胡玉婷

內(nèi)容摘要：傳統(tǒng)上而言，軟法與硬法以法律約束力為基本的界分依據(jù)。但是，面對多樣化的法律現(xiàn)象，國際法提供了一個靈活的機(jī)制，即依據(jù)義務(wù)、精確性和授權(quán)三個要素的強(qiáng)弱程度，對軟法和硬法進(jìn)行多維界分。作為國際金融軟法的典范，不具有法律約束力的《巴塞爾協(xié)議》在監(jiān)管實(shí)踐中不斷“硬”化，從而成為全球銀行業(yè)的“監(jiān)管大法”。對我國而言，在承認(rèn)和采納如《巴塞爾協(xié)議》這樣的軟法時，需要綜合觀察其調(diào)節(jié)功能、監(jiān)管效用以及所引致的連鎖反應(yīng)，需要秉持足夠謹(jǐn)慎的態(tài)度將其轉(zhuǎn)化為更加明確和具體的國內(nèi)法，與其他國家一起共同推動國際金融軟法的漸變。

關(guān)鍵詞：法律約束力 軟法 硬法 《巴塞爾協(xié)議》

一直以來，學(xué)者們多以法律約束力作為界分軟法和硬法的依據(jù)。然而，面對紛繁復(fù)雜的法律現(xiàn)象，法學(xué)理論總是灰色的，其與法治實(shí)踐之間存在著一種強(qiáng)烈的張力。在“沒有國家的全球法”理論中，“法”被視為社會權(quán)力自發(fā)互動的產(chǎn)物，而不是國家或者其他強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的“制定”。這種“法”并不是源于對“國家法”的模仿，而是源于脫離或者逃避“國家法”的另外一套社會實(shí)踐。〔1 〕現(xiàn)實(shí)中的軟法和硬法總是交織在一起，它們之間并不是涇渭分明的區(qū)別。有學(xué)者認(rèn)為，軟法和硬法在現(xiàn)實(shí)很多的政策領(lǐng)域中，會作為有意識構(gòu)設(shè)的結(jié)果而同時出現(xiàn)，或者同一制度無意地以兩種路線實(shí)現(xiàn)同一個目標(biāo)?！? 〕羅豪才認(rèn)為法律現(xiàn)象出現(xiàn)后，需要有一個標(biāo)準(zhǔn)來辨識軟法和硬法?！? 〕我國學(xué)者在論及軟法與硬法的關(guān)系時指出，在硬法的條文原則抽象的情況下，軟法可以通過更細(xì)密的規(guī)則使硬法相關(guān)規(guī)定具體化。〔4 〕弗拉西諾在考察國際法院50年司法實(shí)踐之后指出，軟法規(guī)范雖沒有法律強(qiáng)制性，但它能從社會、政治和經(jīng)濟(jì)等方面對國際法主體的行為產(chǎn)生影響，甚至形成類似于或強(qiáng)于國際法的效果。Philip R. Wood認(rèn)為，軟法是由不成文的沒有外部強(qiáng)制的規(guī)則、慣例、傳統(tǒng)道德、期望的標(biāo)準(zhǔn)所填充的法律容器?！? 〕軟法與硬法之間究竟存在著怎樣的邊界？這是當(dāng)前正在興起的一場法學(xué)革命的價值追求?！? 〕國際法提供了一個靈活的機(jī)制，來確定它們在某個特定領(lǐng)域的恰當(dāng)組合。憑借對義務(wù)、精確性和授權(quán)三要素的多維界分，學(xué)者們試圖構(gòu)筑軟法與硬法之間相互聯(lián)系的橋梁。在這些相關(guān)因素的影響下，軟法和硬法究竟會有怎樣的漸變？筆者對它們的界分依據(jù)進(jìn)行了具體闡述，并以《巴塞爾協(xié)議》為視角，從國際法層面上剖析軟法和硬法在多維界分中的漸變性，希冀為現(xiàn)實(shí)中存在的軟法“硬”化現(xiàn)象提供一個正確的理論導(dǎo)引?！? 〕

