■王立爭
黨的十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分,農(nóng)地治理的現(xiàn)代化成為全面深化改革進(jìn)程中十分重要的領(lǐng)域。本文打破目前學(xué)界僅從硬法層面研究農(nóng)地治理的狹隘路徑,通過對農(nóng)地治理軟法資源的系統(tǒng)挖掘,意圖將農(nóng)地治理的現(xiàn)代化推進(jìn)到軟法治理層面,從而將該問題的研究引向深入。
作為近年來興起的一種法學(xué)研究范式,軟法系在與硬法相對應(yīng)的層面上使用。一般認(rèn)為,所謂硬法,就是由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的完整性規(guī)范,而軟法則是無國家強(qiáng)制力保障實(shí)施,但也具有一定社會(huì)實(shí)效的非完整性規(guī)范。是否有國家強(qiáng)制力保障實(shí)施,是區(qū)分軟法與硬法的根本標(biāo)準(zhǔn)。[1](P297)軟法雖然不像嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范那樣由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施,但軟法也設(shè)立了一定的行為規(guī)則,如果得到普遍的遵守,也可以產(chǎn)生良好的社會(huì)實(shí)效。通過軟法的農(nóng)地治理,契合了國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo),是深化農(nóng)地制度改革的重要課題。
農(nóng)地軟法治理的主要淵源之一,就是廣大農(nóng)民在農(nóng)地治理實(shí)踐中達(dá)成的鄉(xiāng)規(guī)民約。鄉(xiāng)規(guī)民約作為我國農(nóng)村社會(huì)普遍存在的一種治理模式,根植于農(nóng)村社會(huì)的歷史傳統(tǒng),其具體制定,則依賴于農(nóng)民之間的相互協(xié)商。因此,鄉(xiāng)規(guī)民約在本質(zhì)上是基層協(xié)商民主的產(chǎn)物,而促進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展,則是加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè),推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一。《決定》對協(xié)商民主進(jìn)行了明確闡述:“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展?!邳h的領(lǐng)導(dǎo)下,以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容,在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商?!倍l(fā)展基層民主,亦是《決定》所明確的重要目標(biāo)之一?!稕Q定》亦將協(xié)商民主與基層民主進(jìn)行統(tǒng)合,并提出了具體的建設(shè)任務(wù):“開展形式多樣的基層民主協(xié)商,推進(jìn)基層協(xié)商制度化,建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?!眹抑卫憩F(xiàn)代化進(jìn)程中對基層協(xié)商民主的大力推動(dòng),必將使鄉(xiāng)規(guī)民約在基層治理中發(fā)揮重要的作用,從而進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地軟法治理的現(xiàn)代化。
協(xié)商民主理論是20世紀(jì)后期西方政治理論的重要發(fā)展方向之一,其核心是處于同一共同體的成員通過平等、自由對話和討論,共同審視對所有成員均有一定約束力的公共規(guī)則,從而使共同體的所有成員都可以充分地參與決策。在此基礎(chǔ)上制定的公共規(guī)則,也更容易得到共同體成員的普遍遵守。我國對農(nóng)地所采用的集體土地所有制,使農(nóng)地的基層治理,原則上封閉在集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍內(nèi)。由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同協(xié)商、通過基層民主方式制定的鄉(xiāng)規(guī)民約,正是協(xié)商民主理論在農(nóng)地治理領(lǐng)域的體現(xiàn),它完全依賴廣大村民的自我管理和自我監(jiān)督,在某種程度上也排除了作為國家法律的硬法的干涉。對鄉(xiāng)規(guī)民約的普遍遵守,也使其作為軟法的社會(huì)實(shí)效得到了保障。
