馮玉軍

（1．中國人民大學 法學院，北京100872；2．甘肅政法學院 法學院；甘肅 蘭州730070）

我國是一個宗教人口眾多、宗教歷史悠久、宗教團體和寺觀教堂遍布、宗教影響廣泛深遠、宗教國際交往繁多、各大宗教俱全的國家。宗教問題是否能得到妥善處理直接關系著社會的穩(wěn)定與和諧。同時，與世界上其他國家相比，我國的宗教事務及其管理所面臨的問題具有很大的特殊性與復雜性，表現(xiàn)為宗教信眾數(shù)量龐大、成分復雜，宗教種類繁多，本土宗教與外來宗教并存，宗教問題與民族問題緊密聯(lián)系，宗教團體地域分布差異明顯等，這使得宗教事務治理面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。

在復雜而特殊的宗教形勢面前，通過法律這一現(xiàn)代社會最有力的治理手段來管理宗教事務是社會的必然要求。黨的十八大報告旗幟鮮明地提出“全面推進依法治國，法治是治國理政的基本方式”；十八屆三中全會《決議》要求：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在深刻總結(jié)我國社會主義法治建設成功經(jīng)驗和深刻教訓基礎上，凝聚全黨智慧，明確提出全面推進依法治國的總目標、基本原則、工作布局和重點任務。這是新形勢下全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，是當代中國法治建設與理論探索的重大突破，揭開了建設社會主義法治國家建設的新篇章，中國從此迎來了法治新時代。

2004年11月30日，《宗教事務條例》（簡稱《條例》，下同）由國務院正式頒布，作為我國第一部宗教方面的綜合性行政法規(guī)，其制定和實施標志著我國宗教事務管理法制建設進程邁入全新階段?！稐l例》是黨的宗教工作方針政策的制度化、法律化，也是數(shù)十年來全國各地宗教工作實踐經(jīng)驗的總結(jié)，它的頒布和實施，對于全面貫徹黨的宗教信仰自由政策、依法管理宗教事務、堅持獨立自主自辦的原則以及積極引導宗教與社會主義社會相適應發(fā)揮了巨大積極作用。

《條例》公布十年來的法治成果豐碩：一方面，《條例》實施成果顯著，宗教界人士和宗教干部學法、用法的意識和能力都有了明顯提高，新的工作經(jīng)驗不斷積累，宗教信仰自由和宗教界合法權益得到了切實保障；另一方面，中國的社會現(xiàn)實發(fā)生了巨大變化，民眾自由觀念和權利意識顯著提高，而當今社會宗教問題的復雜性和嚴重程度有增無減，這不僅為《條例》的完善提出了眾多要求，也是我國宗教事務法律化進程中不得不正視的嚴峻挑戰(zhàn)。在新的歷史條件下，全面聽取宗教界人士及廣大信教群眾對《條例》的看法，把握和解決《條例》實施中出現(xiàn)的各類現(xiàn)實問題，認真貫徹四中全會《決定》和習近平總書記系列講話精神，堅持黨對宗教工作的領導，正確對待和處理宗教問題，保障公民宗教信仰自由，依法加強宗教事務管理，努力形成完備的宗教法律規(guī)范體系，依法妥善處理涉及宗教因素的社會問題，促進宗教關系和諧，是新時期宗教法治研究的應有之義，也是本文的宗旨所在。

一、《條例》的立法背景、內(nèi)容、價值、方法

（一）《條例》的立法背景

《條例》頒布之前曾經(jīng)歷了很長時間的探索過程。自上世紀五十年代之后相當長的一段時間內(nèi)，黨的政策是我國宗教管理工作的主要依據(jù)。改革開放伊始，黨的宗教政策仍然是宗教事務管理、宗教信仰自由保護的基本指針。其中最重要的文件包括：1982年中共中央書記處發(fā)布的《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》（1982年中共中央19號文件）；1991年中共中央、國務院發(fā)布的《關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》（1991年中共中央6號文件），2002年中共中央、國務院發(fā)布的《關于加強宗教工作的決定》（2002年中共中央3號文件）。

《1982年中共中央19號文件》很早就提出要制定切實可行的宗教法規(guī)。1986年，國務院宗教事務局在其工作要點中提出，有條件的省區(qū)，應結(jié)合當?shù)鼐唧w情況，制定出地方性宗教法規(guī)，由地方頒布試行[1]。隨后，1987年～1988年間，廣州市、廣東省及新疆維吾爾自治區(qū)先后頒布了針對宗教事務或宗教活動場所的綜合性及單項性政府規(guī)章。1987年中共十三大提出加強法制建設作為政治體制改革的重要部分，國務院宗教事務局隨即組成工作班子，并經(jīng)國務院批準，將宗教立法列入立法工作計劃，著手草擬法案，并就相關問題進行討論。全國政協(xié)宗教委員會亦就宗教人士主持起草的草案召開座談會，征集具體修改意見。彼時有關主管部門“在一些重大理論問題上，排除了一些思想障礙，取得一些共識”。趙樸初、丁光訓等宗教界人士于1989年3月把《中華人民共和國宗教法》（建議草案）提交全國人大常委會，希望盡快開始立法程序，但該項立法卻因一些基本原則上的爭議而被迫擱置下來，給歷史留下些許遺憾。

1991年，中共中央6號文件再次提出“要加快宗教立法工作”。1991年4月，國家宗教事務局報送了《關于宗教立法體系和“八五”期間宗教立法項目的設想》，對宗教立法提出四個層次的設想：1．由全國人大或其常委會頒布一個有關宗教的基本法律，從整體上調(diào)整宗教與社會其他方面的關系，保障公民宗教信仰自由權利，維護宗教組織合法權益，保障宗教活動正?；?。具體方案有三：制定《宗教法》；分別制定關于宗教信仰自由和宗教組織的法律；制定宗教法通則。2．由國務院頒布行政法規(guī)，調(diào)整涉及各教共同性問題，又可在政府管轄權限內(nèi)解決的，如宗教場所管理、教職人員管理、外國人在華宗教活動管理、宗教音像制品管理等。3．部門規(guī)章，調(diào)整涉及范圍不大，政策性較強及屬于部門內(nèi)部管理范圍的問題。4．地方性宗教法規(guī)或地方性政府規(guī)章，由地方人大或政府根據(jù)當?shù)貙嶋H自行制定。另外，推動和支持宗教團體、寺觀教堂結(jié)合其各特點，依法制定內(nèi)部的管理章程、制度。這個宏偉的設想除第一層次外都在不同程度上得到落實。例如，先后制定了幾部全國性宗教行政法規(guī)和部門規(guī)章。其中主要有國務院于1994年1月31日同時頒布的《宗教活動場所管理條例》和《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》兩項行政法規(guī)。部門規(guī)章方面，國家宗教事務局頒布了《宗教社會團體登記管理實施辦法》（1991年5月與民政部門聯(lián)合頒布）、《宗教活動場所登記辦法》（1994年）、《宗教活動場所年度檢查辦法》（1996年）。

1999年，國家宗教局要求制定《條例》的立項報告獲得批準，隨即著手調(diào)研和起草工作。在兩年時間里，分片召開了地方政府宗教工作部門負責同志參加的立法研討會，反復征求宗教界代表和全國性宗教團體負責人、中央和國家機關有關部門、部分宗教理論和人權問題專家學者的意見；就宗教財產(chǎn)的問題征求了稅務、財政、工商、房屋管理部門的意見；認真研究了一些國家有關宗教管理的法律文件，借鑒國外宗教立法經(jīng)驗，數(shù)易其稿。2003年3月，國家宗教局向國務院報送草案送審稿。在法案審查修改階段，國務院法制辦集中征求了21個省、直轄市、自治區(qū)人民政府和28個中央部門的意見，同時采取召開專題座談會和調(diào)研的方式聽取建議，最終形成修訂草案。2004年7月7日國務院第57次常務會議通過《條例》。同年11月30日，《條例》由國務院向全社會頒布，并于2005年3月1日起正式施行。

《條例》的制定和頒布過程幾經(jīng)曲折，其最終出臺不僅是我國宗教立法長期實踐的必然產(chǎn)物，也體現(xiàn)了國家在宗教領域?qū)嵭幸婪ㄖ螄?、以法律手段取代政策手段管理宗教事務的堅定決心。目前，我國已經(jīng)基本形成了以《條例》為基礎，眾多相關行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)為補充的宗教法律制度，擺脫了宗教領域唯黨的政策是從、無法可依的尷尬局面，為我國宗教事務管理法治化建設奠定了堅實的基礎。

（二）《條例》的主要內(nèi)容

《條例》共7章48條，包括總則、宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教財產(chǎn)、法律責任和附則。根據(jù)第1條的規(guī)定，保障宗教信仰自由，維護宗教和睦與社會和諧以及規(guī)范宗教事務管理是《條例》的主要立法目的。這兩大目的表現(xiàn)在條例內(nèi)容中，主要有：

首先，《條例》規(guī)定了公民的宗教信仰自由及相應的法律保障?！稐l例》第2條規(guī)定：“公民有宗教信仰自由。任何組織或者個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民（以下稱信教公民）或者不信仰宗教的公民（以下稱不信教公民）。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民應當相互尊重、和睦相處?！钡?條規(guī)定：“國家依法保護正常的宗教活動，維護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權益?！边M而，《條例》還規(guī)定了宗教團體依章程開展活動、編制宗教內(nèi)部出版物、舉辦宗教院校、選派和接收留學人員、開展對外友好交往，宗教活動場所舉辦宗教活動、民主管理本場所事務、舉辦公益事業(yè)、接受捐贈、編制和經(jīng)銷出版物，教職人員主持宗教活動、參與宗教活動場所管理、進行宗教文化研究和交流等一系列表達宗教信仰的自由。

其次，《條例》規(guī)范了國家機關對宗教事務的行政管理權限及程序。一方面，通過設定行政許可的方式，賦予國家機關對特定事項，如宗教團體和宗教活動場所的登記、宗教院校的設立、大型宗教活動以及批準大型露天宗教造像的審查批準權等。另一方面，條例規(guī)范了行政機關管理宗教事務的權限和程序。例如，盡管宗教活動場所應當接受宗教事務部門的監(jiān)督檢查，但對宗教事務部門的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這就使依靠政策恣意專斷的宗教管理模式成為歷史。

（三）《條例》的實踐與理論價值

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國的若干問題的決定》指出，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！弊鳛槲覈谝徊俊⒁彩瞧裎ㄒ灰徊繉ψ诮淌聞崭黜椆芾碛枰砸?guī)定的綜合性行政法規(guī)，經(jīng)過整整十年的法律實踐，《條例》在實踐和理論兩方面都表現(xiàn)出不可忽視的寶貴價值，具體表現(xiàn)在：

第一，《條例》在我國宗教事務管理實踐中起著關鍵作用。作為我國第一部對宗教事務各項管理事務予以規(guī)定的綜合性行政法規(guī)，《條例》在宗教事務的法律體系中起到了承上啟下的作用，既承接并細化了《憲法》等上位法關于宗教信仰自由的原則性規(guī)定，又為行政規(guī)章與地方規(guī)定等下位法提供了基本法律依據(jù)，為其制定和完善提供了明確的方向。宗教工作實現(xiàn)了由主要依政策辦事向依法管理的轉(zhuǎn)變，保障了公民的宗教信仰自由，得到了廣大宗教界人士和信教群眾的擁護，宗教工作干部和宗教界人士的法律意識明顯增強，在全社會形成了關心支持宗教工作的良好氛圍。就宗教事務的上位法來說，盡管我國《憲法》第36條對宗教信仰自由作了一般規(guī)定，但其可操作性不高，并未涉及宗教活動管理的具體問題；普通法律雖然也有一些涉及宗教事務的規(guī)定，但往往規(guī)定得過于概括或者偏重于其他問題，不能直接應用到宗教事務管理中，如《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第3條第1款，《城市居民委員會組織法》第8條第2款，《村民委員會組織法》第13條第1款，《民法通則》第77條，《民族區(qū)域自治法》第11條和第53條，《兵役法》第3條第1款，《勞動法》第12條，《刑法》第251條等都存在這一問題?！稐l例》則通過相當數(shù)量的具體規(guī)定和可操作性條款，彌補了上位法調(diào)整宗教事務方面的抽象性和空缺性弱點，在我國宗教事務管理中扮演著舉足輕重的角色，具有很強的實踐價值。

第二，《條例》在宗教與法律的交叉研究中具有重要理論意義。宗教問題在當今中國的重要性日益凸顯，成為我國加速經(jīng)濟發(fā)展、建構(gòu)和諧社會、維護社會穩(wěn)定、促進文化繁榮的關鍵要素。我國是一個宗教人口眾多、宗教歷史悠久、宗教團體和寺觀教堂遍布、宗教影響廣泛深遠、宗教國際交往繁多、各大宗教俱全的國家。與世界上其他國家相比，我國的宗教事務及其管理所面臨的問題具有很大的特殊性與復雜性，表現(xiàn)為宗教信眾數(shù)量龐大、成分復雜、宗教種類繁多、本土宗教與外來宗教并存、宗教問題與民族問題緊密聯(lián)系、宗教團體地域分布差異明顯等。在依法治國、建設社會主義法治國家的大背景下，宗教活動該如何由法律這一現(xiàn)代社會最有力的社會治理手段調(diào)控，憲法規(guī)定的宗教信仰自由的內(nèi)涵是什么、應采取何種法律運作機制確保實現(xiàn)，如何進一步堅持和發(fā)展黨的宗教政策、依法調(diào)整宗教團體和宗教活動、保持宗教領域的和諧與穩(wěn)定，在很大程度上影響著經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，事關民族團結(jié)與政治穩(wěn)定的大局。《條例》無疑是法律與宗教交叉研究的基礎文本，其宗旨、精神和具體規(guī)范在很大程度上決定了學術討論的大致范圍和議題。近年來，宗教管理和宗教法治研究日益成為人文社會科學的重要研究對象，各高校相繼成立了相關學術研究機構(gòu)，各種專題研討會接連舉辦，一系列學術著作和論文相繼發(fā)表，為宗教法治的深化研究奠定了堅實基礎。

（四）研究目標與方法

本文嘗試在借鑒前人成果的基礎上，通過對全國五大宗教教職人員、信教群眾的較大規(guī)模問卷調(diào)查和實地座談，再結(jié)合文獻分析和法律社會學研究方法，對《條例》實施10年來的調(diào)研結(jié)果詳加分析、歸納整理，在此基礎上分宗教、分地區(qū)進行比較研究，力求客觀、全面地把握《條例》公布10年來的實施情況，為未來完善我國宗教法律規(guī)范體系、提高依法管理宗教事務的水平、保障公民宗教信仰自由提供參考。

受多種因素制約，本調(diào)查不可能采取概率抽樣方法，而只能采取立意抽樣方法。①立意抽樣的缺點是：抽樣結(jié)果受研究人員的傾向性影響大，一旦主觀判斷偏差，則很易引起抽樣偏差，不能直接對調(diào)查總體進行推斷。本次調(diào)研借助于對受訪者基本情況的了解，充分利用被調(diào)查者配合好、問卷回收率高等優(yōu)點，對我國宗教事務管理立法實施狀況進行總體把握，以提供較可靠的研究結(jié)論。調(diào)查問卷于2013年12月發(fā)放，2014年5月回收；發(fā)放主要依托中央統(tǒng)戰(zhàn)部委托中國人民大學舉辦的第八期“愛國宗教人士研修班”全體54位學員；調(diào)查對象包括佛教、道教、基督教、天主教、伊斯蘭教五大宗教教職人員和信教群眾。其中，針對全國教職人員共計發(fā)放問卷310份，回收214份；針對信教群眾共計發(fā)放問卷1550份，回收1040份（見表1）。就問卷內(nèi)容而言，調(diào)查問卷除填寫者基本信息之外，主要涉及宗教信仰自由基本狀況、政府管理宗教事務現(xiàn)狀、宗教人士保障、宗教財產(chǎn)保護、宗教對外交流、宗教旅游景點、宗教立法態(tài)度等問題。

