夏士嵐

摘要：

當(dāng)前，環(huán)境問題已成為繼和平與發(fā)展之后又一個(gè)讓全世界共同關(guān)注的課題。2011年12月國(guó)家出臺(tái)了針對(duì)西部集中連片特困區(qū)發(fā)展的一系列政策，這其中對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)的重視尤為引人關(guān)注。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)通常具有經(jīng)濟(jì)落后、資源豐富、環(huán)境敏感、生態(tài)脆弱以及人們致富迫切等特點(diǎn)，各地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系上稍有不慎就會(huì)陷入“經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)—貧困—資源開發(fā)不合理—生態(tài)環(huán)境惡化—再貧困”的惡性循環(huán)之中。

關(guān)鍵詞：

政府環(huán)境治理；困境與對(duì)策；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）11017003

本文在此特殊現(xiàn)實(shí)環(huán)境和需要的背景下，結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀理論并在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)政府環(huán)境治理中引入公共治理理論的視角，通過對(duì)廣西百色市的實(shí)證研究，探究經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)政府在環(huán)境治理中遇到的困境并進(jìn)行原因分析，最后從轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、加強(qiáng)環(huán)?？?jī)效考核、提高環(huán)保執(zhí)法力度、健全財(cái)政保障和完善多元主體參與等方面對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)政府環(huán)境治理提出一些探微性的思考。

2011年12月國(guó)家出臺(tái)了針對(duì)西部集中連片特困區(qū)發(fā)展的一系列政策，這其中對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)的重視尤為引人關(guān)注。面對(duì)環(huán)境問題，我們不能忽視個(gè)人、社會(huì)、非政府組織等多元主體在環(huán)境治理中所發(fā)揮的作用，但各級(jí)政府在環(huán)境治理中卻起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，是關(guān)鍵所在。因此本文從地方政府治理角度出發(fā)，探討經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)地方政府在環(huán)境治理中遇到的困境及對(duì)策分析，借此希望對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)的環(huán)境治理有一定的理論幫助。同時(shí)，治理好經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)的環(huán)境問題，對(duì)于我國(guó)整體生態(tài)環(huán)境事業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)都具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)概念闡述

所謂經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)，是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高但資源比較富足的地區(qū)，這其中礦產(chǎn)資源尤為突出，是我國(guó)比較具有代表性的區(qū)域之一。它在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度上和貧困地區(qū)有所區(qū)別；在地域分布和資源富集程度上和西部地區(qū)有所區(qū)別；在其社會(huì)特性和民族特性上又和民族地區(qū)有所區(qū)別；在資源的開發(fā)程度上和資源枯竭型城市、地區(qū)有所區(qū)別，由此看來，欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)是一類與上述區(qū)域有一定相似點(diǎn)但不同于它們的一類特殊地區(qū)。該地區(qū)空間分布見圖1所示，主要集中在我國(guó)中西部，而在發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)沒有分布。

2實(shí)證研究

2.1選取廣西百色市做實(shí)證研究的依據(jù)

百色市作為廣西桂西資源富集區(qū)的重要組成部分之一，是集革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、大石山區(qū)、貧窮地區(qū)、水庫(kù)移民地區(qū)“六位一體”的貧困地區(qū)，是全國(guó)十四個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，全市12個(gè)縣（區(qū)）中有9個(gè)是國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，有2個(gè)是自治區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（區(qū)），貧困人口還有150萬左右，每5個(gè)人當(dāng)中就有2個(gè)是貧困人口。

2.2百色市政府在環(huán)境治理中存在的問題分析

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇存在偏頗。

百色市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，以高投入和高消耗為主要特征，環(huán)境壓力較大。煤炭、水泥、造紙等傳統(tǒng)工業(yè)在百色市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然占據(jù)主體地位，多數(shù)企業(yè)屬于資源消耗型企業(yè)，結(jié)構(gòu)性污染突出，處于產(chǎn)業(yè)鏈的最低端。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)話的不斷推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度加強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不斷在優(yōu)化升級(jí)，但可以想見，在未來的一段時(shí)期內(nèi)，高能耗、高污染的現(xiàn)象必將繼續(xù)存在，百色市可持續(xù)發(fā)展能力亟待加強(qiáng)。

（2）處理區(qū)域內(nèi)資源富集區(qū)和貧乏區(qū)的均衡關(guān)系上不當(dāng)。

百色市在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者關(guān)系上存在很大程度的失衡，區(qū)域發(fā)展極不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)較為明顯。百色市經(jīng)濟(jì)增速較快的地區(qū)位于右江河谷地帶，而污染嚴(yán)重的地區(qū)主要集中在平果、田東、右江、德保等幾縣地區(qū)。百色市各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡也為環(huán)境治理工作增加了難度。