在鄉(xiāng)規(guī)民約之外,作為農(nóng)地軟法治理的淵源的,尚有農(nóng)地行業(yè)組織制定的規(guī)章、農(nóng)地專業(yè)合作社制定的團(tuán)體章程等,它們均符合軟法的基本屬性,亦是農(nóng)地治理中非常重要的淵源,從而使農(nóng)地治理的規(guī)范來源呈現(xiàn)多元化的局面。繼黨的十八屆三中全會(huì)對深化改革做出全面部署之后,黨的十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步對全面推進(jìn)依法治國做出了重要部署,明確提出依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”作為法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容,明確指出:“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。”將鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范納入社會(huì)治理的范疇,是治理規(guī)范多元化在當(dāng)前社會(huì)背景下的必然體現(xiàn)。這些社會(huì)規(guī)范作為軟法的重要淵源,在農(nóng)地治理中也將發(fā)揮重要的作用,從而使通過軟法規(guī)范進(jìn)行的農(nóng)地治理,與法治發(fā)展中的規(guī)范多元主義理論相呼應(yīng)。
規(guī)范多元主義是后現(xiàn)代主義興起以后,在法律領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新的規(guī)范理論。在傳統(tǒng)主義法律觀中,硬法是國家治理的主要工具,而軟法則因其強(qiáng)制力的稀薄,基本被排斥在國家治理之外。然而,現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展,迫使傳統(tǒng)單一硬法主義的概念、方法和思維被不斷地修正,多元社會(huì)背景下對多元價(jià)值主義的訴求,使社會(huì)規(guī)范的多元主義逐漸得到認(rèn)可。克減國家層面的以強(qiáng)制性規(guī)范為表征的硬法,續(xù)增社會(huì)層面的以自律性規(guī)范為表征的軟法,成為后現(xiàn)代化主義法律理論所倡導(dǎo)的核心觀念。農(nóng)民自發(fā)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約、與農(nóng)地治理相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)和團(tuán)體制定的行業(yè)規(guī)章和行業(yè)章程,均是通過自律性的社會(huì)規(guī)范對農(nóng)地的自我治理,在我國當(dāng)前推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,理應(yīng)具有十分重要的地位。農(nóng)地軟法治理理念的提出,有利于深入挖掘我國法治建設(shè)所依靠的各種法治資源,在方法論上從靜態(tài)的、單一的農(nóng)地硬法治理轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的、多元的農(nóng)地軟法治理,從而克服農(nóng)地硬法治理中長期存在的法律強(qiáng)制性規(guī)范的針對性不強(qiáng)、操作性不暢、實(shí)效性不彰的弊病,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地治理的法律效果與社會(huì)效果的互動(dòng)與整合。
根據(jù)軟法的一般屬性可以推知,由政府或相關(guān)主管部門制定的,與農(nóng)地治理有關(guān)但不具有法律強(qiáng)制力保障的政策性文件,也應(yīng)屬于農(nóng)地軟法治理的范疇。農(nóng)地問題是“三農(nóng)問題”的核心領(lǐng)域,長期以來,各級政府以及相關(guān)主管部門為促進(jìn)“三農(nóng)問題”的解決,發(fā)布了一系列政策性文件。這些政策性文件,因未上升到國家法律(硬法)的層面,故而只能將其納入到軟法的范疇之中。政策在我國農(nóng)地治理中所發(fā)揮的重要作用,使得我國農(nóng)地治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中,不得不對其予以充分關(guān)注?!吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出:“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢,促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動(dòng)?!痹谵r(nóng)地治理領(lǐng)域,尤其應(yīng)注意發(fā)揮政策的治理優(yōu)勢,使農(nóng)地的軟法治理與硬法治理相互結(jié)合,共同完成農(nóng)地治理現(xiàn)代化的時(shí)代使命。
