翟書斌　王在偉

摘 要：2015年國家相繼出臺關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點、引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展以及深化農(nóng)村改革綜合性實施方案。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革將成為今后一段時間的重點，也將成為推進城鎮(zhèn)化進程，破解“三農(nóng)”融資困境及加快建成小康社會的大手筆。在此形勢下，很有必要對我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押現(xiàn)狀及產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的變化進行梳理，并研究探討破解“三農(nóng)”融資新路徑。

關(guān)鍵詞：土地承包；土地流轉(zhuǎn)；經(jīng)營權(quán)；抵押貸款

一、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的涵義

在相當長的一個時期內(nèi)我國法律未對其做出定義，2007年施行的《物權(quán)法》第125條在我國第一次以法律形式對土地承包經(jīng)營權(quán)做出了明確界定。該條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押總體情況

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積為3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達到26%，比2008年底提高17.1個百分點。我省農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積2824萬畝，占家庭承包面積的29%，高出全國2.8個百分點，是全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地比重較大的10個省份之一，比2010年年底的1313.7萬畝增長了50.9%，增速居全國第二。流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達到326.2萬戶，占家庭承包農(nóng)戶數(shù)1978.5萬畝的16.5%，比2010年上升4.82個百分點；簽訂流轉(zhuǎn)合同220.62萬份，涉及流轉(zhuǎn)耕地1308.2萬畝，分別比2010年增長40.8%和79.3%；簽訂流轉(zhuǎn)合同占流轉(zhuǎn)總面積的67.6%，高出全國6.5個百分點，比2010年增加了9.8個百分點。我省部分涉農(nóng)機構(gòu)開展了與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的貸款業(yè)務(wù)，共發(fā)放涉及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織貸款余額10.57億元。從放貸銀行看，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的“三權(quán)”抵押貸款主要集中在涉農(nóng)機構(gòu)；從貸款對象看，土地承包經(jīng)營權(quán)集中在種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社和個體工商戶；從貸款用途看，土地承包經(jīng)營權(quán)主要用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)；從區(qū)縣分布上，不同區(qū)縣推進力度不同，我省四個改革試點縣（濮陽縣、杞縣、固始縣、汝陽縣）相對發(fā)展較快。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在的問題

（一）抵押權(quán)難實現(xiàn)。首先從法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，不能改變所有權(quán)性質(zhì)和用途，其次缺乏真正的土地流轉(zhuǎn)中介組織，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還需要各方自行協(xié)商實現(xiàn)。因此，當貸款無法收回時，銀行等金融機構(gòu)難以處置抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）抵押物價值難確定。一是未成立相應(yīng)的專業(yè)土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)；二是沒有建立對農(nóng)村土地價值對應(yīng)的標準；三是銀行業(yè)機構(gòu)難以準確認定土地承包經(jīng)營權(quán)的實際價值，發(fā)放貸款的額度控制較低。

（三）貸后管理難。銀行發(fā)放貸款后為保證借貸資金的安全，一般會選擇監(jiān)督資金的用途和項目的運行情況。但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的借款人的借款目的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，項目地址在農(nóng)村，但大部分銀行的業(yè)務(wù)重心在城市，進行貸后管理的成本很高而使得銀行可能忽視或放棄貸后管理。

（四）貸款風險難以掌控。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是受自然條件約束，受政府管控嚴格的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品價格比較難預(yù)測。二是操作存在風險，在對貸款項目的審查過程中存在忽略某些環(huán)節(jié)，如目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在價值評估不夠規(guī)范。三是我國還沒有對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款設(shè)立專門的法律文件，真正發(fā)生糾紛時無法得到法律的支持。

（五）金融機構(gòu)放貸積極性不高

由于農(nóng)村中、小額貸款的收益和成本同所承擔的風險不成正比，并且由前面分析可知，抵押物變現(xiàn)難在一定程度上會影響金融機構(gòu)的積極性。加之金融機構(gòu)，尤其是銀行的業(yè)務(wù)重心，主要集中在城市地區(qū)，往往更看重大企業(yè)，更注重大額業(yè)務(wù)，而忽視小企業(yè)，對農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)貸款更是慎之又慎。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款環(huán)境優(yōu)化