同時，研究團隊還利用舉辦第八期愛國宗教人士研修班的機會，與佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、天主教的宗教人士舉行了多次座談會。座談會圍繞各個教派從事宗教活動的現(xiàn)狀、神職人員對宗教立法的態(tài)度、政府依法管理情況、宗教信仰自由落實情況以及調(diào)查問卷所列各個重要問題展開，相關座談記錄也成為報告情況敘述、原因和對策分析的重要資料來源。本文也是在作者領銜的中國人民大學法律與宗教中心自2006年以來完成的一系列調(diào)研報告、著作①主要包括：馮玉軍的《中國宗教事務法制化調(diào)研報告》（2010年12月一版，2012年6月追蹤修訂版）；《新形勢下宗教在社會和諧穩(wěn)定中的作用和影響問題研究》（研究報告）《“地下教會”對和諧社會構(gòu)建的影響及其法律治理》（研究報告）；《北京市宗教活動法律化的現(xiàn)狀研究——以北京市五大宗教的實證調(diào)研為例》；《宗教信仰的法律治理——北京市青年宗教信仰狀況調(diào)查研究報告》等；以及羅沙，孫鉻陽的《法治社會宗教管理模式多維探析——以西安、武漢、廈門三地宗教管理調(diào)研為中心》。其中，《中國宗教事務法制化調(diào)研報告》共計發(fā)放近3000份問卷，同200多名愛國宗教界人士舉行座談，形成了深度調(diào)研報告，題為《中國宗教事務法治化研究》，由甘肅民族出版社2013年11月出版。研究報告《“地下教會”對和諧社會構(gòu)建的影響及其法律治理》獲2010年全國統(tǒng)戰(zhàn)理論研究優(yōu)秀成果二等獎。和學術論文②主要有：馮玉軍的“中國宗教財產(chǎn)的范圍和歸屬問題研究”，載于《中國法學》2012年第6期（《新華文摘》2012年第5期全文縮摘）；“西班牙、新加坡、德國政教關系述評”，載于《環(huán)球法律評論》2012年第3期；“中國宗教事務管理調(diào)查及其法律評價”，載于《社會科學研究》2014年第6期；“中國宗教慈善法治研究”，載于《武漢大學學報》（社科版）2014年第5期；“日本宗教法律的實施及對我國的啟示”，載于《學術交流》2014年第4期；“新時期宗教與法律思想創(chuàng)新芻議”，載于《學習論壇》2012年第5期；“我國的宗教信仰自由狀況”，載于《甘肅政法學院學報》2012年第3期；“新加坡宗教事務及其法律治理問題研究”，載于《政法論壇》2013年第3期；“西班牙宗教事務及其法律治理問題研究”，載于《河南財經(jīng)政法大學學報》2013年第2期；以及發(fā)表在《中國民族報》上的多篇文章。的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗和教訓而最終完成的。

表1 全國教職人員與信教群眾問卷發(fā)放情況

二、《條例》運行狀況的總體評價

“書本上的法”和“行動中的法”是法社會學研究的基本框架之一。作為一種行為規(guī)范，法律在被制定出來后，付諸實施實現(xiàn)法律效果之前，還只是一種書本上的法律，處在應然狀態(tài)；只有使它從抽象的行為模式變成人們的具體行為，從應然狀態(tài)進到實然狀態(tài)，也就是從書本上的法律變成行動中的法律，才能達到法的作用與目的，最終實現(xiàn)立法者的價值追求。只有通過將靜態(tài)的法律規(guī)范、法律文本、法律體系和動態(tài)的法律運行效果相比對，我們才能發(fā)現(xiàn)鮮活的法律生命和影響法律實施的社會癥結(jié)，為進一步改善法律、對癥下藥提供可能。

對法律的了解是守法和執(zhí)法的基礎，而認識作為一種主觀現(xiàn)象，也相應地受到法律實際運行情況的塑造和影響?！稐l例》頒行已有十周年，在這中國特色社會主義法律體系蓬勃建設的關鍵十年里，人們對《條例》是否已有足夠的了解？人們?nèi)绾卧u價該法施行中的作用，又如何認識政府在執(zhí)法過程中所扮演的角色與發(fā)揮的功能？本文將以廣大教職人員和信教群眾對《條例》的認識狀況及其對政府執(zhí)行《條例》的評價情況為依據(jù)詳細分析。

（一）對《條例》認識狀況評價

1．對《條例》內(nèi)容的了解和評價情況

調(diào)查《條例》十年中的運行狀況，首先就要了解社會公眾對該法規(guī)知曉和熟悉程度。如果他們連法規(guī)名稱和內(nèi)容都未曾聽說，討論其本應發(fā)揮的指引、預測、評價和教育功能則無異于空談。

我們在面向信教群眾的調(diào)查問卷中設計了如下問題：您是否知道《條例》？選項依次是：A．知道，非常熟悉；B．知道，但不熟悉；C．完全不知道。調(diào)查結(jié)果顯示，超過半數(shù)（60．8%）的信教群眾知道該法規(guī)但并不熟悉，27．6%的人不僅知道而且非常熟悉，但也有11．6%的被調(diào)查信教群眾完全不知道《條例》的存在，這說明《條例》的普法宣傳工作仍然任重而道遠（見圖1）。

圖1 信教群眾對《條例》的了解情況

權利與義務是法律關系的內(nèi)容?！稐l例》作為一部行政法規(guī)，宗教界人士和管理部門構(gòu)成了兩類最重要的調(diào)整對象，即行政相對人與行政主體。因此，從被調(diào)查者對于《條例》對兩者權利義務配置情況的評價中，可以窺見其對這部法規(guī)內(nèi)容的總體性認識和評價。在針對教職人員的調(diào)查問卷中，我們設計了如下題目：您如何看待《條例》對宗教教職人員／政府宗教事務管理部門的規(guī)定？A．權利規(guī)定較多，義務較少；B．義務規(guī)定較多，權利較少；C．權利、義務規(guī)定適宜；D．不清楚。

在全部已回收問卷的214名教職人員中，有44人不清楚《條例》對教職人員的權利義務配置情況，45人不清楚該法對政府宗教事務管理部門的權利義務配置情況，均約占被調(diào)查者的21%左右（見圖2）。這一結(jié)果說明，作為《條例》的主要調(diào)整對象，的確有相當多的宗教教職人員沒有充分了解和把握該法規(guī)的具體內(nèi)容。即便是教職人員對該法規(guī)有所耳聞、個別條文有所了解，但對隱藏在條文之下的法律權利和法律義務的實質(zhì)內(nèi)容仍然不甚清楚。這也說明普及《條例》不能僅僅限于具體操作性規(guī)范層面，還要深入到法律精神和價值內(nèi)核的領域中。

依據(jù)一般的立法理論，不僅法律主體的權利與義務要平衡配置，而且國家機關的權力與責任（可通俗理解為公權力主體的權利和義務）也應該保持平衡。但是從法規(guī)文本看，《條例》中規(guī)定了宗教事務管理部門設立宗教院校的審批權、設立宗教活動場所的審批權、對宗教活動場所的監(jiān)督檢查權以及對各種違反法律的宗教活動的處罰權等等，但少有規(guī)定其違反或者濫用這些權力所應承擔的責任，這不能不算是該項立法的重要缺陷。從調(diào)研結(jié)果看，受調(diào)查者評價該法規(guī)對教職人員和管理部門的權利義務配置情況大相徑庭：認為《條例》規(guī)定教職人員權利多、義務少的共11人，占總?cè)藬?shù)的5%；認為規(guī)定管理部門權利多、義務少的被調(diào)查者卻高達56人，占總?cè)藬?shù)的26%。另外，認為《條例》對權利義務規(guī)定適宜的分別為79人和77人，占全體被調(diào)查者的1／3左右（見圖2）。

圖2 教職人員對《條例》權利義務配置情況的評價

2．對《條例》作用的整體評價

關于宗教教派受法律保護程度的問題，從圖3的反饋情況看，有56%受調(diào)查的“愛國宗教人士”認為《條例》很全面或比較全面地保護了宗教事務的開展，有47%受調(diào)查的普通信教群眾認為《條例》很全面或比較全面地保護了宗教事務的開展。據(jù)分析，兩項數(shù)字之間9%的差距主要源于“愛國宗教人士”的政治覺悟，而跟《條例》實際運行的情況沒太大關系，同時因為普通信教群眾很難分辨教派活動受法律保護的實際情況，故有41%的人認為教派受法律保護的程度一般。換言之，僅有半數(shù)左右的教職人員和信教群眾對《條例》保護宗教界合法權益作用的發(fā)揮，給出了積極、肯定的答復，這一結(jié)果相比于立法者希望達到的社會效果來說，顯然是不能令人滿意的。更何況還分別有7%的教職人員和6%的信教群眾認為《條例》保護宗教比較差或者很差。數(shù)字雖然不高，但其背后反映的突出矛盾也的確是我們要高度關注并加以解決的。

圖3 教派受法律保護的程度

從分地區(qū)的調(diào)查情況來看（我們選取樣本量和準確度均更高的信教群眾的調(diào)查問卷進行統(tǒng)計）：東部信眾表示宗教受法律保護很全面和比較全面的占51%，中部該數(shù)字為64%，西部為29%；同時，西部地區(qū)認為受保護比較差和很差的比例為6%，高于東部和中部地區(qū)（見圖4）。兩項綜合后，說明西部地區(qū)信眾對所屬宗教受法律保護程度的評價在三大區(qū)域中是最低的，而中部地區(qū)信眾對所屬宗教受法律保護程度的評價在三大區(qū)域中則是最高的。

圖4 教派受法律保護的程度分地區(qū)統(tǒng)計

圖5是信教群眾對所屬教派受法律保護程度的分宗教統(tǒng)計圖。從五大宗教來看，認為本宗教受法律保護很全面和比較全面的佛教徒占36%、道教徒占77%、基督教徒占38%、天主教徒占33%、伊斯蘭教徒占62%。其中道教和伊斯蘭教的好評高于全體47%的平均水平，而天主教、佛教和基督教則均低于這一平均數(shù)字。此外，認為本宗教受法律保護比較差和很差的信眾比例由高到低分別為基督教（12%）、天主教（6%）、伊斯蘭教（4%）、佛教（3%）和道教（3%）。綜合來看，對本教派受法律保護程度的評價由高到低分別為：道教、伊斯蘭教、佛教、天主教和基督教。

圖5 教派受法律保護的程度分宗教統(tǒng)計

針對上述分宗教統(tǒng)計的結(jié)果，并沒有確切的原因，但依據(jù)“大膽假設、小心求證”的原則，我們在此提供部分解釋以供學界教正。

首先，對于受法律保護程度評價最高的道教而言，其本土宗教的基本特征使之與近年來中國民間社會的文化復興具有高度的契合性。地理風水、養(yǎng)生保健、周易八卦等等表現(xiàn)形式不僅與道教文化相關，而且與傳統(tǒng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)具有千絲萬縷的聯(lián)系。僅2008年入選中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的項目中，與道教有關的便包括黃大仙傳說、八仙傳說、洞經(jīng)音樂、道教音樂、金華道情、陜北道情、廟會、民間信俗等八項[2]。因此，受時代大潮影響，道教以其濃重的本土色彩和文化傳承使命得到國家前所未有的重視，道俗兩眾均能親身感受到包括《條例》在內(nèi)的宗教與文化法律的保護。

其次，對于受法律保護程度的評價位居次席的伊斯蘭教而言，關涉民族與宗教兩大社會領域在中國社會中也是獨特的。伊斯蘭教是我國五大宗教中與民族問題結(jié)合最為緊密的，在我國55個少數(shù)民族中，共有回族、維吾爾族、哈薩克族、烏孜別克族、塔吉克族、塔塔爾族、柯爾克孜族、撒拉族、東鄉(xiāng)族、保安族等十個少數(shù)民族以伊斯蘭教作為本族的宗教信仰。不僅如此，穆斯林群眾的地理分布也同這些少數(shù)民族的地理分布一樣，呈現(xiàn)出一定的聚居色彩，這使得伊斯蘭教信眾往往受到民族和宗教法律的雙重保護，行政管理部門處理宗教事務時也相對專業(yè)和慎重，這種種因素相累積，形成了伊斯蘭教信眾對法律實施較為良好的觀感。

再次，佛教對于其受法律保護的評價在五大宗教中居中而不靠前，可能讓很多人不可思議。其原因其實并不復雜，作為東漢末年傳入中國的域外宗教，佛教在中國經(jīng)歷了兩千多年的發(fā)展史，已基本實現(xiàn)了本土化目標，加之近年來國內(nèi)佛教事業(yè)發(fā)展很快，國家和各級地方政府也都很重視恢復佛教寺廟堂觀的活動，僧俗二眾就教派受法律保護的好評本應很高。然而，近年來，在“文化（宗教）搭臺、經(jīng)濟唱戲”的發(fā)展口號下，相當數(shù)量的佛教寺廟被卷入如火如荼的旅游開發(fā)之中。其間所涉及宗教財產(chǎn)糾葛和宗教活動場所的自主權問題，以佛教為最甚，寺廟被承包、被出租等法律糾紛與利益沖突時有發(fā)生。這些因素，在一定程度上都可能造成佛教信眾對受法律保護程度的較低評價。

最后，具有舶來品性質(zhì)的天主教與基督教在五大宗教中對本教受法律保護程度評價較低。其原因一是由于與中國的本土文化和執(zhí)政黨的無神論思想存在一定隔閡；二是宗教事務部門管理、協(xié)調(diào)、服務這兩大宗教時也存在了解不足、重視不夠、執(zhí)法不力的情形；三是受中梵關系緊張的影響，中國天主教三自愛國會的發(fā)展遭遇著國內(nèi)、國際兩個方面的阻礙，這在一定程度上降低了部分天主教信眾對于法律保護的評價。而基督教方面，在“地下”愈益發(fā)展的家庭教會，《條例》中有多處抑制其發(fā)展的法律規(guī)定，實踐中也經(jīng)常被官方認定非法或遭到宗教管理部門、公安部門的“打壓”，這勢必會影響一般信眾對法律保護的評價。

（二）對政府執(zhí)行《條例》的評價

1．管理態(tài)度評價

政府要管理好宗教事務，首先必須要了解宗教事務，不了解宗教，就會出現(xiàn)不會管，管了也無法讓人信服的結(jié)果；其次要重視宗教事務，態(tài)度上不重視、工作上不積極，就會出現(xiàn)不聞不問、得過且過的結(jié)果。只有既深入了解宗教，又重視宗教事務，才能摸索到宗教事務管理的規(guī)律，相關工作才會得到廣大神職人員和宗教信眾的支持，管理績效才更明顯。因此，作為宗教事務管理者的政府機關（國家和地方各級宗教事務局）應當態(tài)度上重視宗教事務，管理前了解宗教事務。

在對政府管理態(tài)度評價的調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在全部1 000余名被調(diào)查者中，認為政府了解宗教（包括了解和基本了解）的信教群眾占76%（見圖6），而認為政府重視宗教事務（包括非常重視和比較重視）的信教群眾占75%（見圖7）。2009年，我們曾就同一問題進行過問卷調(diào)查，其中認為政府了解宗教的信教群眾占76．7%，認為政府重視宗教工作的占64．9%。兩相比較，信教群眾對政府了解宗教的程度評價小幅上升，而對政府重視宗教工作的評價大幅下降，但我們并不能由此斷定政府對宗教的了解程度五年內(nèi)出現(xiàn)了下滑趨勢。由于我們的調(diào)查屬于立意調(diào)研，兩次調(diào)查并非同一調(diào)查對象，本題的屬性為主觀感受類題目，其選擇結(jié)果受被調(diào)查者心理預期的影響很大，如果受調(diào)查信教群眾認為政府應當更了解宗教，而政府部門的認知速度沒有跟上或者表現(xiàn)出來的專業(yè)水平?jīng)]有相應速度的提升時，出現(xiàn)這一新的調(diào)查結(jié)果也就在所難免。