從當(dāng)前各國法治化的實(shí)踐來看,法律的弱化、政策的繁多是普遍存在的現(xiàn)象,政策借各種因由、以各種名目向社會(huì)各領(lǐng)域滲透。在法國的社會(huì)規(guī)范結(jié)構(gòu)中,“條例是原則,法律是例外”[2](P109);在美國,“法律只是漂浮在大海中的少數(shù)孤島”。[3](P353)政策的擴(kuò)張與其在調(diào)整社會(huì)生活時(shí)所具有的應(yīng)時(shí)性、靈活性等優(yōu)勢密不可分,在農(nóng)地治理領(lǐng)域,亦是如此。自農(nóng)村土地承包制度確立至今30多年的時(shí)間里,我國農(nóng)村發(fā)生了劇烈的社會(huì)變化,農(nóng)地治理也隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷地面臨挑戰(zhàn),各種新型問題不斷產(chǎn)生,僅僅依靠以穩(wěn)定性、普適性為表征的國家法律進(jìn)行治理,難以因應(yīng)及時(shí)解決各種農(nóng)地問題的需求。因此,我國的農(nóng)地治理模式一直表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的政策引領(lǐng)、法律跟進(jìn)的基本傾向。農(nóng)地治理領(lǐng)域中對政策的依賴,可以克服國家立法過于遲緩、過于注重形式主義的弊端,與我國當(dāng)前農(nóng)村土地制度深化改革的社會(huì)背景相適應(yīng),可以及時(shí)回應(yīng)農(nóng)地治理對實(shí)體正義和實(shí)質(zhì)合理性的追求。在農(nóng)地治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中,我們應(yīng)充分發(fā)揮政策的軟法治理效應(yīng)。
農(nóng)地的軟法治理與國家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)相契合,農(nóng)地治理的實(shí)踐也表明軟法治理確有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢,但是,如果僅僅重視軟法社會(huì)功能的發(fā)揮、關(guān)注軟法實(shí)施的社會(huì)效果,而忽略對軟法價(jià)值精神的體味和踐行,極有可能使軟法的創(chuàng)制與適用脫離其治理原意與觀念精髓,從而導(dǎo)致突破法治底線局面出現(xiàn)。由此,即使在理論邏輯上某一規(guī)則的適用可能符合軟法治理的形式特征,也僅僅是徒具光鮮外表的軟法空殼。[4]因此,我國應(yīng)通過塑造軟法的實(shí)體價(jià)值目標(biāo)和建構(gòu)軟法的程序?qū)彶闄C(jī)制,使軟法治理在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。
國家治理現(xiàn)代化必然要求依法進(jìn)行,即依法律規(guī)則進(jìn)行治理。[5]以鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程以及國家政策為主要淵源的軟法,在運(yùn)用于農(nóng)地治理時(shí),不應(yīng)成為硬法的先導(dǎo)或靈魂,而只能是對硬法的拾遺補(bǔ)闕,這需要準(zhǔn)確定位農(nóng)地軟法治理的實(shí)體價(jià)值目標(biāo)。概括而言,這一實(shí)體價(jià)值目標(biāo)由如下內(nèi)容組成:一是當(dāng)前農(nóng)地治理的理想模式應(yīng)是軟法與硬法相互結(jié)合、相得益彰的混合治理,軟法之治不得取代硬法之治;二是在農(nóng)地的軟法治理過程中,應(yīng)防止軟法的道德化,軟法之治并非道德之治。
通過軟法對農(nóng)地進(jìn)行治理,并不意味著拋棄傳統(tǒng)法治意義層面上的硬法之治。改革開放以來,我國已經(jīng)建立了較為完善的農(nóng)地硬法治理體系,僅就全國性的法律而言,就頒布有土地管理法、農(nóng)村土地承包法等專門規(guī)制農(nóng)地問題的法律,而物權(quán)法、農(nóng)業(yè)法、村民委員會(huì)組織法等相關(guān)法律中亦存在大量的涉及農(nóng)地問題的具體規(guī)范,此外,相關(guān)主管部門還專門頒布了一系列規(guī)范性法律文件,如農(nóng)業(yè)部的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法,國土資源部頒布的土地登記辦法等。這些法律共同構(gòu)成了農(nóng)地治理的硬法體系,在深化農(nóng)地制度改革的過程中,不僅不能拋棄這些具有重要意義的法律規(guī)范,而且還應(yīng)隨著改革的進(jìn)程而逐步予以修改、完善,從而強(qiáng)化農(nóng)地的硬法治理。