秦國文 萬志前

內(nèi)容摘要：涉檢信訪聽證制度與協(xié)商民主具有契合性，涉檢信訪聽證制度是協(xié)商民主的實踐形式，協(xié)商民主為涉檢信訪聽證提供理論指導(dǎo)。我國對涉檢信訪聽證制度只有簡單提及，尚無具體系統(tǒng)規(guī)定，影響了其應(yīng)有功能。應(yīng)從明確涉檢訴信訪聽證的適用范圍、確立聽證原則、細化聽證程序、明確聽證筆錄效力等方面完善我國涉檢信訪聽證制度，以更好地實現(xiàn)其民主協(xié)商和息訴罷訪功能。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主 涉檢信訪 聽證制度

黨的十八大報告首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，明確將社會主義協(xié)商民主作為我國人民民主的重要形式，并對完善協(xié)商民主制度和工作機制，豐富協(xié)商民主形式、內(nèi)容，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展等作出全面闡述。涉檢信訪聽證制度是近年來全國各地檢察機關(guān)處理涉檢信訪問題的一種創(chuàng)新工作模式，以妥善處理群眾的信訪問題，維護信訪人合法權(quán)益，促進息訴罷訪，化解社會矛盾。涉檢信訪聽證的過程實際上是聽證參加人公開運用理性，進行公共協(xié)商的過程，因此協(xié)商民主中關(guān)于公共協(xié)商的制度架構(gòu)對于完善我國涉檢信訪聽證制度具有借鑒意義。本文以協(xié)商民主理論作為視角，討論我國涉檢信訪聽證制度中存在的問題，并提出相應(yīng)的完善對策。

一、涉檢信訪聽證與協(xié)商民主理論的內(nèi)涵

（一）涉檢聽證制度的內(nèi)涵

信訪是一種極具中國特色的糾紛解決機制，它可追溯至古代中國直訴制度?！吨芏Y》中有路鼓和肺石制度記載，漢代出現(xiàn)了上書、邀車駕，晉朝正式形成登聞鼓制度，唐代形式較為齊備，主要有登聞鼓、邀車駕、上表，以后各朝基本沿襲唐制。[1]據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，“信訪”是指人民群眾來信來訪（多用于機關(guān)團體）。[2]信訪制度在糾紛解決和政治參與方面發(fā)揮了特殊作用，化解了大量矛盾沖突。

根據(jù)《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第2條的規(guī)定，所謂涉檢信訪，是指信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向人民檢察院反映情況，提出建議、意見或者控告、舉報和申訴，依法由人民檢察院處理的活動。聽證是指當(dāng)事人就爭議問題提供證據(jù)，陳述理由，并由有裁判權(quán)的個人或機關(guān)作出裁決的相對正式的程序。[3]涉檢信訪聽證[4]是指檢察機關(guān)在作出影響信訪人和被反映人合法權(quán)益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人就特定信訪事項向處理信訪問題的檢察機關(guān)表達意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及檢察機關(guān)聽取意見、核實、接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。

其內(nèi)涵如下：一是聽證的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給當(dāng)事人就事實、證據(jù)提供質(zhì)證機會，保護信訪人合法權(quán)益;二是聽證的價值在于規(guī)范檢察機關(guān)辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為;三是保證處理決定的合法性與公正性，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵犯，督促檢察機關(guān)依法處理信訪事宜?？傊?，涉檢信訪聽證制度旨在查明事實，通過正當(dāng)程序，促進當(dāng)事人對有關(guān)事實和價值的認同，進而解決信訪疑難問題。

（二）協(xié)商民主理論的內(nèi)涵

協(xié)商民主是20世紀80年代在西方國家興起的一種新的民主理論。學(xué)界對協(xié)商民主有三種解釋：一是作為決策形式的協(xié)商民主;二是作為治理形式的協(xié)商民主;三是作為社團或政府形式的協(xié)商民主。本文采用作為決策形式的協(xié)商民主概念。其代表人物戴維·米勒認為，當(dāng)決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的。