（3）對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)建設(shè)投入不足。

百色市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，不能滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。百色市從2008年才開始啟動(dòng)城鎮(zhèn)污水和生活垃圾集中處理的相關(guān)設(shè)施建設(shè)和跟進(jìn)，導(dǎo)致百色市的污水集中處理率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全區(qū)平均水平。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水集中處理設(shè)施缺失，也尚未形成完善的生活垃圾處理系統(tǒng)。

（4）對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)動(dòng)態(tài)資金投入不足。

環(huán)保資金來源方面：一直以政府投入為主，盡管每年政府都投入大量資金用于環(huán)保事業(yè)，但是這仍然不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也與百姓的希望有著不小的差距。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，如果政府不能在“相持階段”加大環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的力度，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者的矛盾必將不斷加劇，而最終導(dǎo)致一發(fā)而不可收的地步。

2.3百色市政府在環(huán)境治理中存在問題的原因分析

（1）以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型體制導(dǎo)致地方政府缺乏環(huán)保動(dòng)力。

經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型體制是指地方政府能否實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，取決于對(duì)上級(jí)政府確定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的完成程度，二者呈正相關(guān)。有些地方政府出于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮以及對(duì)于政府政績(jī)的盲目追求，地方政府不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)對(duì)那些污染企業(yè)網(wǎng)開一面，甚至公開為其辯護(hù)。同時(shí)地方環(huán)保部門難作為、不作為，都助長(zhǎng)了這些污染企業(yè)的氣焰，使其變得更加肆無忌憚。

廣西華銀鋁項(xiàng)目是我國(guó)鋁工業(yè)發(fā)展史上的一次標(biāo)志性事件，無論是投資數(shù)目還是一次性生產(chǎn)規(guī)模都是史上最大，也是廣西區(qū)獲得國(guó)家批準(zhǔn)的最大工業(yè)項(xiàng)目。百色市德保縣是華銀鋁項(xiàng)目的主廠區(qū)，該項(xiàng)目每年對(duì)德?？h財(cái)政收入的貢獻(xiàn)有5億多元，占全縣財(cái)政的80%。華銀鋁對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要程度不言而喻。從2008年企業(yè)試運(yùn)行開始，在其后的四年間，華銀鋁接連發(fā)生了9起泥漿泄漏事故，企業(yè)走上了一條“泄漏—被查處—恢復(fù)生產(chǎn)—再泄漏”的“不歸路”，并最終于2012年8月被環(huán)保部叫停。

（2）現(xiàn)行分權(quán)的財(cái)政體制導(dǎo)致地方政府環(huán)境治理投入嚴(yán)重不足。

我國(guó)始于1994年的分稅制改革，至今已走過19個(gè)年頭，但地方稅收體系至今沒有能夠成型，省以上是分稅制的“人間天堂”，省以下卻是誰也搞不清楚的“灰色地帶”。目前，我國(guó)省級(jí)以下收入分配模式是由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況自主決定該劃分多少，具體的拿捏尺度都在省級(jí)政府手中，這種由上級(jí)政府單方面決定的方式使得我們省以下政府的財(cái)權(quán)劃分極不規(guī)范，最后的結(jié)果就是地方政府財(cái)力逐漸向省、市級(jí)財(cái)政集中，而縣鄉(xiāng)財(cái)政只能變得越來越困難。

（3）現(xiàn)行的環(huán)境組織架構(gòu)導(dǎo)致地方政府環(huán)保部門的監(jiān)管能力弱化。

第一，環(huán)境保護(hù)行政主管部門監(jiān)管責(zé)任不到位。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！钡鋵?shí)到實(shí)際工作中來看，環(huán)境保護(hù)行政主管部門是否履行了統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)卻沒人知道，無從考證。

第二，政府需要對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的責(zé)任追究不到位?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。但實(shí)際上，很少有政府官員主動(dòng)去承擔(dān)“政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的責(zé)任。偶爾會(huì)出現(xiàn)對(duì)政府的相關(guān)問責(zé)，但此時(shí)基本上是發(fā)生了巨大經(jīng)濟(jì)損失或者人員傷亡的情況，似乎是因?yàn)槌霈F(xiàn)了“事故”而不得已進(jìn)行的問責(zé)，這與我們所說的經(jīng)常性的“政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究相距甚遠(yuǎn)。