農(nóng)地硬法的完善,可以有效防止因農(nóng)地政策及其他軟法規(guī)范的過度增長而導(dǎo)致的法律空洞化現(xiàn)象。同時(shí),對于在農(nóng)地治理過程中已經(jīng)較為成熟的、經(jīng)實(shí)踐證明具有明顯社會(huì)效果且已得到普遍遵守的軟法淵源,我們還應(yīng)通過正當(dāng)?shù)牧⒎ㄊ侄问蛊渲饾u上升為硬法,從而使其獲得國家強(qiáng)制力的保障,增強(qiáng)農(nóng)地治理的法律效果。實(shí)際上,因軟法與硬法客觀上存在難以避免的缺陷,如軟法的非剛性、不統(tǒng)一、不穩(wěn)定等,硬法則過于剛性、缺乏針對性、不夠靈活等,單純的農(nóng)地軟法治理與硬法治理,均存在弊端。因此,只有使二者相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn),以各自優(yōu)勢克服對方之缺陷,方能達(dá)致理想的農(nóng)地治理效果。
防止軟法的道德化,也是農(nóng)地軟法治理過程中必須重視的價(jià)值目標(biāo)之一。軟法不論在內(nèi)容還是形式上,均具有“韌性”和“彈力性”。而當(dāng)前理論界關(guān)于軟法淵源的界定,雖存在較大爭議,但整體上均持一種較為寬泛的立場。軟法的泛化,一方面會(huì)導(dǎo)致軟法在實(shí)體上突破其應(yīng)然的適用范圍,侵犯硬法的調(diào)整領(lǐng)域;另一方面,也為軟法的道德化埋下了伏筆。就前者而言,應(yīng)堅(jiān)決反對軟法替代硬法的僵硬邏輯;就后者而言,則重點(diǎn)在于防止軟法的道德化。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程中,最易出現(xiàn)軟法的道德化,一些傳統(tǒng)風(fēng)俗往往借助于“善”的名義而在鄉(xiāng)規(guī)民約中獲得正當(dāng)性,對于涉及農(nóng)民根本利益的土地問題,往往以道德教化予以譴責(zé)。行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程的制定過程中,一些傳統(tǒng)的、不合理的商業(yè)慣例亦可能會(huì)借助道德正義的名義進(jìn)入規(guī)章或章程中。軟法的道德化使農(nóng)地的軟法治理,蛻變?yōu)檗r(nóng)地的道德治理,與提倡農(nóng)地軟法治理的初衷相悖,違反了農(nóng)地軟法治理的基本價(jià)值目標(biāo),應(yīng)注意防止。
在農(nóng)地治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,軟法雖然可以作為硬法的必要補(bǔ)充,但軟法本身的缺陷,使其與現(xiàn)代法治之間存在著一定的緊張關(guān)系,如軟法可能因過于注重實(shí)體正義而忽略了現(xiàn)代法治所必須追求的形式正義,軟法制定程序的簡易性可能使其內(nèi)容只能反映少數(shù)人的意志,軟法實(shí)施過程中對個(gè)體利益的侵害往往難以得到及時(shí)的救濟(jì)等。農(nóng)地涉及我國的基本經(jīng)濟(jì)制度,與廣大農(nóng)民的利益密切攸關(guān),因此其與一般的社會(huì)治理問題存有重大差異。軟法所存在的上述缺陷,一旦在農(nóng)地治理領(lǐng)域得到展現(xiàn)的空間,就可能損害我國的基本經(jīng)濟(jì)制度,害及農(nóng)民的土地利益,從而滋生群體性事件和惡性事件,使農(nóng)村地區(qū)陷于維權(quán)與維穩(wěn)的矛盾處境。[6]因此,我國應(yīng)建立和完善農(nóng)地軟法的事前審查機(jī)制和事后救濟(jì)機(jī)制,從而確保農(nóng)地軟法在具體內(nèi)容和制定程序上均具有正當(dāng)性,使通過軟法的農(nóng)地治理,在不違反現(xiàn)代法治基本要求的前提下規(guī)范運(yùn)行。
軟法的事前審查機(jī)制要求作為軟法的各種規(guī)范在制定過程中或制定以后,應(yīng)接受合法性的審查。軟法作為農(nóng)地治理的必要補(bǔ)充,不得違反硬法所設(shè)定的各類法律規(guī)則,而只能在硬法的基礎(chǔ)上進(jìn)行可操作性的細(xì)化規(guī)定,或規(guī)范硬法尚未調(diào)整的領(lǐng)域。黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)對重大行政決策提出了合法性審查的要求,《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確規(guī)定:“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的,不得提交討論?!鄙婕稗r(nóng)地治理的各類政策在出臺(tái)前,亦應(yīng)遵循這一合法性審查機(jī)制。對于與農(nóng)地治理相關(guān)的鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章或團(tuán)體章程等其他軟法規(guī)范,則可在制定以后、實(shí)施以前進(jìn)行合法性審查。