張康之

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

人類的社會(huì)治理經(jīng)歷過依靠權(quán)力的治理和依靠法律的治理兩種基本社會(huì)治理類型。農(nóng)業(yè)社會(huì)基本上是依靠權(quán)力去開展社會(huì)治理的，我們將這種社會(huì)治理類型稱作為權(quán)治;工業(yè)社會(huì)基本上是依靠法律去開展社會(huì)治理的，因而，我們有了法治的概念，也就是說，我們是用法治的概念去描述和定義這種社會(huì)治理類型的。社會(huì)治理無論以什么樣的類型出現(xiàn)，都是需要得到規(guī)則支持的，中國古人講“沒有規(guī)矩不成方圓”，所指的就是人的一切活動(dòng)都需要在某種(些)規(guī)則之下進(jìn)行。因?yàn)?，人是社?huì)性的動(dòng)物，人的一切活動(dòng)都是在社會(huì)中進(jìn)行的，都會(huì)對他人構(gòu)成某種程度的影響，而規(guī)則就是為了保證人的活動(dòng)在社會(huì)中產(chǎn)生積極影響而不是消極影響。在人的一切社會(huì)活動(dòng)中，社會(huì)治理是社會(huì)性最強(qiáng)的活動(dòng)，而且，其影響的廣度也是不可與個(gè)人的活動(dòng)同日而語的。所以，人類的社會(huì)治理是最需要得到規(guī)則規(guī)范的活動(dòng)。無論是農(nóng)業(yè)社會(huì)的權(quán)治、工業(yè)社會(huì)的法治，還是我們正欲建構(gòu)的德治，都需要得到規(guī)則的規(guī)范。但是，我們并不能滿足于這種認(rèn)識(shí)，也就是說，我們不能僅僅看到社會(huì)治理過程對規(guī)則提出的要求，而且要看到社會(huì)治理目標(biāo)對規(guī)則提出了什么樣的要求。事實(shí)上，不同的社會(huì)治理目標(biāo)，對規(guī)則所提出的要求是不一樣的。在一般的意義上，我們認(rèn)為社會(huì)治理存在著秩序要求、效率要求和創(chuàng)新要求，這三種基本要求的實(shí)現(xiàn)都需要建立在規(guī)則的前提下。當(dāng)然，在分別對這三個(gè)方面的社會(huì)治理目標(biāo)進(jìn)行考察時(shí)，還會(huì)發(fā)現(xiàn)，從屬于這三個(gè)方面的要求的規(guī)則在表現(xiàn)形式、功能等方面都有所不同，因而也就可以在運(yùn)用規(guī)則去規(guī)范社會(huì)治理活動(dòng)時(shí)因目標(biāo)以及側(cè)重點(diǎn)上的不同而作出不同的安排。

一、秩序追求中的規(guī)則

人不同于動(dòng)物，除了擁有自然生命，還擁有社會(huì)生命?！叭说纳鐣?huì)生命起源于與他人的交流”［1］。在人與他人的交流中，既有的語境、規(guī)則、規(guī)范等都包含于其中了。所謂社會(huì)生命，也可以理解為人的社會(huì)性，它是在社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活中展開的人的一種屬性，包括人在社會(huì)中的地位以及發(fā)揮社會(huì)作用的途徑，人與他人的關(guān)系以及待人處世的態(tài)度，人的知識(shí)、涵養(yǎng)以及道德品行等。這些都可以說是人的社會(huì)生命的具體存在和表現(xiàn)形式。恩格斯說人的進(jìn)化是一種整體性進(jìn)化，人是在與他人的交流中使這種整體性進(jìn)化成為現(xiàn)實(shí)的，所以，人與社會(huì)是互動(dòng)的。在某種意義上，我們傾向于說社會(huì)就是人生命的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是人的生命的存在和表現(xiàn)方式。反過來說，人是在社會(huì)中獲得了屬于人的而不是動(dòng)物的生命，正是在人的社會(huì)生命中，包含著對規(guī)則的遵從，或者說，人因?yàn)閷σ?guī)則的遵從而使他擁有了社會(huì)生命和使他的社會(huì)性不斷增強(qiáng)。

人的社會(huì)性中包含著“社會(huì)”一詞，這就要求我們把視線轉(zhuǎn)向社會(huì)。因?yàn)?，既然我們用社?huì)來定義人，我們也就需要看到人對規(guī)則的遵從為社會(huì)提供了什么，人需要用什么樣的社會(huì)來定義人自身。顯然，人對規(guī)則的遵從可以使社會(huì)獲得秩序，反過來，社會(huì)秩序的狀況又決定了人的存在和行為選擇。從現(xiàn)實(shí)的角度看，社會(huì)秩序的獲得可以基于兩種因素，即價(jià)值與規(guī)則。而且，價(jià)值與規(guī)則之間也是密切聯(lián)系在一起的，甚至是相互促進(jìn)和各自向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)化的。但是，規(guī)則與價(jià)值畢竟是兩種不同形式的存在物，因而，兩者在秩序供給中發(fā)揮的作用也是不同的?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的秩序不可能單獨(dú)地依靠價(jià)值或規(guī)則而得以確立，應(yīng)當(dāng)說，秩序是在價(jià)值和規(guī)則的共同作用下才能夠生成的。可是，我們在對秩序的考察中又發(fā)現(xiàn)，存在著不同類型的秩序，不同類型的秩序在形式上和性質(zhì)上都有著巨大差異。對此所能夠作出的合理解釋就是，雖然秩序直接地根源于價(jià)值和規(guī)則的共同作用，但價(jià)值或規(guī)則在秩序供給中所發(fā)揮的是主導(dǎo)性作用還是輔助作用，則決定了秩序的形式以及性質(zhì)屬于哪種類型。從秩序的歷史類型看，自然秩序更多地根源于價(jià)值因素，而創(chuàng)制秩序則更多地根源于規(guī)則。如果說合作秩序是對自然秩序和創(chuàng)制秩序的綜合和超越，也就可以認(rèn)為合作秩序?qū)?huì)體現(xiàn)出價(jià)值與規(guī)則的平衡，而且，這種平衡不是一種靜態(tài)的平衡，而是一種動(dòng)態(tài)的平衡。其實(shí)，在價(jià)值與規(guī)則之間尋求靜態(tài)的平衡是不可能的，價(jià)值與規(guī)則只有處在一種互動(dòng)的過程中，才能造就出一種動(dòng)態(tài)的平衡，在某種意義上，這種動(dòng)態(tài)平衡恰恰是各自向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)化的過程，應(yīng)當(dāng)合理地理解為一種“非平衡態(tài)”。如果按照認(rèn)識(shí)論的方式去追根溯源的話，關(guān)于價(jià)值與規(guī)則的平衡也許可以在另一層意義上得到理解，那就是，它們都根源于一個(gè)群體或一個(gè)社會(huì)的共同信念及其共有觀念，進(jìn)而，這些信念和觀念又可以溯及共同利益?？墒牵?dāng)我們認(rèn)為合作秩序根源于價(jià)值與規(guī)則的動(dòng)態(tài)平衡時(shí)，它其實(shí)表達(dá)了這樣一種主張，那就是不去按照形而上學(xué)追根溯源的方式去理解這一問題。也就是說，我們把價(jià)值與規(guī)則看作是在動(dòng)態(tài)的生成過程中不斷變換形態(tài)的存在物，它們在自身的每一個(gè)微小的變化得以發(fā)生的同時(shí)，都能夠傳達(dá)到和作用于對方，并引起對方的變化，同時(shí)用這種變化增益于合作行動(dòng)。