協(xié)商民主是對既有民主范式發(fā)展到一定階段后的矯正、補充和超越。從一般意義看，協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的主體在公共協(xié)商過程中，提出各種理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。概括言之，其基本特征主要包括：第一，協(xié)商民主通過對話協(xié)商實現(xiàn)民主功能，較之于采用投票方法的代議民主而言，更能增進公民的實質(zhì)參與。第二，協(xié)商民主關(guān)注偏好轉(zhuǎn)換。主體的偏好并非固定不變，在對話協(xié)商過程中，可能在接受“更好理由”的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)換偏好達成“共識”。第三，協(xié)商民主強調(diào)不同利益主體的平等。平等首先是法律地位的平等，其次是機會平等。機會平等具有程序和實質(zhì)兩個維度。第四，協(xié)商民主具有包容性。即承認并接受不同利益主體之間存在的差異和分歧，力求將不同利益訴求的主體包容于決策過程?？傊?，協(xié)商民主的形式和內(nèi)容可以有所不同，但均應(yīng)遵循協(xié)商的平等原則、公開原則等。

二、涉檢信訪聽證與協(xié)商民主的契合

（一）涉檢信訪聽證與協(xié)商民主價值目標(biāo)相一致

協(xié)商民主旨在激發(fā)人們的參與熱情，提升決策的合法性基礎(chǔ)和認同感。涉檢信訪聽證制度旨在通過正面交流、溝通、辯論，平衡不同利益，化解利益沖突，這與協(xié)商民主所追求的通過對話協(xié)商進行利益整合和協(xié)調(diào)的觀點不謀而合。涉檢信訪聽證作為一種程序性制度，其價值在于追求程序理性、實現(xiàn)程序公正，這也正是協(xié)商民主的重要價值之一。例如聽證制度的公開原則為公共協(xié)商提供了形式保障，當(dāng)事人在信息公開的前提下通過聽證達到民主協(xié)商之目的。聽證制度賦予利害關(guān)系人表達意見之機會，并就利益沖突達成某種共識，有利于實現(xiàn)協(xié)商民主的理性。聽證制度中的公眾參與原則，使不同利益主體在公平公開的平臺中通過表達、辯論和協(xié)商使利益偏好轉(zhuǎn)換，以權(quán)威替代權(quán)力，以說服替代強制，從而達成理性共識。

（二）涉檢信訪聽證制度是協(xié)商民主的實踐形式

協(xié)商民主作為一種民主理論，需要通過具體的制度設(shè)計體現(xiàn)其價值目標(biāo)。涉檢信訪聽證制度即為實現(xiàn)協(xié)商民主價值和功能的一種重要制度形式，它體現(xiàn)了協(xié)商民主的特征，彰顯了協(xié)商民主的價值。首先，聽證提供了利益表達的渠道，保障了信訪人的相關(guān)權(quán)益，有利于罷訪息訴。當(dāng)事人通過陳述意見、辯論、反駁、質(zhì)證，可就有關(guān)問題進行對質(zhì)，克服書面審理的局限性和“背靠背”調(diào)查取證的缺陷，有利于澄清案件事實，防止檢察機關(guān)偏聽偏信、主觀臆斷。同時，信訪聽證使信訪人知情權(quán)、申訴權(quán)得到充分尊重，滿足了信訪人情感宣泄的心理需求，進而產(chǎn)生認同感。其次，聽證能夠有效防止權(quán)力濫用，提升檢察機關(guān)公信力。信訪聽證搭建了信訪人與檢察機關(guān)平等對話、多方參與互動的平臺，實現(xiàn)信訪處理決策民主化、公開化，使檢察機關(guān)及其工作人員受到有效監(jiān)督，防止其專權(quán)武斷。同時，信訪聽證中公平、公開、公正地處理信訪問題，有利于提高檢察機關(guān)的社會公信力，最終實現(xiàn)息訴罷訪。最后，信訪聽證充分考慮各方意見使決策更符合民意，提升了決策的合法性基礎(chǔ)。

（三）協(xié)商民主為涉檢信訪聽證提供理論指導(dǎo)