審查的主體,可以由相關(guān)行業(yè)的主管部門或各級人民政府的法制部門進(jìn)行;審查的內(nèi)容,可以包括主體是否適格、是否逾越了制定權(quán)限、是否違反法律保留的規(guī)定、是否與現(xiàn)行法律已設(shè)定的規(guī)則相抵觸、制定程序是否得到嚴(yán)格的遵守等。通過對軟法的事前審查,可以有效防止不合理、不合法的軟法規(guī)范進(jìn)入農(nóng)地治理的行列,從而避免軟法治理成為個(gè)別的權(quán)威意志及其威懾力的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)渠道。
軟法的事后救濟(jì)機(jī)制,是在因軟法內(nèi)容的效力問題發(fā)生爭議時(shí),由當(dāng)事人啟動(dòng)司法程序,由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的一種事后機(jī)制,它通常發(fā)生在相關(guān)的軟法規(guī)范對當(dāng)事人合法權(quán)益構(gòu)成侵害的情況下。在行業(yè)規(guī)章和團(tuán)體章程所設(shè)定的罰則問題上,最易發(fā)生侵害成員利益的情況,此時(shí),由司法機(jī)關(guān)對該罰則的有效性進(jìn)行審查,既可以維護(hù)行業(yè)規(guī)章和團(tuán)體章程的權(quán)威性,又可以避免不合理的罰則侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益,增強(qiáng)了軟法治理的救濟(jì)途徑。司法機(jī)關(guān)在對軟法進(jìn)行審查時(shí),應(yīng)著重合法性審查而非合理性審查,應(yīng)采用謙抑的審查立場而非能動(dòng)的立場,應(yīng)注重對程序性進(jìn)行審查而不能僅停留在實(shí)質(zhì)性審查。在事后救濟(jì)與事前審查的關(guān)系問題上,除農(nóng)地政策的制定應(yīng)嚴(yán)格遵守事前合法性審查機(jī)制外,其他軟法的事前審查,應(yīng)以非強(qiáng)制性為原則,強(qiáng)制性為例外,即一般情況下由當(dāng)事人自由決定是否進(jìn)行事前審查,必須強(qiáng)制事前審查的事項(xiàng),以法律有明確規(guī)定為前提。非強(qiáng)制性的事前審查原則,既可以使當(dāng)事人自治在軟法制定過程中得到充分尊重,又可以與事后救濟(jì)機(jī)制有效銜接。行政權(quán)力的積極性、主動(dòng)性以及行政程序的非透明性,使通過行政權(quán)力的事前審查,極易被各種不公正因素所侵?jǐn)_,而司法權(quán)力的消極性和被動(dòng)性以及司法程序的公開性,則可以使通過司法權(quán)力的事后救濟(jì)更加公平、公正,是未來軟法審查機(jī)制的發(fā)展方向。
從改革開放以來30多年的農(nóng)地治理實(shí)踐角度觀察,我們雖可以尋見軟法治理的痕跡,但就其治理路徑而言,卻存在多方面問題,如因基層協(xié)商民主制度化建設(shè)的弱化,導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約的制定難以真正體現(xiàn)廣大村民的意志;行業(yè)規(guī)章和團(tuán)體章程制定過程中的自律屬性難以得到有效保障;在農(nóng)地政策的制定方面,過于強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力對農(nóng)地治理的絕對掌控,導(dǎo)致治理機(jī)制的僵化。上述缺陷的存在,阻礙著軟法在農(nóng)地治理中的效應(yīng)發(fā)揮。在深化農(nóng)地制度改革的進(jìn)程中,應(yīng)綜合考量鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程以及國家政策的價(jià)值訴求,優(yōu)化農(nóng)地軟法治理的路徑,從而大力提升農(nóng)地的軟法治理效果。
鄉(xiāng)規(guī)民約之所以能夠得到農(nóng)民的普遍遵守,擔(dān)當(dāng)農(nóng)地軟法治理的時(shí)代使命,根本原因在于農(nóng)民對鄉(xiāng)規(guī)民約的高度認(rèn)同,這種認(rèn)同的社會(huì)基因包括兩方面,一是鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)容上來源于廣大農(nóng)民長期的鄉(xiāng)村生活傳統(tǒng),是鄉(xiāng)村社會(huì)文化傳統(tǒng)的結(jié)晶;二是鄉(xiāng)規(guī)民約由農(nóng)民相互之間通過平等對話和協(xié)商而制定,是鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的產(chǎn)物。前者使鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)地治理中獲得了實(shí)質(zhì)性正義,后者則賦予了其程序性的正義。因此,保障鄉(xiāng)規(guī)民約社會(huì)實(shí)效的實(shí)現(xiàn),根本之途在于完善基層協(xié)商民主制度,使農(nóng)民集體治理土地的意志在正當(dāng)程序的保障下得以實(shí)現(xiàn)。