圖6 政府對宗教事務的了解程度

圖7 政府對宗教事務的重視程度

表2至表5分別是政府管理態(tài)度（了解程度、重視程度）的分地區(qū)與分宗教分析。從分地區(qū)調(diào)查看：對于政府對宗教事務的了解程度，中部地區(qū)對政府了解或基本了解宗教事務程度的評價最高，接近于78%，東部和西部均在75%左右（見表2）。對于政府對宗教事務的重視程度，中部地區(qū)的評價同樣最高，認為政府非常重視或比較重視宗教事務的信教群眾占總?cè)藬?shù)的83%，東部和西部則分別為78%和67%（見表3）。由此可見，中部地區(qū)對政府管理宗教事務態(tài)度的評價在各地區(qū)中居于最高（了解程度78%，重視程度83%），西部地區(qū)對政府管理宗教事務態(tài)度的評價最低（了解程度74．6%，重視程度67%），這或許是受到西部經(jīng)濟文化發(fā)展水平與受教育程度的限制。在文化教育水平不高的情況下，政府對于通過法律的手段管理宗教事務的理解程度也會相應偏低。另一方面，西部地區(qū)一些地方政府的宗教管理機關對待宗教事務消極冷漠、不作為，少數(shù)宗教干部行政水平低，要么外行領導內(nèi)行瞎指揮，要么不聞不問聽之任之，造成了較差的社會影響。

表2 政府對宗教事務的了解程度（分地區(qū)）

表3 政府對宗教事務的重視程度（分地區(qū)）

表4 政府對宗教事務的了解程度（分宗教）

當我們把視角轉(zhuǎn)移到各個宗教對政府管理宗教事務的態(tài)度的評價時，新的發(fā)現(xiàn)和新的結(jié)論又會一一呈現(xiàn)。在五大宗教中，道教信眾認為政府了解或基本了解宗教事務的比例高達92%，評價最高；其后分別為伊斯蘭教（86%）、佛教（74%）、基督教（66%）和天主教（63%）（見表4）。同時，在政府對宗教事務的重視程度這一問題上，評價由高到低分別為道教（86%）、伊斯蘭教（76%）、基督教（76%）、佛教（74%）和天主教（59%）（見表5）。道教對法律（政府）了解和重視本教事務方面的評價最高，很少有差評，實踐中甚至可以用“感恩戴德”來形容；天主教對法律（政府）了解和重視本教事務的評價雖然過半，但受排斥、未能充分保護和重視的心態(tài)也非常明顯。

表5 政府對宗教事務的重視程度（分宗教）

值得注意的是，這項分宗教的調(diào)查結(jié)果與前文所涉及到的各宗教對受法律保護程度的評價基本一致。這不僅在一定程度上印證了本調(diào)研和報告的科學性，而且也確實反映出各宗教在受法律治理的水平方面存在著不容忽視的差異，而這一差異值得立法者和執(zhí)法機構(gòu)加以更加詳細的分析和更高關注。

2．管理程度評價

依法行政是政府管理宗教事務的基本要求，也是行政執(zhí)法的規(guī)定性所在；而無論法律制定的多么細致縝密，也無法完全排除行政機關的自由裁量空間，因此政府管理宗教事務又有數(shù)量和程度的多少之別。《條例》第3條第1款規(guī)定：“國家依法保護正常的宗教活動，維護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權益?！钡?條第1款規(guī)定：“縣級以上人民政府宗教事務部門依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行行政管理，縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)依法負責有關的行政管理工作?！鄙鲜鰲l款賦予了有關政府機關依法對宗教團體和宗教活動進行管理的權限。對政府依照《條例》管理宗教事務的質(zhì)和量的調(diào)查，對于評價政府行為和評估《條例》的實際運行情況意義重大。

圖8 政府管理宗教事務的依法程度

圖9 政府管理宗教事務的頻度

在對政府管理宗教事務的程度的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，86%的信眾認為政府管理宗教事務是依法或基本依法的，此比例雖然很大，但考慮到認為很少依法的13%和完全不依法的1%的數(shù)字，政府依法行政問題的嚴峻性依然不容小覷（見圖8）。在對政府管理宗教事務的頻度進行調(diào)查時，認為政府管理適宜的占52%，比例上勉強過半；而在認為政府管理不夠合適的被調(diào)查者中，23%的信眾表示管得過多，而僅有10%的信眾表示管得過少（見圖9）。這一數(shù)字說明，相比于政府不干涉不作為的情況而言，政府對宗教事務插手過多，以致宗教失去部分自主權的情況可能更為突出，這也啟示政府對宗教事務的管理要張弛有度，尤其要在簡政放權方面多下力氣。

從分地區(qū)的角度來看受調(diào)查者對這兩個問題的回答，會發(fā)現(xiàn)政府依法行政和合理行政的程度在地域上的分化。依據(jù)圖10可以看出，東部和中部在對政府依法行政的評價方面基本一致，認為依法和基本依法的比例在89%左右，而西部這一數(shù)字則較低，僅為81%，這體現(xiàn)出西部依法行政水平的落后。而在對政府管理宗教事務頻度的調(diào)查中，中部反饋最好，有61%的被調(diào)查者認為管理適宜，而反饋最差的為東部地區(qū)，認為管理適宜的比例未過半數(shù)（48%）。同時我們也可以發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)對于管得過多這一問題的反映比較突出，而中部地區(qū)則認為管得過少現(xiàn)象存在的較為普遍（見圖11）。為此，必須具體問題具體分析，做到對癥下藥，而非一概而論。

圖10 政府管理宗教事務的依法程度（分地區(qū)）

圖11 政府管理宗教事務的頻度（分地區(qū)）

同樣問題的分宗教分析也很能反映現(xiàn)實情況。從圖12我們可以看出，對政府依法行政程度評價最高的依然是道教，依法和基本依法兩個選項占總?cè)藬?shù)的96%，接下來分別是伊斯蘭教（91%）、基督教（85%）、佛教（82%）和天主教（81%）。從圖13中也可以發(fā)現(xiàn)各宗教評價的相似趨勢。認為政府管理宗教事務頻度適宜的分別是道教（78%）、伊斯蘭教（51%）、佛教（48%）、基督教（44%）和天主教（40%）。道教和伊斯蘭教仍然高居滿意程度第一、二名。值得一提的是，對政府管得過多抱有較大意見的是伊斯蘭教，其中應該包含了政府對“講經(jīng)、解經(jīng)”等核心宗教事務干預的過多。認為政府管得過少而不滿的是天主教，其中可能有對政府打擊“地下教會”效果不力，進而影響到天主教愛國會發(fā)展的情緒反映。

圖12 政府管理宗教事務的依法程度（分宗教）

圖13 政府管理宗教事務的頻度（分宗教）

三、宗教信仰自由

（一）概述

世界大部分國家和地區(qū)的憲法都涉及了公民信仰宗教的權利問題。根據(jù)學者對世界上110個國家現(xiàn)行憲法的統(tǒng)計，有89個國家的憲法采用了“宗教自由”或“宗教活動自由”的表述，在憲法中不提“宗教自由”或“宗教活動自由”的國家，只有21個。1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權宣言》以及1966年通過的《公民權利和政治權利國際公約》《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》都對宗教信仰自由有明確的規(guī)定。如《世界人權宣言》第18條規(guī)定：“人人有思想、良心和宗教自由的權利；此項權利包括改變他的宗教或信仰的自由，以及單獨或集體、公開或秘密地以教義、實踐、禮拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”由此可見，宗教信仰自由作為絕大多數(shù)國家確認的憲法性權利，已經(jīng)成為普世人權的重要組成部分和現(xiàn)代法治的精神財富。

宗教信仰自由同樣也是我國憲法賦予公民的一項基本權利，我國憲法第36條第1款即明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有宗教信仰的自由。”盡管理論界對于“宗教自由”“宗教信仰自由”的概念內(nèi)涵尚存在比較大的分歧，但在我國政治生活和制度實踐中卻有著明確的闡釋。迄今為止，我國宗教法規(guī)和政策文件對宗教信仰自由的解釋通常都是依據(jù)1982年3月31日中共中央印發(fā)的《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策的通知》（中央19號文件），即所謂“宗教信仰自由，就是說：每個公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰這種宗教的自由，也有信仰那種宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰這個教派的自由，也有信仰那個教派的自由；有過去不信教而現(xiàn)在信教的自由，也有過去信教而現(xiàn)在不信教的自由”。

宗教作為一個被研究的對象，并不是一個能被感知、被觸摸的實實在在的物體，而是一群并不必然有固定范疇的現(xiàn)象或事件，在為宗教下定義時，會隨著定義者的需要而變化，就如同在定義犯罪或其他社會現(xiàn)象時，會因為是基于法學、宗教學、社會學、心理學等不同的角度，從而推導出迥然不同的定義。有鑒于此，本報告從法學理論上進行分析，概括出宗教信仰自由主要包括兩個方面的內(nèi)容：（1）內(nèi)心的信仰自由?！爸醒?9號文件”中闡述的宗教信仰自由實際上就是指內(nèi)心信仰自由，其內(nèi)容包括信教自由和退教自由。信教自由主要指民眾選擇任一教派為其宗教信仰的自由。退教自由是指民眾在決定不信教或者改信別教的情況下，退出目前所在宗教教派的自由。當公民決定退出之前或現(xiàn)在的某個信仰團體時，其權利理應得到國家的保護，任何組織和個人不得以任何行為和理由侵犯公民的退教自由。對無神論者而言，并不存在“信教”“擇教”“退教”的問題；而對過去信現(xiàn)在不信、過去信這個教派現(xiàn)在不信這個教派以及改信他教的人來說，就涉及到信教自由和退教自由兩個方面的自由了。（2）宗教上的行為自由。包括表達宗教信仰的自由和從事宗教信仰活動的自由。信仰宗教的民眾往往并不滿足于只在自己的內(nèi)心世界里膜拜“神靈”，而是還會有一系列的行為將其信仰“外化”，通過各種宗教活動來表達自己內(nèi)心的信仰，如通過各種宗教儀式與自己所信仰的“神”溝通，或者進行信徒之間的聚會、共同交流、傳授教義等等。表達宗教信仰的自由泛指信仰者可以被外人觀察到的、與其內(nèi)心宗教信仰有關的行為或狀態(tài)。在表達宗教信仰自由的保障下，公民可以以口頭、文字及圖像來表達、解釋、宣示其信仰和世界觀，也可以經(jīng)由其生活及行動表達其信仰與世界觀。具體如舉行宗教儀式自由、傳教自由、參與宗教集會或團體、信仰的宣稱等。從事宗教信仰活動的自由與表達宗教信仰的自由一樣，都是保障人民內(nèi)在信仰的一種實踐方式，不同之處在于從事宗教信仰活動的自由更加強調(diào)通過以一個組織機構(gòu)的形式去實踐人民內(nèi)在信仰。具體如宗教集會自由、宗教結(jié)社自由、宗教財務自由、信仰團體建筑物建造等。

（二）宗教信仰自由的總體感受

討論宗教信仰自由的保障情況，最直接的莫過于信教人士對于自身所享有權利的感受，即在他們看來自己的宗教信仰是否自由。針對這個問題，問卷從整體上對教職人員和信教群眾進行了調(diào)查，結(jié)果顯示，近91%的信教人士（包括教職人員和信教群眾）感受其信仰是比較自由或很自由的，僅有1%的信教人士認為宗教信仰是完全不自由的（見圖14）。

從教職人員和信教群眾兩類人群的區(qū)別分析來看，信教群眾認為宗教信仰是很自由或比較自由的比例（91．9%）高于教職人員的評價（85．1%），有12．0%的教職人員認為宗教信仰是基本不自由的，而有2．9%的教職人員認為宗教信仰是完全不自由的（見圖15）。從教職人員這一人群的特點來看，一方面作為從事宗教工作的專業(yè)人士，相對于普通信眾而言，他們對宗教以及宗教信仰自由有著更深入的理解，在日常的宗教活動中往往還要充當著宗教活動組織者的角色，工作也會涉及宗教財產(chǎn)、教職人員保障、宗教活動場所維護等普通信教群眾不會接觸到的領域，因而他們對于宗教信仰自由在各方面的具體落實要求更高，也更能夠發(fā)現(xiàn)其中的問題。另一方面，與普通信教群眾對于國家干預宗教信仰自由基本只有感性感受不同，教職人員可以說他們是國家管理宗教事務的“直接相對人”，因此也更易在同政府“打交道”的過程中遇到問題或產(chǎn)生不滿情緒。這應該是教職人員更加看重宗教信仰“自由”和對宗教信仰不自由之現(xiàn)狀表示不滿的原因吧。

圖14 信教人士對宗教信仰自由的感受

圖15 教職人員和信教群眾對宗教信仰自由的感受

圖16 教職人員和信教群眾對宗教信仰自由的感受（分宗教）

具體到不同的宗教，綜合教職人員和信教群眾的感受，伊斯蘭教的信眾對于宗教信仰自由的評價最高，其教職人員認為宗教信仰很自由或比較自由的比例高達97．2%，信教群眾持此觀點的占93%。而天主教信眾認為宗教信仰是自由的比例則最低，有12．7%的天主教信眾認為宗教信仰基本不自由，22．0%的教職人員認為宗教信仰基本不自由。值得注意的是，竟然有9．8%（差不多十分之一）的天主教三自愛國會的教職人員認為宗教信仰是完全不自由的，這一比例遠遠高于其他宗教（見圖16），從中可以發(fā)現(xiàn)在三自愛國會的長老當中，其宗教情感和愛黨守法的確存在分裂因素，值得高度重視。①需要再次強調(diào)的是，本次調(diào)查主要依托中央統(tǒng)戰(zhàn)部委托人民大學舉辦的愛國宗教人士研修班各位學員進行?；浇谭矫婢褪侵袊浇倘詯蹏\動委員會和中國基督教協(xié)會的教職人員，天主教方面就是中國天主教愛國會，天主教主教團的神父長老。未包括“地下教會”教職人員和不經(jīng)政府登記批準開放的教堂活動的宗教信徒。

（三）宗教信仰自由的重要體現(xiàn)：非歧視

不因信仰宗教而被歧視，無疑是宗教信仰自由的重要體現(xiàn)。而這種歧視可能發(fā)生于信教群眾與不信教群眾之間，也可發(fā)生在具有不同信仰的信教群眾之間以及政府與信教及不信教群眾之間。考慮到《條例》的內(nèi)容以及國家保護公民基本權利的義務，本文將對各大宗教之間是否存在歧視以及政府對不同宗教是否存在差別對待進行分析。

1．各大宗教之間的歧視狀況

宗教信仰對于信教群眾而言，無論是源于對某一種根本價值的確信，還是在情感上的強烈認同，都是極為重要的。這就使得信教者在作出生活中的其他決定時，都不可避免地被其內(nèi)心的宗教信仰所影響。宗教的這種涉及信教者個人深層次情感的特點，容易使得不同宗教信仰者在理智或情感上難以相互理解和溝通。換言之，宗教信仰者內(nèi)心的差異，容易成為宗教歧視的根源或宗教壓迫的借口。2004年國務院《條例》特別提出了信仰不同宗教的公民應當相互尊重、和睦相處。如果信仰不同宗教的公民之間相互歧視，實質(zhì)上就是信教者自身首先對宗教信仰自由的破壞，是宗教霸權主義的體現(xiàn)。

總體來看，有78%的受調(diào)查信教群眾對其他宗教持“相互尊重，共同發(fā)展”的態(tài)度，但也有8%的信教群眾認為其他宗教“理論荒謬，應當排斥”（見圖17）。其中，教職人員相對于普通信眾對于其他宗教的寬容度更高，認為應與其他宗教“相互尊重，共同發(fā)展”的比例達86．5%，認為其他宗教“理論荒謬，應當排斥”的僅占5．3%（見圖18）。這也正是上文所提到的教職人員對宗教認識更為深刻、理智的體現(xiàn)。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我國信教群眾彼此之間的寬容度是比較高的，但也不排除有少數(shù)人持比較極端的觀點，而若對這類極端觀點置之不理任其發(fā)展，則有可能形成影響社會穩(wěn)定和諧的隱患。