協(xié)商民主崇尚程序，認為程序具有獨立價值。追求程序公正的協(xié)商民主可弱化對實體公正的片面、非理性追求，促使各方主體達成妥協(xié)，形成共識。具體言之，協(xié)商民主可以從三個方面為涉檢信訪聽證提供理論指導(dǎo)，促進各方利益成員在尊重程序的基礎(chǔ)上化解沖突。首先，從社會主體認知層面上看，協(xié)商民主強調(diào)社會成員應(yīng)具有平等、寬容和妥協(xié)的精神。良好的目的彼此常常存在沖突，而資源又有限，因此，無論個人還是政府的政策決定，幾乎總是需要權(quán)衡，需要對不同目的進行平衡。其次，從社會主體能力層面上看，協(xié)商民主主張社會成員應(yīng)具有一定程度的理性和判斷力。理性的權(quán)利主體能充分佐證自己觀點，并能充分理解他人觀點，并能在偏好轉(zhuǎn)變和平衡不同利益的基礎(chǔ)上謀求共同利益，實現(xiàn)各方利益主體的共贏。最后，從社會主體實踐層面上看，協(xié)商民主要求社會主體具有契約精神?；趨f(xié)商民主達成的契約是一種莊重的承諾。這種承諾既然出自當(dāng)事人的意思自治，就應(yīng)接受由此而來的約束。協(xié)商民主通過制度化的協(xié)商和公共精神指導(dǎo)下的協(xié)商，能消解當(dāng)事人表達自己意見和觀點的非理性情緒。

綜上，涉檢信訪聽證和協(xié)商民主在價值目標(biāo)、程序理性、公眾參與、公共協(xié)商、包容性等方面均具有契合性，涉檢信訪聽證的司法實踐豐富了協(xié)商民主的內(nèi)涵，而協(xié)商民主又為涉檢信訪聽證提供了理論指導(dǎo)。

三、協(xié)商民主視角下涉檢信訪聽證制度的完善

目前我國關(guān)于涉檢信訪聽證制度只有簡單的提及，尚無具體系統(tǒng)的規(guī)定。最高人民檢察院2005年12月出臺的《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》，對“召開聽證會”只一筆帶過。2007年3月出臺的《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第39條第2款規(guī)定：“重大、復(fù)雜、疑難信訪事項的答復(fù)應(yīng)當(dāng)由承辦部門和控告申訴檢察部門共同負責(zé)，必要時可以舉行公開聽證，通過答詢、辯論、評議、合議等方式，辯明事實，分清責(zé)任，做好化解矛盾、教育疏導(dǎo)工作?！痹撘?guī)定使聽證程序成為處理涉檢信訪的一項重要制度。但該條對涉檢信訪聽證的規(guī)定只停留在表述含糊的適用范圍上，對公開聽證的組織機構(gòu)、主持單位、操作程序、聽證結(jié)果的運用和反饋等缺乏具體明確的規(guī)定。各地檢察機關(guān)在涉檢信訪聽證的實踐中大多摸著石頭過河，具有很大的隨意性，影響了涉檢信訪聽證制度應(yīng)有功能的發(fā)揮，因此，基于協(xié)商民主視角下的涉檢信訪聽證制度有待完善。

（一）明確涉檢信訪聽證的適用范圍

目前，涉檢信訪聽證制度尚未上升到國家法律層面，《人民檢察院信訪工作規(guī)定》也并未就“重大、復(fù)雜、疑難”案件的范圍予以明確，故有必要明確適用信訪聽證程序的案件?；跈z察機關(guān)信訪工作量和效率的考量，應(yīng)對信訪聽證的范圍加以適當(dāng)限制。對涉檢信訪聽證范圍可采用典型列舉加概括的方式界定。

以下案件應(yīng)當(dāng)適用公開聽證程序：涉及人數(shù)多、群眾反映強烈、爭議較大的信訪事項，原承辦機關(guān)或者上級檢察機關(guān)控申部門認為需要舉行聽證的;信訪人、被處理人均對有關(guān)部門作出的信訪事項處理意見或復(fù)查意見不服，要求舉行信訪聽證的;信訪人對檢察機關(guān)作出的處理意見或者復(fù)查意見不服，多次上訪以及在社會上引起重大影響，原承辦機關(guān)的上級檢察院控申部門認為需要舉行聽證的;在當(dāng)?shù)赜休^大影響的信訪案件，經(jīng)處理仍未息訴罷訪，有可能矛盾激化的案件;檢察機關(guān)認為其他需要通過信訪聽證來解決的涉檢信訪案件。

下列案件不適用公開聽證程序：涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私或其他不宜公開事項的涉檢信訪案件;原處理意見明顯錯誤的涉檢信訪案件;已進入訴訟程序尚未形成處理意見的信訪案件;當(dāng)事人不愿進行公開聽證的信訪案件。

（二）確立涉檢信訪聽證的原則

根據(jù)協(xié)商民主理論，涉檢信訪聽證應(yīng)遵循公開、公正、公平的原則，以“聽得懂、看得明、信得過、靠得住”的方式向信訪當(dāng)事人釋法明理，化解糾紛，提高司法公信力。