推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序的民主化建設(shè)的主要任務(wù),是排除農(nóng)村基層政權(quán)對農(nóng)民意志的鉗制。雖然在當(dāng)前的法律與政策的設(shè)計(jì)中,農(nóng)村基層政權(quán)應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民利益的代言人和守護(hù)者,但不可否認(rèn)的是,我國基層鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平仍然不高,基層政權(quán)侵害農(nóng)民利益的案件時(shí)有發(fā)生。而鄉(xiāng)規(guī)民約是集體成員相互協(xié)商的結(jié)果,在保障成員民主權(quán)利的前提下,無須基層政權(quán)的直接干預(yù),這樣才能使村民之間的博弈更加公平。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程,是集體成員相互之間不斷地論辯,使相應(yīng)決策方案逐步被全體成員共同接受的過程,從而使最終的決策、方案能平衡和照顧集體所有成員的利益。[7]在此過程中,基層政權(quán)不可避免地要扮演組織者、引導(dǎo)者的角色,但不得侵害農(nóng)民的民主權(quán)利,不得有損基層民主的正當(dāng)程序。
在保障鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序充分民主化的基礎(chǔ)上,還可以進(jìn)一步構(gòu)建農(nóng)地糾紛解決機(jī)制的民主化程序。基于農(nóng)地所產(chǎn)生的利益糾紛,是鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的主要表現(xiàn)形式之一。鄉(xiāng)規(guī)民約對農(nóng)地利益糾紛的解決,可以通過兩種不同路徑進(jìn)行:一是事前預(yù)防機(jī)制,即在鄉(xiāng)規(guī)民約制定過程中,集體將各種可能的利益糾紛展現(xiàn)出來,然后通過民主化的程序形成事前的決策,以預(yù)防農(nóng)地利益糾紛的出現(xiàn)。在此過程中,應(yīng)強(qiáng)調(diào)村民對于農(nóng)地集體利益的責(zé)任,從而促進(jìn)村民之間的相互理解,最終產(chǎn)生重視集體所有成員利益的具有集體約束力的決策。二是事后解決機(jī)制,即在鄉(xiāng)規(guī)民約中僅規(guī)定農(nóng)地利益糾紛的民主協(xié)商機(jī)制,但不規(guī)定具體決策內(nèi)容,在農(nóng)地利益糾紛產(chǎn)生之后,再啟動(dòng)該程序,由村民通過協(xié)商的方式予以解決。無論何種解決機(jī)制,均以基層協(xié)商民主為其前提,從而使在此基礎(chǔ)上形成的糾紛解決機(jī)制能最大限度地反映和體現(xiàn)集體所有成員在農(nóng)地治理過程中的意志和利益。
農(nóng)地行業(yè)規(guī)章與團(tuán)體章程的自律屬性,包括兩個(gè)方面,即外部自律性與內(nèi)部自律性,前者主要涉及作為行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程制定者的行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體與政府部門之間的關(guān)系,后者則主要涉及行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體內(nèi)部成員之間的關(guān)系。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例,在我國市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程中,行業(yè)協(xié)會(huì)在數(shù)量上曾出現(xiàn)突飛猛進(jìn)的發(fā)展趨勢,土地行業(yè)協(xié)會(huì)也不例外,中國土地協(xié)會(huì)、中國土地投資協(xié)會(huì)、中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)等紛紛成立。