圖17 信教人士對其他宗教的看法

圖18 教職人員和信教群眾分別對其他宗教的看法

2．國家對不同宗教的同等對待情況

我國憲法第36條規(guī)定：“任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”，這在憲法層面確立了國家不得歧視信教或非信教群眾的義務。這一義務和憲法上公民的平等權相聯(lián)系，即國家在同等情況下應當盡量同等對待。首先，國家不得因公民是否信仰宗教而歧視；其次，國家不得在不同宗教之間進行歧視。本次調(diào)研在問卷的設計上以“是否受到同等對待”為問題，事實上已經(jīng)將以上兩個層面的國家義務聚焦到信教群眾的個人感受上，以信教群眾的感受和認識來評價國家義務的履行狀況。國家的這一義務并不是一項單純的積極義務或消極義務，而是要貫穿在包括立法、司法、行政的國家每一個公權力行為中，是對國家履行義務的原則性規(guī)定。具體到相關立法，如我國《教育法》第9條，《義務教育法》第5條，《兵役法》第3條都有關于不得因宗教信仰歧視的規(guī)定。

據(jù)本次調(diào)查，有超過半數(shù)（56%）的信教群眾認為自己受到政府的同等對待，而有40%的信教群眾認為政府有時同等對待，3%的信教群眾認為自己經(jīng)常受到政府的不同等對待?？梢哉f，總體上國家非歧視義務的履行在大多數(shù)情況下是值得肯定的，但也存在不夠穩(wěn)定等問題（見圖19）。

圖19 信教群眾是否受到平等對待

在不同宗教之間，認為政府經(jīng)常不同等對待的佛教信徒有3．4%，這一比例在幾大宗教中最高。而有意思的是，同時又有67．7%的佛教信徒認為受到政府的同等對待，這一比例同樣在幾大宗教中最高（見圖20）?；蛟S可以得出結(jié)論，對待同一宗教，也有可能因地區(qū)差異等原因造成政府態(tài)度和執(zhí)法水平的不一致。

圖20 信教群眾是否受到平等對待（分宗教）

上文已經(jīng)提到由于教職人員在大多數(shù)情況下，是國家管理宗教事務的“直接相對人”，因而他們對于國家宗教事務管理水平有著更直觀也更深刻的認識。因此，本次調(diào)查特別針對教職人員設置問題：所在宗教團體是否受政策同等對待？根據(jù)調(diào)查結(jié)果，有57%的被調(diào)查者認為受到了政策的同等對待，13%的被調(diào)查者認為有時受到政策的同等對待，而有18%的被調(diào)查者認為經(jīng)常受到不同等對待，這一比例遠高于信教群眾的感受（3%）（見圖21）。這也能反映出，國家宗教事務管理的日常工作中，尤其是為教職人員、宗教團體辦理手續(xù)、提供服務的過程，確實存在一定的問題

圖21 教職人員所在宗教團體是否受政策同等對待

不同宗教之間比較，伊斯蘭教教職人員有88．6%的被調(diào)查者認為受到了政策的同等對待，這一比例遠遠高于平均水平以及其他宗教。而有39．5%的基督教教職人員認為自己所在團體經(jīng)常受到不同等對待，這一比例也同樣大幅度高于其他宗教（見圖22）。值得注意的是，作為某一宗教的教職人員，其由于自身身份，往往期待國家政策能給予“更多的傾斜”，因此在很多情況下，認為“政策進行同等對待”很有可能恰恰是政府“政策傾斜”的結(jié)果。從我國目前的現(xiàn)實來看，伊斯蘭教通常和特定的民族關系緊密，我國總共有十個少數(shù)民族整體上信仰伊斯蘭教。伊斯蘭教的信徒居住地主要集中在寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)以及西北、西南地區(qū)的一些省區(qū)（含自治州、自治縣等），國家的民族宗教政策一直以來都很明確，不僅鼓勵和支持其宗教信仰自由，而且在教育、醫(yī)療、社會管理、人口生育、社會風俗等方面都積極采取對伊斯蘭教群眾的傾斜性保障政策，這也使大多數(shù)伊斯蘭教教職人員認為國家的政策不存在什么問題，受到政策的“同等對待”。而基督教則由于新興教派、家庭教會等問題，在與政府的互動中可能遇到了更多的困難與限制，故而也更易認為自己“受到了歧視”。這一調(diào)查結(jié)果，雖然有一定的社會現(xiàn)實原因，但也可以反映出政府在具體執(zhí)法過程中確實可能存在“不能一碗水端平”的問題，造成不同宗教的教職人員感受差異較大。

圖22 教職人員所在宗教團體是否受政策同等對待（分宗教）

四、宗教團體與宗教活動場所

宗教團體和宗教活動場所，在我國屬廣義的宗教組織范疇。在宗教事務中，宗教團體與宗教活動場所既是大量宗教活動的發(fā)起者或承接者，也是包括《條例》在內(nèi)的眾多宗教行政管理法規(guī)的主要調(diào)整對象。《條例》在制度設計上賦予兩者不同的法律地位，進而在具體規(guī)范上對兩者予以分別規(guī)定。然而，宗教團體與宗教活動場所在實際運行的過程中往往存在著千絲萬縷的聯(lián)系，兩者的權力與利益劃分也是《條例》進一步完善所要關注的重點話題。以下將通過現(xiàn)行法律的梳理和教職人員與信教群眾的反饋，了解行動中的宗教組織及其法律規(guī)制效果，從而對現(xiàn)行制度形成更加立體動態(tài)的認知。

（一）《條例》關于宗教團體與宗教活動場所規(guī)范概述

1．法律地位

（1）宗教團體。宗教團體是由一群共同信仰的多數(shù)人，結(jié)合在一起組成的團體，亦即有共同的目的，且自愿組成一個長期存立的宗教團體，并接受宗教團體意思的拘束。人民組成宗教團體的行為，其實也是一種從事宗教活動的自由，亦即以宣傳特定的宗教信仰，以及共同實施宗教行為為目的，而結(jié)合團體從事宗教活動的自由[3]。我國當前關于宗教團體的現(xiàn)狀是，官方認可的全國性宗教團體共有七個：中國佛教協(xié)會、中國道教協(xié)會、中國伊斯蘭教協(xié)會、中國天主教愛國會、中國天主教主教團、中國基督教“三自”愛國委員會和中國基督教協(xié)會，分別代表著佛教、道教、天主教、伊斯蘭教、基督教這五大宗教。宗教團體的主要職能在于指導、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)宗教活動場所的宗教事務，以及協(xié)調(diào)各宗教活動場所之間的關系。全國性的宗教團體均有各自的相關教規(guī)制度，地方宗教團體一般也根據(jù)自身情況制定相應的規(guī)章制度，來指導和監(jiān)督各宗教活動場所的宗教事務。

《條例》首次以法規(guī)形式明確了宗教團體的權利和責任，確立了宗教團體管理的主要制度，明確了它在宗教事務中的角色定位，為切實發(fā)揮其應有作用提供了法律保障。《條例》第6條規(guī)定：“宗教團體的成立、變更和注銷，應當依照《社會團體登記管理條例》的規(guī)定辦理登記。宗教團體章程應當符合《社會團體登記管理條例》的有關規(guī)定。宗教團體按照章程開展活動，受法律保護?！痹摋l款將宗教團體定位于社會團體并具有法人地位。這意味著宗教團體經(jīng)登記后，便具有了獨立的權利能力、行為能力與責任能力，有權依據(jù)章程管理自身事務并行使特定的職能。

（2）宗教活動場所。宗教活動場所是指宗教信徒舉行宗教儀式、進行宗教活動、實踐宗教信仰的固定場所，可分為寺院、宮觀、清真寺、教堂和其他固定宗教活動處所兩類。從《條例》的規(guī)定來看，宗教活動場所的設立需要審批登記，但其本身并不具有獨立法人地位，只能在宗教團體的指導下開展工作。這就意味著，盡管《條例》第3條第1款規(guī)定：“國家依法保護正常的宗教活動，維護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權益”，但宗教活動場所在法律上僅能處于被保護者的地位，而無法憑借法律所保障的主體身份積極作為、爭取權利。

2．登記制度

（1）宗教團體。根據(jù)《條例》，宗教團體的成立、變更和注銷，應當依照《社會團體登記管理條例》的規(guī)定辦理登記。而在實際操作中，宗教團體的行政管理體制遵循的是“歸口登記，雙重負責，分級管理”[4]的原則。所謂“歸口登記”是指社會團體，包括宗教團體，統(tǒng)一由民政部門和地方縣以上各級民政部門登記。其他任何部門無權登記社會團體、頒布《社會團體法人登記證書》?！半p重負責”是指每一個社會團體都要接受登記管理機關和業(yè)務主管機關的雙重管理。其中，國務院民政部門和縣級以上地方人民政府民政部門是全國性宗教團體和地方性宗教團體的登記管理機關；國務院宗教事務部門和縣級以上地方各級人民政府宗教事務部門是全國性宗教團體和地方性宗教團體的業(yè)務主管部門?！胺旨壒芾怼笔侵赣筛骷壢嗣裾裾块T和宗教事務部門按宗教團體活動地域分級進行登記管理。

但也有學者指出，《條例》的這種規(guī)定更傾向于“控制－依附”的管理模式，而有悖于宗教團體的“自治”?！渡鐣F體登記管理條例》第3條第1款規(guī)定：“宗教團體應當具備法人條件。”該條例第十條將法人條件具體列明：“①有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個。②有規(guī)范的名稱和相應的組織機構(gòu)，名稱應當與其業(yè)務范圍、成員分布、活動地域相一致，準確反映其特征。③有固定的住所。④有與其業(yè)務活動相適應的專職工作人員。⑤有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金。⑥有獨立承擔民事責任的能力?！鄙鲜龇ㄈ顺闪l件作為宗教團體成立的必要條件，實際上是國家立法者自身而非宗教團體發(fā)起人對宗教團體的要求，這意味著無法達到上述條件的公民，作為宗教信徒不能享有成立宗教團體的權利。另外，國務院民政部門制定的《社會團體章程示范文本》規(guī)定：“申請人必須在章程中表明社團接受業(yè)務主管單位、社團登記管理機關的業(yè)務指導和監(jiān)督管理?！笨梢姡鲁淘谶@里并不是發(fā)起人自由結(jié)社時對社團宗旨、組織結(jié)構(gòu)和活動方式的意思表達，而是在其成文過程中必須按照政府文件的要求形成，最終章程被行政意志格式化[5]。

（2）宗教活動場所?！稐l例》第12、13條規(guī)定：“宗教團體興建宗教活動場所（寺院、宮觀、清真寺、教堂以及其他固定宗教活動處所）實行逐級審批制度：籌備興建寺院、宮觀、清真寺、教堂外的宗教活動場所的，由宗教團體向縣級人民政府宗教事務部門申請，縣級人民宗教事務部門擬同意的，須報社區(qū)的市級人民政府宗教事務部門，由其決定是否批準；而籌備興建寺院、宮觀、清真寺、教堂這類宗教活動場所的，市級人民政府宗教事務部門擬同意的，還須報省、自治區(qū)、直轄市人民政府宗教事務部門，由其決定是否批準?！薄稐l例》第15條進一步規(guī)定：“宗教活動場所經(jīng)批準籌備并建設完工后，應當向所在地的縣級人民政府宗教事務部門登記?！钡?6條規(guī)定：“宗教活動場所合并、分立、終止或者變更等級內(nèi)容的，應當?shù)皆怯浌芾頇C關辦理相應變更登記手續(xù)?！?/p>

由此可知，宗教活動場所從開始設立到最終登記為合法機構(gòu)需要兩次審批過程：其一為籌備設立審批，其二為登記審批。前者要經(jīng)過宗教團體的申請以及縣、市、省級政府宗教事務部門的批準，后者要由縣級政府宗教事務部門對管理組織、規(guī)章制度建設等情況的實質(zhì)性審查，行政管控十分嚴格。

3．宗教財產(chǎn)所有權及管理制度

在“宗教財產(chǎn)”一章中，《條例》對宗教團體和宗教活動場所的財產(chǎn)所有權及管理制度統(tǒng)一做出規(guī)定。其主要內(nèi)容包括：（1）宗教團體和宗教活動場所合法所有或使用的土地、房屋及其他合法財產(chǎn)受法律保護，不動產(chǎn)產(chǎn)權需登記；（2）土地管理部門在確定和變更宗教團體或者宗教活動場所土地使用權時，應當征求本級人民政府宗教事務部門的意見；拆遷須與產(chǎn)權所有者（宗教團體或宗教活動場所）協(xié)商并征求宗教事務部門意見，同意后予以重建或補償；（3）依法建立財務會計制度，宗教團體和宗教活動場所可依法接受捐贈或興辦社會公益事業(yè)。

然而，在現(xiàn)有規(guī)定中，未明確界定教產(chǎn)的實際歸屬，各宗教依其宗教教義和歷史傳統(tǒng)，在現(xiàn)實中往往存在不同的財產(chǎn)制度安排。此外，宗教活動場所又因無獨立法人資格，在財產(chǎn)流轉(zhuǎn)等方面縛手縛腳，如無法通過以自己的身份簽訂合同等方式接受捐贈，亦無法成為其他公益組織的合法發(fā)起人?，F(xiàn)行法律對于宗教財產(chǎn)的規(guī)定存在疏漏之處，并在運行過程中對宗教團體和宗教活動場所造成困擾。

（二）《條例》對宗教團體和宗教活動場所規(guī)定的實現(xiàn)情況

1．設立登記制度

依法登記是宗教團體和宗教活動場所取得合法身份、進行宗教活動的開端。由于本次調(diào)研所委托發(fā)放問卷的教職人員皆為合法登記的宗教團體成員，因此問卷的主要關注點在于宗教活動場所的登記與否情況。為了解這一狀況，問卷分別針對教職人員和信教群眾設置了兩道不同問題。其中針對教職人員的問題為：您所在的宗教活動場所周圍是否還有其他未登記的場所？對信教群眾的問題如下：您參加宗教活動的地點是否在政府部門進行了登記？

圖23 教職人員周圍未登記宗教活動場所的存在情況

圖24 信教群眾參加宗教活動的場所的登記情況

從圖23和圖24的結(jié)果可以看出，有超過半數(shù)（53%）的教職人員認為自己所屬的宗教活動場所周圍存在未登記的宗教活動場所，這一數(shù)字雖不能說明未登記的宗教活動場所數(shù)量所占的比例，但可證明未登記宗教活動場所的存在非常普遍、廣為人知。而79%的信眾表示自己參加宗教活動的宗教活動場所已經(jīng)登記，明確知道所在宗教活動場所未登記的占總?cè)藬?shù)的5%。由于問卷發(fā)放地點設置在合法登記的宗教活動場所內(nèi)，這一因素也許會對信教群眾產(chǎn)生取樣偏差，導致回答已登記的人數(shù)偏多，但這仍未能否認未登記的宗教活動場所的存在。

為進一步了解教職人員和信教群眾對于宗教場所設立登記審批制度的態(tài)度，問卷設置了如下題目：您對此條關于依法申請宗教活動場所的審批程序的規(guī)定持什么態(tài)度？其中，58．7%的教職人員和67．7%的信教群眾認為目前的審批程序比較合理，認為審批過嚴的分別為39．7%和30．4%，而認為審批程序過寬的受調(diào)查者不超過2%（見圖25）。這說明審批過嚴依然是宗教活動場所設立過程中一個比較突出的問題。

圖25 教職人員和信教群眾對設立宗教活動場所的審批程序的看法

《條例》第14條規(guī)定：“設立宗教活動場所，應當具備下列條件：（1）設立宗旨不違背本條例第3條、第4條的規(guī)定；（2）當?shù)匦沤坦裼薪?jīng)常進行集體宗教活動的需要；（3）有擬主持宗教活動的宗教教職人員或者符合本宗教規(guī)定的其他人員；（4）有必要的資金；（5）布局合理，不妨礙周圍單位和居民的正常生產(chǎn)、生活。這一條款為宗教活動場所的設立規(guī)定了必要條件。為了了解宗教團體在籌備設立宗教活動場所時所面臨的主要障礙，問卷設置了如下題目：您所在的宗教團體申請宗教活動場所過程中存在的主要問題？A．信教群眾需求不夠；B．土地問題沒有解決；C．籌備處未成立；D．教職人員的數(shù)量不夠；E．籌備處備用資金不足。由圖26可知，半數(shù)以上（51%）的教職人員將沒有設立新宗教活動場所的主要困難歸于土地問題沒有解決，其后緊隨的分別是信教群眾需求不夠（18%）、籌備處備用資金不足（15%）、教職人員的數(shù)量不夠（11%）和籌備處未成立（5%）。通過這一結(jié)果可以了解到，土地這一硬件設施對于宗教活動場所能否順利成立至關重要，當信教群眾的宗教需求高漲，設立新宗教活動場所的人、財、組織因素已經(jīng)全面完備時，有關部門應積極創(chuàng)造有利條件，為宗教活動場所的順利設立提供資源、開閘放行。