1.公開原則。公開性是協(xié)商民主的重要特征，能使公民仔細審視協(xié)商過程。公開原則是指聽證活動除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及法律規(guī)定其他不得公開的事項以外，一律向案件當(dāng)事人、聽證參與人和社會公開。公開原則主要包括以下三方面：首先，案件必要信息公開，以避免信訪當(dāng)事人“處于黑暗之中”。其次，聽證過程公開。信訪人與相對人之間相關(guān)證據(jù)向聽證參與人員公開，除涉密案件外，允許新聞媒體對外報導(dǎo)。第三，聽證結(jié)果要向信訪人及相對人公開。

2.公平原則。能力平等體現(xiàn)協(xié)商民主的根本特征。如果缺乏能力平等，得到公平、合法協(xié)商結(jié)果的可能性很小。聽證會實際上是信訪人、被信訪人、檢察機關(guān)、聽證代表之間在確定地點和時間就信訪問題對話協(xié)商，聽取不同主體的意見，并作出處理結(jié)論。首先，根據(jù)協(xié)商民主包容性的要求，除信訪當(dāng)事人外，應(yīng)保證其他聽證代表來自社會不同的利益群體，具有不同的利益訴求，部分聽證人員還應(yīng)具有專業(yè)知識。其次，根據(jù)協(xié)商民主理論，平等是聽證當(dāng)事人之間展開有效協(xié)商的前提條件。但由于占有社會資源和信息的不均、社會地位的不平等、受教育程度的不同等因素，會導(dǎo)致信訪聽證中各方主體的協(xié)商能力呈事實上的不平等。因此，必須通過聽證代表的遴選使其最小化，從而保障平等協(xié)商。最后，基于協(xié)商民主對能力平等的要求，可考慮引入法律援助制度。信訪人若缺乏法律專業(yè)知識和協(xié)商能力，又無財力來聘請代理人，國家應(yīng)該免費為其提供法律援助。

3.公正原則。公正原則是指在聽證活動中，應(yīng)公平合理處理好各方的利益關(guān)系，平等對待聽證活動的參與人員，充分聽取參與各方的意見和建議，不偏不倚，排除偏見，實現(xiàn)正義。在聽證機關(guān)選任及聽證主持人的選任方面，必須適用回避制度。凡是與該信訪案件有利害關(guān)系的主體，均不得作為此次信訪聽證會的主持機關(guān)和主持人。為了增強當(dāng)事人和其他參與人對檢察機關(guān)的信任感，可考慮聘請專業(yè)人員主持聽證，如熟知信訪人的社區(qū)干部，精通信訪涉及專業(yè)問題的法律專家或其他專家等。這些人員往往能較為客觀、公正地認定相關(guān)信訪事實，加之其本身具有一定的社會知名度，更容易得到當(dāng)事人各方的認同。同時，應(yīng)當(dāng)禁止聽證主持人和聽證員在聽證會舉行之前，與檢察機關(guān)和有關(guān)當(dāng)事人在另一方不在場的情況下單獨接觸、聽取意見和接受證據(jù)材料，以防止聽證員與相關(guān)人員私下交易而導(dǎo)致聽證腐敗。

（三）細化涉檢信訪聽證會的程序

目前，涉檢信訪聽證制度的程序規(guī)則也不夠規(guī)范、統(tǒng)一，影響了聽證制度作用的發(fā)揮。因此，科學(xué)合理的聽證程序設(shè)計是涉檢信訪聽證達到預(yù)期目的的重要條件，而其中最關(guān)鍵的則是聽證會的程序設(shè)計。

