王燕祥

摘要：投資是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民生活、生產(chǎn)水平的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府投資項(xiàng)目更是投資領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)話題，規(guī)范、高效的內(nèi)部管理是確保政府投資項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、發(fā)揮項(xiàng)目功能效益的關(guān)鍵。文章從工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題出發(fā)，分析其產(chǎn)生的原因，從內(nèi)部控制的角度提出一系列解決的方法，以期對(duì)規(guī)范政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理、提高項(xiàng)目管理水平有所幫助。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目;內(nèi)部控制;完善

政府投資項(xiàng)目是指政府為實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，利用財(cái)政性資金或者其他政府性資金進(jìn)行投資的行為和過(guò)程。政府投資項(xiàng)目具有社會(huì)公共性、非盈利性、投資規(guī)模大、影響面廣、風(fēng)險(xiǎn)大、投資管理涉及部門(mén)多、項(xiàng)目管理難度大等特點(diǎn)。建立科學(xué)的內(nèi)部控制體系是政府投資項(xiàng)目順利開(kāi)展，確保工程建設(shè)質(zhì)量，促使項(xiàng)目資金安全高效使用，防范項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各類風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。本文結(jié)合長(zhǎng)期工作實(shí)踐，對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的內(nèi)部控制問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、政府投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中內(nèi)部控制出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目前期工作不到位，項(xiàng)目決策機(jī)制有待優(yōu)化

1. 項(xiàng)目前期工作不到位

主要表現(xiàn)在：（1）調(diào)查研究不夠充分，對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活實(shí)際需要掌握不足，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中面臨的困難估計(jì)不足，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估不足，不能對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施形成有效支撐;（2）項(xiàng)目宣傳不夠，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的好處和可能帶來(lái)的影響，沒(méi)有通過(guò)合適的途徑對(duì)群眾做充分的宣傳，不能完全獲得群眾的支持。

2. 項(xiàng)目設(shè)計(jì)存在問(wèn)題

具體表現(xiàn)在：（1）缺乏前瞻性，項(xiàng)目設(shè)計(jì)論證不到位，設(shè)計(jì)過(guò)分迎合建設(shè)單位主觀要求，為設(shè)計(jì)而設(shè)計(jì)，沒(méi)有進(jìn)行充分論證就進(jìn)入實(shí)施階段，對(duì)項(xiàng)目長(zhǎng)期的效能發(fā)揮考慮不足，項(xiàng)目建成之日就是項(xiàng)目報(bào)廢之時(shí)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。（2）設(shè)計(jì)科學(xué)規(guī)范性不夠，設(shè)計(jì)存在漏洞，按原設(shè)計(jì)方案，項(xiàng)目無(wú)法順利展開(kāi)，必須進(jìn)一步完善，造成項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更頻繁，甚至存在邊設(shè)計(jì)邊施工的現(xiàn)象。

3. 項(xiàng)目決策機(jī)制不科學(xué)

政府投資項(xiàng)目由于其特有的關(guān)于決策機(jī)制，長(zhǎng)官意識(shí)比較濃厚，拍腦袋現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。項(xiàng)目決策不從實(shí)際出發(fā)，形象工程、政績(jī)工程仍有出現(xiàn)。

（二）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

1. 項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任主體不明確，牽涉部門(mén)多

項(xiàng)目建設(shè)單位雖然只有一個(gè)，但建設(shè)單位有主管部門(mén)，資金監(jiān)管有財(cái)政部門(mén)，項(xiàng)目立項(xiàng)、審批有發(fā)改部門(mén)，紀(jì)律檢查有紀(jì)檢部門(mén)。各部門(mén)多從各部門(mén)本身職能出發(fā)，在項(xiàng)目管理中難以形成合力。

2. 建設(shè)單位自身機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

建設(shè)單位既是項(xiàng)目的具體管理者，又是設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)招投標(biāo)的組織者，集運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身，沒(méi)有做到不相容職能的完全分離。

3. 崗位設(shè)置不合理

項(xiàng)目管理人員多為臨時(shí)抽調(diào)組成，專業(yè)性不夠，存在一人多崗，甚至不相容職能由同一人擔(dān)任，容易出現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象。

（三）項(xiàng)目資金管理有待加強(qiáng)

1. 資金來(lái)源結(jié)構(gòu)不合理

政府投資項(xiàng)目資金主要本級(jí)財(cái)政籌集，在一定情況下，可以利用相關(guān)政策法規(guī)，向上級(jí)和國(guó)家相關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取資金支持，更多情況是，本級(jí)財(cái)政在資金不足的情況下，向銀行借款或者發(fā)行債券籌集資金，缺少其他性質(zhì)資金進(jìn)入，地方債務(wù)壓力逐年增加。

2. 項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)

簡(jiǎn)單按照費(fèi)用項(xiàng)目比例進(jìn)行編制，與項(xiàng)目設(shè)計(jì)和工程造價(jià)結(jié)合程度不夠，對(duì)工程成本結(jié)構(gòu)掌握不完整，各項(xiàng)費(fèi)用定額設(shè)置不合理。