從生成路徑來看,可以將行業(yè)協(xié)會(huì)分成兩類:一類是為了回應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府組織結(jié)構(gòu)改革的需求,由相關(guān)政府部門出面組建的行業(yè)協(xié)會(huì);另一類是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中由社會(huì)公眾或相關(guān)單位自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)。目前,后一類行業(yè)協(xié)會(huì)因在產(chǎn)生之初即非受政府部門的制約,故其外部自律性基本能夠得到保障,但前一類行業(yè)協(xié)會(huì)受其生成路徑的影響,多直接掛靠在相關(guān)政府部門,協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員也多由政府部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任,其外部自律性的保障措施十分薄弱。因此,在政府機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會(huì),必然受到相關(guān)行政權(quán)力的制約,具有行政權(quán)力變相延伸的色彩,行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)章自治權(quán)無法有效運(yùn)行。為此,《決定》明確指出要“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”。在全面深化改革的進(jìn)程中,應(yīng)革除政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的弊病,使各類行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體遠(yuǎn)離官辦背景,從而擺脫對政府權(quán)力的依賴,維護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體規(guī)章制定權(quán)的自治屬性,使作為軟法治理淵源的行業(yè)規(guī)章與團(tuán)體章程得到優(yōu)化。[8]
強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)及行業(yè)團(tuán)體的內(nèi)部自律性,亦是優(yōu)化農(nóng)地軟法治理的重要途徑。由市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)催生的各類協(xié)會(huì)及團(tuán)體,雖然在外部自律性上較易擺脫政府權(quán)力的支配,但在內(nèi)部自律性上,卻亟待進(jìn)一步的深化改革。一般而言,自發(fā)型的協(xié)會(huì)多由在本行業(yè)中占有一定優(yōu)勢地位的個(gè)人或組織發(fā)起,協(xié)會(huì)的有效運(yùn)作,也離不開優(yōu)勢成員的參與。但從實(shí)踐情況來看,由于優(yōu)勢成員在協(xié)會(huì)中往往居于主導(dǎo)地位,其易利用該地位使協(xié)會(huì)成為其謀求自身利益的工具,從而成為協(xié)會(huì)內(nèi)部自律性的破壞者。這種破壞的表現(xiàn)形式多樣,如限制弱勢成員在規(guī)章制定過程中的意志表達(dá)、利用對規(guī)章制定的主導(dǎo)地位賦予優(yōu)勢成員一票否決權(quán)、消減弱勢成員的內(nèi)部救濟(jì)途徑等。行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體是不同價(jià)值觀念、不同利益趨向的成員共同組成的社會(huì)群體,在協(xié)會(huì)規(guī)章、團(tuán)體章程的制定過程中,不同成員的意志表達(dá)和利益維護(hù)應(yīng)處于同等地位,優(yōu)勢成員掌控協(xié)會(huì)和團(tuán)體的運(yùn)作,使在此基礎(chǔ)上制定的規(guī)章、章程很難獲得普遍認(rèn)同,其軟法治理的實(shí)效性也就難以得到保障。因此,我國應(yīng)強(qiáng)化自發(fā)型協(xié)會(huì)和團(tuán)體的內(nèi)部自律性,不同成員在資產(chǎn)、人員、規(guī)模、組織形式等方面的差異,不應(yīng)成為其獲得優(yōu)勢地位的依據(jù),協(xié)會(huì)和團(tuán)體也不應(yīng)由此蛻變?yōu)閮?yōu)勢成員謀取個(gè)體利益的工具。通過構(gòu)建良好的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制,可以保障群體成員平等、自由地表達(dá)意志,增強(qiáng)群體的自律性,確保由本群體制定的規(guī)章、章程得到普遍的遵守,從而使規(guī)章、章程在軟法治理方面的獨(dú)特效應(yīng)得到良好的發(fā)揮。