根據(jù)協(xié)商民主理論，對話協(xié)商是其實現(xiàn)民主功能的手段，對應(yīng)于涉檢信訪聽證制度，就是聽證會程序中的質(zhì)證和辯論環(huán)節(jié)。質(zhì)證和辯論是圍繞利益糾紛存在的分歧和異義展開的。從理論上講，要達成不同觀點的共識，必須建立在充分質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上。如果沒有直接面對面的充分有效的質(zhì)證和辯論，只是各自陳述早已準備好的材料，對不同觀點沒有任何回應(yīng)，則聽證會就成為了一種高成本的作秀舞臺。因此，聽證會程序中，應(yīng)將質(zhì)證和辯論作為聽證會程序的核心環(huán)節(jié)。首先，協(xié)商民主所要求的對話協(xié)商是通過質(zhì)證和辯論環(huán)節(jié)完成的，因此，應(yīng)保證質(zhì)證和辯論程序所占聽證會時間的比例最大。其次，只有在充分有效的質(zhì)辯過程中，各方主體才可能發(fā)現(xiàn)以使自己偏好轉(zhuǎn)換的“更好理由”，實現(xiàn)自愿的偏好轉(zhuǎn)換，從而達成共識。再次，在充分的質(zhì)證和辯論中，不同利益群體的需求和想法得以表達，可減少利益對立方的矛盾沖突，增加處理決定的可接受性。

（四）明確聽證筆錄效力

根據(jù)協(xié)商民主理論，聽證筆錄不僅是不同利益主體對話協(xié)商的結(jié)果，也是聽證各方的參與過程和信訪事實的真實記載。而信訪聽證的重要功能在于認定信訪事實。因此必須明確在聽證會上達成共識且已經(jīng)認定事實的法律效力。凡是經(jīng)過聽證，并得到認可的信訪事件事實，聽證機構(gòu)必須以聽證記錄的方式記錄下來，并由信訪主體簽字蓋章，承認其法律效力，作為適用法律、法規(guī)解決信訪案件的依據(jù)。[5]聽證筆錄是在聽證會上各方提交并經(jīng)質(zhì)證無異議的證據(jù)，應(yīng)成為信訪問題處理決定的主要依據(jù)。只有如此，才能保證聽證會不流于形式，使其充分發(fā)揮作用。

對于可以在聽證會現(xiàn)場查證屬實，且現(xiàn)場能夠及時解決的信訪案件，聽證機構(gòu)可以法律文書的方式交由信訪人簽字。簽字后，信訪人必須認真履行。一方拒不履行的，另一方主體可以申請聽證機構(gòu)請求法院協(xié)助執(zhí)行。但并非所有的聽證結(jié)論都具有強制執(zhí)行效力，即使是通過信訪聽證程序達成的、產(chǎn)生終結(jié)效力調(diào)解也并不一定具有強制執(zhí)行力。依據(jù)聽證程序而作出的信訪案件的終結(jié)結(jié)論，并非具有權(quán)利裁決性質(zhì)的結(jié)論，只是終結(jié)了信訪渠道。因此，信訪終結(jié)結(jié)論只具有建議功能，可作為司法建議看待。如果信訪人接受了終結(jié)結(jié)論，可依調(diào)解程序制作調(diào)解書，此種調(diào)解書具備調(diào)解的法律效力。

四、結(jié)論

協(xié)商民主視角下的涉檢信訪聽證制度是一種明事、明法、明理的制度設(shè)計。要發(fā)揮這種制度的息訴罷訪作用，應(yīng)完善聽證的適用范圍、聽證的原則、聽證會的程序、聽證筆錄的效力等諸多方面。聽證范圍是前提、聽證原則是指導(dǎo)、聽證會是載體、聽證筆錄效力是保障，這四個主要方面構(gòu)架起了涉檢信訪聽證制度的運行系統(tǒng)。與此同時，我們要認識到，息訴罷訪是一個系統(tǒng)工程，聽證制度只是解決涉檢信訪案件，促進息訴罷訪的手段和方法之一，絕非“靈丹妙藥”，有效化解涉檢信訪需要與其他手段方法結(jié)合，形成息訴合力，才能發(fā)揮聽證制度的潛在價值，達到息訴罷訪的最佳預(yù)期效果。

注釋：

[1]李交發(fā)：《中國訴訟法史》，中國檢察出版社2002年版，第356頁。

[2]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典（2002年增補本）》，商務(wù)印書館2002年版，第1403頁。

[3]薛波：《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第542頁。

[4]聽證分為正式聽證和非正式聽證，正式聽證又稱審判型聽證，給予當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人提出證據(jù)、相互質(zhì)證和充分辯論的機會，并根據(jù)聽證會記錄作出決定。非正式聽證在程序上具有較大的自由，無固定形式，主要包括公開答詢會、對話會、座談會等公開審查和答復(fù)形式。本文所指為聽證會形式的聽證。

[5]石佑啟：《行政聽證筆錄的法律效力分析》，載《法學(xué)》第2004年第4期。