湯晨晨等

[摘要]通過對北京市開展公益林林權(quán)抵押貸款的必要性、可行性進(jìn)行分析，并從林業(yè)經(jīng)營主體信用機(jī)制、抵押物評估機(jī)制、抵押擔(dān)保機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、抵押物處置機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼方式等方面進(jìn)行探索，結(jié)合我國其他省份的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為北京市林權(quán)抵押貸款的運(yùn)行機(jī)制提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]抵押貸款；林業(yè)創(chuàng)新；運(yùn)行機(jī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529117

1前言

集體林權(quán)制度改革在全國展開，林權(quán)抵押貸款作為其中重要的一環(huán)，在各個(gè)省市都取得了重大的進(jìn)展和寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但是面向公益林的林權(quán)抵押貸款卻止步不前。北京市森林資源面積達(dá)到1500多萬畝，其中經(jīng)濟(jì)林面積260萬畝，公益林面積大，占比高，制約了北京市林權(quán)抵押貸款整體水平的提升。2014年8月，北京市房山區(qū)將先行開展生態(tài)林抵押貸款試點(diǎn)工作，爭取在生態(tài)林林權(quán)抵押貸款方面取得突破。這也進(jìn)一步證實(shí)了北京市具有開展林權(quán)抵押貸款的必要性與可行性。

國內(nèi)有不少學(xué)者已經(jīng)對林權(quán)抵押貸款的模式進(jìn)行研究，并且總結(jié)出了不少典型的模式。其中葉朝、劉從達(dá)總結(jié)介紹了浙江省慶元縣的“林權(quán)IC卡”林權(quán)抵押貸款創(chuàng)新模式；黃艷紅、黃金圓總結(jié)介紹了江西景德鎮(zhèn)浮梁縣的三種林權(quán)抵押貸款模式；蒲玥成、王磊等學(xué)者總結(jié)了目前四川省采用的林權(quán)直接抵押貸款、擔(dān)保公司擔(dān)保貸款、林權(quán)證直接抵押貸款+森林保險(xiǎn)，以及基地+公司+林農(nóng)聯(lián)保貸款四種模式；何安華、孔祥智介紹了浙江省麗水的創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款模式；孫霄翀、陳學(xué)群等學(xué)者總結(jié)了福建省現(xiàn)有的永安模式，屏南模式和尤溪模式。吳盛光對永安、麗水、寬甸模式進(jìn)行了全面的比較分析，總結(jié)出各自的優(yōu)缺點(diǎn)；蘇時(shí)鵬對福建、浙江、江西的林權(quán)抵押貸款模式進(jìn)行了成效比較。

但是以上研究的林權(quán)抵押貸款模式都是針對經(jīng)濟(jì)林而言，現(xiàn)在國內(nèi)對公益林的林權(quán)抵押貸款模式的研究尚處于空白階段。本文將立足于北京市林業(yè)的實(shí)際情況，結(jié)合國內(nèi)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出適合北京市林權(quán)抵押貸款的模式與運(yùn)行機(jī)制，以促進(jìn)北京市林權(quán)抵押貸款的進(jìn)一步推廣。

2北京市開展林權(quán)抵押貸款可行性分析

林權(quán)抵押貸款項(xiàng)目的實(shí)施主要是為取得“生態(tài)改善、資源增加、農(nóng)民增收”這三大效益而做出的經(jīng)濟(jì)和制度層面的革新。北京市作為中國首都，更需在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、文化傳承、生態(tài)環(huán)境改善等多方面協(xié)同快速推進(jìn)，推動(dòng)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，促進(jìn)首都多功能林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

2.1北京市開展林權(quán)抵押貸款的必要性

2.1.1北京市的環(huán)境問題亟待解決

北京市屬于溫帶季風(fēng)氣候，但具有較強(qiáng)的大陸性，總體降水量較小，加之受近年來全球氣候變暖、異常天氣增多等影響，由境內(nèi)降水而形成的多年平均地表徑流量連年減少，干旱現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。并且近年來北京市PM2.5北京市超標(biāo)，霧霾天氣已成為影響市民健康的殺手，環(huán)境治理迫在眉睫。林權(quán)抵押貸款的實(shí)施，可以充分調(diào)動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)者再生產(chǎn)的積極性，進(jìn)一步擴(kuò)大北京市森林覆蓋面積，改善北京市的空氣質(zhì)量，增加地表徑流。