在我國農(nóng)地制度的發(fā)展歷程中,國家政策一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用,這與我國的國家治理傳統(tǒng)密不可分。在我國,并沒有經(jīng)歷西方國家從“全能政府”到“多元治理”的變遷過程,而是始終秉持“全能政府”的主導(dǎo)思想,這導(dǎo)致我國的國家治理實(shí)踐缺少自由理念和理性精神的洗禮,國家總是意圖掌控社會(huì)各領(lǐng)域。[4]在農(nóng)地治理問題上,國家政策亦遍及各個(gè)角落,政府幾乎以絕對的政策優(yōu)勢控制了農(nóng)地的所有領(lǐng)域。適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要,新一輪的行政體制改革不再側(cè)重于簡單的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整,而是以轉(zhuǎn)變政府職能為主?!稕Q定》明確要求“深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式”。優(yōu)化國家政策在農(nóng)地治理中的作用機(jī)制,就是要轉(zhuǎn)變政府在農(nóng)地治理領(lǐng)域的過度干預(yù),使政府主導(dǎo)下制定的政策能夠更好地發(fā)揮治理效應(yīng)。[9]
首先,弱化國家政策在農(nóng)地治理領(lǐng)域的行政強(qiáng)制和行政處罰功能。一方面,對于能夠采用軟性行政手段即可達(dá)到治理目的的土地管理事項(xiàng),不得通過在國家政策中設(shè)定行政強(qiáng)制和行政處罰的方式進(jìn)行;另一方面,對于不得已需要采用行政強(qiáng)制和行政處罰措施的,政府在制定相應(yīng)的政策時(shí),也應(yīng)適當(dāng)引入教育環(huán)節(jié),采用處罰與教育相結(jié)合的治理方式。農(nóng)地涉及廣大農(nóng)民的根本利益,過多的強(qiáng)制和處罰,可能引起農(nóng)民的觸底反彈,不利于國家農(nóng)地治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
其次,減少國家政策對農(nóng)地治理的行政命令和指令性計(jì)劃。行政命令和指令性計(jì)劃的過度運(yùn)用,易使政府超出其職能范圍,對農(nóng)地治理構(gòu)成不恰當(dāng)?shù)母深A(yù),從而抑制了農(nóng)地的市場活力和社會(huì)創(chuàng)新力,不僅難以起到提升農(nóng)地治理效率的目標(biāo),反而會(huì)消解社會(huì)在農(nóng)地治理方面的自我修復(fù)能力,加大農(nóng)地治理難度?!稕Q定》明確指出“解放和增強(qiáng)社會(huì)活力,堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”,這就要求政府在制定與農(nóng)地有關(guān)的政策時(shí),應(yīng)盡量減少行政命令和指令性計(jì)劃,避免形成對增強(qiáng)農(nóng)地活力構(gòu)成限制的體制機(jī)制的出現(xiàn)。
再次,增強(qiáng)地方政策對農(nóng)地治理功能的發(fā)揮。農(nóng)地治理問題十分復(fù)雜,既有涉及全國性的事項(xiàng),亦有與各地特點(diǎn)相結(jié)合的地方性事項(xiàng)。過度依賴中央政府制定的全國性土地政策,將會(huì)忽視對各地獨(dú)特的農(nóng)地問題的治理,從而使農(nóng)地治理目的落空。事實(shí)上,各國法治實(shí)踐也早已揭示,權(quán)力過分集中于中央政府,基層和地方有職無權(quán)或責(zé)大權(quán)小,也必然導(dǎo)致官僚主義和工作效率低下,[10]不利于推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化。《決定》明確要求:“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng),一律下放地方和基層管理?!蔽覈鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一,農(nóng)地面臨的治理問題既有共性,也有差異,在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中,應(yīng)在理順中央與地方事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上,合理界定地方政府在農(nóng)地治理領(lǐng)域的權(quán)限職責(zé),在制定全國性的農(nóng)地政策的同時(shí),鼓勵(lì)地方政府針對本地實(shí)踐制定具有針對性的農(nóng)地政策,從而使通過政策的農(nóng)地軟法治理,在國家和地方層面同時(shí)發(fā)揮其治理效應(yīng)。
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