（一）完善法律法規(guī)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但因《擔保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)的約束，抵押處置存在一定的法律障礙。為配合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作的全速推進，先行先試，建議相關(guān)部門進一步加強相關(guān)產(chǎn)權(quán)的法律框架建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)，出臺較為全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資管理辦法，明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押性，以便為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款制度的推進提供相應(yīng)的法律保障。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)市場。首先，土地流轉(zhuǎn)市場的建立能夠進一步促進土地流轉(zhuǎn)，使土地形成規(guī)模化經(jīng)營，更有利于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施；其次，當借款人無法償還貸款時，金融機構(gòu)能夠及時的變現(xiàn)抵押物從而獲得補償，并且有正規(guī)的、統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場也會相應(yīng)的降低交易費用，這是提高金融機構(gòu)放款積極性的有力舉措。最后，也有利于有關(guān)部門建立制度化，規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)管理機制，加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)管。

（三）設(shè)立專業(yè)評估機構(gòu)制定評估標準。設(shè)立專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值評估機構(gòu)，制定合理的評估標準，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值評估制度。此制度需考慮兩點：一是政府應(yīng)出臺評估標準細則，對不同等級的農(nóng)村土地制定相應(yīng)價值標準以供參考；二是成立獨立的抵押價值評估機構(gòu)，結(jié)合實際，根據(jù)農(nóng)地的地理位置及其他條件，綜合農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，制定科學(xué)的評估標準和操作辦法。

（四）培育良好的外部環(huán)境。一是盡快完善農(nóng)村社會保障體系，逐步淡化土地的社會保障功能。在農(nóng)村社會體系尚未完善之前，可以對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)定一定的限制，以保障農(nóng)民免于破產(chǎn)。二是加快農(nóng)村信用體系的建設(shè)，培育良好的金融生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

五、風險防范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款可能會帶來四種風險：經(jīng)營風險、轉(zhuǎn)移風險、貸款風險和社會風險。在這四種風險中，經(jīng)營風險、貸款風險是社會風險產(chǎn)生的根本原因，轉(zhuǎn)移風險是社會風險的直接原因，因此，控制經(jīng)營風險是關(guān)鍵，而控制轉(zhuǎn)移風險則有助于緩解社會風險。

（一）引導(dǎo)資金流向。生產(chǎn)決策直接影響經(jīng)營風險，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心是種什么、養(yǎng)什么、種多少、養(yǎng)多少的問題。各級政府建立農(nóng)業(yè)信息體系，強化信息引導(dǎo)，建立縣鄉(xiāng)兩級信息處理系統(tǒng)和信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及時收集、整理和發(fā)布各種農(nóng)業(yè)信息，從而引導(dǎo)資金流向。

（二）自然災(zāi)害預(yù)測與預(yù)防。政府要對申請土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶提供技術(shù)支持，從而提升農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，一方面使得農(nóng)產(chǎn)品抵御災(zāi)害能力增強，另一方面還能增強產(chǎn)品的市場競爭力。主要措施：（1）加強水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高抗旱排澇能力和水資源的利用效率。（2）提高動植物病蟲害防治水平。完善動植物病蟲害監(jiān)測預(yù)警，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者進行病蟲害防治技術(shù)指導(dǎo)。（3）強化農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防御工作。充分發(fā)揮氣象為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的職能和作用，氣象部門深入開展氣候變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響研究，完善多渠道的氣象信息發(fā)布。

（三）發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險由于高風險、高賠付率，贏利低，商業(yè)保險在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不活躍，保險的范圍和種類十分有限。所以應(yīng)該深入貫徹國務(wù)院農(nóng)村金融體制改革的決定，積極組建各種政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。此外，還可以發(fā)展合作保險方式。行業(yè)性、地區(qū)性的合作保險組織以互助共濟為目的，不追求贏利，但可以降低成本，是解決一般商業(yè)保險公司不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險為題的有效方法，通過農(nóng)村保險事業(yè)的發(fā)展來推動和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展。

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