2.1.2林農(nóng)收入水平較低

北京市城鄉(xiāng)居民收入差距近年來正逐步縮近，但農(nóng)村居民收入水平相比仍處于較低水平。由于林業(yè)的弱質(zhì)性和長周期，林業(yè)生產(chǎn)者收入普遍較低，進(jìn)一步發(fā)展也亟須資金的支持。林權(quán)抵押貸款的實(shí)施，不僅可以盤活森林資源資產(chǎn)，創(chuàng)新林業(yè)要素的資本化運(yùn)營，還可以解決林業(yè)生產(chǎn)者在擴(kuò)大生產(chǎn)中的融資困難和資金不足等問題，同時(shí)能進(jìn)一步激發(fā)林農(nóng)的愛林、護(hù)林、造林積極性，促進(jìn)林民增收致富，加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化。

2.2北京市開展林權(quán)抵押貸款的可行性分析

2.2.1北京市集體林權(quán)改革工作的基本完成

集體林權(quán)制度改革即分山到戶，確定林農(nóng)對于林地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)。全國重點(diǎn)林權(quán)抵押貸款試驗(yàn)區(qū)的貸款發(fā)放，均以林權(quán)證為抵押，對林業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行評估之后，再發(fā)放貸款資金。所以完成集體林權(quán)的改革是實(shí)施林權(quán)抵押貸款的前提條件之一。

北京市從2009年推行集體林權(quán)制度改革，規(guī)定生態(tài)公益林和商品林在改革過程中分別采用“分股不分山、均利不分林”和“分林到戶”的改革模式，截止到2014年，全市集體林權(quán)改革制度改革工作已進(jìn)入到深化階段，資金發(fā)放到位。此外，全市森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作全部完成。這為林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的順利開展提供了先決條件。

2.2.2全國已有成熟模式可供借鑒

自2004年起，林權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作在福建、浙江等省市展開，之后江西、貴州、四川、吉林等省份也都開始辦理這一業(yè)務(wù)，逐漸形成了整體模式清晰，適應(yīng)地方實(shí)際需要的實(shí)施方式。其中林權(quán)證直接抵押、農(nóng)戶聯(lián)合申辦、財(cái)政貼息等方式已較為成熟，經(jīng)過10年的推行和不斷改善，這些抵押貸款模式已具有比較廣泛的借鑒意義，相關(guān)的理論研究也比較充分。為北京市開展林權(quán)抵押貸款提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.2.3北京市強(qiáng)大實(shí)力的支撐

北京市作為首都的獨(dú)特地位使北京市具有得天獨(dú)厚的政策、人才和資金的大力支持。其中政策方面，自2009年開始國家林業(yè)局、市園林綠化局和市內(nèi)十二個(gè)區(qū)縣的園林部門都給予了專項(xiàng)財(cái)政資金支持和多方面的政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)盤活森林資源，推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)。2013年7月3日，集體林權(quán)抵押貸款工作推進(jìn)會在北京召開，會議再次強(qiáng)調(diào)了要推動(dòng)首都多功能林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展要求。2014年11月20日，房山區(qū)政府、區(qū)園林綠化局、區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行等多方進(jìn)行了深入座談，進(jìn)一步推進(jìn)房山區(qū)生態(tài)林抵押貸款試點(diǎn)工作。

在資金方面，北京市是全國的經(jīng)濟(jì)中心，各類金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)眾多，為大量、多渠道資金注入林業(yè)生產(chǎn)提供財(cái)力支持。最后在人才支持方面，北京市內(nèi)高校、研究機(jī)構(gòu)眾多，為北京市提供了林業(yè)、金融業(yè)、城市規(guī)劃建設(shè)等多領(lǐng)域的科研人才和優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)。同時(shí)也為林權(quán)抵押貸款在本地區(qū)的理論創(chuàng)新，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，項(xiàng)目推廣提供著有力的人力資源。

