李思然　李艷

摘要：信訪制度在我國(guó)有著悠久的歷史，尤其是在改革開放以后得到了飛躍式的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，信訪制度在給我們帶來(lái)一定便利的同時(shí)也帶來(lái)了很多社會(huì)問(wèn)題。本文從信訪制度的發(fā)展演變?nèi)胧?，從信訪的實(shí)際適用中分析信訪制度帶來(lái)的一些問(wèn)題，并且提出了一些完善辦法。

關(guān)鍵詞：信訪制度；問(wèn)題；完善

一、涉訴信訪制度的歷史發(fā)展

信訪，顧名思義就是人民群眾寫信求決和上訪告狀。在具體工作中可分為廣義信訪和狹義信訪兩種類型。信訪制度在我國(guó)擁有悠久的歷史。進(jìn)善旌，誹謗之木、敢諫之鼓是中國(guó)信訪制度的發(fā)展源頭，納言也可以算作中國(guó)古代最早的信訪官職。之后，周王朝建立了路鼓和肺石制度。秦漢時(shí)期的聞鼓與華表之木、南北朝的諫鼓和謗木，以及清代的叩閽制度。古代信訪制度一般要求逐級(jí)上訪，嚴(yán)控越級(jí)訴訟和越級(jí)上訪的行為。

自從信訪制度設(shè)立之初，信訪制度便成為連結(jié)政黨與人民群眾的樞紐和中堅(jiān)力量。不可否認(rèn)的是其在特定的歷史時(shí)期，起到了調(diào)整社會(huì)利益分配格局、緩和社會(huì)矛盾的作用。但是，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革開放的不斷深化，這種史無(wú)前例的巨大社會(huì)變革，在帶給我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步巨大生命力的同時(shí)，也帶給我們從未遇到的矛盾和問(wèn)題，尤其是一些根本性的、作用巨大的、人數(shù)眾多的矛盾日漸凸顯。

二、涉訴信訪制度存在的原因

我國(guó)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)矛盾多發(fā)的時(shí)期，這些復(fù)雜的矛盾和問(wèn)題通過(guò)信訪渠道反映出來(lái)，具有一定的合理性。具體而言信訪制度的存在有以下幾個(gè)方面的原因：第一，從歷史角度來(lái)看。在中國(guó)，信訪制度自古有之，具有歷史傳承的因素，并且自古以來(lái)，中國(guó)百姓對(duì)于人治有一定程度上的迷戀，老百姓內(nèi)心充滿了清官情節(jié)，歷史上民不告官的傳統(tǒng)依然有效，民告官?zèng)]有好下場(chǎng)的例子就是最好的教科書，老百姓習(xí)慣性的把希望寄托在領(lǐng)導(dǎo)的身上，對(duì)于法律制度和法定程序在同等條件下充滿了不信任。第二，從上訪者的角度來(lái)看。在現(xiàn)代社會(huì)，雖然我國(guó)一直在努力進(jìn)行法制建設(shè)，但是不可否認(rèn)的是我國(guó)仍有許多在程序上以及制度構(gòu)建上的缺陷。這些缺陷使得在現(xiàn)實(shí)生活中老百姓去上訪要比訴訟的金錢成本節(jié)省很多，并且比訴訟更加有效率。司法機(jī)關(guān)跟行政機(jī)關(guān)和其它官方組織或半官方組織關(guān)系密切，在行政訴訟中，很容易偏袒強(qiáng)勢(shì)群體一方，這些原因都極大損害了法律的形象和老百姓對(duì)法律的了解程度以及信心。第三，從立法者和執(zhí)法者角度來(lái)看。我國(guó)信訪制度的主要功能應(yīng)該是接待群眾來(lái)信來(lái)訪，解答有關(guān)政策法規(guī)，然后轉(zhuǎn)交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和單位、部門來(lái)解決，說(shuō)到底就是一個(gè)“分流”的機(jī)關(guān)，最多還有一個(gè)“督促”的功能，處于輔助的地位。而現(xiàn)在信訪卻成了老百姓的一種最為有效和便捷的救濟(jì)方式。從這一點(diǎn)上看，主要是由于職責(zé)定位模糊，導(dǎo)致信訪部門什么都管，導(dǎo)致老百姓大事小事都去信訪，過(guò)度依賴信訪。

三、涉訴信訪制度存在的問(wèn)題

第一，信訪職權(quán)規(guī)定寬泛，信訪總量逐年上升。我國(guó)正在建立健全的法制體系，有些行政機(jī)構(gòu)的分工不夠明確，一些少數(shù)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)著許多尚未具體分責(zé)的功能，目前中國(guó)信訪制度就是這樣，總是給老百姓無(wú)所不能的錯(cuò)覺(jué)。

第二，信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，責(zé)重但權(quán)輕。我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)紛繁復(fù)雜，從中央到地方，再到各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，法院和檢察院都建立了信訪機(jī)構(gòu)。但是這些信訪機(jī)構(gòu)之間并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的聯(lián)系，這就造成了上訪者這里上訪完換個(gè)地方繼續(xù)上訪的問(wèn)題。各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)缺乏解決問(wèn)題的有效資源和實(shí)際權(quán)力，老百姓經(jīng)常把信訪部門當(dāng)成了解決問(wèn)題的責(zé)任主體并且在潛意識(shí)里面信任信訪制度超過(guò)訴訟制度，出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯(cuò)位。