3. 項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)度與工程實(shí)際進(jìn)度不匹配

項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行混亂，資金撥付隨意性較大，項(xiàng)目資金預(yù)算進(jìn)度與工程形象進(jìn)度步調(diào)不一致，項(xiàng)目預(yù)算得不到很好的執(zhí)行，預(yù)算控制制度形同虛設(shè)工程資金管理存在失控的危險(xiǎn)。

4. 項(xiàng)目決算編制不及時(shí)

項(xiàng)目竣工決算報(bào)告是項(xiàng)目建設(shè)成果和資金資產(chǎn)狀況的總結(jié)性文件，但項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目決算重視不夠。部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)，財(cái)務(wù)部門(mén)不能完全掌握項(xiàng)目信息，項(xiàng)目實(shí)體完成以后，甚至存在資金撥付不到位、債權(quán)債務(wù)清算不徹底的現(xiàn)象，項(xiàng)目決算無(wú)法按時(shí)完成，項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)法及時(shí)辦理交付手續(xù)。

（四）項(xiàng)目專業(yè)化管理水平不高

1. 缺乏項(xiàng)目人才培養(yǎng)機(jī)制

項(xiàng)目管理需要通曉工程管理、招投標(biāo)制度、財(cái)務(wù)管理等專業(yè)的復(fù)合型人才。政府投資項(xiàng)目受制于項(xiàng)目組織形式和日常工作崗位限制，項(xiàng)目管理人員得不到鍛煉，知識(shí)無(wú)法拓展。對(duì)于大部分建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，政府投資項(xiàng)目的實(shí)施取決于政策導(dǎo)向和社會(huì)需求，一個(gè)項(xiàng)目完成后，很可能很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，都不會(huì)有類似項(xiàng)目，機(jī)構(gòu)和人員的任務(wù)也就結(jié)束，不利于項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的積累。

2. 缺乏人才吸引機(jī)制

項(xiàng)目管理人才，屬于高端管理人才，市場(chǎng)需求較大，整體薪資水平較高，而政府投資項(xiàng)目管理人員多為政府工作人員，薪酬完全按照國(guó)家公務(wù)人員標(biāo)準(zhǔn)，與市場(chǎng)差距較大，對(duì)高層次的項(xiàng)目管理人才沒(méi)有吸引力，吸引高層次人才參與到項(xiàng)目管理的難度較大。

二、完善政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制應(yīng)當(dāng)采取的措施

（一）做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作

1. 采取多種形式的調(diào)查研究，充分掌握群眾對(duì)公共設(shè)施和服務(wù)的需求

項(xiàng)目設(shè)計(jì)要側(cè)重解決迫切需要的領(lǐng)域，充分征詢相關(guān)領(lǐng)域的專家意見(jiàn)，采用論證會(huì)等形式，從功能設(shè)計(jì)、環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等角度，多方面的考慮項(xiàng)目實(shí)施，動(dòng)態(tài)的考慮項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

2. 確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)的科學(xué)性和前瞻性

具體做到：（1）嚴(yán)格按照程序選定具有設(shè)計(jì)能力和經(jīng)驗(yàn)的設(shè)計(jì)單位。設(shè)計(jì)單位招投標(biāo)程序要全程公開(kāi)，從擬發(fā)招標(biāo)通知開(kāi)始到簽訂施工合同，監(jiān)督人員要主動(dòng)介入、全程監(jiān)督，實(shí)行陽(yáng)光操作。（2）要選擇切合實(shí)際、安全適用、技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理的技術(shù)方案。在滿足建設(shè)項(xiàng)目功能要求的同時(shí)，要貫徹好國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針和政策，正確處理產(chǎn)業(yè)之間、長(zhǎng)期和短期、生產(chǎn)和生活的關(guān)系。

3. 進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目決策權(quán)限和程序

當(dāng)前政府投資項(xiàng)目決策權(quán)限劃分不合理，部門(mén)、人員之間權(quán)責(zé)交叉、管理空白等現(xiàn)象依然存在，應(yīng)加快建立健全政府投資項(xiàng)目決策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，明晰各部門(mén)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下?lián)碛械臎Q策權(quán)限，各決策主體必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使決策權(quán)力，不得擅自越位行使權(quán)利。

（二）強(qiáng)化項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，優(yōu)化項(xiàng)目管理崗位設(shè)置

1. 建立職能部門(mén)權(quán)力責(zé)任匹配機(jī)制

部門(mén)之間既能夠相互制約，又能夠互相協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的工作目標(biāo)。明確建設(shè)單位、發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)以及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中職責(zé)，各部門(mén)要根據(jù)其法定職責(zé)，在工程的不同階段、不同領(lǐng)域發(fā)揮其作用。

2. 進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)單位自身組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