圖26 未設立宗教活動場所的原因

2．宗教財產(chǎn)

（1）產(chǎn)權歸屬。從《條例》的相關規(guī)定上來看，宗教團體和宗教活動場所所有或使用的不動產(chǎn)需要登記，因此其產(chǎn)權應當是明晰的。然而在實踐中，我們卻發(fā)現(xiàn)并非如此。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，僅有49%的教職人員認為其所在宗教活動場所的產(chǎn)權是完全明晰的，45%的人員表示部分明晰、部分不明晰，還有6%的教職人員認為產(chǎn)權完全不明晰（見圖27）。而根據(jù)分地區(qū)的情況來看，東部有58%的教職人員認為產(chǎn)權完全明晰，在三個地區(qū)中居于首位，此外還有38．3%和3．7%的教職人員認為部分明晰部分不明晰以及完全不明晰。中部認為產(chǎn)權完全明晰的占54．9%，部分明晰占37．3%，完全不明晰占7．8%。而西部認為完全明晰的僅占32．3%，部分明晰的占58．5%，完全不明晰的占9．2%，這一數(shù)據(jù)說明教產(chǎn)登記的法律落實情況與地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展水平一致，西部宗教產(chǎn)權登記有待進一步落實（見圖28）。

圖27 原有不動產(chǎn)產(chǎn)權是否明晰

圖28 原有不動產(chǎn)產(chǎn)權是否明晰（分地區(qū)）

從分宗教的情況來看，伊斯蘭教認為產(chǎn)權完全明晰的教職人員占75．8%，在五大宗教中居首，認為部分明晰的占18．2%，認為完全不明晰的占6．1%。道教反映最為強烈的問題是產(chǎn)權部分明晰、部分不明晰，有64．7%的教職人員支持了這一選項。而認為產(chǎn)權完全不明晰問題最為嚴重的是佛教，15．6%的比例遠超其他各大宗教（見圖29）。這說明道教和佛教在宗教產(chǎn)權落實方面存在一定的問題。

圖29 原有不動產(chǎn)產(chǎn)權是否明晰（分宗教）

圖30到圖32反映的是新建宗教活動場所產(chǎn)權的歸屬情況是否明晰。全國教職人員的調(diào)查結(jié)果顯示，57%的教職人員認為新建宗教活動場所產(chǎn)權明晰，該數(shù)字高于原有不動產(chǎn)產(chǎn)權完全明晰的比例，說明新建宗教活動場所的財產(chǎn)歸屬落實情況較好。而新建宗教活動場所產(chǎn)權明晰程度的分地區(qū)的調(diào)查結(jié)果與原有不動產(chǎn)產(chǎn)權明晰程度的調(diào)查結(jié)果出現(xiàn)了較大的分歧。原有不動產(chǎn)產(chǎn)權最為明晰的東部在新建宗教活動場所產(chǎn)權方面最不如人意，認為不明晰的甚至超過了半數(shù)。中部與西部的數(shù)字相差不大，認為明晰的分別占65．7%和65．2%，總體上好于原有不動產(chǎn)的產(chǎn)權落實情況。根據(jù)分宗教的調(diào)查結(jié)果，認為新建宗教活動場所產(chǎn)權最明晰的依舊是伊斯蘭教，比例達到81．3%。此外，佛教、基督教和天主教的反饋大體相似，新建宗教活動場所產(chǎn)權明晰的均約占50%～60%。但道教教職人員的反饋比例卻遠低于上述宗教，認為新建的道教活動場所產(chǎn)權明晰的僅為39．1%。

通過以上數(shù)據(jù)的比較，可以看出不同地區(qū)、不同宗教在活動場所管理中存在的問題和差異。其中：①天主教和基督教新建的宗教活動場所中產(chǎn)權明晰的都超過半數(shù)，而原有不動產(chǎn)產(chǎn)權不甚明晰，說明這兩大宗教財產(chǎn)的核心問題是落實、明晰其原有（文革前乃至于建國前）的不動產(chǎn)產(chǎn)權。②道教教職人員認為其原有不動產(chǎn)產(chǎn)權完全明晰的僅為32．4%，新申請道教活動場所產(chǎn)權明晰的僅為39．1%，這說明道教寺觀無論是傳統(tǒng)的還是新建的，其大部分產(chǎn)權歸屬關系模糊，無法確權。③伊斯蘭教的不動產(chǎn)歸屬爭議雖然在各教中較小，更為均衡，但其無論是哪一項數(shù)據(jù)離所有權完全法定的目標還有一定差距。應當看到，實踐中各種宗教財產(chǎn)產(chǎn)權狀況不明晰，不僅給宗教活動場所的登記認定造成很大困難，而且導致宗教團體及相關利益主體之間的宗教財產(chǎn)糾紛頻發(fā)，商業(yè)化、市場化浪潮沖擊下的寺廟宮觀成為公眾輿論關注的焦點，擾亂了正常宗教活動秩序，損害了宗教界的權益與形象，也對目前實行的以政策調(diào)整為主，法律調(diào)整為輔的宗教財產(chǎn)保護體制提出挑戰(zhàn)[6]。

圖30 新建宗教活動場所產(chǎn)權是否明晰

圖31 新建宗教活動場所產(chǎn)權是否明晰（分地區(qū)）

圖32 新建宗教活動場所產(chǎn)權是否明晰（分宗教）

（2）宗教活動場所的拆遷情況。《條例》第33條規(guī)定：“因城市規(guī)劃或者重點工程建設需要拆遷宗教團體或者宗教活動場所的房屋、構(gòu)筑物的，拆遷人應當與該宗教團體或者宗教活動場所協(xié)商，并征求有關宗教事務部門的意見。經(jīng)各方協(xié)商同意拆遷的，拆遷人應當對被拆遷的房屋、構(gòu)筑物予以重建，或者根據(jù)國家有關規(guī)定，按照被拆遷房屋、構(gòu)筑物的市場評估價格予以補償。”為了了解這一條款在實踐中的運作情況，問卷針對其所在的宗教活動場所有過被拆遷經(jīng)歷的教職人員進行了調(diào)研。

針對拆遷時是否與宗教財產(chǎn)所有者依法協(xié)商的情況，問卷設置了這樣一道問題：拆遷方是否征求過你們的意見？62%的教職人員指出他們的宗教活動場所被拆遷時征求過他們的意見，17%表示沒有與宗教活動場所協(xié)商，但征求了其他部門（包括宗教團體和宗教事務管理部門）的意見，13%的教職人員表示完全沒有征求過意見，還有8%表示不清楚（見圖33）。這說明雖然在拆遷中依法協(xié)商的情況超過半數(shù)，但有關部門獨斷專行，未依法征求意見的情況依然非常突出，而這些現(xiàn)象很容易成為社會矛盾的導火索，造成宗教人士的強烈不滿。

實踐中，對教堂、寺廟等房屋，除因城市整體規(guī)劃和成片開發(fā)必須拆遷外，國家政府部門一般都盡可能地避免拆遷。《條例》第33條不僅提出了協(xié)商和征求意見的要求，還規(guī)定在有必要拆遷的情況下，須對被拆遷的房屋予以重建或依照市場價格補償。對于拆遷后如何救濟的問題，雖然法律設計了兩種方案，但由于選址重建工作的復雜性，前一種選擇顯然能為拆遷過程中宗教活動的正常持續(xù)和開展提供更大的便利。針對這項規(guī)定，約2／3（67%）的教職人員所在的宗教活動場所被拆遷時，拆遷方為其重建了新的活動場所，這反映了拆遷救濟在現(xiàn)實中的落實情況（見圖34）。

圖33 宗教活動場所拆遷征求意見情況

圖34 宗教活動場所拆遷重建情況

五、宗教教職人員

《條例》第四章專章對教職人員進行了規(guī)定。2006年12月29日國家宗教事務局據(jù)此發(fā)布了兩個規(guī)章：《宗教教職人員備案辦法》《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》，兩個規(guī)章都強調(diào)辦法制定的目的在于保障宗教教職人員的合法權益、規(guī)范宗教教職人員（宗教活動場所主要教職任職）備案及備案管理，并對備案的方法作出了具體的規(guī)定。通過這些規(guī)范性法律文件的規(guī)定，基本確立了教職人員由宗教團體根據(jù)本宗教教職人員認定后向政府備案的原則。從理論上來說，這些規(guī)定都有很好的立法初衷，都有很強的可操作性，對于政府依法管理宗教事務有著很好的指導性作用。但是從調(diào)研數(shù)據(jù)反映的情況看來，對教職人員的管理落實尚存問題。

（一）關于宗教教職人員管理法律化問題

《條例》第27條第1款規(guī)定：“宗教教職人員經(jīng)宗教團體認定，報縣級以上人民政府宗教事務部門備案，可以從事宗教教務活動?！笨梢?，宗教教職人員開始實行備案制，而不僅僅是經(jīng)宗教團體的認定。宗教教職人員在宗教中占有重要地位，對信教群眾的思想和行為有著特殊的重要影響。開展宗教教職人員認定備案工作，實現(xiàn)宗教教職人員管理的系統(tǒng)化、法治化，有利于保障宗教教職人員履行教職、從事教務和開展宗教文化交流活動的權利。通過調(diào)查顯示：大部分宗教團體的教職人員自《條例》實施以來都已到當?shù)卣M行了備案。并且，各全國性宗教團體還制定或修改了其教職人員的相關規(guī)章制度，包括《中國基督教教職人員認定辦法》《伊斯蘭教教職人員資格認定辦法》《伊斯蘭教活動場所主要教職人員聘任辦法》《道教教職人員認定辦法》《道教宮觀方丈住持任職離職辦法》等規(guī)章制度，佛教（包括漢傳佛教、藏傳佛教、南傳佛教）、天主教和基督教的相關制度也正在制定之中。各全國性宗教團體加強建章立制工作，以有關法律法規(guī)為依據(jù)，以章程為核心，完善各項規(guī)章制度，建立健全自律機制，推動各宗教教務管理向制度化、規(guī)范化的方向邁進，保證各宗教健康發(fā)展[7]。

（二）關于宗教教職人員備案問題

2004年國務院《條例》第四章專章對教職人員的備案問題進行了規(guī)定。2006年12月29日國家宗教事務局據(jù)此發(fā)布了兩個規(guī)章：《宗教教職人員備案辦法》《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》，兩個規(guī)章都強調(diào)辦法制定的目的在于保障宗教教職人員的合法權益、規(guī)范宗教教職人員（宗教活動場所主要教職任職）備案及備案管理，并對備案的方法作出了具體的規(guī)定。通過這些規(guī)范性法律文件的規(guī)定，基本確立了教職人員由宗教團體根據(jù)本宗教教職人員認定后向政府備案的原則。從理論上來講，這些法律文件有很好的立法初衷，對政府依法管理宗教事務有指導作用，也有較強可操作性。但從調(diào)研中了解到的情況看，對教職人員的備案管理尚未全面落實。

根據(jù)《宗教教職人員備案辦法》，宗教教職人員備案完成后，宗教團體向該宗教教職人員頒發(fā)宗教教職人員證書。在全國受調(diào)查者中，仍有35%的教職人員沒有宗教教職人員證書（見圖35）。從不同的宗教分析可見，97．3%的伊斯蘭教教職人員持有教職人員證書，位居五大宗教首位，而天主教最低，只有50%。佛教、道教、基督教三大宗教教職人員有證書的比例分別為58．7%、66．7%和58．8%（見圖36）。

圖35 宗教教職人員證書持有情況

圖36 宗教教職人員證書持有情況（分宗教）

在2009年的調(diào)查中，我們曾詢問教職人員、信眾對教職人員備案政策的態(tài)度。結(jié)果顯示全國范圍內(nèi)僅有11%的教職人員認可這一制度；74%的教職人員持反對態(tài)度；15%的教職人員表示無所謂（見圖37）。而在各宗教中，道教和伊斯蘭教的反對意見最為強烈，分別為81．3%和84%；近1／3的天主教教職人員同意備案制度，是支持這一制度比例最高的宗教（見圖38）。

圖37 教職人員對備案制度的態(tài)度（2009年）

圖38 教職人員對備案制度的態(tài)度（2009年分宗教）

圖39 教職人員對教職人員備案的態(tài)度（2014年）

而在本次調(diào)查中我們除了把教職人員對備案的態(tài)度做了進一步調(diào)查外，還針對教職人員沒有證書的原因進行了相關的調(diào)查和數(shù)據(jù)分析。針對教職人員對備案態(tài)度的調(diào)查來看，與2009年調(diào)查的數(shù)據(jù)比較，五大宗教認為教職人員備案有必要的比例均呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。佛教由2009年的4．1%上升到60．5%，道教由12．5%上升到79．4%，伊斯蘭教由4%上升到93．8%，天主教由28．6%上升到51．2%，基督教由5．9%上升到48．6%（見圖39）。在五大宗教中，上升比例最大的是伊斯蘭教，最小的是天主教。

針對原因的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示：27%的教職人員沒有證書的原因是本地未開展認定備案工作；39%沒有證書的教職人員是由于地方的認定備案工作還沒有完成；31%的教職人員認為有沒有證書對其影響不大，沒有必要；3%的教職人員不愿意進行認定備案，感覺這是一種束縛（見圖40）。

圖40 教職人員沒有證書的原因

從以上的統(tǒng)計結(jié)果看，宗教教職人員備案制度落實情況從不容樂觀到近年逐漸落實，其運行效果雖不是完全令人滿意，但已經(jīng)經(jīng)歷了較為明顯的變化。究其原因包括：

第一，規(guī)范性法律文件生效時間的影響。任何法律文件的實施都不是一蹴而就的，《條例》首次規(guī)定了教職人員備案制度，于2004年11月30日頒布，2005年3月1日實施；此前五大宗教的教職人員都沒有進行過登記。《宗教教職人員備案辦法》與《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》于2006年12月29日發(fā)布，2007年3月1日實施。因時間相對倉促，在這些文件發(fā)布生效2年期間（截止2008年底），多數(shù)教職人員未能完成登記備案。至2014年，最早規(guī)定備案制度的《條例》頒布已有十周年，普法和宣傳教育使大多數(shù)教職人員從心態(tài)上接受了這種變化并開始積極實施，制度的實踐效果也不斷增強。

第二，一些地方的政府宗教事務部門和宗教團體逐漸重視。根據(jù)《宗教教職人員備案辦法》，教職人員首先要由宗教團體認定身份，然后報政府宗教事務部門備案。由于宗教團體不太重視，加之人手少、經(jīng)費短缺，往往不能及時完成身份認定，由此敷衍了事，政府宗教事務部門也就無法備案，教職人員難以取得證書；反過來講，即便宗教團體十分重視，迅速認定身份并上報政府，如果政府部門不重視（實踐中領導更換、個人職責調(diào)整等也會產(chǎn)生影響）也備不了案。而隨著時間的推進，各地的教職人員備案制度都在如火如荼的推進中，因政府不重視造成的備案率低的情況已逐漸得到改善。