一、以法律約束力為依據(jù)的基本界分

“軟法”一詞的出現(xiàn)得益于國際法學(xué)者的創(chuàng)造，該詞的出現(xiàn)對分析國際條約、國際協(xié)議、國際宣言等相關(guān)的國際規(guī)范提供了及時而有力的分析工具?！? 〕由于傳統(tǒng)法的含義中必然包括了“強(qiáng)制”的內(nèi)容，“軟法”概念的提出是對中西方傳統(tǒng)法律概念的一次徹底挑戰(zhàn)。德國法學(xué)家薩維尼認(rèn)為： “法律就像語言一樣，既不是專斷的意志也不是刻意設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是緩慢、漸進(jìn)、有機(jī)發(fā)展的結(jié)果?！比藗儗Ψ筛拍畹睦斫鈶?yīng)該是與時俱進(jìn)的。軟法與硬法在法律約束力方面的不同，使之成為學(xué)者們進(jìn)行界分的基本依據(jù)。〔9 〕霍夫曼認(rèn)為，軟法是不具有任何約束力或者約束力比硬法要弱的準(zhǔn)法律性文件”?！?0 〕牛津大學(xué)的哈里斯教授在其編纂的《國際法案例與資料選編》中指出，軟法是能對國際法主體行為產(chǎn)生影響的規(guī)范，這些規(guī)范雖不受傳統(tǒng)條約法調(diào)整，在國際法上沒有法律拘束力，不產(chǎn)生法律確信，但卻能切實(shí)地塑造和影響國際法主體的行為。弗朗西斯·施尼德指出，“軟法是原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”。埃里克·A·波斯納認(rèn)為：“軟法指的是一套沒有中央的權(quán)威加以創(chuàng)設(shè)、解釋和執(zhí)行的規(guī)則?！盇ndrew T.Guzman 和Timothy Meyer認(rèn)為，軟法泛指對國家沒有法律約束的準(zhǔn)法律規(guī)則?！?1 〕日本國際法學(xué)者位田也認(rèn)為：“從形式上說，軟法是指在沒有法律約束力的國際文件中，實(shí)質(zhì)上具有某種約束力，或者正在超越單純的事實(shí)或者道德、政治層面的約束而成為硬法的那些規(guī)則。” 〔12 〕

我國國際法學(xué)界于上世紀(jì)80年代注意到了軟法問題。〔13 〕王鐵崖先生在其主編的《國際法》教科書中指出，國際法中的軟法是指在嚴(yán)格意義上不具有法律拘束力，但又具有一定法律效果的國際文件。〔14 〕如果以“硬法”指稱這一類有硬約束力的正式法律規(guī)范，那么可將軟法概括為國家法以外具有軟約束力的行為規(guī)范。羅豪才將軟法定義為“不依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范，它是一種由多元主體經(jīng)非正式的立法程序而制定或形成的，并由制定主體自身所隱含的約束力予以保障實(shí)施的行為規(guī)范”，同時認(rèn)為“硬法是指由國家創(chuàng)制的、依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法規(guī)范體系”?！?5 〕從國際層面上而言，由于條約對締約國具有約束力，被視為國際硬法，而相當(dāng)一部分規(guī)范性文件對簽字國并不具有法律約束力，其被稱為國際非正式規(guī)范，此即國際軟法?！?6 〕