第三，信訪制度具有濃重的人治色彩，不符合我國(guó)現(xiàn)代法治精神。現(xiàn)行法律對(duì)這類案件的處理缺少嚴(yán)格的程序規(guī)范，各信訪機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式存在較大的差異，裁量幅度較大。信訪機(jī)構(gòu)一般缺少獨(dú)立處理問(wèn)題的權(quán)能，遇到問(wèn)題時(shí)依然主要依靠領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)和指示，造成同種情況不同處理的結(jié)果，以至于誤導(dǎo)一些人放棄訴訟、復(fù)議等法律救濟(jì)途徑而去上訪，由于責(zé)任不落實(shí)，相同情況不同處理，致使群眾反復(fù)、多次上訪。

第四，過(guò)激行為時(shí)有發(fā)生，造成惡略的社會(huì)影響。老百姓有時(shí)會(huì)使用一些較為極端的方式，擴(kuò)大了不良的社會(huì)影響，這使更多的人相信信訪并且效仿，帶來(lái)了惡劣的負(fù)面效應(yīng)，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。各級(jí)地方政政府和某些執(zhí)法部門，在處理上訪問(wèn)題時(shí)，往往使用行政強(qiáng)制力，或者對(duì)信訪群眾進(jìn)行變相打壓或者直接報(bào)復(fù)，激化了本來(lái)的矛盾，擴(kuò)大了問(wèn)題的解決難度。

四、涉訴信訪制度的完善途徑

信訪制度的存在有其合理性但也存在嚴(yán)重問(wèn)題，只有將信訪制度改革與社會(huì)的巨大變革，法治社會(huì)的建設(shè)相結(jié)合，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛，才是治本之策。

第一，加大普法力度，在人民群眾中加大對(duì)訴訟意識(shí)的宣傳。讓老百姓知道怎么訴訟，走正規(guī)法律途徑的優(yōu)越性。完善立法，優(yōu)化執(zhí)法，做到訴訟與信訪相分離，在訴訟活動(dòng)中充分吸收信訪簡(jiǎn)單、便捷、效率高的優(yōu)點(diǎn)，依照法律程序辦事，做到有法可依、有法必依。逐步完善國(guó)家司法救助制度，讓法律在百姓心中扎根，切實(shí)有效的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

第二，暢通信訪渠道，建全合法、合理、文明的信訪秩序，不斷完善信訪工作機(jī)制和有關(guān)的信訪法律、法規(guī)。嚴(yán)格遵守信訪活動(dòng)的程序，明確具體責(zé)任，規(guī)定處理期限，及時(shí)、適時(shí)結(jié)案。信訪人員在信訪活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)的法律、法規(guī)，做到不損害國(guó)家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的合法權(quán)益。探索研究信訪制度存在的社會(huì)基礎(chǔ)和法理依據(jù)，使其真正融入到我國(guó)具體制度中來(lái)，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、等相關(guān)法律制度相匹配。嚴(yán)格遵守信訪活動(dòng)的三級(jí)終止制度，即信訪活動(dòng)最多經(jīng)過(guò)三級(jí)行政部門的處理，防止過(guò)度信訪、常年信訪的現(xiàn)象產(chǎn)生。通過(guò)合法合理地整治信訪活動(dòng)，使信訪活動(dòng)走上現(xiàn)代法治的康莊大道。

第三，提高司法和執(zhí)法活動(dòng)的公信力。應(yīng)該提高上訪活動(dòng)的社會(huì)成本，例如規(guī)定信訪人員應(yīng)在窮盡司法救濟(jì)途徑時(shí)，才可以使用信訪程序。若在老百姓心中訴訟不如上訪權(quán)威有效，這便是中國(guó)現(xiàn)代化法治建設(shè)的不足之處。正因如此，我們必須強(qiáng)化法院的獨(dú)立審判權(quán)，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)更加重視法院的審判地位。司法機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中，以程序正義為前提，以實(shí)體正義為核心。逐步在信訪活動(dòng)中提供法律援助服務(wù)，提高法律援助服務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德，使其更好地為需要幫助的信訪人員服務(wù)。逐步使信訪活動(dòng)日漸走向高效和便民。

第四，擴(kuò)展合法、合理信訪的渠道。逐步建立互聯(lián)網(wǎng)上信訪的便民服務(wù)，信訪人員不一定需要到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)就能解決問(wèn)題。這樣又提高了信訪活動(dòng)的效率，也解決了信訪活動(dòng)帶來(lái)的一些負(fù)面的社會(huì)問(wèn)題。做到線上線下信訪相互關(guān)聯(lián)，老百姓足不出戶提出問(wèn)題，各級(jí)政府更快速地了解問(wèn)題、解決問(wèn)題。

最后，筆者認(rèn)為無(wú)論信訪制度帶來(lái)多少社會(huì)問(wèn)題，他都是一種適應(yīng)中國(guó)社會(huì)實(shí)際情況的進(jìn)言制度，是表達(dá)民意的一個(gè)重要渠道。信訪制度所面臨的問(wèn)題也不是孤立的，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)轉(zhuǎn)型中必然會(huì)遇到的問(wèn)題之一。我們能做的不是探討信訪制度的存廢，而是應(yīng)該研究如何完善信訪制度，使他更加適合當(dāng)今的社會(huì)發(fā)展，更加反映當(dāng)今的民意所指，更加規(guī)范有序的發(fā)揮作用。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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