3北京市林權(quán)抵押貸款運(yùn)行機(jī)制與模式

3.1林業(yè)經(jīng)營主體信用機(jī)制

林業(yè)生產(chǎn)者要取得抵押貸款必須以現(xiàn)有的林業(yè)資產(chǎn)為抵押。林權(quán)證是林權(quán)經(jīng)營主體信用機(jī)制構(gòu)建的核心內(nèi)容，無論是直接擔(dān)保貸款，林農(nóng)聯(lián)保貸款還是反擔(dān)保貸款，都需要以林權(quán)證為抵押，以此貸款的額度、期限和利率。北京市生態(tài)公益林所占比例較大，在規(guī)定農(nóng)村集體或個(gè)人經(jīng)依法登記取得林地、林木使用權(quán)和林木所有權(quán)可以為抵押品的同時(shí)，還應(yīng)放寬限制，使生態(tài)公益林的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)也可作為抵押物。在明確抵押物范圍，確定林業(yè)經(jīng)營者信用層級的同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)貸款申請人的實(shí)際情況增加聯(lián)保、自然人擔(dān)保等其他擔(dān)保方式或增信措施，適當(dāng)增加林業(yè)經(jīng)營者的貸款額度。

3.2抵押物評估機(jī)制

依據(jù)全國的經(jīng)驗(yàn)，通常由專業(yè)的評估公司實(shí)施對抵押物的評估，但評估公司一般手續(xù)繁雜，評估費(fèi)用較高，加之一般的評估機(jī)構(gòu)缺乏林業(yè)知識，使得林業(yè)資產(chǎn)評估失實(shí)，嚴(yán)重制約了林權(quán)抵押貸款的發(fā)展。

北京市應(yīng)健全林權(quán)資產(chǎn)評估機(jī)制，由市財(cái)政局、市園林綠化局嚴(yán)格控制評估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入，保障評估程序公正客觀，防范不良貸款的發(fā)生。同時(shí)，也可參考浙江麗水市的做法，建立森林資源資產(chǎn)調(diào)查評價(jià)機(jī)構(gòu)，由市內(nèi)的“森林資源調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)所”或相關(guān)部門負(fù)責(zé)林權(quán)抵押貸款的評估工作。這種具有政府性質(zhì)的資產(chǎn)評估，可以增加擔(dān)保的公正性，簡化評估的流程，方便林農(nóng)進(jìn)行評估。

3.3抵押擔(dān)保機(jī)制

北京市應(yīng)建立具有政府性質(zhì)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，如麗水市森林森源資產(chǎn)收儲中心和永安市的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司，可以增加林業(yè)生產(chǎn)者的信用，同時(shí)保障銀行貸款的償付。也可以借鑒福建省的協(xié)會擔(dān)保林權(quán)抵押貸款模式，北京市同一地區(qū)的公益林林農(nóng)組合為一個(gè)信用協(xié)會，以各個(gè)信用協(xié)會作為擔(dān)保進(jìn)行林權(quán)抵押貸款。

3.4風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

林權(quán)抵押貸款面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是林農(nóng)的違約后林業(yè)資產(chǎn)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)建立林業(yè)資產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)基金，通過北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、中國林權(quán)交易所、北京金融資產(chǎn)交易所等流轉(zhuǎn)平臺，及時(shí)處置不良資產(chǎn)，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。

北京市政府應(yīng)建立林權(quán)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，依靠政府建立專項(xiàng)補(bǔ)償資金，降低金融機(jī)構(gòu)的資金風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也應(yīng)建立林業(yè)貸款保險(xiǎn)機(jī)制，完善林業(yè)保險(xiǎn)體制的建設(shè)。吉林省推出了“商業(yè)性林木火災(zāi)保險(xiǎn)+建行‘林富通個(gè)人林權(quán)抵押貸款”的組合，將林木火災(zāi)保險(xiǎn)直接綁定在貸款條件中，在發(fā)生火災(zāi)事件或采取措施導(dǎo)致林木財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，保險(xiǎn)公司按約定支付相應(yīng)賠償金，從而極大規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)。

北京市天氣干燥，火災(zāi)是北京市公益林面臨的最大的風(fēng)險(xiǎn)，在申請林權(quán)抵押貸款時(shí)，以公益林林農(nóng)必須購買公益林火災(zāi)保險(xiǎn)為條件，銀行可以極大地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