基于上述國內(nèi)外學(xué)者的闡釋，凡具有法律約束力的規(guī)則，如條約、習(xí)慣國際法等，均屬硬法；而那些不具有嚴(yán)格的法律約束力，卻能產(chǎn)生社會實(shí)效的規(guī)則應(yīng)歸類為軟法，如各類指南、建議、宣言、行動守則等。〔17 〕這類文件往往有助于國際習(xí)慣的形成和條約的達(dá)成，對一國的行為有著實(shí)際影響力?！?8 〕運(yùn)用到國際金融領(lǐng)域的軟法，通常是指政府間國際組織、金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織與國家、非國家實(shí)體互動磋商形成的、不具有法律約束力但卻可能產(chǎn)生實(shí)際法律效果的行為規(guī)范。〔19 〕隨著全球金融治理的深入，國際金融軟法發(fā)揮著日益重要的作用。例如，《巴塞爾協(xié)議》在制定統(tǒng)一的金融監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)方面已經(jīng)取得了顯著成就。然而，它的性質(zhì)常受到人們的質(zhì)疑，〔20 〕被定性為國際條約、〔21 〕國際慣例、拘束性建議，或者將其歸入“國際金融監(jiān)管立法”的范疇?！?2 〕筆者贊同學(xué)者們將《巴塞爾協(xié)議》視為國際金融軟法的觀點(diǎn)?！?3 〕英國著名金融法學(xué)者J.J.諾頓認(rèn)為，巴塞爾文件是毋庸置疑的國際軟法，當(dāng)巴塞爾原則和標(biāo)準(zhǔn)被轉(zhuǎn)化為實(shí)際存在的國內(nèi)法，并用于指導(dǎo)銀行監(jiān)管實(shí)踐時，就不容抹殺其軟法的性質(zhì)?！?4 〕從形式要件而言，盡管《巴塞爾協(xié)議》采用了“協(xié)議”之名，但并不具有國際條約所要求的構(gòu)成形式，〔25 〕其用語有意應(yīng)用了成員“采用”而非“簽署”的表述。從實(shí)質(zhì)要件而言，《巴塞爾協(xié)議》本身缺少“調(diào)整主體間相互權(quán)利與義務(wù)的意思表示”，并且委員會一再明確宣稱，其沒有任何超國家的正式監(jiān)管權(quán)力，所制定的文件沒有并且從未嘗試具有法律約束力?！?6 〕盡管如此，《巴塞爾協(xié)議》卻得到眾多國家的承認(rèn)和采納，〔27 〕成為國際金融軟法的典范。

二、以三要素為依據(jù)的多維界分

在國際法層面上，法律約束力不同的軟法和硬法并非是簡單的二元界分。〔28 〕Kenneth W. Abbott和Duncan Snidel指出，軟法與硬法之間的邊界已經(jīng)變得相當(dāng)模糊?！?9 〕傳統(tǒng)的區(qū)分軟法和硬法的方式在現(xiàn)今并沒有多大意義，這種區(qū)分為兩大類的標(biāo)準(zhǔn)，極大地削弱了國際法工具的多樣性和復(fù)雜性?！?0 〕社會合意理論的提出與發(fā)展，使人們更多從“同意”或“自愿”，而非“被迫”或“制裁”的角度去看待法律現(xiàn)象。國際法功能主義學(xué)派認(rèn)為，硬法的特征在于規(guī)則內(nèi)容的精確性和固定性、控制意圖的拘束性、權(quán)威信號的明確性，并且授權(quán)第三方作為相關(guān)事務(wù)決策者、爭端裁判者和條約解釋者；軟法則是在上述三項(xiàng)特征之一項(xiàng)或多項(xiàng)弱于硬法的國際規(guī)范形態(tài)。一些學(xué)者認(rèn)為可以用一個連續(xù)的統(tǒng)一體來表示規(guī)則的法律化程度，其中的變量就是義務(wù)、精確性和授權(quán)的程度?！?1 〕Kenneth W.Abbott 和Duncan Snidal提出，依據(jù)要素強(qiáng)度的不同來界分硬法與軟法，〔32 〕并且在義務(wù)、精確和或授權(quán)要素的影響下，導(dǎo)致某個法律工具弱化的時候，“軟法”王國就出現(xiàn)了?！?3 〕軟法形式的多種多樣，使得它與硬法之間并非是一種二元選擇。在探索軟法在國際金融領(lǐng)域中的作用時，有學(xué)者認(rèn)為法制化是沿義務(wù)的層次、規(guī)則的明確性以及遵守和執(zhí)行的授權(quán)三個要素的制度化的形式?！?4 〕

