沈德理，張秀偉

(海南大學 政治與公共管理學院，海南 ?？?570228)

1994 年《聯(lián)合國海洋法公約》生效伊始，諸多沿海國家紛紛制定國家海洋政策和發(fā)展戰(zhàn)略。2004 年美國制定《21 世紀美國海洋政策》和《美國海洋行動計劃》，2007 年日本出臺《日本21 世紀海洋開發(fā)戰(zhàn)略》，同年加拿大頒布《加拿大海洋戰(zhàn)略》，這些都深深影響著各國的海洋政策。美國為了保持其世界海洋霸主地位，先后出臺了一系列海洋戰(zhàn)略規(guī)劃。2001 年制定了《2001—2003 年大型軟科學研究計劃》，2004 年出臺《二十一世紀海洋藍圖》，隨后布什政府又頒布了《美國海洋行動計劃》，美國十分重視海洋公共政策對海洋科技開發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展和海權維護的引導與支持，并確立了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎、公眾參與、依法管理、維護海洋可持續(xù)發(fā)展的海洋綜合管理體系。Marc J.Her -Shman(1996)提出了應加強中央政府的政策效力，即美國聯(lián)邦政府應該從宏觀系統(tǒng)的角度加大海洋政策制定的力度，發(fā)揮其應有的統(tǒng)領作用［1］。Jerry McBeath(2004)總結(jié)分析了北太平洋海洋生物的利益沖突，指出由于利益紛爭導致了海洋生物多樣性的喪失，沿海各國的海洋生物收益銳減，這也為我國乃至其他國家制定海洋政策提供了思考的教訓［2］。日本海洋安全戰(zhàn)略在經(jīng)歷20 世紀90 年代調(diào)整之后，開始進入新的擴張期，通過制定一系列支持海洋擴張的政策法規(guī)、加強對海洋領土和可管轄海域的爭奪以及強化對海洋爭奪的戰(zhàn)略指導等措施，使其海洋安全戰(zhàn)略的目標具有了更大的冒險性，戰(zhàn)略手段更趨于綜合性。2007 年通過的《海洋基本法》強化了日本海洋政策的六項基本理念［3］。加拿大海洋安全政策有時代的痕跡，表現(xiàn)出追隨與自主的特征。隨著極地氣候變暖和北冰洋外大陸架問題的出現(xiàn)，圍繞北極而起的海洋爭端成為影響加拿大海洋安全政策的熱點。

一、構建和完善海洋安全政策體系的戰(zhàn)略要義

(一)構建和完善海洋安全政策體系的制度構想

構建和完善海洋安全政策體系具有制度建設意義，這里的“制度”是指具有一定規(guī)范形式、普遍要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則。中國在走向法治化的現(xiàn)階段，國家和社會治理的主要依托在制度層面的表現(xiàn)主要是關于重大問題和事項的發(fā)展思想路線和發(fā)展戰(zhàn)略、法律與政策。重大發(fā)展思想路線和發(fā)展戰(zhàn)略、法律與政策三者之間既互相聯(lián)系，又互相獨立并自成體系。所謂政策，即政府制定和頒布實施的制度規(guī)范，也就是通常所說的“公共政策”。海洋政策一般是指政府的行政法規(guī)、規(guī)章、事業(yè)規(guī)劃等形式，旨在規(guī)范和管理海洋。而在海洋管理的制度框架體系中，海洋政策對海洋管理全局起著不可代替的作用。政府依法行政，主要是指依照重大發(fā)展思想路線和發(fā)展戰(zhàn)略、法律與政策，有序、陽光施政。

(二)完善海洋安全政策體系的現(xiàn)實緊迫性

在2001 年，聯(lián)合國締約國文件首次提出了“21 世紀是海洋世紀”(The Ocean Century)，而制海權是海洋世紀實力的最佳體現(xiàn)，荷蘭、葡萄牙、西班牙、英國、美國等國家的崛起證明了海權的重要性，而以往海權意識的淡薄和海洋安全政策體系的缺失恰是中國落后與封閉的原因所在。面臨新一輪的海洋競爭，我國海洋安全形勢嚴峻，海洋權益受到嚴重侵害，海洋安全環(huán)境日益復雜。因此，構建與完善我國海洋安全政策體系、維護國家海洋權益迫在眉睫?，F(xiàn)在，國際上，“中國威脅論”、“中國海權威脅論”、“中美海上沖突論”等輿論甚囂塵上。由于1994 年11 月16日《聯(lián)合國海洋法公約》的正式生效，世界公海的傳統(tǒng)格局自此發(fā)生改變，“毗連區(qū)”、“專屬經(jīng)濟區(qū)”、“大陸架”、“群島水域”等新名詞的出現(xiàn)使各國開始了新一輪的海權競爭，周邊國家結(jié)伙對我國海洋主權和權益蠶食鯨吞，企圖使我國陷入復雜的、國際化的海洋爭端，嚴重牽扯國內(nèi)和平發(fā)展的精力。此外，世界范圍內(nèi)尚有90 多處未劃定的海域疆界［8］，鑒于歐盟的東亞擴大戰(zhàn)略、東盟的多方位外交戰(zhàn)略，我國必須積極參與國際海洋秩序及規(guī)則的制定，盡快在國內(nèi)制定相對完善的海洋安全政策群。另外，新世紀以來，世界發(fā)生深刻變化，我國面臨多元復雜的安全威脅和挑戰(zhàn)，國家安全的內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜，海洋安全已經(jīng)從過去的一般“事件”上升為中國不能回避的國家風險［9］。中共十八大報告將海洋安全提升至國家發(fā)展戰(zhàn)略和安全戰(zhàn)略的層級，并在中共十八屆三中全會后成立國家安全委員會，提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習近平在主持召開中央國家安全委員會第一次會議上強調(diào)“堅持總體國家安全觀，走中國特色國家安全道路”。海洋安全已經(jīng)成為我國國家安全重點方向，維護海洋安全，構建與完善海洋安全政策體系、構架國家安全制度體系是實現(xiàn)國家長治久安的迫切要求。