人類社會(huì)早期所擁有的是自然秩序，或者說，我們在整個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)所能夠看到的社會(huì)秩序基本上都應(yīng)歸入自然秩序之列，而工業(yè)社會(huì)的創(chuàng)制秩序以及人類在后工業(yè)化進(jìn)程中所瞻望的合作秩序都屬于自覺秩序。所以，我們在歷史上所看到的是，在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，社會(huì)秩序也實(shí)現(xiàn)了從自然秩序向自覺秩序的轉(zhuǎn)變。從這個(gè)角度去看近代早期的啟蒙運(yùn)動(dòng)也就不難理解他們的思想了，因?yàn)閱⒚伤枷爰宜伎嫉纳鐣?huì)治理重心其實(shí)就是社會(huì)秩序如何獲得的問題。也就是說，在神權(quán)體制坍塌之后，整合社會(huì)的方式發(fā)生了變化，社會(huì)治理將以什么方式去提供社會(huì)秩序也就成了一個(gè)問題。啟蒙思想家們其實(shí)創(chuàng)造性地解決了這個(gè)問題。可以認(rèn)為，啟蒙思想家們從農(nóng)業(yè)社會(huì)所擁有的那種神的勸誡和人的支配行為中解讀出了其背后所包含的要求人們遵從規(guī)則的愿望，因?yàn)椋瑢θ说膹?qiáng)迫和誘導(dǎo)總有一個(gè)目的，那就是要求人們接受什么，也許可以說是讓人們接受神的權(quán)威或國王的權(quán)威，但是，如何保證人們必定會(huì)普遍接受這些權(quán)威，它其實(shí)是有著成文或不成文的規(guī)則作為依據(jù)的。當(dāng)然，神的權(quán)威和國王的權(quán)威都主要是建立在某些價(jià)值的基礎(chǔ)上的，而由價(jià)值轉(zhuǎn)化而來的規(guī)則也發(fā)揮著重要作用，事實(shí)上，社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成也需要建立在人們普遍遵從規(guī)則的基礎(chǔ)上，只不過表露于外的是權(quán)力的控制和支配。啟蒙思想家們正是從中讀出了規(guī)則，才把規(guī)則作為社會(huì)秩序獲得的直接途徑確立了下來，即設(shè)計(jì)出了法律制度。

與農(nóng)業(yè)社會(huì)那種把人對規(guī)則的遵從置于強(qiáng)權(quán)驅(qū)使之下不同，法律制度有著三大優(yōu)勢:第一，它使規(guī)則系統(tǒng)化，覆蓋到了社會(huì)生活的每一個(gè)方面;第二，它把規(guī)則明確地列出并擺放在全體社會(huì)成員面前;第三，對違規(guī)行為進(jìn)行懲罰，但這只是作為輔助手段加以運(yùn)用的。但是，到了20 世紀(jì)后期，這種要求人們遵從規(guī)則的方式還是遭遇了各種各樣的批評(píng)。比如，全鐘燮認(rèn)為，法制依然表現(xiàn)出了政府對其全體國民的控制，是一種反民主的社會(huì)秩序確立方式，因?yàn)?，通過這種方式確立起來的秩序是外在于個(gè)體的，具有相對個(gè)人的外在強(qiáng)制性。在全鐘燮看來，社會(huì)秩序的確立可以有一條不同于近代以來的路徑，那就是基于既有知識(shí)共享框架的個(gè)人合群需求。全鐘燮概括性地描述了近代以來確立社會(huì)秩序的途徑，那就是基于霍布斯的邏輯而形成的由管理權(quán)威提供秩序的模式。全鐘燮說，根據(jù)霍布斯的理論，“當(dāng)被統(tǒng)治者和統(tǒng)治者之間形成一種契約關(guān)系時(shí)，契約就賦予統(tǒng)治者以絕對權(quán)力。當(dāng)這個(gè)觀點(diǎn)應(yīng)用到公共行政中時(shí)，就意味著，當(dāng)個(gè)體加入一個(gè)組織后，他或她就必須服從管理機(jī)構(gòu)的決策，也就是說，他或她必須服從管理”［2］46。

全鐘燮把另一種確立社會(huì)秩序的方式稱作為“社會(huì)建構(gòu)途徑”，并認(rèn)為“社會(huì)建構(gòu)途徑的基本立場與霍布斯關(guān)于政府理性權(quán)威(也就是管理權(quán)威)的觀點(diǎn)形成了對立”［2］46。這種“社會(huì)建構(gòu)途徑”是在個(gè)人的自覺以及人們間的互動(dòng)關(guān)系中確立社會(huì)秩序的。全鐘燮說:“社會(huì)建構(gòu)思想支持組織成員的自我治理能力，即通過交往互動(dòng)來維持社會(huì)(和組織)秩序的能力。我們無法在混亂的環(huán)境下理解現(xiàn)實(shí)，也不能獨(dú)自重建組織秩序，我們需要在介入與他人交往的活動(dòng)時(shí)找到處理無序和緊張局面的方法。通過與他人發(fā)生聯(lián)系并對他人做出回應(yīng)，我們就能發(fā)現(xiàn)新的道路，創(chuàng)造新的可能性和新的辦法，以此去處理世界的無序和差異。作為人，通過我們的共同努力，通過我們的思想和知識(shí)，通過我們與他人的互動(dòng)，創(chuàng)造著我們生活的世界，并在此休養(yǎng)生息。因此，我們對社會(huì)存在和社會(huì)秩序的感知僅僅是作為人類活動(dòng)的動(dòng)物而存在的。一個(gè)行政管理者作為社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的(或行政的)一個(gè)人(或一個(gè)存在)，他們要與他人一起分享這個(gè)世界，從而使得行政管理者有必要求助于他人?！保?］46-47雖然全鐘燮所提出的所謂“社會(huì)建構(gòu)途徑”的秩序并不一定可行，但它卻表達(dá)了一種意見，那就是不應(yīng)囿于權(quán)力依賴的途徑。