第三，仍有部分教職人員基于歷史和現(xiàn)實的原因?qū)ΜF(xiàn)行法律法規(guī)存有誤解，不愿進行備案。有一代表性觀點是：教職人員的身份認定屬于宗教內(nèi)部事務，政府不應該干涉。①參見課題組司法部重點課題“中國宗教活動法律化”教職人員問卷第92號、第99號。雖然從上述法律文件字面規(guī)定看，“備案”（即備案待查）工作，只具有“立此存照”的形式合法性效果，即代表國家對職業(yè)宗教人員進行身份管理，不必然導致政府干涉宗教內(nèi)部事務問題。但在有關座談中，大家反映在實踐中有些政府的“備案”工作發(fā)生了異化，使原本確保程序合法性的“備案”變成了高高在上決定教職人員是否實體性合法的“認定”工作。我們在田野調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，在某市一個清真寺教長的換屆過程中，市宗教局權力“越位”，預先確定了清真寺管理人選，并在伊斯蘭教協(xié)會確認人選過程中，干涉并替換了民主管理委員會成員，將“自己放心的人選”推上管理崗位。在此過程中，伊協(xié)成為了政府宗教事務管理的工具和橡皮圖章，原本應由其內(nèi)部推舉的人選變成了由政府指定。①該案例來源于課題組2009年8月在西安的實地調(diào)研。由此使大多數(shù)受訪者擔心“備案”成為政府越俎代庖、干涉宗教內(nèi)部事務的合法依據(jù)，從而本能地拒斥備案工作。

第四，部分宗教受特殊政治原因的影響備案率低。雖然從調(diào)研數(shù)據(jù)上看，天主教信眾及其教職人員同意教職人員備案的比例超過半數(shù)，但實際獲得備案的教職人員比例卻很低。究其原因在于，當前我國天主教實際存在著“地上”的三自愛國會和“地下教會”雙軌運行機制，非三自愛國會的教職人員不愿備案，也得不到政府備案，游離于“非法傳教”或者政府“不聞不問”之間?；浇桃泊嬖谕瑯拥膯栴}。這在客觀上也造成實際備案率的相對較低。

六、宗教活動

宗教活動是指宗教信徒依據(jù)教義履行本教儀節(jié)、舉行宗教儀式及從事其他宗教實踐活動。正常的宗教活動是指在憲法、法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)的宗教活動。國家法律規(guī)定，宗教活動不得妨礙社會秩序、生產(chǎn)秩序和工作秩序，不得危害國家利益、社會公共利益和其他公民的合法權益。因此，對于宗教活動申請舉辦的條件及程序等，《條例》都做了具體的規(guī)定。

（一）申請舉辦大型宗教活動的情況分析

《條例》對于宗教大型活動進行了嚴格的規(guī)制。依據(jù)該條例第22條規(guī)定：跨省、自治區(qū)、直轄市舉行超過宗教活動場所容納規(guī)模的大型宗教活動，或者在宗教活動場所外舉行大型宗教活動，應當由主辦的宗教團體、寺觀教堂在擬舉行日的30日前，向大型宗教活動舉辦地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府宗教事務部門提出申請，由其進行審批。同時，大型宗教活動應當按照批準通知書載明的要求依宗教儀規(guī)進行，不得違反本條例第3條、第4條的有關規(guī)定。大型宗教活動舉辦地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和縣級以上地方人民政府有關部門應當依據(jù)各自職責實施必要的管理。另外，第40條還規(guī)定了相應的法律責任。

舉行宗教活動既是宗教自由的必然內(nèi)涵，同時也是表達自由（主要是集會自由）的應有之義。表達自由是各國憲法和國際公約規(guī)定的基本權利之一。我國憲法也有相應規(guī)定。但在此，我們應該解決的首要問題是：“大型宗教活動”的認定標準是什么？我們應該如何界定大型宗教活動場所？對此，本次問卷針對這個問題做了具體的調(diào)查，分析數(shù)據(jù)顯示：一半以上（51%）的信教群眾認為在宗教場所內(nèi)進行的宗教活動就可以被定性為大型宗教活動，18%的信眾認為在宗教場所外進行的、即使人數(shù)在1 000人以下的宗教活動也應定義為大型宗教活動，11%的信眾認為大型宗教活動應界定為宗教場所外進行的人數(shù)在1 000至2 000人的宗教活動，20%的信眾認為應界定為宗教場所外進行的人數(shù)在2 000人以上的宗教活動（見圖41）。信教群眾的這一判斷為如何界定大型宗教活動提供了民意上的參考和依據(jù)。

圖41 大型宗教活動的規(guī)模

圖42 經(jīng)常舉辦大型宗教活動是否必要

其次，圖42與圖43顯示，有82%的信教群眾認為經(jīng)常舉辦大型宗教活動是有必要的，70%的信教群眾認為政府不應該限制舉辦大型宗教活動的次數(shù)。他們認為政府應該放開對其舉辦大型宗教活動的限制，包括《條例》第22條所規(guī)定的嚴格申請批準程序。受宗教情感的影響，信教群眾大多希望舉辦和參加較多的宗教活動，也希望官方能夠在宗教活動的舉辦方面脫敏松綁，不作過分干涉，而這些意見和建議也應當被制定宗教法規(guī)的立法者廣泛聽取。

圖43 政府是否應當限制大型宗教活動的次數(shù)

圖44 信教群眾對大型宗教活動審批程序的評價（2009年）

最后，在實踐中宗教團體申請舉辦大型宗教活動過程中都會遇到很多的困難，對此，2009年的問卷做了相應的調(diào)查。實踐中，至2008年以來已經(jīng)出現(xiàn)宗教活動場所多次申請但遲遲批不下來，宗教活動無法開展等各種問題。而對于大型宗教活動的審批，大多數(shù)信眾（59%）則認為報請批準程序的手續(xù)十分復雜，批準需時較長（見圖44）。由于政府工作效率太低，一些正常宗教活動的申請遲遲得不到回應，導致很多很好的活動無法開展，限制了宗教對社會發(fā)展的良性作用的發(fā)揮。

（二）大型造像管理問題評析

近幾年來，不少地方出現(xiàn)了濫造露天佛像（包括神像）之風，形成了一批在政府宗教工作部門管理之外的、非法的露天大型造像。據(jù)18個省、直轄市統(tǒng)計，目前亂建的露天佛像多達120余座。在一些大中城市和風景名勝區(qū)，出現(xiàn)了規(guī)模龐大的露天佛像。這些亂建的佛像，大多是海內(nèi)外企業(yè)或個人，有的甚至是國內(nèi)地方政府部門以各種名義興建的以贏利為目的的游覽設施，其中不少非佛非道，文化品位低劣。

《條例》第24條規(guī)定：“宗教團體、寺觀教堂擬在宗教活動場所外修建大型露天宗教造像，應當由省、自治區(qū)、直轄市宗教團體向省、自治區(qū)、直轄市人民政府宗教事務部門提出申請。省、自治區(qū)、直轄市人民政府宗教事務部門應當自收到申請之日起30日內(nèi)提出意見，擬同意的，報國務院宗教事務部門審批。國務院宗教事務部門應當自收到在宗教活動場所外修建大型露天宗教造像報告之日起60日內(nèi)，作出批準或者不予批準的決定?！本唧w而言，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)修造露天造像，必須依據(jù)《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，向所在城市的城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，并依法辦理有關手續(xù)。在風景名勝區(qū)內(nèi)修建露天造像，還需按照建設部《風景名勝區(qū)建設管理規(guī)定》，由省級政府建設主管部門和宗教工作部門核報省級人民政府同意后，由建設部和國務院宗教局審判，按照基本建設審批程序報有關主管部門審批立項。

圖45 修建大型宗教露天造像是否需要政府同意

對于《條例》關于露天大型造像的相關規(guī)定，宗教人士和政府持兩種不同的觀點，調(diào)查顯示，大部分宗教界人士認為政府的規(guī)定過于嚴苛，不利于其宗教活動的開展。而宗教政府官員則認為這種管理限制的規(guī)定是有必要的。本次問卷也就露天大型造像的審批問題做了相應的調(diào)查，調(diào)查中顯示78%的信教群眾認為修建大型露天造像需要得到政府同意的規(guī)定是合理的，22%的信教群眾認為政府這樣的規(guī)定過于嚴苛，不利于宗教活動的開展（見圖45）。從調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，大部分宗教人士是支持這種規(guī)定的，在我們同教職人員的座談和實地調(diào)研中，就露天大型造像的修建問題，也有宗教人士指出這樣的規(guī)定在某種程度上是有利于對其宗教文化的保護的，目前經(jīng)常出現(xiàn)一些商業(yè)性質(zhì)的露天造像建筑，其造像的形象有悖于宗教精神的傳播，而僅僅是以盈利為目的的商業(yè)手段。

（三）關于宗教團體出版活動的研究

目前，在司法實務中對于宗教團體出版活動的限制是十分嚴格的。2010年1月以來，艾比布拉·伊布拉依木自將3 355本非法出版的宗教類圖書銷往和田、喀什、庫爾勒等地，非法經(jīng)營數(shù)額達10．35萬元。2011年12月16日，偵查機關依法查獲尚未銷售的125 250本宗教類非法出版物。經(jīng)鑒定，52種圖書為非法出版物，20種圖書為盜印非法出版物，76種圖書為未經(jīng)批準進口出版物。法院認為，艾比布拉·伊布拉依木以營利為目的，銷售非法出版的宗教類圖書，嚴重擾亂市場秩序的行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪，情節(jié)特別嚴重。鑒于被告人艾比布拉·伊布拉依木歸案后能坦白交代其全部犯罪事實，遂依法以非法經(jīng)營罪判處其有期徒刑10年，罰金20萬元。另一典型案例是蔡卓華案。蔡卓華、肖云飛、肖高文及肖高文的妻子胡錦云四人，因印刷及分發(fā)數(shù)十萬冊基督教書籍，于去年9月先后在北京及湖南衡山縣被捕，隨后被海淀區(qū)檢察院以“非法經(jīng)營罪”及“窩藏贓物罪”起訴。今年11月8日，海淀區(qū)人民法院裁定四人全部罪名成立，蔡卓華、肖云飛、肖高文分別被判有期徒刑3年、2年和1年半，胡錦云免于刑事處分，涉案總罰金及沒收款項超過人民幣40萬元，從蔡卓華倉庫中查出的近24萬冊基督教書籍也被盡數(shù)沒收。

圖46 是否編印宗教出版物

圖47 是否公開出版發(fā)行宗教出版物

圖48 宗教團體是否有必要公開出版發(fā)行宗教出版物

我國《憲法》第35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！睉椃ㄙx予了公民出版的基本權利，當然，宗教界人士作為公民中的一種也應當享有出版的權利，但《條例》第7條第1款規(guī)定：“宗教團體按照國家有關規(guī)定可以編印宗教內(nèi)部資料性出版物。出版公開發(fā)行的宗教出版物，按照國家出版管理的規(guī)定辦理。”本款的規(guī)定在《條例》的基礎上體現(xiàn)了自由的原則，為宗教團體的發(fā)展提供了一個相對自由的空間，但也在一定程度上限制了宗教團體出版的基本權利。

本次調(diào)研就宗教出版活動的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：46．2%的宗教團體編印發(fā)行內(nèi)部出版物，而僅有39．4%的宗教團體公開出版發(fā)行宗教出版物，可見，政府對宗教團體出版活動的限制是十分大的，特別對公開發(fā)行出版的限制力度更是大于對內(nèi)部出版物的限制。究其根源，我們對宗教團體出版發(fā)行的必要性也做了相應的調(diào)研，有74%的信教群眾認為宗教團體的出版活動是十分有必要的，這更有利于對其宗教的傳播和發(fā)展（見圖46、圖47、圖48）。

（四）外事活動現(xiàn)狀評價

由于我國尚處于社會主義初級階段，發(fā)揮愛國宗教人士的作用，通過他們開展各種宗教對外交往活動，有助于提升我國國際影響和國際形象。但無論在歷史上還是當前實踐中也確實存在著外國敵對勢力通過宗教進行滲透，破壞社會主義現(xiàn)代化建設的情況。正因為如此，我國憲法第36條第4款特別規(guī)定：“宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配。”《條例》第4條規(guī)定：“各宗教堅持獨立自主自辦的原則，宗教團體、宗教活動場所和宗教事務不受外國勢力的支配。宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員在友好、平等的基礎上開展對外交往；其他組織或者個人在對外經(jīng)濟、文化等合作、交流活動中不得接受附加的宗教條件?！币簿褪钦f，國家對宗教對外交往是肯定的，但這種交往的前提必須是獨立自主自辦，排除外國勢力的支配。

從調(diào)查結(jié)果看，東部、西部、中部信眾的反饋近似，超過半數(shù)的信眾（東部61．5%、中部55%、西部51%）選擇了“有條件許可”對外交流；認為宗教對外交流“完全自由或比較自由”的信眾分別為東部28．5%、中部35．9%、西部25．3%；認為“政府對宗教對外交流嚴格限制”的信眾分別為東部10%、中部9．1%、西部23．7%（見圖49）。不難看出，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平相對于中東部地區(qū)較低，其在對宗教對外交流的態(tài)度上也表現(xiàn)為較中東部地區(qū)更為限制。

在不同宗教之間，天主教對宗教對外交流持嚴格限制態(tài)度的比例為8．3%，居五大宗教末位。而佛教信眾回答卻達到19．8%，認為其對外交流活動受到了嚴格的限制。普遍來看，五大宗教認為政府對宗教對外交流所持的態(tài)度均為“有條件許可”所占比例最大（佛教38．8%，道教75．2%，伊斯蘭教63．3%，天主教55．6%，基督教60%）（見圖50）。

圖50 各宗教對宗教對外交流自由度評價

在2009年的問卷中，為進一步了解各個宗教對外交往情況，我們還對近年來教職人員出國、出境交流及邀請外國人到國內(nèi)進行交流情況做了調(diào)查。在受調(diào)查的全部508名教職人員中，有85人表示曾經(jīng)出國、出境交流，55人曾邀請外國人到國內(nèi)進行交流。曾出國、出境交流的教職人員中有43人（50．6%）認為其辦理出境手續(xù)繁于普通公民。就教職人員雖然申請但實際卻未能出國交流的原因，回答“沒有申請的渠道”者為28．9%；回答“申請后未獲得批準”者，全國平均為19．1%。實際出境交流或曾邀請外國人來華交流的教職人員中，全國有63．6%的教職人員認為“邀請手續(xù)繁瑣但可以辦理”，20%認為“辦理出國手續(xù)比較便捷”，剩下16．4%的教職人員表示“相關機構(gòu)不予辦理出入國（境）手續(xù)”。

七、進一步完善宗教事務管理法制化及其運行效果的建議

在新的歷史條件下，貫徹四中全會《決定》和習近平總書記系列講話精神，做好宗教工作必須：

（一）要堅持黨對宗教工作的領導，全面落實黨的宗教工作基本方針，正確對待和處理宗教問題，保障公民宗教信仰自由，依法加強對宗教事務的管理，積極引導宗教與社會主義社會相適應

黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。宗教事務千頭萬緒，極端復雜，離開黨的領導和宗教工作基本方針，就容易偏離宗教工作的主航向，陷入官僚主義和經(jīng)驗主義的窠臼。全面推進依法治理宗教，理應發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進黨的政策和國家法律互聯(lián)互動，充分發(fā)揮宗教在實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧中的作用，依法保護宗教信仰自由，優(yōu)化宗教事務管理，關照民生需求，安頓世道人心，實現(xiàn)宗教事務依法善治。

（二）要牢固樹立法治思維和法治觀念，堅持在法治軌道上推進宗教工作，提高依法管理宗教事務的水平

一方面，要提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)嚴格依法管理宗教事務的干部隊伍。宗教執(zhí)法是將宗教政策和法律規(guī)定付諸實施的過程，它直接關系到“紙面上的法”變成“行動中的法”的實際效果。執(zhí)法人員在管理宗教事務時的政策水平、宗教學識、工作態(tài)度及其自身素質(zhì)對宗教事務有重大影響。他們在執(zhí)法中必須了解宗教的特性、結(jié)合宗教的相應特點，才能真正在信教群眾中樹立法律的權威，保證法律的實現(xiàn)。如果宗教管理部門及其工作人員不了解、不熟悉宗教，不能有效維護宗教團體的合法權益，“瞎指揮”“亂彈琴”就會傷害信教群眾感情，敗壞宗教管理部門的聲譽。為此，必須加快提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)一支既懂法律又懂宗教的公務員隊伍，提高宗教管理績效，保持社會和諧穩(wěn)定。另一方面，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。應該把宗教法治建設成效作為衡量宗教管理機關工作實績的重要內(nèi)容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察宗教干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。