二、海洋安全政策方面國內(nèi)外經(jīng)驗教訓的啟示

(一)國外:以地緣政治理論為基礎，以國家安全戰(zhàn)略為支撐

歷史上西方大國在世界范圍內(nèi)擴張的方向有兩個:以法、德、俄為代表的大陸方向擴張，以英、美為代表的海洋方向擴張［10］。對比大國的崛起，我們不難發(fā)現(xiàn)，以地緣政治理論為基礎、以國家安全戰(zhàn)略為支撐，開展海洋軍備競賽是大國崛起的重要途徑之一:從新航路的開辟，到十五世紀葡萄牙、西班牙的海外擴張;從十七世紀“海上馬車夫”荷蘭的海上稱霸，到十九世紀初英國推行“炮艦政策”取得制海權，成為海上霸主;從十九世紀末美國“門戶開放”政策使海軍遍布全球，到俄羅斯通過“發(fā)展海軍戰(zhàn)略”及日本通過“拓萬里波濤，布國威于四方”的政策，迅速走向海洋強國之路。冷戰(zhàn)期間，美蘇兩國為爭奪世界霸權，在各大洋展開激烈爭奪。這些同時證明:誰掌握了海洋，誰就有了稱霸世界的資格［11］。近代世界從人類征服海洋開始，占有整個地球表面四分之三的海洋，是現(xiàn)代世界任何一個國家也無法避開的領域，人類生存空間、戰(zhàn)略空間等都必須以海洋為目標［12］。當今國際社會是一個合作共贏的社會，侵略、戰(zhàn)爭和霸權顯然不符合人類文明的發(fā)展進程。

(二)國內(nèi):曾棄海疆，再次立足陸域、向海興業(yè)

我國的海洋政策走過了一條曲折的道路。宋元時代海洋文明呈現(xiàn)蓬勃向上發(fā)展之勢，海上絲綢之路遠近聞名，鄭和七下西洋達到了“耀兵異域”的高峰。明代中期以后施行禁海政策，明清的“閉關鎖國”、“重陸輕?！笔墙Ｕ叩牡湫捅憩F(xiàn)［13］。一方面，實行“片板不得入海”的禁止民間海外貿(mào)易的政策，另一方面，堅持“惟不通商，而止通貢”的原則，倡導“厚往而薄來可也”。鴉片戰(zhàn)爭、甲午中日戰(zhàn)爭、八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭等不僅暴露了國家政治上的反動和腐朽，更顯示了海上實力的薄弱:遼闊綿長的海岸線，長期疏于戰(zhàn)備，有海無防，最終導致了“量中華之物力，結(jié)與國之歡心”的喪權辱國行徑“盛行”一時［14］。這種不計成本的、封閉的海洋政策嚴重束縛了中華民族面向海洋的開拓進取精神，使中國不僅喪失了發(fā)展的大好機遇，還陷入了落后挨打的境地?？偨Y(jié)其歷史經(jīng)驗教訓，制定現(xiàn)代國家海洋安全戰(zhàn)略，應以海洋政策的古今歷史脈絡為線索，系統(tǒng)回顧以往海洋政策的得失，經(jīng)過深刻的反思與探索，從戰(zhàn)略高度認識海洋，“立足陸域、向海興業(yè)”，構建與完善中國特色社會主義海洋安全政策體系，做到陸海統(tǒng)籌規(guī)劃，使海洋經(jīng)濟、海洋科技與教育、海洋公益服務和海防建設統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、當前完善海洋安全政策體系的具體任務