從思想史來看，在如何獲得社會(huì)秩序的問題上，有著各種各樣的構(gòu)想，因而有著各種各樣的實(shí)施方案，但是，在是否需要社會(huì)秩序的問題上，是沒有人將其作為問題提出的。也就是說，在社會(huì)需要秩序這一點(diǎn)上人們是沒有異議的。進(jìn)而，社會(huì)秩序的獲得需要建立在人們的遵從規(guī)則的基礎(chǔ)上，也同樣是人們的共識(shí)，都是不需要去討論的。需要討論的是我們應(yīng)當(dāng)擁有什么樣的秩序以及通過什么樣的方式去達(dá)成對規(guī)則的遵從。我們已經(jīng)指出，在農(nóng)業(yè)社會(huì)的歷史階段中，基本的社會(huì)秩序?qū)儆谧匀恢刃颍m然它的明文規(guī)則是匱乏的，但人們默認(rèn)了一切“合于自然的社會(huì)行為取向”就是應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶駨牡囊?guī)則這樣一種定式。因而，社會(huì)治理的基本內(nèi)容就是迫使人們將自己的行為合于“自然”，營造出一種一切不合于自然的行為必然引發(fā)恐懼的氛圍。在工業(yè)社會(huì)，人造的規(guī)則實(shí)現(xiàn)了對一切自然因素的置換，以成文的形式展現(xiàn)出來并要求人們遵從，而且也在人們對規(guī)則的遵從中獲得了社會(huì)秩序。正是在此意義上，我們將其稱作創(chuàng)制秩序，意指它主要是由人所制定出來的規(guī)則建構(gòu)起來的秩序。工業(yè)社會(huì)這種社會(huì)秩序建構(gòu)方式和要求人們遵從規(guī)則的方式都是具有合理性的。因?yàn)?，與農(nóng)業(yè)社會(huì)相比，工業(yè)社會(huì)是一個(gè)有著復(fù)雜性和不確定性的社會(huì)，這種復(fù)雜性和不確定性使自然秩序完全喪失了存在的根基以及發(fā)生的可能性，以至于不得不通過人的創(chuàng)制能力去填補(bǔ)自然秩序瓦解所留下的空場。

現(xiàn)在，人類進(jìn)入了后工業(yè)化進(jìn)程，社會(huì)呈現(xiàn)出了高度復(fù)雜性和高度不確定性，從而對人的宏觀創(chuàng)制能力提出了挑戰(zhàn)，那就是普世性規(guī)則在具體化的行動(dòng)中喪失了得以遵從的合理性。但是，一切行動(dòng)又都是集體行動(dòng)而不是單個(gè)人的行動(dòng)，即使存在著單個(gè)人的行動(dòng)，這種行動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)影響，所以，規(guī)則依然是必要的，而且，人們在行動(dòng)中也必須遵從規(guī)則。唯一可供選擇的社會(huì)秩序建構(gòu)方案就是:第一，在普世規(guī)則消解的過程中生成了具體性的規(guī)則，它是發(fā)生在和存在于具體性的行動(dòng)過程中的規(guī)則;第二，規(guī)則是具有靈活性的，需要像全鐘燮所說的那樣因?yàn)椤盎诩扔兄R(shí)共享框架的個(gè)人合群需求”而得到遵從，規(guī)則的效力也將因作為行動(dòng)者的個(gè)人或行動(dòng)者中的個(gè)人的自覺遵從規(guī)則的狀況而定;第三，規(guī)則并不是一經(jīng)生成就會(huì)長期穩(wěn)定地存在下去的，而是在行動(dòng)者的互動(dòng)中生成和變化的;第四，規(guī)則并不從屬于某種想象中的或預(yù)設(shè)的秩序，而是從屬于具體的行動(dòng)目標(biāo)的。也許人們會(huì)以為這是一種秩序追求游離出了人們的視野的狀況，實(shí)則不然，它反而是一種更高的秩序建構(gòu)途徑。這是因?yàn)?，人們對具體場域、具體行動(dòng)中的規(guī)則的遵從并不是在固定的空間范圍內(nèi)進(jìn)行的，也不是孤立的，而是在交互影響的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行的。所以，它是能夠獲得宏觀社會(huì)秩序的。只不過這種社會(huì)秩序既不是自然秩序也不是創(chuàng)制秩序，而是一種合作秩序。當(dāng)然，合作秩序的宏觀表現(xiàn)具有自然秩序的特征，而在具體場域和具體行動(dòng)中又包含著創(chuàng)制的內(nèi)容，實(shí)際上，它實(shí)現(xiàn)了對自然秩序和創(chuàng)制秩序的全面超越。

二、效率追求中的規(guī)則

什么是理性?對于這一問題，可以在理論上作出各種各樣的解讀和進(jìn)行各種各樣的定義，但是，在實(shí)踐上，則顯得簡單得多，那就是以行為規(guī)則的形式出現(xiàn)。在某種意義上，理性就意味著行為的規(guī)則和在規(guī)則之下去開展行動(dòng)。在理性的科學(xué)理解尚未開始的時(shí)候，人們的理性意識(shí)是比較模糊的，人們更多的是在與人的情感、情緒、欲望等對立的層面上去觸摸理性和應(yīng)用理性的。比如，中國古代掌握權(quán)力的“士人”往往會(huì)用“制怒”的條幅去警醒自己，所表明的就是要駕馭自己的情感，以防在一時(shí)沖動(dòng)之下做出有違于規(guī)則的錯(cuò)事。也就是說，雖然他們并不知道理性為何物，但他們朦朧地意識(shí)到，在引發(fā)沖動(dòng)的情感對面，存在著一種健康的因素，這種因素可以使他們做出正確的行為選擇。所以，在這一條件下，人們是出于克制情感、情緒、欲望等目的而去制定規(guī)則和遵從規(guī)則的，同時(shí)，也是把對情感、情緒、欲望的駕馭作為其行為合于規(guī)則的前提對待的。

理性得到了科學(xué)認(rèn)識(shí)和解讀，也就為規(guī)則的制定開拓出了巨大空間，以至于人類可以制定出系統(tǒng)的、普遍的和能夠覆蓋人類社會(huì)生活一切方面的規(guī)則系統(tǒng)，這也意味著人類進(jìn)入了一個(gè)理性大獲全勝的時(shí)代。在這一時(shí)代開展社會(huì)治理活動(dòng)，建構(gòu)規(guī)則和遵從規(guī)則就是最為基本的要求，任何突破規(guī)則的行為，如果不能夠得到更充分的理性證明的話，都是不被允許的。這是因?yàn)椋?guī)則本身就代表著理性。如果說規(guī)則因時(shí)勢和情勢的變化而失去了合理性，突破規(guī)則和改變規(guī)則的行為就必須得到更充分的理性證明。任何不去作出充分理性證明的突破規(guī)則和改變規(guī)則的行為，都可能會(huì)滑落到犯罪的道路上去。比如，我們經(jīng)?？吹轿覀儠r(shí)代中的一些改革精英變成了罪犯，為什么會(huì)這樣呢?在今天，也許更多的官員是以腐敗的罪名而被送進(jìn)了監(jiān)獄，其實(shí)，如果檢視他們?yōu)楣俚倪^程，就可以發(fā)現(xiàn)，他們往往在突破規(guī)則和改變規(guī)則方面表現(xiàn)出了隨意性，往往利用“改革”一詞的權(quán)威性而去表達(dá)對規(guī)則的蔑視，往往以“改革”的名義去挑戰(zhàn)規(guī)則和改變規(guī)則，即用一切方便于自己行為的規(guī)則去替代那些約束了自己隨心所欲行為的規(guī)則，卻從來不打算對突破規(guī)則和改變規(guī)則的做法作出理性的證明。結(jié)果，他們淪落為罪犯也就是難免的了。