2012年11月，黨的十八大報告中提出“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能轉(zhuǎn)變”的要求。李克強指出，“進一步簡政放權，這是政府的自我革命”，為此，政府要改變管理方式，加強事中事后監(jiān)管，切實做到“放”“管”結(jié)合。只有“把該放的權放掉”，才能集中精力“把該管的事管好”。行政理念的這一改革對于宗教事務管理也充滿借鑒意義。從我國《條例》的現(xiàn)行規(guī)定來看，我國傳統(tǒng)的宗教事務管理模式是以約束為主的，即在宗教團體和宗教場所活動的絕大多數(shù)事務當中，政府宗教管理機關作為管理者扮演了至關重要的角色，不僅有對教職人員的備案管理、對宗教活動場所的管理、對利用宗教進行不正當行為的管理，還包括宗教對外交往活動的管理以及對旅游資源的開發(fā)管理等，這種管理體制可以說是一種典型的“約束—服從”型行政管理關系，指令和指導較多，引導和自治較少。圖2所示的教職人員對《條例》權利義務配置情況的評價也印證了這一點。當相當比例的被調(diào)查者認為在《條例》的權利義務規(guī)定中，宗教人士所享有的權利少、義務多，而管理部門權利多、義務少時，這種以強調(diào)義務為核心的管理思路與模式便值得我們反思。

為了調(diào)查教職人員和信教群眾對于宗教事務理想管理模式的看法，本次調(diào)研設計了如下問題：您認為將來有關宗教立法的宗旨應當是什么？由圖51可以看出，只有約1／3的教職人員和信教群眾認為引導宗教活動和宗教行為以使之規(guī)范化更應當成為宗教立法的宗旨，而61．3%的教職人員和66．5%的信教群眾認為保障自由和促進自治對于宗教事務管理更為重要。這進一步說明，面對現(xiàn)行宗教事務管理的思路，大多數(shù)宗教人士認為管控過嚴，而自由和保障偏少，這一調(diào)查結(jié)果為《條例》、甚至整個宗教法制應當走向何處指明了方向。

圖51 教職人員和信教群眾推崇的宗教立法的宗旨

將宗教治理的理念核心由管理控制向自由保障轉(zhuǎn)移，推動宗教事務管理部門進一步簡政放權是中國宗教法制發(fā)展的必然趨勢，而在推進這一進程的過程中，我國立法者和行政部門可以借鑒美國的相關規(guī)定。在美國，聯(lián)邦和州政府沒有設立專門負責宗教事務的職能部門，而是采取比較開放的、著眼于宗教團體對社會促進的客觀效果評估的管理模式，使得宗教機構(gòu)參與到各類廣泛的社會服務當中，形成互惠、信任和社會和諧的整體規(guī)范和網(wǎng)絡系統(tǒng)，使之成為解決教育危機、城市貧困、嚴重失業(yè)、公共衛(wèi)生以及控制犯罪和毒品等問題的社會資源。從而形成既利于宗教自身完善又有益于社會公眾，同時減輕政府部分負擔的宗教管理格局。其對宗教組織的管理和約束卓有成效，體現(xiàn)了開放、共贏的管理理念。

盡管我國在政治制度、經(jīng)濟基礎、文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)達程度等多方面與美國有很大不同，但其對宗教事務開放式管理的理念卻也同樣適合我國宗教事務的管理——即賦予宗教團體相當程度的自由，盡量不干涉或少干涉宗教內(nèi)部事務，使其在促進社會發(fā)展、解決社會問題方面充分發(fā)揮積極作用。與美國宗教對社會的顯著而積極的作用相比，宗教對社會發(fā)展的推動力在我國依然受到程度不輕的牽制，其促進社會和諧的潛力尚且處于“休眠”或“半休眠”狀態(tài)。這非但無益于我國宗教事務的管理，對社會整體福利而言更是一種巨大的資源浪費。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上以約束為主的宗教管理理念，充分調(diào)動宗教團體的積極主動性，引導其在社會公益特別是教育和慈善等事業(yè)中做出貢獻，減輕政府的負擔，將是我國宗教事務管理未來的發(fā)展方向。

其基本理由在于：第一，管理不是限制，而是規(guī)范，管理和規(guī)范的本性不是為了約束、強迫，而是為了更好地管理、促進宗教事務的自治與自由。宗教事務管理只應對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行管理，而不是對一切宗教事務的管理，政府部門不應該做那些“不該管”“管不了”也“管不好”的事。社會公共事務管理是政府的職責所在，如果不管理就是政府的缺位和失職。

第二，無論是約束還是引導，本質(zhì)上都屬管理，二者的根本區(qū)別在于政府介入宗教事務的深度。在約束為主的管理理念下，信眾們?nèi)菀鬃躺鷮φ阶诮探M織的逆反心理，減少對正式宗教活動的參與，轉(zhuǎn)而去參加滿足自己信仰需求的宗教組織和宗教活動，如此一來，形成宗教資源和產(chǎn)品消費的替代現(xiàn)象，將會造成宗教市場的復雜化，政府對宗教事務的管理將會面臨更大的挑戰(zhàn)。在這個意義上，政府的管理更像是對運行中的車輛船只引導航向，而不是親自駕駛，越俎代庖。

第三，我國政府宗教事務管理正在經(jīng)歷著一個從單靠政策管理方式向政策引導與依法管理相結(jié)合方式的重要轉(zhuǎn)變。這是我國法制建設的基本要求，但宗教事務管理的法制化不僅包括立法，司法、執(zhí)法及普法等方面也同樣是法制建設的有機組成部分，尤其在政府行政執(zhí)法中，因傳統(tǒng)上以約束為主的管理理念已經(jīng)導致宗教事務管理中的一些頑癥難以根治，轉(zhuǎn)變管理方式成為客觀必然。本文所說的以引導為主的宗教管理是以較為完善的宗教法律、法規(guī)體系和配套政策為基礎的；它限制政府行政權力的過分行使，行政權力介入宗教事務的深度僅限于涉及到國家和公共利益的宗教事務；它的核心思想是堅持宗教信仰自由的憲法原則，并以之作為宗教事務管理的根本指針。

第四，構(gòu)建以引導為主、依法管理的宗教事務管理格局，意味著各宗教團體將獲得更廣泛的自治空間。我們要依法準確定位宗教協(xié)會，賦予其法律認可的同其他社會團體同等的資格，使其能夠真正具有代表性和組織性，進而維持宗教活動場所內(nèi)的正常秩序，杜絕各類非法行為的發(fā)生，維護廣大信教群眾的合法利益。

可以預見，在我國政府由傳統(tǒng)的管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)型的大背景下，從“約束為主，只管不理”向“引導為主，依法管理”的方向發(fā)展應當是國家宗教事務管理的發(fā)展趨勢。隨著宗教法規(guī)的完善，政府對宗教的管理必將做到有法可依，有法必依，宗教也將在和諧社會中更好地發(fā)揮其良性作用。

（三）提高執(zhí)法人員素質(zhì)，嚴格依法行政

宗教執(zhí)法是將宗教政策和法律規(guī)定付諸實施的過程，它直接關系到“紙面上的法”變成“行動中的法”的實際效果。執(zhí)法人員在管理宗教事務時的政策水平、宗教學識、工作態(tài)度及其自身素質(zhì)對宗教事務有重大影響。他們在執(zhí)法中必須了解宗教的特性、結(jié)合宗教的相應特點，才能真正在信教群眾中樹立法律的權威，保證法律實現(xiàn)。調(diào)查中，受調(diào)查信眾認為政府部門及其工作人員了解和不了解宗教的比例五五開，說明至少有一半的宗教執(zhí)法工作被群眾看成是“瞎指揮”“亂彈琴”，沒有維護好宗教團體的合法權益，傷害了信教群眾感情，同時也敗壞了宗教管理部門的聲譽。為此，必須加快提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)一支既懂法律又懂宗教的公務員隊伍，提高宗教管理績效，保持社會和諧穩(wěn)定。

現(xiàn)實生活中也還存在許多讓執(zhí)法人員不愿或不敢管理宗教事務的障礙性因素。第一，在政府各部門中，宗教管理部門通常都被看作是“清水衙門”和邊緣部門，其受領導重視程度遠不如同級其他單位，因此得到的人力、物力、財力和政策支持都有所欠缺，這在很大程度上影響了執(zhí)法人員管理宗教事務的積極性和能動性。第二，宗教行為同其他普通的社會行為相比，往往被超驗思維所決定，從而導致其行為有比較強烈的感情色彩。由于信眾普遍具有先入為主的精神“意蒂”，使得宗教信徒對宗教執(zhí)法工作的評價常常不如普通人對政府管理的評價那么客觀，主觀色彩更濃厚一些。此時如果宗教管理者的工作態(tài)度生硬、工作方法簡單粗暴，則其管理行為便無法得到廣大信眾的認可與支持，嚴重者會激化矛盾，釀成信眾的游行示威和群體性事件，使宗教管理工作遭受重大挫敗，進而造成宗教執(zhí)法人員不愿、不敢進行宗教事務的管理。第三，因受長期“左”傾思想的影響，一些干部把依法管理宗教事務同支持宗教發(fā)展壯大簡單劃等號，誤認為在現(xiàn)階段推動宗教發(fā)展在本質(zhì)上與共產(chǎn)黨所持的無神論無法融合，于是思想保守，對宗教事務進行全方位的監(jiān)督和管理，嚴格約束宗教團體、信教群眾及相關宗教活動，唯恐天下大亂。依法管理宗教事務，關鍵還在于“依法”二字。縱使宗教管理人員有很高的素質(zhì)，也敢于管理宗教事務，但是不依法管理，帶來的危害仍將十分嚴重。調(diào)查問卷特別設置了考察地方宗教管理機關及其工作人員是否忠實地執(zhí)行中央政策和法律的問題。根據(jù)2013年～2014年的調(diào)查反饋，9．3%認為完全一致，27．6%認為通常一致，偶爾不一致，31．4%認為有時一致、有時不一致，13．4%認為通常不一致、偶爾一致，2．8%認為完全不一致，另有約12．2%的被調(diào)查者不清楚，3．3%的問卷缺失。這其中，認為地方執(zhí)法與中央宗教政策并不一致的占到近乎一半，換言之，就是有一半人認為地方上的實際宗教執(zhí)法工作通常同中央宗教法規(guī)政策不一致，有很多數(shù)。這樣的結(jié)果當然令人震驚（見圖52）。

圖52 地方宗教管理機關及其工作人員是否執(zhí)行中央政策和法律的忠誠度

（四）要堅持立法先行，提高立法質(zhì)量，努力形成完備的宗教法律規(guī)范體系

進入21世紀以來，宗教問題受到越來越多的關注，學術界、宗教團體、宗教事務管理部門就宗教與法治（法律）、宗教與社會和諧等主題舉行過多次學術研討和對話。在這些討論中，依法管理宗教事務已經(jīng)成為共識，由此也使得進一步加強宗教活動法制化，形成完善的宗教法律體系被提上議事日程。為此，我們擬定了如下問題，對宗教人士眼中當前宗教活動法制化的優(yōu)先任務進行調(diào)查：請按當前宗教活動法制化任務的緊迫程度，由強到弱對以下選項進行排序。A．對宗教團體進行明確的定性；B．制定切實可行的宗教政策；C．加強執(zhí)法，使現(xiàn)有有關宗教的法律得到切實貫徹落實；D．提升立法層級，盡快制定《宗教法》；E．加強對地方政府管理宗教事務的監(jiān)督檢查。

根據(jù)這一題目的反饋，認為最為緊迫的任務排序是：宗教活動場所的法人資格問題（27．3%），制定切實可行的宗教政策（22．5%），加強執(zhí)法使有關宗教的法律得到貫徹落實（20．3%），提升立法層級盡快制定《宗教法》（20．3%），加強對地方政府管理宗教事務的監(jiān)督檢查（9．6%）。從中可以看出，我國現(xiàn)行法律未明確承認宗教活動場所的法人地位，致使宗教界進行各類宗教儀式儀軌、寺觀廟堂對外開展業(yè)務以及募集財物資金等事項均缺乏法律保護，宗教活動場所是否具備法人地位，由此成為教職人員心目中亟需解決的法律問題，這也成為當下我國宗教法治建設的優(yōu)先任務（見圖53）。

圖53 宗教管理法制化最緊迫問題排序

認為最為緊迫的前三項任務加總后的排序是：制定切實可行宗教政策（77．7%，其中列第一22．5%、列第二33．1%、列第三22．1%）；加強執(zhí)法使有關宗教的法律得到貫徹落實（75．3%，其中列第一20．3%、列第二21．2%、列第三33．8%）；提升立法層級盡快制定《宗教法》（53．3%，其中列第一20．3%、列第二19．9%、列第三13．1%）；宗教活動場所的法人資格問題（46．9%，其中列第一27．3%、列第二9．3%、列第三10．3%）；加強對地方政府管理宗教事務的監(jiān)督檢查（46．9%，其中列第一9．6%、列第二16．6%、列第三20．7%）。筆者以為，根據(jù)新形勢改進和優(yōu)化黨的宗教政策、統(tǒng)一和加強宗教執(zhí)法工作、制定既保護宗教信仰自由又保證國家對宗教事務管理的《宗教法》，無疑是我國中長期宗教法治建設中的重要任務。還需強調(diào)的是，不少被調(diào)查者對加強地方行政管理宗教事務的監(jiān)督檢查抱有較高關注度，認為完善監(jiān)督檢查能夠消除地方在執(zhí)法時出現(xiàn)的種種腐敗尋租行為，為此，進一步落實依憲治國、促進依法行政、依法處理宗教事務十分重要（見圖54）。

圖54 宗教管理法制化緊迫問題排序

由此可見，被調(diào)查者對于法律政策的制定和實施情況均有較大意見。其中為了進一步改善《條例》的運行效果，立法方面的以下三項內(nèi)容值得在今后的工作中進一步完善和落實。

其一，將現(xiàn)有政策法規(guī)予以清理綜合，將其他法規(guī)規(guī)章中的創(chuàng)新性規(guī)定吸收入《條例》。2004年11月，《條例》正式頒布，在該法制定之前，國家已經(jīng)出臺一系列政策文件以規(guī)制宗教活動，如1982年頒布的《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》、1991年頒布的《中共中央、國務院關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》等等；該法出臺之后，國家又針對宗教事務各項具體工作制定了一系列的具體規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及外國人宗教活動、宗教團體、宗教活動場所、宗教院校、宗教慈善等各個方面。除中央的法律政策之外，全國各地也大多頒布了適用于本省市的地方政府規(guī)章，由此形成了國家管理宗教事務的龐大法規(guī)網(wǎng)絡。然而，這些政策法規(guī)之間的銜接狀況卻未能盡如人意。例如，在是否允許傳教這一問題上，1982年的《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》明確規(guī)定：“任何宗教組織和教徒也不應當在宗教活動場所以外布道、傳教，宣傳有神論，或者散發(fā)宗教傳單和其他未經(jīng)政府主管部門批準出版發(fā)行的宗教書刊”，這一條款從根本上否決了傳教的合法性。然而，《條例》中對傳教只字未提，按照“法無禁止即自由”的法律原則，該法似乎又默許了傳教的空間；但令人困惑的是，在《條例》實施后頒布的若干國務院行政規(guī)章和地方政府規(guī)章（如山東省、陜西省、河北省、遼寧省、北京市的《條例》）中，又重新將傳教行為列入法律禁區(qū)，這些莫衷一是的法律條文實在讓宗教人士無所適從。正是基于這些矛盾，宗教事務管理領域的法規(guī)清理才格外有必要，并且基于法治原則，法規(guī)清理應以《條例》這一較高位階法律規(guī)范為準，而不應受方針政策等非法律形式的過分影響。此外，在法規(guī)清理的過程中也應善于總結(jié)發(fā)現(xiàn)其他規(guī)范的亮點，對于符合社會發(fā)展潮流和廣大人民意愿、在實踐中又確實收效良好的新舉措新嘗試，《條例》應以積極開放的姿態(tài)予以吸納并加以規(guī)定。