(一)不斷完善海洋政策體系

一是完善國家海洋元政策。元政策亦可統(tǒng)稱為總政策，特指某項公共政策行為的一套理論綜合，是政策體系中統(tǒng)率或具有統(tǒng)攝性的政策。對于海洋政策而言，首先，要將海洋安全提升至國家發(fā)展戰(zhàn)略和安全戰(zhàn)略層級，在國家戰(zhàn)略層面上，在憲法和法律框架下，制定表明國家戰(zhàn)略的海洋安全原則和聲明，并增加海洋安全的相關條款，提高海洋權益保護在憲法中的地位。其次，盡快成立統(tǒng)率國家海洋安全事務的決策實體，以便形成一套完整、完善、完備的決策體制，并充分發(fā)揮國家智庫作用，制定解決我國海洋安全問題的行動依據(jù)，如東海、南海爭端問題，并由中央機關和國務院涉海部門制定海洋安全的戰(zhàn)略、目標、對策，以及主要行動領域［15］。另外，整合部門性、區(qū)域性、事務性海洋安全政策，實現(xiàn)宏觀規(guī)劃。同時，基本政策服從于元政策，是元政策在實施中的具體化。因此，應細化國務院國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要(2008 年2 月7 日)的基本內(nèi)容，加快制定區(qū)域或地方海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃或計劃。此外，修正我國先前制定、出臺的各種規(guī)劃、綱要或議程中已不適應海洋事務發(fā)展特點和趨勢的條款，諸如全國海洋開發(fā)規(guī)劃(1995 年5月)，全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要(2003 年5月)。只有與時俱進，才能靈活應對外部世界的變化。二是制定海洋具體政策。具體政策是在社會基本活動領域之下更小的范圍中發(fā)揮作用的政策，它是在基本政策的指導下制定出來的，是基本政策的具體化。具體政策是將基本政策所規(guī)定的目標與任務付諸實施的工具與手段，它處在基層和公共管理的前沿位置上，因而是解決實際問題的依據(jù)。如海洋航運政策、海洋資源開發(fā)政策、海洋生態(tài)保護政策等。在生態(tài)保護方面，《海洋大氣監(jiān)測技術規(guī)程》、《江河入海污染物總量及河口區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測技術規(guī)程》等的制定，使環(huán)保行業(yè)和海洋生態(tài)安全領域具有具體的行動依據(jù)。目前，我國涉海部門眾多，應進一步劃分海關、海監(jiān)、漁政等部門責任領域，各部門根據(jù)自己職責制定相關政策法規(guī)，使海洋管理的各個方面都有章可循。

(二)逐漸統(tǒng)籌海陸管理體制

首先，目前我國已經(jīng)成立了國家安全委員會，還需要成立隸屬于其下的海洋委員會，以便更好地統(tǒng)籌全局，統(tǒng)一領導和規(guī)劃海洋戰(zhàn)略籌劃和政策、法律議案等各種重要事項，推進重構現(xiàn)行海洋管理體制。其次是條塊分割，部門之間溝壑嚴重，權責不明，妨礙了執(zhí)法的統(tǒng)一性，大大增加了建設和管理投入，浪費財政和人力成本，難以避免地大量出現(xiàn)“爭權時一哄而上，做事時退避三舍”的現(xiàn)象。中國是一個陸海復合型國家，推動陸海統(tǒng)籌具有得天獨厚的優(yōu)勢?！度珖Ｑ蠊δ軈^(qū)劃(2011—2020 年)》明確指出，海洋開發(fā)與保護應以陸海統(tǒng)籌為準則，根據(jù)陸地空間與海洋的關聯(lián)性，以及海洋系統(tǒng)的特殊性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸地與海洋開發(fā)利用和環(huán)境保護。各級政府，尤其是沿海地區(qū)相關部門應嚴格按照《行政區(qū)域界線管理條例》規(guī)定，促進界線附近海域社會穩(wěn)定和海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

當前，中國海洋安全形勢不容樂觀。近期，美國擬部分取消對越南實施長達30 年的殺傷性武器銷售禁令，還特別指出，允許今后向越南轉(zhuǎn)讓與海上安全相關的國防用品，加之美菲簽署防務合作協(xié)議，加強軍事合作，這些舉措使美國重返亞洲、遏制中國的意圖愈加明顯。此外，我國海洋行政管理體制存在嚴重問題，《中國海洋發(fā)展報告(2012)》披露，包括海軍在內(nèi)，我國中央層面的涉海管理部門有17 個部委和機構，中國海洋管理體制一直因“九龍治水”被詬病。因此，我國亟需借鑒國外海洋國家成功的管理經(jīng)驗。在海洋科技方面，學習美國經(jīng)驗，擴大海洋科技融資平臺。在海洋安全領域，針對海洋安全政策體系的構建與完善，各自開展行動，最終實現(xiàn)政策變遷，構建海洋安全政策體系，維護我國海洋權益。在海洋資源開發(fā)與利用方面，學習英國經(jīng)驗，以海上石油開采帶動輪船、機械、海洋設備材料等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并對新能源技術和設備進行試點和推廣。在管理模式上，美國海洋管理模式為相對集中型，政府提供大部分資金支持;英國為分散型，海洋工作完全下放到各部委。而我國可以采用分散型與集中型管理相結(jié)合，形成一個自下而上的海洋安全政策體系構建與完善的過程。因此，相關部門應該加強區(qū)劃和規(guī)劃，制定海洋管理行動計劃，將海洋政策與海洋管理法律法規(guī)相結(jié)合，并不斷推進我國海洋開發(fā)與安全管理改革，建立與開放的市場經(jīng)濟相適應的海洋開發(fā)與安全管理政策。

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