我們也看到，今天人們所談?wù)摰睦硇砸呀?jīng)不再是近代早期的人們所說的“理性”，理性已經(jīng)不再是完整的、混沌的信念和觀念，而是分化為許多具體的形態(tài)。在不同的語境中，對“理性”一詞往往需要作出不同的理解。比如，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，“理性經(jīng)濟(jì)人”中的理性是指明了自己的利益所在，并能夠通過合理謀劃去追求和實(shí)現(xiàn)自己的利益，不讓自己的利益受到任何侵害;在組織管理中，所謂理性就是技術(shù)理性，表現(xiàn)為科學(xué)的制度安排和協(xié)作機(jī)制建設(shè)，以求最大可能地實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo);在文化審視或倫理建構(gòu)中，“理性”一詞所指的主要是價(jià)值理性，包含著社會(huì)公平正義的觀念、社會(huì)交往和人際關(guān)系處理的合規(guī)范性、個(gè)人行為的有節(jié)制等。其實(shí)，在啟蒙后期，康德就已經(jīng)開始努力打破理性的混沌狀態(tài)，并把認(rèn)識(shí)活動(dòng)中的理性稱作為純粹理性，而把社會(huì)活動(dòng)中的理性定義為實(shí)踐理性。

關(guān)于理性的多元化解讀是根源于社會(huì)分化的，因?yàn)椋I(yè)社會(huì)在行進(jìn)中不斷地分化為不同的領(lǐng)域，社會(huì)生活意義上的活動(dòng)在不同的領(lǐng)域中有著不同的特征，也有著不同的規(guī)范需求，因而需要指認(rèn)出理性在具體領(lǐng)域中的具體形式和內(nèi)容，進(jìn)而在社會(huì)科學(xué)敘事中出現(xiàn)了在理性一詞前面加上各種各樣的定語的狀況。總體看來，工業(yè)社會(huì)分化為三個(gè)基本領(lǐng)域——公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域，其實(shí)，對這三個(gè)領(lǐng)域的抽象理解也可以被說成是三個(gè)基本層面。具體觀察這三個(gè)領(lǐng)域，就會(huì)發(fā)現(xiàn):私人領(lǐng)域是個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的場所，經(jīng)濟(jì)人理性在這里發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用;日常生活領(lǐng)域雖然是由情感維系起來的，但也需要受到理性的調(diào)節(jié)，可以認(rèn)為，存在于日常生活領(lǐng)域或在這個(gè)領(lǐng)域中發(fā)揮作用的理性主要是康德所定義的實(shí)踐理性;公共領(lǐng)域是公共利益實(shí)現(xiàn)的場所，公共領(lǐng)域中的行動(dòng)者擔(dān)負(fù)著社會(huì)公平正義的供給責(zé)任，因而需要奉行價(jià)值理性的規(guī)定和恪守價(jià)值理性的要求。當(dāng)然，在20 世紀(jì)，公共選擇學(xué)派曾經(jīng)試圖把經(jīng)濟(jì)人理性引入到公共領(lǐng)域中，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，也確實(shí)基于經(jīng)濟(jì)人理性設(shè)計(jì)出了公共部門改革方案，并一度大張旗鼓地推行開來。但是，批評(píng)的聲浪很快就從四面八方襲來，并迫使公共部門的改革發(fā)生了方向性的逆轉(zhuǎn)，也實(shí)現(xiàn)了對公共部門責(zé)任的重新厘定。所以，公共領(lǐng)域并沒有因?yàn)楣策x擇理論和新公共管理運(yùn)動(dòng)而受到根本性的破壞。

在領(lǐng)域分化和三個(gè)領(lǐng)域并存的條件下，唯有日常生活領(lǐng)域表現(xiàn)出對幸福的追求，而公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都有著強(qiáng)烈的效率追求，以至于公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域是把技術(shù)理性放在突出的位置上的。也正是因?yàn)榧夹g(shù)理性是公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域中最為基本和最為重要的理性，作為技術(shù)理性物化形態(tài)的規(guī)則也就都是從屬和服務(wù)于效率追求的。當(dāng)然，在這兩個(gè)領(lǐng)域中，也有一些規(guī)則并未呈現(xiàn)出明顯的從屬于和服務(wù)于效率追求的特征。但是，它們卻對那些直接從屬于和服務(wù)于效率追求的規(guī)則形成了必要的支持，如果沒有這些規(guī)則的支持，那些從屬于和服務(wù)于效率追求的規(guī)則也無法得到遵從。與謀求社會(huì)秩序的規(guī)則不同，從屬于和服務(wù)于效率追求的規(guī)則主要存在于協(xié)作系統(tǒng)之中，是出于規(guī)范協(xié)作行為的需要，具有明顯的工具性，因而，人們也從這些規(guī)則中解讀出了工具理性。

一般說來，我們所說的協(xié)作系統(tǒng)是以組織的形式出現(xiàn)的，而影響組織效率的因素是復(fù)雜和多樣的。比如，組織的任務(wù)不明確往往會(huì)導(dǎo)致組織的效率低下，進(jìn)而會(huì)在社會(huì)分工與社會(huì)競爭的環(huán)境中使組織的地位變得不明確，以至于遭遇被淘汰的命運(yùn)。不過，我們于此之中所看到的依然是協(xié)作的問題。因?yàn)槿狈γ鞔_的任務(wù)，所以組織不能夠在社會(huì)分工的條件下發(fā)現(xiàn)協(xié)作對象，而且，由于任務(wù)的不明確，組織也就無法確立起內(nèi)部的協(xié)作體制，無法建立起與協(xié)作相關(guān)的規(guī)則體系。相反的情況是，組織有著明確的任務(wù)，但沒有建立起明確的分工—協(xié)作體制，其任務(wù)就無法得到分解并落實(shí)到執(zhí)行的過程中去，因而也是沒有效率的。如果進(jìn)一步追問的話，是什么構(gòu)成了分工協(xié)作體制，顯然對任務(wù)的分析分解是前提，然后使得事得其人。但是，所有這些都是建立在規(guī)則的基礎(chǔ)上的，甚至可以說規(guī)則本身就是協(xié)作系統(tǒng)的構(gòu)成部分，而且是相對穩(wěn)定的部分，它不會(huì)因組織成員的變動(dòng)而變?？傊?guī)則是決定協(xié)作狀況是否良好的關(guān)鍵因素，而良好的協(xié)作又意味著效率。這樣一來，我們就看到了一個(gè)決定鏈:規(guī)則決定了協(xié)作，而協(xié)作則決定了效率。所以，組織管理也可能會(huì)在組織秩序的名義下展開，但其實(shí)際所指則是組織成員間的協(xié)作，一切管理都無非是要?jiǎng)?chuàng)造出良好的協(xié)作局面，并通過協(xié)作而獲得組織效率。