第一個要素是義務(wù)的程度。所謂義務(wù)，就是指行為主體必須服從的規(guī)則和承諾。〔35 〕它意味著行為主體必須受限于這些規(guī)則和承諾，經(jīng)受國內(nèi)法和國際法中帶有普遍性的法規(guī)、程序和條文的詳細(xì)審定?！?6 〕從漸變的程度來看，它可以從具有法律約束力和內(nèi)容十分明確的義務(wù)，一直漸變到語義模糊、內(nèi)容發(fā)散的勸告性準(zhǔn)則，〔37 〕即“在法律上不構(gòu)成強(qiáng)制須履行的權(quán)利和義務(wù)”。〔38 〕事實(shí)上，大部分國際準(zhǔn)則和原則是一種形式上較“軟”的義務(wù)，但它們卻在一定程度上影響著國家行為。

第二個要素是規(guī)則的精確性。所謂精確性，指的是規(guī)則必須十分清晰且準(zhǔn)確地界定所要求、授權(quán)和禁止的對象?！?9 〕精確性對于確定法律權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)涵及外延十分重要，它能夠限制一國在遵循其特定義務(wù)或承諾時的自主權(quán)。對軟法而言，即便它不具有法律約束力，如果有著精確的規(guī)則，就意味有著更強(qiáng)的執(zhí)行效力。反言之，軟法在內(nèi)容上的模棱兩可或表述含糊，可能會加深實(shí)施主體對應(yīng)履行義務(wù)的錯誤理解，從而背離最初的實(shí)施目的，并且更輕易地逃避義務(wù)或承諾。

第三個要素是授權(quán)，其意味著必須有一個第三方主體，被授權(quán)來履行、解釋和應(yīng)用規(guī)則和承諾，以解決相互之間的爭端。〔40 〕除法院外，相似的權(quán)力可以授權(quán)給非司法、爭議解決裁判庭以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其他政府實(shí)體”。一般而言，授權(quán)的程度越淺，就越需要有一個相對較“軟”的法律設(shè)計(jì)，依賴于協(xié)調(diào)這樣的方式履行承諾或解決爭端。

軟法包含了不同的義務(wù)要求或“松散承諾”，其漸變程度通常取決于規(guī)則的精確性程度。因而，精確性和義務(wù)這兩個要素在某些情況下是相互影響的，并且通過授權(quán)來確保軟法的實(shí)施效力。義務(wù)、精確性和授權(quán)這三個要素的高（H）、低（L）變化，可以構(gòu)成從弱至強(qiáng)的八種漸變組合，形成一個統(tǒng)一連續(xù)體。〔41 〕

表1較清楚地顯現(xiàn)出硬法與軟法的漸進(jìn)式變化。值得注意的是，硬法常常有更高的義務(wù)或授權(quán)方面的要求。每一個要素的弱化程度以及幾個不同程度弱化的要素的不同方式的組合，可以在不同領(lǐng)域的法律文件上，以幾乎是無限多的形式表現(xiàn)出來?！?2 〕而且，恰恰可能是當(dāng)某一要素上的弱化接近于無的時候，最容易引起軟法與其他非法律的規(guī)范性現(xiàn)象，如道德、政策、宗教、習(xí)慣、協(xié)議的混淆。即使無法就軟法與硬法作出明確的界分，也能夠發(fā)現(xiàn)一旦法律規(guī)定在義務(wù)、精確性和委托授權(quán)這三個要素中的一個或幾個弱化了，軟法就會出現(xiàn)。需要注意的是，這三個要素的弱化并非沒有限度，削弱可以是一個或者幾個要素的弱化，也可以是一個或者幾個要素在不同程度上的弱化，但是最低限度應(yīng)該只限于弱化，而不至于完全喪失某一個或者幾個核心要素。也就是說，弱化只是“軟”的程度不同，否則就變成了法與非法的問題。