當(dāng)前政府投資領(lǐng)域主要存在項(xiàng)目法人制、工程指揮部、城投公司等組織形式，不管采用何種組織形式，都應(yīng)設(shè)置完善的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，明確各部門(mén)的職責(zé)。對(duì)工程設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、合同管理、施工、財(cái)務(wù)、檔案等都應(yīng)有專門(mén)的部門(mén)和崗位負(fù)責(zé)。由于組織機(jī)構(gòu)的差異和職責(zé)分工的不同，帶來(lái)的績(jī)效截然不同，建設(shè)單位在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，要做到協(xié)同辦公、齊心協(xié)力，對(duì)機(jī)構(gòu)職能和崗位安排要做到盡量細(xì)化，同時(shí)又要相互牽制，打造高質(zhì)量項(xiàng)目管理組織。

（三）進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目資金管理

1. 拓寬資金籌集渠道

改變以往單一依靠舉債彌補(bǔ)政府投資資金缺口的局面。在一些純粹公共領(lǐng)域，如涉及國(guó)家安全的投資項(xiàng)目，要堅(jiān)持政府單一投資;在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，可以適當(dāng)引入社會(huì)資本，充分利用社會(huì)資本的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，全面提高政府投資效率。

2. 規(guī)范投資項(xiàng)目概預(yù)算管理

概預(yù)算編制部門(mén)要與項(xiàng)目設(shè)計(jì)人員充分溝通，吃透項(xiàng)目設(shè)計(jì)，完善工程造價(jià)流程，明確各種材料、設(shè)備、人工、拆遷等費(fèi)用定額，必要時(shí)可以根據(jù)項(xiàng)目情況進(jìn)行限額設(shè)計(jì)。要嚴(yán)格控制項(xiàng)目變更，防止建設(shè)單位隨意修改設(shè)計(jì)方案或者投資規(guī)模，最終導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目投資失控。

3. 建立完善的項(xiàng)目資金申報(bào)審核和撥付程序

項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)以后，建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目立項(xiàng)、工程初步設(shè)計(jì)和概算批復(fù)文件等相關(guān)材料報(bào)送財(cái)政部門(mén)，以便財(cái)政部門(mén)全面掌握項(xiàng)目情況。項(xiàng)目資金撥付時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)填制用款計(jì)劃申請(qǐng)表，財(cái)政部門(mén)根據(jù)監(jiān)理單位出具的建設(shè)進(jìn)度證明，對(duì)照預(yù)算安排、投資計(jì)劃，按照工作流程審核并下達(dá)用款計(jì)劃。對(duì)于材料、設(shè)備等采購(gòu)資金，財(cái)政部門(mén)必須依據(jù)相關(guān)的驗(yàn)收證明進(jìn)行資金撥付。

4. 高度重視項(xiàng)目決算編制工作

要堅(jiān)決改變只重視工程質(zhì)量和進(jìn)度的陳舊觀念，將項(xiàng)目竣工決算項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。財(cái)務(wù)決算正式確定前要進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)審，重點(diǎn)核實(shí)項(xiàng)目設(shè)計(jì)落實(shí)情況，全面審查招投標(biāo)程序，認(rèn)真梳理資金撥付流程和依據(jù)，徹底清理債權(quán)債務(wù)。對(duì)一些政府投入大、社會(huì)關(guān)注度高、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目要注重跟蹤審查，對(duì)已經(jīng)完工的單體工程，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行單體審查，單獨(dú)編制財(cái)務(wù)竣工決算，待工程項(xiàng)目全面完工后，再編制項(xiàng)目整體財(cái)務(wù)決算。

（四）著力提升項(xiàng)目專業(yè)化管理水平

1. 政府要積極探索建立專業(yè)化的政府投資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)

加大人才培養(yǎng)力度，組織人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和外出調(diào)研，使項(xiàng)目管理人員掌握先進(jìn)的工程技術(shù)和項(xiàng)目管理理念，具備開(kāi)闊的項(xiàng)目管理視野。將項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)由臨時(shí)性的管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化的投資項(xiàng)目管理隊(duì)伍，不光從知識(shí)上具備管理能力，更重要的是積累豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，全面提升新時(shí)期的政府投資項(xiàng)目管理水平。

2. 適當(dāng)引進(jìn)社會(huì)上專業(yè)化的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，作為提升政府投資項(xiàng)目管理的補(bǔ)充

將一些專業(yè)化要求較高，政府相關(guān)部門(mén)不具備相應(yīng)技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域，通過(guò)招投標(biāo)等形式，外包給社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，以提升項(xiàng)目實(shí)施的效率與水平。

3. 創(chuàng)設(shè)人才引進(jìn)機(jī)制，解決項(xiàng)目管理人才不足的局面

盡力提供與市場(chǎng)接軌的人才待遇，吸引高素質(zhì)的人才投入到政府投資項(xiàng)目管理中來(lái)，全面提升政府投資項(xiàng)目管理人才素質(zhì)。

總之，只要社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，政府公共投資就不會(huì)停止，我們一定要與時(shí)俱進(jìn)，努力建立規(guī)范有效的政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制體系，全面提升政府投資項(xiàng)目的效率、效益。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：江蘇省儀征市財(cái)政局）