(zhuǎn)移支付的比例結(jié)構(gòu)，讓各地了解年度內(nèi)中央為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化以及引導(dǎo)地方投資方向、實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)分別投入的資金規(guī)模。其次是公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付分配方案，即將一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配原則和方法等予以公開(kāi)。具體來(lái)講，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開(kāi)分配的辦法、計(jì)算公式、客觀因素的選取及其權(quán)重、相關(guān)調(diào)整系數(shù)等［8］，按因素法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開(kāi)分配的計(jì)算公式、相應(yīng)客觀因素及權(quán)重等，按項(xiàng)目法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開(kāi)投入方向、規(guī)模、周期的確定、項(xiàng)目庫(kù)的設(shè)立等。

2.公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付計(jì)算過(guò)程及分配結(jié)果。按因素法分配的轉(zhuǎn)移支付相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源、具體數(shù)額及相關(guān)的計(jì)算過(guò)程應(yīng)予以公開(kāi)。在此基礎(chǔ)上，將按照轉(zhuǎn)移支付分配方案計(jì)算出的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在不同地區(qū)間的實(shí)際分配結(jié)果予以公開(kāi)，以便于各地根據(jù)轉(zhuǎn)移支付方案測(cè)算出自身的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與之進(jìn)行比較，減少對(duì)轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)果的質(zhì)疑。

3.公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移支付效果的指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的政策目標(biāo)，且以量化指標(biāo)為主，轉(zhuǎn)移支付的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)予以公開(kāi)，以便于對(duì)不同地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的使用效果進(jìn)行比較。同時(shí)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用機(jī)制，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)良好的地區(qū)適當(dāng)加大轉(zhuǎn)移支付投入，反之，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)差的地區(qū)相應(yīng)調(diào)減轉(zhuǎn)移支付，激勵(lì)地方政府加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。

［1］高培勇.以財(cái)稅體制改革為突破口和主線索推動(dòng)改革的全面深化［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012(12):7.

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［3］陳慶海.完善“省直管縣”推進(jìn)地方分稅制改革［J］.稅務(wù)研究，2010(4):17-20.

［4］費(fèi)茂清，石堅(jiān).論我國(guó)地方稅體系重構(gòu)的目標(biāo)與途徑［J］.稅務(wù)研究，2012(4):3-8.

［5］賈康.論“十二五”時(shí)期的稅制改革:兼談對(duì)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的認(rèn)識(shí)［J］.稅務(wù)研究，2011(1):3-8.

［6］馮健身，劉玲玲.加快政府間轉(zhuǎn)移支付立法［J］.財(cái)政研究，2011(8):27-30.

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