任銳

摘要：

在“環(huán)境—價(jià)值—制度”這一鏈條中，價(jià)值處于核心的地位，價(jià)值決定制度設(shè)計(jì)。在對(duì)價(jià)值與制度關(guān)系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，分別闡述了中西方不同價(jià)值觀對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響，并對(duì)二者之間的異同點(diǎn)進(jìn)行了比較分析，以便從中得出有益啟示。

關(guān)鍵詞：

中國(guó)；西方；價(jià)值觀；人事制度

中圖分類號(hào)：

F24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）11009102

1理論分析——價(jià)值與人事制度之間的互動(dòng)關(guān)系分析

在“環(huán)境——價(jià)值——制度”這一公共人事行政的研究范式中：環(huán)境是基礎(chǔ)，它是價(jià)值與制度產(chǎn)生與變遷的外生變量；價(jià)值是公共人事行政的核心，是連接環(huán)境與制度的中介；價(jià)值決定功能和制度設(shè)計(jì)，因此，制度是價(jià)值的外在體現(xiàn)。在由環(huán)境、價(jià)值與制度三者構(gòu)成的互動(dòng)循環(huán)中，環(huán)境是處于主導(dǎo)地位的，行政人事環(huán)境決定了行政人事價(jià)值的選擇、形成和積淀，進(jìn)而通過功能選擇、制度設(shè)計(jì)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)發(fā)揮作用。由長(zhǎng)期所積淀下來(lái)的價(jià)值取向所決定的，從某種意義上講，是價(jià)值決定了功能的選擇與發(fā)揮。而通過這種對(duì)不同功能的選擇和整合，人事行政價(jià)值就實(shí)現(xiàn)了對(duì)制度的重組。

2西方價(jià)值觀對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

2.1政治回應(yīng)性對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

政治回應(yīng)是這樣一種理念：政府能夠積極地反應(yīng)并回答通過民選官員表達(dá)出來(lái)的公民意志。對(duì)民選官員的忠誠(chéng)通過任命過程得到最好的保證。

在西方，這樣一種價(jià)值觀念具體化為政府人事管理制度就是政治任命制度。政治任命制度是這樣一種制度：在期間，人事管理的功能和決策圍繞著至上的政治動(dòng)機(jī)與目標(biāo)推行。政治恩賜是政治制度的基本特征。

2.2“效率”價(jià)值觀對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

（1）“兩官分途”。

“兩官分途”是西方政府人事制度設(shè)計(jì)的首要特點(diǎn)。它的基本內(nèi)容就是將所有官員劃分為兩類，即政務(wù)官和事務(wù)官。政務(wù)官主要主要通過政治選舉產(chǎn)生，也包括由選舉產(chǎn)生關(guān)于任命的部分官員，政府官與政黨選舉共進(jìn)退；事務(wù)官不是由選舉產(chǎn)生，而是通過考試產(chǎn)生，事務(wù)官實(shí)行職務(wù)常任。雖然兩官分途并不僅僅是為了追求效率，防止腐敗也是其重要目的之一，但是效率仍然是這一制度設(shè)計(jì)的重要初衷之一。

（2）功績(jī)制。

西方文官制度的一個(gè)重要特征就是實(shí)行功績(jī)制。所謂的功績(jī)制是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過考試和考核的方法達(dá)到量才任職、優(yōu)升劣汰的人事行政制度。其主要內(nèi)容就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)以職位所需的知識(shí)、能力、品德為標(biāo)準(zhǔn)，通過公開考試競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用公務(wù)人員；以工作能力、特別是服務(wù)實(shí)績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，通過考核給予公務(wù)人員以晉升、獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬。它是現(xiàn)代文官制度的基本特征之一。

（3）職位分類制度。

職位分類制度就是根據(jù)政府工作的不同專業(yè)和不同級(jí)別的各類工作人員的特點(diǎn)，諸如工作性質(zhì)、責(zé)任大小、繁簡(jiǎn)難易、勞動(dòng)強(qiáng)度、工作環(huán)境以及任職人員所需要的資格條件等，進(jìn)行分門別類，確定名稱和等級(jí)，制定一套分類合理、層次清晰、職責(zé)明確的崗位職務(wù)規(guī)范進(jìn)行有區(qū)別的管理，實(shí)現(xiàn)人事管理的科學(xué)化。

（4）減少公務(wù)員的數(shù)量，增強(qiáng)公共雇傭關(guān)系的彈性。

20世紀(jì)70、80年代，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響之下，西方國(guó)家開始減少政府雇員的規(guī)模，從而削減政府財(cái)政支出。改革主要途徑是將原來(lái)由政府機(jī)構(gòu)直接提供公共服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^其他組織形式和機(jī)制提供。對(duì)現(xiàn)有的公共雇員，增加雇傭關(guān)系的靈活性。

（5）加強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員的績(jī)效評(píng)估。

傳統(tǒng)的公共部門人事制度，特別注重對(duì)規(guī)則的重視，而相對(duì)忽視了對(duì)公務(wù)員工作績(jī)效的考量?；谕ね甑幕驹瓌t，相同職位上的公務(wù)員的工資水平大體相等，在公務(wù)員職務(wù)晉升上更多的是考慮公務(wù)員的工作年限而不是公務(wù)員工作的大小。這種傳統(tǒng)的公務(wù)員管理模式種，年資成為公務(wù)員工資和職務(wù)晉升的主要條件，這容易在公務(wù)員隊(duì)伍中造成論資排輩的概念，不利于提高公務(wù)員工作的積極性。