即使我們不在組織的意義上去看效率與規(guī)則的關(guān)系，而是把視野擴(kuò)大到組織之外的市場中去，也同樣會(huì)看到效率追求必須有著相應(yīng)的規(guī)則與之相伴隨。比如，零售市場的商品定價(jià)就反映了一種效率精神。在每一件商品上標(biāo)明價(jià)簽，就不再會(huì)出現(xiàn)每一位顧客在有了購買意向時(shí)前來詢價(jià)的狀況，而且也省去了討價(jià)還價(jià)的時(shí)間耗費(fèi)。我們知道，雖然在農(nóng)業(yè)社會(huì)的較早時(shí)期就出現(xiàn)了市場，但有了市場并不意味著其經(jīng)濟(jì)模式成了市場經(jīng)濟(jì)，對于市場經(jīng)濟(jì)而言，除了社會(huì)化大分工條件下的生產(chǎn)和生活等方面的基本標(biāo)志之外，效率精神也是一項(xiàng)必不可少的因素。試想，農(nóng)業(yè)社會(huì)中的剩余產(chǎn)品交易往往都會(huì)在一項(xiàng)交易成功前有著很長時(shí)間的討價(jià)還價(jià)，可能會(huì)為了幾分錢而花費(fèi)一個(gè)下午進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，這顯然是沒有效率的。然而，當(dāng)商品的價(jià)格被明確地標(biāo)示出來后，顧客就一目了然地知道了自己購買某一商品的花費(fèi)，有了自主選擇而直接成交的方便，討價(jià)還價(jià)的時(shí)間也就被大量地節(jié)約了下來。有了明示的商品定價(jià)，“人們觀察想購買的商品，在心里權(quán)衡比較，通過商品來表達(dá)自己;但這種購買不再是討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，而是一段被動(dòng)、沉默、專注的觀察過程”［3］。這樣一來，我們就遇到了一個(gè)問題:既然不是交易雙方的討價(jià)還價(jià)，而是賣方的獨(dú)自定價(jià)，其價(jià)格的合理性是由什么來提供保證的，或者說，交易的效率是由什么來作出保證的。也許自由主義者會(huì)說是“看不見的手”在發(fā)揮作用，而現(xiàn)實(shí)的商品交易，特別零售交易，其實(shí)并不支持自由主義的這種理論設(shè)定。也就是說，盡管市場競爭機(jī)制可以自動(dòng)地調(diào)節(jié)銷售商的標(biāo)價(jià)行為，但是，由于交易雙方可能存在著信息不對稱等問題，由政府加以適當(dāng)干預(yù)依然是必需的，而政府的干預(yù)又必然是通過規(guī)則和依據(jù)規(guī)則而行的。事實(shí)上，政府會(huì)為零售商品制定詳盡的標(biāo)準(zhǔn)，并要求零售商將其作為強(qiáng)制性的規(guī)則而加以執(zhí)行。

達(dá)爾在描述政治生活時(shí)指出:“大多數(shù)公民利用政治資源的程度較低;而政治階層內(nèi)的一小部分職業(yè)政治家利用政治資源的程度較高。大多數(shù)公民缺乏政治技能;職業(yè)政治家卻掌握很多。大多數(shù)公民很少能對政府官員的決策施加直接的和即時(shí)的影響力;職業(yè)政治家卻能施加很多。大多數(shù)公民擁有政治資源，但他們并不會(huì)用來謀求對政府官員決策的影響力，因此在他們真實(shí)的影響力和潛在的影響力之間存在著巨大的差距。只有職業(yè)政治家能縮小差距;他們通過政治資源利用的最大化和高效率來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。”［4］之所以如此，固然職業(yè)政治家所擁有的專業(yè)知識(shí)和技能使他們利用政治資源時(shí)表現(xiàn)出了高效率，但是，如果說對政治資源的利用不是由政治家個(gè)人作出的，而是以群體的形式作出的，那么，政治家組織就是他們高效率地利用政治資源的訣竅所在。一旦在組織的意義上來理解政治家的行為，他們對規(guī)則的遵從也就在不言之中了。因?yàn)?，政治家只有在遵從?guī)則的條件下才會(huì)以組織(黨派等)的形式出現(xiàn)，而這恰恰是他們高效率地利用政治資源的基本保證。

弗雷德里克森在談到制度主義理論時(shí)說:“制度學(xué)派的理論家往往較少地關(guān)注如何設(shè)計(jì)有效率、有效益并且有生產(chǎn)率的組織，而更多地關(guān)注怎樣分析和理解現(xiàn)存的官僚體制。這些學(xué)者究其觀點(diǎn)而言，一般都具有‘實(shí)證主義’傾向，他們在復(fù)雜組織中尋求秩序或者是尋求可識(shí)別的官僚行為模式。被歸入制度學(xué)派的公共行政學(xué)者與其說似乎關(guān)注如何使政府更有效率、更經(jīng)濟(jì)或更有生產(chǎn)率，倒不如說他們更希望弄清楚復(fù)雜組織的運(yùn)作方式?！保?］特別是把“制度”一詞泛化并加入了更為豐富的內(nèi)涵，并羅列出了所謂正式制度和非正式制度，就把一個(gè)簡單的問題搞得極其復(fù)雜了，更不用說各種各樣的實(shí)證研究努力在官僚制組織中尋找影響效率的各種各樣的因素時(shí)忘記了官僚制組織實(shí)際上就是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，效率是根源于組織協(xié)作狀況的。當(dāng)然，官僚制組織的低效率是一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)，但是，我們也必須看到，官僚制組織曾經(jīng)是最有效率的組織，我們需要思考的是:為什么一個(gè)曾經(jīng)最有效率的組織會(huì)轉(zhuǎn)變成一個(gè)低效率的組織?顯然，這是由環(huán)境以及組織任務(wù)決定的。在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，官僚制組織是有著最完善規(guī)則系統(tǒng)的組織，而且它要求所有規(guī)則都得到遵從，從而顯示出了高效率。但當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，官僚制組織嚴(yán)密的規(guī)則體系反而成為組織功能實(shí)現(xiàn)的障礙，從而變得效率低下。這說明需要調(diào)整的是規(guī)則以及遵從規(guī)則的方式。當(dāng)然，如果在這方面作出調(diào)整的話，那么，組織的性質(zhì)也就發(fā)生了變化，我們所構(gòu)想的合作制組織就是一種必將替代官僚制組織的組織形式，是一種能夠在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下創(chuàng)造出高效率的組織。在合作制組織中，從屬于和服務(wù)于協(xié)作的規(guī)則也都變身為從屬于和服務(wù)于合作的規(guī)則，同樣需要得到遵從。但是，合作制組織的規(guī)則是靈活的，對規(guī)則的遵從也會(huì)顯示出靈活性。