（4）公眾參與和責(zé)任追究機(jī)制的缺失導(dǎo)致地方政府沒有壓力加強(qiáng)環(huán)境治理。

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定資源屬于國(guó)家所有并由各級(jí)政府代表國(guó)家對(duì)資源進(jìn)行管制，但這就出現(xiàn)了問題，我國(guó)資源的產(chǎn)權(quán)所有者到底是誰？我國(guó)資源基礎(chǔ)性產(chǎn)權(quán)制度缺失。由于缺乏市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，再加上地方黨政部門“一把手”的權(quán)力制約機(jī)制缺失，這就造成了在資源定價(jià)方面存在過多的人為因素，結(jié)果很容易造成權(quán)力尋租，致使環(huán)境資源陷入了無所顧忌的濫用與難以遏制的流失的境況。擁有權(quán)力就必然需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，問責(zé)是對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的必要制約。有學(xué)者曾言：“在中國(guó)當(dāng)官是最少風(fēng)險(xiǎn)的”。這話在某種程度上反映出我國(guó)的責(zé)任追究制度有待進(jìn)一步的完善。

3經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)政府環(huán)境治理的對(duì)策研究

3.1摒棄地方政府唯“GDP”增長(zhǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向

隨著可持續(xù)發(fā)展的不斷深入，綠色GDP這一概念應(yīng)運(yùn)而生。它是指扣除環(huán)境成本后的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，因此它的數(shù)據(jù)更能反映出國(guó)家的真是發(fā)展?fàn)顩r和水平，為政府決策提供更加可靠的依據(jù)。實(shí)行綠色GDP要求地方政府要把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)放到同等重要的地位。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理提供必要的資金支持，而良好的環(huán)境可以為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和環(huán)境保障，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙贏，因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，摒棄唯“GDP”的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向勢(shì)在必行。

3.2轉(zhuǎn)變地方政府績(jī)效考核方式

第一，建立綠色GDP核算體系。目前的GDP核算體系只能看到相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，卻看不到隱藏在這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。一旦建立起綠色GDP核算體系，人們對(duì)于發(fā)展的內(nèi)涵與衡量標(biāo)準(zhǔn)自然會(huì)隨之改變，如果扣除了環(huán)境損失成本，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“光鮮”數(shù)據(jù)必會(huì)大大降低，這也將帶來干部考核體系的重大變革。

第二，制定一套完整地官員環(huán)?？己藰?biāo)準(zhǔn)。環(huán)?？己说膬?nèi)容應(yīng)當(dāng)包括公眾環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、環(huán)保投資增長(zhǎng)率、空氣環(huán)境質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋增長(zhǎng)率、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生數(shù)量以及中央各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)在當(dāng)?shù)氐穆鋵?shí)情況等指標(biāo)。一定要把考核的結(jié)果與官員的任免及獎(jiǎng)懲直接掛鉤，只有當(dāng)環(huán)保績(jī)效考核的結(jié)果能真正影響官員的切身利益和自身發(fā)展的時(shí)候，考核指標(biāo)才會(huì)真正成為“硬指標(biāo)”。

3.3完善科學(xué)有效地環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法政策

第一，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管制主管機(jī)構(gòu)的法律地位。世界上比較發(fā)達(dá)的國(guó)家的環(huán)境管制機(jī)構(gòu)都具有較大的獨(dú)立性，它們可以將分散于各部門的環(huán)境保護(hù)工作集中起來并由相當(dāng)于部一級(jí)的環(huán)境管制專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)管，像美國(guó)和日本等一些國(guó)家，環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的權(quán)限更大，超過了一般的部，是由政府首腦兼任該機(jī)構(gòu)的首腦。這種模式有利于環(huán)境管制機(jī)構(gòu)確立環(huán)境保護(hù)部門獨(dú)立和主導(dǎo)的地位，從而在環(huán)境管制中發(fā)揮更大的作用。

第二，賦予環(huán)境保護(hù)管制機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限。迄今為止，許多環(huán)境與資源保護(hù)部門沒有被法律法規(guī)賦予其強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。目前環(huán)境保護(hù)管制部門的執(zhí)法權(quán)限是很小的，即使查出某企業(yè)存在污染事實(shí)也不能責(zé)令其限期整改。我們必須修改不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的有關(guān)法規(guī)，通過對(duì)環(huán)境法規(guī)的修訂和完善，使其更具有強(qiáng)制力和法律效力，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

第三，明確法律責(zé)任，增強(qiáng)執(zhí)法力度。我們必須明確各自的法律責(zé)任，不能只對(duì)違法者提出要求，更要明確規(guī)定執(zhí)法行為人“作為”與“不作為”的法律責(zé)任；不能只要求企事業(yè)單位履行其法定職責(zé)，環(huán)保和有關(guān)執(zhí)法部門更要切實(shí)履行法定職責(zé)；不能只處罰違法者的所屬單位，更要處罰具體的執(zhí)法行為人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；不能只是不痛不癢的、象征性的懲罰，更要依據(jù)責(zé)任的大小調(diào)節(jié)懲罰力度。