就《巴塞爾協(xié)議》而言，其在義務(wù)和授權(quán)方面是弱化的，但所制定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)卻漸趨精確化。建立在復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，委員會開發(fā)了一種復(fù)雜的方法，并將其融合到協(xié)議中去。1988年的巴塞爾協(xié)議Ⅰ是一個比較粗糙的協(xié)議，只是簡單提出了8%的最低資本充足水平要求，對風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)量不夠科學(xué)和精確。在當(dāng)時的歷史條件下，其還是較好地適應(yīng)了國際金融市場的需要?！?3 〕2004年的巴塞爾協(xié)議Ⅱ是一次質(zhì)的飛躍，完善了資本充足率的計(jì)算方法，建立了資本監(jiān)管的三大支柱，提高了資本對風(fēng)險(xiǎn)的敏感程度?！?4 〕然而，該協(xié)議仍存在著一些缺陷，如對內(nèi)部評級法的規(guī)定，造成商業(yè)銀行計(jì)量的資本充足率的可比性被削弱。盡管巴塞爾協(xié)議Ⅱ得到眾多國家的普遍遵循，但在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的一致性上存在著諸多問題?！?5 〕2010年9月，由27個國家銀行業(yè)監(jiān)管部門和中央銀行高級代表組成的巴塞爾委員會，就巴塞爾協(xié)議Ⅲ的內(nèi)容達(dá)成一致，全球銀行業(yè)開始步入“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”時代?！?6 〕該協(xié)議提高了資本充足率水平，要求銀行在達(dá)到最低的核心一級資本4.5%水平的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步分別滿足2.5%的儲備資本和0～2.5%的逆周期資本要求。在各方的共同努力之下，巴塞爾委員會在針對銀行業(yè)的監(jiān)管技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)方面更為精確，〔47 〕有利于各國對巴塞爾協(xié)議Ⅲ的接受和轉(zhuǎn)化。

三、多維界分中的“軟”、“硬”漸變

當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)軟法是法的時候，應(yīng)該明了它與硬法不是始終處于法律效力的兩極狀態(tài)。借助于義務(wù)、精確性與授權(quán)等要素的漸變，顯示出它們之間所產(chǎn)生的“軟”、“硬”微妙混合。在一個由規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的國際法體系中，一些要素發(fā)展得比較成熟，而另一些要素則只是發(fā)展到了某一階段，還需要繼續(xù)前行。例如，成員國之間可能為某種目的，在妥協(xié)的情況下達(dá)成協(xié)議，這種協(xié)議的性質(zhì)最初可能是不具約束力的，但隨著信任的加深以及國家之間在某些特定領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作的增多，此協(xié)議就轉(zhuǎn)變成具有約束力的協(xié)議。當(dāng)然，有時事態(tài)的發(fā)展可能正好相反，正如布雷頓森林體系崩潰所顯示的，其在漸變的過程中，發(fā)生轉(zhuǎn)向而導(dǎo)致法律義務(wù)的“軟”化，甚至完全消失。當(dāng)然，軟法并不一定是不可逆轉(zhuǎn)的，〔48 〕隨著時間的推移，軟法可成為走向硬法道路上的中間站或者反向行之，其要么漸變成具有法律約束力的硬法，要么成為更具“軟”性的習(xí)慣法。〔49 〕