3.5抵押物處置機(jī)制

在林業(yè)生產(chǎn)者違約后，林業(yè)資產(chǎn)可以收儲、擔(dān)保、拍賣、變賣等方式進(jìn)行處置。金融機(jī)構(gòu)在取得林業(yè)資產(chǎn)后，由于林業(yè)的長周期，和采伐的限制，變現(xiàn)十分困難。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)與北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所合作，積極探索通過預(yù)掛牌制解決變現(xiàn)的問題。

3.6政府補(bǔ)貼

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)積極推進(jìn)本市集體林權(quán)抵押貸款工作指導(dǎo)意見的通知》規(guī)定，對于按時(shí)還款的林權(quán)抵押貸款申請人，若其符合中央林業(yè)貸款財(cái)政貼息范圍的規(guī)定，可由中央財(cái)政、市級財(cái)政分別給予3%的財(cái)政貼息；中央財(cái)政貼息范圍之外，符合本市林業(yè)貸款財(cái)政貼息范圍的，市級財(cái)政給予不超過6%的貼息。

4北京市開展林權(quán)抵押貸款主要制約因素

4.1財(cái)政貼息力度不夠

目前，大多數(shù)林權(quán)抵押貸款項(xiàng)目都可以申請林業(yè)貸款的中央貼息，中央和市級財(cái)政向符合規(guī)定的林權(quán)抵押貸款項(xiàng)目給予6%的財(cái)政貼息。而林業(yè)屬于長周期、高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，公益林又因?yàn)槠淞鲃?dòng)性差和經(jīng)濟(jì)效益較低的特性而更加需要政府的政策扶持。

北京的林木大部分為公益林，占全市林地面積的80%以上。但是目前中央貼息的范圍還未覆蓋公益林項(xiàng)目，這就導(dǎo)致林權(quán)抵押貸款在北京地區(qū)的開展遇到了財(cái)政支持不足的瓶頸，商業(yè)銀行無力承擔(dān)全部貸款行為，農(nóng)戶得不到足夠的貸款。

4.2貸款銀行數(shù)量少

目前，北京市可以提供林權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)主要是北京農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行京分行、北京銀行、農(nóng)業(yè)銀行北京分行，縱觀以上銀行，均是商業(yè)銀行，沒有政策性銀行的介入。但是，公益林性質(zhì)特殊，既有普通森林的周期長，風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，又因?yàn)槠涔嫘?，生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此傳統(tǒng)的商業(yè)銀行積極性不高，此時(shí)充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理工具的政策性銀行有必要介入，為北京市的公益林林權(quán)抵押貸款提供幫助。

4.3公益林流動(dòng)性差

公益林是主要提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的林地，難以流通轉(zhuǎn)讓。評估流程復(fù)雜，不具有可靠計(jì)量的貨幣價(jià)值。同時(shí)傳統(tǒng)的公益林沒有經(jīng)濟(jì)效益，不能獲得較大未來收益。這種特點(diǎn)就使得公益林比一般的林地更加具有弱質(zhì)性，需要?jiǎng)?chuàng)新性的林權(quán)抵押產(chǎn)品來進(jìn)行林權(quán)抵押。

4.4貸款期限較短

對于公益林來講，生態(tài)價(jià)值無法用數(shù)字表示，其效益的體現(xiàn)是一個(gè)長期的過程，因此要延長公益林林權(quán)抵押貸款的期限。目前的期限與公益林生長周期不匹配，造成資金回收緩慢，周轉(zhuǎn)不靈的困難。

5促進(jìn)北京市林權(quán)抵押貸款發(fā)展的建議

51直接以集體生態(tài)公益林的林地使用權(quán)或者股權(quán)證抵押貸款

北京以生態(tài)公益林為主，將生態(tài)林作為資產(chǎn)經(jīng)營流轉(zhuǎn)，會大大改變生態(tài)林的地位。作為股權(quán)的持有者，生態(tài)林并不能創(chuàng)造非常大的經(jīng)濟(jì)效益，但股權(quán)一旦流轉(zhuǎn)起來，生態(tài)林的股權(quán)可以創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，變成可盤活的資產(chǎn)。因此，林農(nóng)以集體生態(tài)公益林的林地使用權(quán)或者股權(quán)證作為抵押。用股權(quán)證作為抵押，其可以在二級市場上流通，減少銀行提供貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