第四，加強(qiáng)相關(guān)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)配合，形成環(huán)境執(zhí)法合力。人大、政府及其常委會(huì)應(yīng)定期組織有關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)方面聯(lián)合執(zhí)法，增進(jìn)各部門之間溝通與了解。同時(shí)應(yīng)建立定期或不定期的環(huán)境執(zhí)法檢查制度。同時(shí)環(huán)保部門應(yīng)主動(dòng)和各有關(guān)部門配合、主動(dòng)介紹情況、主動(dòng)協(xié)商解決問題，爭(zhēng)取有關(guān)部門的幫助和支持，把環(huán)境保護(hù)工作逐步引入法制化的軌道。

3.4健全環(huán)境治理的財(cái)政保障政策

要先在制度上理順中央財(cái)政的環(huán)境財(cái)政職能，進(jìn)而提高環(huán)保投入占GDP和占中央財(cái)政預(yù)算的比例，切實(shí)加大對(duì)地方環(huán)境保護(hù)的支持力度；再要加快建立環(huán)境保護(hù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)的環(huán)境保護(hù)和治理工作，從而更好地平衡與協(xié)調(diào)好各地區(qū)間環(huán)境成本與收益的分配格局。

另一方面，地方政府也不能完全依賴中央政府，更需要從自身尋找出路。第一，地方政府努力增加環(huán)保投入必不可少。第二，地方政府不能忽視很多國(guó)際組織、跨國(guó)企業(yè)和外國(guó)政府的支持。第三，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新融資方式。第四，積極引導(dǎo)并大力發(fā)展低污染和無污染產(chǎn)業(yè)，摒棄地方財(cái)政對(duì)污染型產(chǎn)業(yè)的依靠。

3.5加大提高公民環(huán)保意識(shí)的宣傳

概括起來，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境宣傳教育主要承擔(dān)三個(gè)重要職責(zé)：第一，環(huán)境宣傳可以使公眾獲得有關(guān)環(huán)境問題的相關(guān)知識(shí)，提高他們對(duì)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題的認(rèn)識(shí)，改善公眾與企業(yè)信息不對(duì)稱的狀況，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境治理的主觀意識(shí)；第二，通過環(huán)境法律法規(guī)與相關(guān)政策的宣傳和普及，讓公眾可以充分了解到自身的環(huán)境權(quán)益以及如何才能更好地維護(hù)自身的權(quán)益，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境治理、維護(hù)環(huán)境權(quán)益的能力；第三，通過環(huán)境宣傳教育，促使公眾形成可持續(xù)消費(fèi)的觀念和習(xí)慣，公眾作為最大的消費(fèi)群體，其良好的消費(fèi)方式必將引導(dǎo)企業(yè)做出有利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式，從而起到了一種間接保護(hù)環(huán)境的作用。

3.6完善多元主體參與環(huán)境治理的政策保障

一要拓寬直接渠道。在公眾參與的直接渠道媒介中，最省時(shí)省力又節(jié)約成本的方式就是借助網(wǎng)絡(luò)這一媒介了。目前，網(wǎng)上投訴、公眾論壇、領(lǐng)導(dǎo)信箱、和在線訪談這四種方式是公眾網(wǎng)絡(luò)參與中主要會(huì)運(yùn)用到的。我們除了完善好這些基本渠道外，更重要的是不能讓這些網(wǎng)站成為了一種“形象工程”，針對(duì)公眾提出的質(zhì)疑要及時(shí)做出處理和情況反饋、針對(duì)公眾提出的有針對(duì)性的意見或建議要及時(shí)做出相關(guān)回應(yīng)，只有做到這些政府網(wǎng)站才能真正成為公眾與政府之間的橋梁，才能真正使公眾參與不再流于形式。

二要規(guī)范間接渠道。首先應(yīng)保障人大與政協(xié)的獨(dú)立性并逐步擴(kuò)大他們的決策、監(jiān)督權(quán)利；在選取民意代表時(shí)，要秉持公平公正公開的原則，擴(kuò)大直選范圍，吸納更多弱勢(shì)群體“代言人”參與進(jìn)來。其次，對(duì)于公眾代言人的精英學(xué)者們，我們不能單純?nèi)P接受或者全盤否定。雖然這些精英學(xué)者們一度遭到網(wǎng)絡(luò)民意的抨擊，認(rèn)為他們代表著強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，根本不是人們大眾的代言人，但是我們不能否認(rèn)，近些年，在許多重大事件中，都是知識(shí)分子和媒體網(wǎng)絡(luò)共同推動(dòng)的結(jié)果。

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