三、創(chuàng)新追求中的規(guī)則

萊特認(rèn)為，如果說“在私營部門中，創(chuàng)新只要能滿足盈利的需求就值得去做;而在公共部門中，創(chuàng)新則必須是做一些有價(jià)值的事情。如果創(chuàng)新不能挑戰(zhàn)主流思想，不能促進(jìn)公共利益，那又何必創(chuàng)新呢?……公共部門的創(chuàng)新必須是‘一種原創(chuàng)性的破壞行為’”［6］。所以，公共部門的創(chuàng)新是一種打破現(xiàn)狀的行動(dòng)。本來，公共部門所面對的就是一個(gè)流動(dòng)的社會(huì)，社會(huì)發(fā)展每一天都會(huì)把新的問題呈現(xiàn)給公共部門，從而使公共部門所擁有的制度、體制以及解決問題的方式和方法等無法在一個(gè)較長的時(shí)期持續(xù)保鮮。在這種情況下，公共部門如果不通過創(chuàng)新去打破既有的已經(jīng)成為習(xí)慣了的因素，就會(huì)陷入治理失靈的局面。在創(chuàng)新意識(shí)尚未成為人們普遍接受的意識(shí)形態(tài)時(shí)，人們往往是在遇到了治理失靈和公共部門運(yùn)行困難的時(shí)候才會(huì)提出改革的問題。這往往使社會(huì)為之付出很大的代價(jià)。如果公共部門擁有了自覺創(chuàng)新的意識(shí)，以運(yùn)動(dòng)形式出現(xiàn)的改革就會(huì)分解到日常行動(dòng)之中，而且，由于創(chuàng)新的行動(dòng)能夠使社會(huì)所呈現(xiàn)出來的問題得到及時(shí)解決，公共部門的運(yùn)行成本也會(huì)最小化，即不因治理失靈而讓社會(huì)付出高昂的代價(jià)。

當(dāng)然，這還是社會(huì)處于低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下的邏輯，當(dāng)社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性狀況時(shí)，創(chuàng)新的重要性也就更加凸現(xiàn)了出來。因?yàn)?，在高度?fù)雜性和高度不確定性條件下，惰于創(chuàng)新而抱殘守缺的做法將會(huì)使自己立即陷入困境。也就是說，社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性不會(huì)為不思創(chuàng)新的做法留下選擇的自由，而是迫使每一個(gè)行動(dòng)者都必須時(shí)刻準(zhǔn)備著創(chuàng)新，通過創(chuàng)新去解決所遇到的幾乎每一個(gè)問題。事實(shí)上，20 世紀(jì)后期開始，人類進(jìn)入了一個(gè)創(chuàng)新的時(shí)代，人們在每一個(gè)領(lǐng)域中，都希望通過創(chuàng)新去開辟走向未來的道路，如果缺乏創(chuàng)新的話，人們就會(huì)受到當(dāng)下問題的困擾而感到處境日益艱難。在創(chuàng)新的時(shí)代，人們首先感受到的是各種各樣的規(guī)則正在束縛著人們的手腳，在改革的過程中，幾乎所有方面的改革都是在體制改革的名義下做出的，而且允諾通過體制改革而實(shí)現(xiàn)制度變革。然而，從實(shí)際進(jìn)程來看，所有的改革項(xiàng)目都是從調(diào)整規(guī)則入手的，而且，一切取得積極進(jìn)展而又顯得非常穩(wěn)妥的改革，都首先是在調(diào)整規(guī)則方面取得了成功，然后才繼續(xù)向前推進(jìn)。如果在調(diào)整規(guī)則方面沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展就啟動(dòng)更為深層的改革的話，這些改革基本上都會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，即改過去了又改回來。

總體而言，20 世紀(jì)后期開始我們的社會(huì)突出了創(chuàng)新的主題，也就增強(qiáng)了改革的合法性，使得人們可以在改革的名義下去開展各種各樣的社會(huì)活動(dòng)。也正是在這一背景下，學(xué)者們對一切束縛創(chuàng)新的因素進(jìn)行了反思。比如，哈拉爾提出:“今天的管理人員必須擅長改變他人的觀點(diǎn)所必需的那種政治家說服人的技巧。制定戰(zhàn)略不能再依靠‘冷酷的’理性權(quán)威，而要求‘熱情的’人際交往，以便收集個(gè)人意見，作出創(chuàng)造性的抉擇、檢驗(yàn)各種可能性、灌輸各種態(tài)度、使人們負(fù)責(zé)任來達(dá)成一致意見和產(chǎn)生支持成功戰(zhàn)略性變革的企業(yè)家精神。這是具有超凡魅力的領(lǐng)導(dǎo)人的任務(wù)，他們能夠使他人互相影響，直至真實(shí)情況變得人人都可以看清?！保?］當(dāng)然，這種領(lǐng)導(dǎo)方式和態(tài)度是不是一種“企業(yè)家精神”，顯然是一個(gè)可以爭議的問題。不過，考慮到西方語境中的“企業(yè)家精神”也就是“創(chuàng)造精神”，我們就不難理解，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任就是以合作的態(tài)度去謀求創(chuàng)新，用溫和的而不是強(qiáng)制的方式去謀求組織成員對其戰(zhàn)略性創(chuàng)新的普遍支持。在此過程中，如何對待規(guī)則呢?表面看來，哈拉爾似乎并沒有考慮這一點(diǎn)，其實(shí)，對待規(guī)則的態(tài)度已經(jīng)包含在他的論述之中了，那就是不能拘泥于按照規(guī)則行事，而是要實(shí)現(xiàn)對規(guī)則的超越。我們知道，規(guī)則是冷冰冰的，它面對一切人都是同樣的，而哈拉爾所說的“熱情的”人際交往、創(chuàng)造性的抉擇、檢驗(yàn)各種可能性、灌輸各種態(tài)度等，都表達(dá)了超越規(guī)則限制的要求。