（6）放松規(guī)制，下放權(quán)力。

傳統(tǒng)的公共部門人事管理是以官僚制為基礎(chǔ)的，這種人事管理強(qiáng)調(diào)規(guī)則的重要性，對(duì)公務(wù)人員的權(quán)責(zé)關(guān)系、上下級(jí)關(guān)系作出了明確的規(guī)定，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，法律和制度規(guī)定也在不斷增加，在一些領(lǐng)域，過于繁雜的法律和制度規(guī)定反而成了影響這些領(lǐng)域發(fā)展的阻礙因素，成為導(dǎo)致政府低效的原因。

3中國(guó)價(jià)值觀對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

3.1“政治回應(yīng)”對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

（1）“黨管干部”的原則。

在我們國(guó)家的權(quán)力體系中，黨處于一個(gè)非常重要的地位。黨對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響主要表現(xiàn)在“黨管干部”原則的確定與應(yīng)用。

（2）所有官員都必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，摒棄兩官分途和政治中立。

與西方國(guó)家政黨脫離公務(wù)員管理不同，在中國(guó)，所有官員都必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，所有公務(wù)員都要在政治上與黨中央保持一致。既然所有公務(wù)員都接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么就沒有必要進(jìn)行“政府觀”與“事務(wù)官”的劃分。

3.2集權(quán)與分權(quán)價(jià)值觀念對(duì)政府人事制度的影響

（1）集權(quán)方面。對(duì)于政府人事制度的集權(quán)，可以從橫向和縱向兩個(gè)方面來(lái)看。

從縱向來(lái)看，我國(guó)實(shí)行從中央到地方統(tǒng)一的公務(wù)員制度，沒有中央公務(wù)員制度和地方公務(wù)員制度之分。而西方國(guó)家普遍實(shí)行地方自治，因此，其公務(wù)員制度有國(guó)家和地方之分。

（2）分權(quán)方面。改革開放以來(lái)，政府人事管理價(jià)值由集權(quán)開始轉(zhuǎn)向分權(quán)化。1980年，在堅(jiān)持黨管干部的原則下，在干部管理范圍上，明確規(guī)定了各級(jí)黨委實(shí)行“下管兩級(jí)”。1983年，中組部作出了關(guān)于改革干部管理體制的若干規(guī)定。

3.3服務(wù)價(jià)值觀念對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

我們是社會(huì)主義國(guó)家，因此，所有的政府官員都是人民的公仆，都是全心全意為人民服務(wù)的，所有的公務(wù)員都是人民的公仆，國(guó)家公務(wù)員的利益與人民的利益是高度契合的。

3.4“效率”價(jià)值觀對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

效率一直是政府人事管理追求的價(jià)值之一。與西方相似，我國(guó)人事制度對(duì)效率的追求主要體現(xiàn)在：公務(wù)員的錄用制度、公務(wù)員的分類管理制度、公務(wù)員的考核和職務(wù)升降制度、公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制、公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估機(jī)制等等。這些制度的設(shè)計(jì)，都是為了提高政府人事管理的效率。

3.5公平價(jià)值觀對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

無(wú)論是在西方還是在中國(guó)，公平都是政府人事制度管理所追求的一個(gè)重要價(jià)值。與西方國(guó)家相似，公平價(jià)值觀對(duì)政府人事制度的設(shè)計(jì)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公務(wù)員錄用制度，二是公務(wù)員申訴、控告制度。

3.6法治觀念對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響

依法治國(guó)是我們國(guó)家的基本國(guó)策，這一基本理念具體到政府人事管理中就是強(qiáng)調(diào)政府人事法律法規(guī)的重要性。目前，我們國(guó)家人事管理的立法工作已經(jīng)開始起步，但是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府人事法規(guī)管理相對(duì)比較滯后。

4中西方價(jià)值觀對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)影響的比較研究

4.1中西方價(jià)值觀的不同點(diǎn)及其在制度設(shè)計(jì)方面的影響

（1）政治回應(yīng)價(jià)值對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響。

西方國(guó)家的政治回應(yīng)性主要是對(duì)政務(wù)官而言的，特別是那些由任命而獲得官位的公務(wù)員，他們必須保持政治忠誠(chéng)，隨政黨選舉而進(jìn)退。而所謂的事務(wù)類公務(wù)員是不能有政治信仰的，具體表現(xiàn)就是西方國(guó)家普遍實(shí)行的“政治中立原則”。因此，西方國(guó)家政治回應(yīng)價(jià)值應(yīng)用的范圍存在一定的局限性。

（2）政黨制度對(duì)政府人事制度設(shè)計(jì)的影響。

西方實(shí)行政黨政治，為了防止出現(xiàn)政黨分肥制、保證行政效率，實(shí)行政務(wù)官與事務(wù)官相分離，政黨對(duì)政府官員的影響表現(xiàn)在對(duì)政務(wù)官的影響之上，而政黨不能干預(yù)事務(wù)官。

（3）集權(quán)與分權(quán)。

在西方國(guó)家，普遍實(shí)行地方自治制度，在這種制度下，公務(wù)員由中央和地方之分，并且各自建立了相應(yīng)的公務(wù)員制度。在我們國(guó)家，沒有中央公務(wù)員和地方公務(wù)員之分，全國(guó)公務(wù)員實(shí)行統(tǒng)一的管理。在對(duì)干部的任用上，實(shí)行“黨管干部”原則，干部的任用權(quán)力掌握在黨組織手中，并且在干部管理權(quán)限上實(shí)行上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。

4.2中西方價(jià)值觀的相同點(diǎn)及其在人事制度方面的影響

雖然中西方國(guó)家在很多價(jià)值觀方面存在不同，但是兩者也具有很多類似的核心價(jià)值，如效率、公平、法治等，這說明在政府人事管理過程中，這些價(jià)值具有一定的普適性。

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