其二，完善配套法規(guī)，彌補法律空白。像《宗教事務條例》這樣的高位階行政法規(guī)只能對宗教事務（管理）作出原則性規(guī)定，付諸實踐時還必須通過一系列規(guī)章、規(guī)定進行細化，使之具有可操作性，從而形成“行政法規(guī)－規(guī)章規(guī)定”的法律實現(xiàn)結(jié)構(gòu)，否則《條例》的規(guī)定無法落實，會使之成為一紙空文。正面例證如：《條例》第11條規(guī)定：“信仰伊斯蘭教的中國公民前往國外朝覲，由伊斯蘭教全國性宗教團體負責組織?！北緱l屬于原則性規(guī)定，需要有更為具體的規(guī)定指導穆斯林的朝覲行為。對此，1995年就由國務院宗教事務局、國家外匯管理局、外交部、公安部、中國銀行、海關總署、民用航空總局等部委聯(lián)合發(fā)布了《關于自費朝覲若干規(guī)定的通知》，該通知因合乎《條例》規(guī)定而繼續(xù)有效，起到了將《條例》中關于朝覲規(guī)定具體化的效果。反面的例證也不少，如《條例》第26條規(guī)定：“以宗教活動場所為主要游覽內(nèi)容的風景名勝區(qū)，其所在地的縣級以上地方人民政府應當協(xié)調(diào)、處理宗教活動場所與園林、文物、旅游等方面的利益關系，維護宗教活動場所的合法權益。”但是，由于實踐中缺少由各個部門（如旅游、城建、文化、水利、園林、工商、民政等）聯(lián)合制定的具有執(zhí)行力的法律文件，加之全國各省、自治區(qū)、直轄市所屬各個宗教活動場所（基于歷史淵源、經(jīng)濟發(fā)展水平、開發(fā)開放程度以及諸般現(xiàn)實因素）情況各異，致使各宗教派別、團體同當?shù)卣g關于是否以宗教活動場所作為旅游資源進行規(guī)劃開發(fā)、如何管理、如何分配收益，保證宗教活動正常、莊嚴地舉行等方面都存在或多或少的分歧，造成實踐中的混亂與利益沖突。再如《條例》第3章“宗教活動場所”規(guī)定了宗教團體設立宗教活動場所應實行申請、審批、登記制度，據(jù)此可以推論宗教活動場所的產(chǎn)權應當是明晰的。但在實踐中，宗教活動場所產(chǎn)權不明晰的情況大量存在，對此亟需制定宗教財產(chǎn)相關制度。

其三，以《條例》為依托，適時制定《宗教法》?！稐l例》是我國第一部宗教方面的綜合性行政法規(guī)，其制定頒布使我國宗教事務管理法制化進程向前邁進了一大步，但受其法律地位的制約，該法依然存在著無法克服的不足。如作為一部行政管理性規(guī)范，無法最廣泛地反映民意的要求；其法律位階也決定了它無法填補憲法－法律－行政法規(guī)－部門規(guī)章這一等級結(jié)構(gòu)的空缺，不能擔負起系統(tǒng)規(guī)定宗教自由（含信仰自由、傳教自由、出版自由）、厘清宗教團體自治與政府宗教管理之邊界、明晰宗教團體的法律地位與財產(chǎn)權歸屬、規(guī)范各類宗教活動及相關關系（如慈善、教育、旅游、規(guī)劃建設）等全部職能。因此，在各項條件成熟的情況下，我們?nèi)詰凇稐l例》法律文本及其十年運作經(jīng)驗的基礎上總結(jié)優(yōu)勢、克服不足，謀求一部統(tǒng)一高位階的《宗教法》的制定。

（五）要依法妥善處理涉及宗教因素的社會問題，促進宗教關系和諧，要依法解決宗教工作的重點難點問題，發(fā)揮宗教界人士和信教群眾的積極作用，把他們的力量凝聚到實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的目標上來

黨的十八屆四中全會《決定》指出，要“高舉民族大團結(jié)旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進民族關系、宗教關系和諧”。當前，圍繞著宗教財產(chǎn)的法律保護、寺廟宮觀“被承包”的法律規(guī)制、宗教團體和宗教活動場所的法律定位、教職人員合法權益保護、宗教慈善事業(yè)的依法治理與促進、宗教事務立法的民主參與、反邪教治理體系與治理能力創(chuàng)新以及依法嚴厲打擊宗教極端主義、民族分裂主義和暴力恐怖主義等問題十分突出，需要依據(jù)黨的宗教工作基本方針和憲法法律認真分析，深入研究，形成合乎社會發(fā)展需要的系統(tǒng)政策闡述，完善優(yōu)化宗教工作的體制機制，制定出切實可行的法律對策，協(xié)調(diào)處理好公民宗教信仰自由和世俗社會管理的關系，處理好執(zhí)政黨與宗教之間、宗教與宗教之間、信教者與不信教者之間、宗教內(nèi)部不同派別或組織之間的關系，用中國特色社會主義理論體系教育宗教界人士和信教群眾，培養(yǎng)造就堅持走中國特色社會主義道路的合法公民和宗教后備力量，促進宗教關系總體和諧穩(wěn)定。

（六）完善宗教法人制度，明確宗教財產(chǎn)歸屬

法人是指法律上具有獨立人格的組織，它們就像自然人一樣享有法律上的權利與義務，可以發(fā)起或接受訴訟。作為現(xiàn)代法治國家規(guī)范社會組織民事關系的基本制度，法人能夠以政府、法定機構(gòu)、公司、法團等形式出現(xiàn)。具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務。將宗教團體、宗教活動場所納入法人制度的范疇，是依法管理宗教事務的關鍵，是完善宗教法律制度與其他相關民事法律制度銜接的橋梁，也是解決宗教財產(chǎn)所有權主體及其歸屬的基礎性制度安排。

依照我國現(xiàn)有的《條例》規(guī)定，已經(jīng)合法登記的宗教團體可以獲得社會團體法人的地位，在法律身份上已經(jīng)實現(xiàn)了獨立。但是，就這一社會團體法人地位能否有效實現(xiàn)其職能，尤其是能否合理利用宗教財產(chǎn)方面，學界產(chǎn)生了不同的認識：第一種觀點主張比照社團法人確定宗教財產(chǎn)所有權主體及其歸屬[8]。但其缺點在于：把宗教財產(chǎn)規(guī)定為社會所有，實際上是把宗教財產(chǎn)當成了無主財產(chǎn)，給侵犯宗教財產(chǎn)提供了可乘之機；把宗教財產(chǎn)規(guī)定為“信教群眾集體所有”或宗教協(xié)會不妥，違背了信教群眾捐獻財產(chǎn)的真實意思。第二種觀點則主張借鑒日本的宗教法人制度，①日本《民法》第34條規(guī)定：“不以營利為目的的祭祀、宗教、慈善、學術、技藝以及其他與公益有關的社團和財團，在獲得管轄官署的許可后，可以成為法人?！弊诮虉F體在通過專門委員會的審查合格后，在法律上被賦予法人資格，擁有了法人資格后即取得宗教財產(chǎn)權。我國臺灣地區(qū)不僅通過《宗教團體法草案》確立了宗教團體的法人制度，還對不同的宗教團體做了分類，專門制定《監(jiān)督寺廟條例》解決佛道教的宗教財產(chǎn)問題。創(chuàng)設“宗教法人”這一特殊的法律概念，規(guī)定取得宗教法人資格的宗教團體可以依法獲得宗教財產(chǎn)的處分權和繼承權。使之既能介于社團和財團之間從事屬于民法范疇的世俗性經(jīng)濟活動，又保留其神圣性的宗教信仰活動，免于同一般社團法人性質(zhì)相混[9]。但其缺點在于：需要在立法上不僅修訂《物權法》相應條款，還應由全國人大另行制定基本法律層面的《宗教法》或《宗教法人法》；牽涉到對宗教的定義及對宗教團體內(nèi)外部劃分問題，協(xié)調(diào)難度極大。第三種觀點主張財團法人形式是宗教法人的重要形式，（一切）宗教財產(chǎn)，都屬于作為財團法人的寺廟宮觀所有[10]。其缺點在于：當前我國財團法人的登記和規(guī)范還不成熟，也未形成適合財團法人的運作模式，據(jù)此難以保障宗教財產(chǎn)的有效運用和保護；我國歷史上對于宗教財團法人的宗教財產(chǎn)所有權的確認與保護近乎沒有，迄今有限的財團法人實踐效果也不佳；宗教團體不能簡單地理解為財團法人，它是因“信仰－活動”而存在，而非以“財產(chǎn)—用益”而存在。

比起宗教團體的法人類型之爭，宗教活動場所在法人資格方面面臨的問題更嚴重也更急迫。由于現(xiàn)行法律并未授予其獨立法人地位，宗教活動場所在實踐中往往縛手縛腳、步履維艱。為此，佛教代表釋永信曾在多種場合提出宗教活動場所法人化的必要性：（1）宗教活動場所在《民法通則》所列舉的四類法人中無處安置，無法通過變通獲得法人資格，其實際參與的大量社會民事活動不受法人制度的嚴格規(guī)范、管理和保護，《民法通則》以及專門法規(guī)規(guī)定的宗教財產(chǎn)權利也就被懸置。（2）寺廟宮觀的所有權因宗教活動場所的非法人地位難以得到法律確認，造成政府管理監(jiān)督漏洞和可能的社會隱患，也使寺觀在內(nèi)部管理尤其是參與世俗事務中忽于法人的規(guī)范自律和公信力，同時給侵害宗教合法權益留下空間。（3）許多歷史悠久的傳統(tǒng)宗教活動場所同時也是我國非物質(zhì)文化場所遺產(chǎn)，其核心是傳承人。但是，具有悠久歷史文化傳承，并有世界性影響的傳統(tǒng)佛寺連名義上的法人地位都不具備，這不僅“依法”抑制了其社會文化價值的發(fā)揮，更縱容了民族文化資產(chǎn)的流失。（4）賦予傳統(tǒng)宗教活動場所法人資格，是依法、平等開展對外文化交流的現(xiàn)實要求和法律保障。大量國際文化交流活動與合作所直接針對的宗教活動場所無法直接簽約，造成合作方困擾和疑惑，既影響了中國宗教政策形象，也為合作留下法律后遺癥。（5）傳統(tǒng)宗教活動場所，是傳統(tǒng)宗教存在的核心組織體，是發(fā)揮宗教社會功能的基礎單位，然而宗教活動場所不具有法人地位，無權簽訂相關協(xié)議與合同，興辦社會公益事業(yè)的民事法律權利無法可依。（6）法人地位不明導致宗教財產(chǎn)權屬不明，僧俗之間、宗教組織內(nèi)部圍繞宗教財產(chǎn)的利益之爭普遍存在，個人侵吞宗教財產(chǎn)的現(xiàn)象也時有發(fā)生，寺廟動產(chǎn)不動產(chǎn)包括無形資產(chǎn)被侵權的現(xiàn)象，在市場化全球化的浪潮中更呈愈演愈烈之勢[11]。通過宗教人士的實際經(jīng)驗，宗教活動場所法人地位缺失的弊端一覽無遺。

針對上述問題，本報告建議：（1）優(yōu)化宗教團體登記制度，明確宗教團體具有法律上的社會團體法人資格，享有社會團體法人的相應權利和義務。（2）依《憲法》和《條例》，創(chuàng)設宗教場所法人制度，寺廟堂觀等宗教場所按照《條例》和國家宗教局規(guī)章，在宗教局登記注冊，享有宗教場所法人資格，享有宗教場所法人的相應權利和義務。（3）在宗教團體和宗教活動場所的利益分配方面，主要的宗教財產(chǎn)，如宗教活動場所所占有的土地、房屋、非國家所有的文物及教職人員生活所需的其他財產(chǎn)應歸宗教場所法人所有，而宗教團體的角色應定位于維護宗教界合法權益的協(xié)會組織，在宗教財產(chǎn)的分配上居于次要地位。

（七）要加大執(zhí)法力度，打擊非法行為

一部法律能否得到有效落實，不僅在于法律規(guī)定的良善與否，更在于法律執(zhí)行的嚴格程度。這一點，對于頒布十年的《條例》也不例外。在本次調(diào)研對政府部門依法行政程度的問卷結(jié)果顯示，僅有36%的信教群眾表示政府嚴格依法行政，而回答很少依法或完全不依法的信教群眾占總?cè)藬?shù)的14%（見圖8），這一數(shù)字不可謂不觸目驚心。造成這一宗教執(zhí)法狀況的原因紛繁復雜，其中執(zhí)法人員的態(tài)度和素質(zhì)是重要因素之一。實踐中，宗教事務比起一般的社會事務更具有復雜性和特殊性，因此具體到宗教事務的依法管理上，執(zhí)法人員除需要具備普通執(zhí)法人員的素質(zhì)外，還必須具有相應的宗教知識。他們在執(zhí)法中必須要了解宗教的特性，在實施法律的同時必須結(jié)合宗教的相應特點，才能真正在信教群眾中樹立法律的權威，保證法律得到實現(xiàn)。

改善《條例》運行效果，不僅要在執(zhí)法人員素質(zhì)的培養(yǎng)上有所著重，也要在打擊非法行政行為方面多下力氣。此前，國家宗教事務管理部門在打擊非法上多重于對非法宗教行為的遏制，而相對輕視對行政部門在執(zhí)法過程中的非法行為的懲處。然而，實踐證明，行政違法案例更有可能造成廣泛而惡劣的社會影響。2013年12月8日早晨，福州瑞云寺被實施強拆，隨后，兩位常住法師被強行抬出寺院。根據(jù)法師反映，在實施強拆之前沒有任何人、單位和部門來與瑞云寺簽訂拆遷協(xié)議，而這一行為直接違反了《條例》中關于拆遷必須協(xié)商的規(guī)定。這一事件和法師最后禮佛的視頻經(jīng)媒體報道后在全國掀起軒然大波，不僅強烈傷害了信教群眾的宗教情感，也使得宗教執(zhí)法人員在普通大眾心中留下了罔法專橫的印象，這對于《條例》實施效果的達成顯然是極為不利的。

（八）加強普法教育，培養(yǎng)法制觀念

《條例》實施效果的改善，同樣離不開廣大人民群眾的理解和支持。從圖1中我們已經(jīng)得知，即使調(diào)查對象針對信教群眾，尚有12%的被調(diào)查者完全不知道《條例》的存在，也未聽說過該法的相關內(nèi)容，更不用說廣大非信教群眾對該法的理解程度了。

法律的實施效果與社會大眾的認識水平是船與水的關系：當法制觀念的水位上升，實施效果的改善也就成了自然而然的結(jié)果。法制觀念的培育不僅體現(xiàn)在自覺守法習慣的形成，更體現(xiàn)在參與立法、監(jiān)督執(zhí)法等公民意識的增強上。依法管理宗教事務本質(zhì)上是對政府管理行為提出的一種要求，即政府管理宗教事務必須有法律根據(jù)，受法律的約束。當政府的行為不符合實體法規(guī)定或程序要求時，被管理者有權拒絕政府的要求，并通過法律手段尋求權利的救濟，檢舉、揭發(fā)、監(jiān)督宗教管理部門及其工作人員的問題。而實現(xiàn)這一目標的重要前提就是進一步增強被管理者，也即宗教教職人員、宗教信徒以及非宗教信仰者的法制觀念。實踐中，國家和整個社會都應當提高社會公眾對宗教現(xiàn)象的認識，尊重宗教教職人員和宗教信徒的價值選擇，對其宗教信仰采取寬容開放態(tài)度，將信教活動納入社會化管理體系，同時依法加強對他們信仰宗教活動的正面引導和有效管理，消除一些盲目現(xiàn)象，促進宗教活動更加理性化、規(guī)范化，消解少數(shù)人偏狹的宗教沖動，提倡宗教組織自治和社會團體共治。

古人云，徒善不足以為政，徒法不能以自行。法律法規(guī)的制定實施只有和社會大眾的認識水平、守法意識相一致，才會實現(xiàn)法治的最佳效果。《條例》頒布與實施的十年，也是執(zhí)法者與守法者接受教育和共同促進法律實施的十年，只有兩者積極互動，形成良性反饋，我們才能寄希望于宗教法制更加光輝的明天。

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