在思考官僚制組織中的創(chuàng)新不足的問題時(shí)，人們也發(fā)現(xiàn)，之所以會(huì)存在這一問題，是因?yàn)楣倭胖平M織的封閉性致使信息的流動(dòng)總是受到約束和限制，以至于組織成員無法獲得支持創(chuàng)新的必要信息。比如，當(dāng)一個(gè)組織明顯地陷入困境時(shí)，而關(guān)于那些致使組織陷入困境的原因方面的信息卻只在組織的高層中交流，絕大多數(shù)組織成員則被蒙在鼓里。比如，在世界上的幾乎每一個(gè)國家中都有所謂保密制度，一些與國家重大利益相關(guān)的信息可能要到完全失去價(jià)值后才會(huì)被解密，這些信息在可以成為國家重大政策、策略創(chuàng)新的重要資源時(shí)，可能只掌握在人數(shù)規(guī)模極小的幾個(gè)庸才手里。盡管在倡導(dǎo)公眾參與的今天，廣大公眾被動(dòng)員了起來去參與各項(xiàng)事務(wù)，但是，在信息方面，特別是在那些關(guān)鍵性的信息方面，公眾是不可以被告知的。讓公眾在信息不準(zhǔn)不全的條件下參與公共事務(wù)，就是公眾參與的現(xiàn)實(shí)。這樣一來，我們也就不難想象這種公眾參與對社會(huì)治理的創(chuàng)新具有什么樣的意義了。其實(shí)，一切創(chuàng)新活動(dòng)都是與較充分的信息占有聯(lián)系在一起的。雖然一項(xiàng)創(chuàng)新所需的資源是多樣的，但是，即使為創(chuàng)新提供支持的所有資源都具備了，唯獨(dú)得不到充分的信息支持，人們也無法真正開展創(chuàng)新。就信息自身的屬性而言，它天然地就是流動(dòng)的，拒絕向公眾開放信息的做法甚至制度之所以能夠得以實(shí)行，顯然是一系列的規(guī)則運(yùn)行的結(jié)果，官僚組織正是借助于規(guī)則而把信息封閉了起來，讓它們與公眾相隔絕。就此而言，信息公開無非首先是要廢止那些造成信息封閉的規(guī)則。

我們說工業(yè)社會(huì)是一個(gè)低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會(huì)，在這個(gè)社會(huì)中，組織承擔(dān)任務(wù)的方法和路徑在可選擇性方面并不是多樣的，最優(yōu)路徑和次優(yōu)路徑的差異也是較為明顯的，在多種決策方案中進(jìn)行選擇的難度并不大，它基本上是可以滿足程式化的要求的。在這種情況下，通過規(guī)則系統(tǒng)去建立合理的程序，會(huì)使組織的運(yùn)行成本變得非常經(jīng)濟(jì)。然而，高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的情況截然不同，在這種情況下組織承擔(dān)任務(wù)的方法和路徑可能是多樣的，甚至多樣性的程度是無法窮盡的，環(huán)境以及任務(wù)的復(fù)雜性和不確定性總會(huì)呈現(xiàn)出流動(dòng)性的狀況，使任務(wù)預(yù)先確立的方案都無法按計(jì)劃實(shí)施，從而不得不隨時(shí)作出調(diào)整。這樣一來，就產(chǎn)生了一些問題:第一，是否需要預(yù)先確立計(jì)劃方案。第二，如果預(yù)先確立了計(jì)劃方案的話，誰有資格對計(jì)劃方案作出隨機(jī)性的調(diào)整。第三，作為集體行動(dòng)的組織活動(dòng)如何既是有序的又是包含著每一個(gè)組織成員的自主性的，或者說，規(guī)則在其中發(fā)揮著什么樣的作用。

一般說來，合理的設(shè)想是:需要有一個(gè)預(yù)先設(shè)立的計(jì)劃方案。但是，這個(gè)方案應(yīng)當(dāng)是原則性的，應(yīng)當(dāng)具有較大的張力和彈性，以便計(jì)劃執(zhí)行者在堅(jiān)持基本行動(dòng)原則的前提下進(jìn)行創(chuàng)新。至于創(chuàng)新行動(dòng)的規(guī)范和約束，也應(yīng)當(dāng)是有著較大回旋空間的，特別是組織規(guī)則不能成為創(chuàng)新的阻礙因素。組織規(guī)則以及其他規(guī)范因素都應(yīng)被定位在對創(chuàng)新行為的糾錯(cuò)和矯正上，以求偏離方向的創(chuàng)新行為能夠得到及時(shí)中止。同時(shí)，創(chuàng)新行為的任何壟斷權(quán)力都應(yīng)予以防止，必須保證組織成員中的每一項(xiàng)創(chuàng)新性的建議都能夠得到傾聽，保證每一個(gè)組織成員都擁有對合理性創(chuàng)新意見的贊成或否決權(quán)，而且，要保證得到組織成員普遍贊成的方案能夠立即付諸實(shí)施。這里需要注意的是我們所說的“合理性創(chuàng)新”，它應(yīng)當(dāng)是一種與計(jì)劃方案的原則和方向相一致的行為層面的創(chuàng)新，它的合理性是保證創(chuàng)新不至于受到某種“群氓式噪音”所利用的基本標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，任務(wù)的任何一種情況都可能出現(xiàn)，計(jì)劃方案即便是原則性的文本，也會(huì)因情勢的發(fā)展而變得不適應(yīng)，當(dāng)出現(xiàn)這種情況時(shí)，加以終止也就是必然的了。但是，當(dāng)出現(xiàn)了這一情況時(shí)，一般說來應(yīng)由組織的決策系統(tǒng)來作出調(diào)整，組織要使這種做法成為制度，也就必然意味著需要有相應(yīng)規(guī)則被確立起來。

總的說來，關(guān)于高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的組織創(chuàng)新必須被“作為集體創(chuàng)新來理解，通過集體創(chuàng)新，某個(gè)特有的集體成員一起學(xué)習(xí)，也就是制定、修改新的關(guān)于合作、沖突的社會(huì)游戲方法，簡而言之，就是一種新的社會(huì)實(shí)踐，而且通過一起學(xué)習(xí)來獲得認(rèn)識(shí)能力，關(guān)系能力和對應(yīng)的組織能力。這是一個(gè)允許建立集體行動(dòng)新結(jié)構(gòu)的集體學(xué)習(xí)過程。它創(chuàng)造并同時(shí)表達(dá)了一個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域的新的建構(gòu)”［8］。一方面，顯而易見的是，包括創(chuàng)新在內(nèi)的一切行動(dòng)都只有得到了規(guī)則的規(guī)范才不至于成為個(gè)人的任性行為，才不會(huì)因?yàn)閺垞P(yáng)自由意志而使集體行為處于危機(jī)之中。高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的一切被拋向人的任務(wù)都不可能由單個(gè)人去承擔(dān)，事實(shí)上，在這一條件下，個(gè)人的能力是極其有限的，個(gè)人甚至是無法像在農(nóng)業(yè)社會(huì)那樣生存下去的，因而，人們必須以集體行動(dòng)的方式去開展活動(dòng)和承擔(dān)任務(wù)。于此之中，也就包含著對規(guī)則的要求。另一方面，也正是社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性決定了規(guī)則必須是靈活的，任何可能僵化的和約束了人的行為選擇的規(guī)則，都是不具有合理性的，都必須立即拋棄。面對復(fù)雜性的和不確定性的任務(wù)，行動(dòng)者的行為選擇必須因時(shí)而就和因勢而變。我們常常使用的一個(gè)提法叫“切實(shí)有效”，只有“切實(shí)”才會(huì)有效，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下開展行動(dòng)，我們無法預(yù)先知道任務(wù)會(huì)是什么樣子的，甚至不知道任務(wù)具有什么樣的性質(zhì)，在開展行動(dòng)的初期，任務(wù)可能是模糊的，這個(gè)時(shí)候，“切實(shí)”的主動(dòng)權(quán)就必須完全交給行動(dòng)者。既然分析、判斷和采取行動(dòng)的主動(dòng)權(quán)交給了行動(dòng)者，那么，規(guī)則就不能對他形成束縛，而是應(yīng)當(dāng)成為他開展行動(dòng)的支持因素，甚至是他可以利用的一項(xiàng)社會(huì)資源。