52增強(qiáng)公益林經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，加大政府的財(cái)政貼息

目前，北京市的經(jīng)濟(jì)林和種植業(yè)項(xiàng)目，林下種植業(yè)、林下養(yǎng)殖業(yè)等林下經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，森林旅游、溝域生態(tài)經(jīng)濟(jì)等森林資源開發(fā)項(xiàng)目，林果加工業(yè)項(xiàng)目等林權(quán)抵押貸款項(xiàng)目都可以申請林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息，中央和市級財(cái)政向符合規(guī)定的林權(quán)抵押貸款項(xiàng)目給予6%的財(cái)政貼息。而林業(yè)屬于長周期，高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，林農(nóng)申請林權(quán)抵押貸款一般面臨較高的利率，使得林農(nóng)缺乏貸款的積極性。增強(qiáng)北京公益林的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)加大北京市林權(quán)抵押貸款的財(cái)政貼息，不僅能減輕林農(nóng)的貸款負(fù)擔(dān)，增加其再生產(chǎn)積極性，又能保障公益林的數(shù)量，為北京的生態(tài)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

53政策性銀行的介入，增加貸款銀行的數(shù)量

目前，北京市可以提供林權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)主要是北京農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行京分行、北京銀行、農(nóng)業(yè)銀行北京分行，縱觀以上銀行，均是商業(yè)銀行，沒有政策性銀行的介入。由于公益林的性質(zhì)特殊，既有普通森林的周期長，風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，又因?yàn)槠涔嫘?，生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此傳統(tǒng)的商業(yè)銀行積極性不高，此時(shí)充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理工具的政策性銀行有必要介入，為北京市的公益林林權(quán)抵押貸款提供幫助。而且林業(yè)生產(chǎn)者與公益林所有者大多處于山區(qū)，較少的貸款銀行會增加貸款成本，挫傷林權(quán)抵押貸款積極性。增加貸款銀行的數(shù)量，不僅可以發(fā)揮網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢，更能較好地推廣林權(quán)抵押貸款，讓林農(nóng)從林地流轉(zhuǎn)中受惠。

54創(chuàng)新與林權(quán)貸款相關(guān)的金融產(chǎn)品

北京市可以在林權(quán)抵押產(chǎn)品特征方面做一定的創(chuàng)新，其期限、利率、金額的多少應(yīng)該結(jié)合林業(yè)產(chǎn)業(yè)特征綜合設(shè)計(jì)。由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)的長周期特征，應(yīng)以長期貸款為主；結(jié)合林業(yè)資金回收慢，效益稍低，林業(yè)的公益性特點(diǎn)，利率設(shè)計(jì)不能過高；根據(jù)林業(yè)經(jīng)營者的需求狀況，與資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，貸款人信用等級，確定抵押貸款額度。同時(shí)，在林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)控制方面，應(yīng)從建立林產(chǎn)品流轉(zhuǎn)平臺，完善資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，建立政府評估機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)著手。林業(yè)流轉(zhuǎn)平臺可以增加林業(yè)資產(chǎn)的變現(xiàn)能力，解決林業(yè)資產(chǎn)流動(dòng)性不足問題，減少金融機(jī)構(gòu)壞賬風(fēng)險(xiǎn)；完善資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，有利于真實(shí)的估計(jì)林產(chǎn)品價(jià)值，防范道德風(fēng)險(xiǎn)；由于相關(guān)評估機(jī)構(gòu)的評估費(fèi)用較高，政府應(yīng)補(bǔ)助評估費(fèi)或政府林業(yè)部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，降低銀行和林業(yè)生產(chǎn)者的貸款成本；建立政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)，增加林業(yè)生產(chǎn)者的信用，同時(shí)保障銀行貸款的償付。

55公益林價(jià)值可視化

公益林進(jìn)行貸款之所以這么難，主要是公益林的價(jià)值難以測量，如果公益林的價(jià)值可視化，那么將解決公益林林權(quán)抵押貸款的一大難題。比如可以將公益林按照其吸納二氧化碳的能力進(jìn)行測算價(jià)值。即將每平方米的公益林吸納的二氧化碳的量側(cè)算出來之后進(jìn)行換算。

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