組織結(jié)構(gòu)如果具有充分的彈性，顯然會(huì)對創(chuàng)新形成支持，但是，組織結(jié)構(gòu)的彈性是反映在基本規(guī)則的靈活性上的。同樣，組織結(jié)構(gòu)的剛性也是借助于規(guī)則而成為可能的，如果一個(gè)組織非常嚴(yán)苛而詳盡的話，那么，其結(jié)構(gòu)肯定是剛性的。一般說來，組織結(jié)構(gòu)只在理論抽象中才能得以觀察，在實(shí)踐中，組織結(jié)構(gòu)除了給人以形式上的直觀感受之外，究竟能夠發(fā)揮什么樣的作用卻是不得而知的。只有當(dāng)組織結(jié)構(gòu)通過規(guī)則而加以表現(xiàn)的時(shí)候，人們在執(zhí)行規(guī)則的過程中才會(huì)自然地使行為合于組織結(jié)構(gòu)的要求。當(dāng)然，關(guān)于組織的彈性結(jié)構(gòu)與組織創(chuàng)新間的關(guān)系，可能包含著非常復(fù)雜的機(jī)理，很難在邏輯分析中獲得明確的答案。但是，實(shí)證研究卻肯定能夠非常容易地加以證實(shí)，組織結(jié)構(gòu)的彈性化會(huì)使組織贏得更多的創(chuàng)新成果，相反，組織結(jié)構(gòu)如果剛性程度較高的話，則會(huì)使組織失去創(chuàng)新活力。一般說來，當(dāng)組織的環(huán)境突然出現(xiàn)復(fù)雜性和不確定性增強(qiáng)的問題時(shí)，那些擁有剛性結(jié)構(gòu)的組織立馬就會(huì)被感知成僵化，事實(shí)上是已經(jīng)陷入了困境之中。所以，在組織環(huán)境較為簡單時(shí)，在組織環(huán)境較為穩(wěn)定時(shí)，組織結(jié)構(gòu)剛性程度較高將使組織表現(xiàn)出更多優(yōu)異品質(zhì)，相反，在組織環(huán)境較為復(fù)雜和較不確定的情況下，組織的剛性結(jié)構(gòu)不僅無益反而有害。也就是說，組織環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性對組織提出了結(jié)構(gòu)彈性化的要求。其中，最為重要的一點(diǎn)就是，在組織結(jié)構(gòu)的彈性化之中，能夠更多地產(chǎn)生出創(chuàng)新成果，而這些創(chuàng)新成果恰恰是組織走出困境和避免危機(jī)的寶貴資源。這樣一來，我們可以斷言，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，一個(gè)應(yīng)變能力強(qiáng)的組織在結(jié)構(gòu)上必然是具有較高彈性的，其規(guī)則也就是具有較大靈活性的。唯有如此，才會(huì)為創(chuàng)新活動(dòng)留下較大的空間。

面對20 世紀(jì)后期以來組織規(guī)則弱化的現(xiàn)實(shí)，簡·芳汀設(shè)想以“共有價(jià)值觀”的確立去填補(bǔ)空缺。芳汀說:“亞當(dāng)·斯密和18、19 世紀(jì)的其他古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)識(shí)到，單個(gè)公司必須內(nèi)嵌到共有價(jià)值觀的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)里，才能使勞動(dòng)分工成為可能。網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系以及公司合并之所以取得成功，部分原因在于把它們凝聚在一起的社會(huì)黏合劑，而非試圖描述每個(gè)偶發(fā)事件的契約。凝聚力不可能單單來自連接組織網(wǎng)絡(luò)的數(shù)字信息系統(tǒng)。合作性網(wǎng)絡(luò)的黏合劑包括信任的準(zhǔn)則以及構(gòu)成交換基礎(chǔ)的適宜行為?！保?］在整個(gè)工業(yè)社會(huì)的歷史階段中，規(guī)則在市場中的基本表現(xiàn)就是契約，事實(shí)上，遍布于整個(gè)社會(huì)并發(fā)揮著普遍性作用的法律就是建立在契約基礎(chǔ)上的，或者說，它是圍繞著契約而建立起來的規(guī)則。因而，工業(yè)社會(huì)的交往、交換以及共同行動(dòng)都是在契約的前提下進(jìn)行的，契約本身就意味著一整套嚴(yán)密的規(guī)則，契約的履行就是規(guī)則發(fā)揮作用的狀態(tài)。然而，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，讓每一次合作行動(dòng)建立在契約的基礎(chǔ)上已經(jīng)變得不再可能。就合作行動(dòng)所承擔(dān)的是復(fù)雜任務(wù)而言，通過契約去規(guī)定行動(dòng)中可能出現(xiàn)的事項(xiàng)已經(jīng)不再具有現(xiàn)實(shí)性了，如果說合作行為所應(yīng)對的是較為緊迫的問題，它也不會(huì)給我們留下時(shí)間去理性地審視契約，更不允許我們對契約條款進(jìn)行慎重推敲。所以，在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下開展合作行動(dòng)，契約的功能也許會(huì)完全喪失。工業(yè)社會(huì)是契約普世化的時(shí)代，后工業(yè)化則意味著人類將走出這個(gè)時(shí)代，事事求助于契約必將會(huì)被看作是不合時(shí)宜的做法。因此，人們在后工業(yè)化的進(jìn)程中，普遍性的社會(huì)規(guī)則將進(jìn)一步呈現(xiàn)出弱化的趨勢，而在組織的層面上，規(guī)則將在具體化和富有靈活性的途徑中得到強(qiáng)化。唯有如此，規(guī)則才能發(fā)揮更為有效的作用。

［1］［英］查爾斯·霍頓·庫利.人類本性與社會(huì)秩序［M］.包凡一，王源，等，譯.北京:華夏出版社，1999:6.

［2］［美］全鐘燮.公共行政的社會(huì)建構(gòu):解釋與批判［M］.孫柏瑛，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2008:46.

［3］［美］桑內(nèi)特.公共人的衰落［M］.李繼宏，譯.上海:上海譯文出版社，2008:188-189.

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［9］［美］芳汀.構(gòu)建虛擬政府:信息技術(shù)與制度創(chuàng)新［M］.邵國松，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2010:64.