在國際金融領(lǐng)域，由于國家之間存在利益方面的沖突，很難通過談判而達(dá)成國際條約，即便達(dá)成也是缺乏彈性的，不能順應(yīng)國際金融市場的發(fā)展而及時更新。相反，巴塞爾委員會通過調(diào)研、協(xié)商、自愿承諾和適時調(diào)整而形成的監(jiān)管原則、標(biāo)準(zhǔn)或建議則更為務(wù)實(shí)和可行?！?0 〕國際金融軟法的發(fā)展正呈現(xiàn)出更為“硬”化的走向，大部分完全不具有法律約束力的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐運(yùn)用中不斷完善而變得日益精確，并通過政府和市場兩方面的激勵作用而在全球廣泛推行。這類軟法的漸變過程，是對三要素組合的檢驗(yàn)過程?！栋腿麪枀f(xié)議》可謂是這種“軟”、“硬”漸變的最好例證。伴隨著金融創(chuàng)新的日新月異，各國針對銀行業(yè)的監(jiān)管水平和能力也在大幅度提高。如果將巴塞爾協(xié)議中各種監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)管數(shù)據(jù)，像硬法那樣確定下來，并且有一套完整的機(jī)制去執(zhí)行，這是不符合時代發(fā)展的需求。因此，自產(chǎn)生之初，《巴塞爾協(xié)議》就不具有法律約束力，其依靠的是成員國自愿執(zhí)行和自我監(jiān)督?！?1 〕委員會之所以沒有選擇硬法模式，是因?yàn)榭紤]到一國在履行協(xié)議時往往是依法照搬，而不會結(jié)合本國的情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化。憑借更“軟”的法律工具，委員會可以建議一國采納更精確的規(guī)則和更嚴(yán)格的監(jiān)管措施?！?2 〕

從執(zhí)行方式上分析，《巴塞爾協(xié)議》提供了一個靈活的漸進(jìn)安排，希望各國能夠循序漸進(jìn)地學(xué)習(xí)和了解新的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，逐步培養(yǎng)和增強(qiáng)執(zhí)行協(xié)議的能力?！?3 〕因此，巴塞爾委員會要求成員國以注釋本或官方聲明的方式在國內(nèi)公布，使之成為國內(nèi)法?！?4 〕對于非成員國，委員會希望它們可以不用法定的方式，或者僅對某些問題加以法定，來自動引進(jìn)《巴塞爾協(xié)議》。對于從事國際金融業(yè)務(wù)的銀行，在其國內(nèi)制度未作實(shí)質(zhì)性改變前，可依據(jù)協(xié)議的規(guī)定適時調(diào)整本銀行的資本構(gòu)成。在市場約束、名譽(yù)和聲望、國際溢出效應(yīng)、市場準(zhǔn)入和減少管理成本等多重壓力下，《巴塞爾協(xié)議》成為眾多國家的自愿選擇，甚至連非成員國都決定為其本國利益而實(shí)施協(xié)議?！?5 〕例如，對資本充足性最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，巴塞爾協(xié)議II在發(fā)布之后短短幾年時間內(nèi)，便被世界上一百多個國家所采用。〔56 〕

2010年的巴塞爾協(xié)議Ⅲ從公布伊始，就高度重視執(zhí)行問題。為減少該協(xié)議對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的沖擊，巴塞爾委員會設(shè)立了為期8年（2011—2018年）的過渡期安排，要求成員國在2013年之前完成國內(nèi)立法工作，逐步與新協(xié)議接軌，在2018年全面達(dá)標(biāo)。為了確保執(zhí)行主體全面和統(tǒng)一履行巴塞爾協(xié)議Ⅲ，委員會設(shè)置了一個綜合執(zhí)行評估程序，共分三個層次：〔57 〕第一層次是評估各國是否發(fā)布了相關(guān)的規(guī)則；第二層次是評估各國發(fā)布的規(guī)則與協(xié)議一致性的程度；第三層次是評估各國金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行協(xié)議的一致性程度。巴塞爾委員會將在每季度對所有成員國進(jìn)行第一層次的評估，目前著重于第二層次的評估，〔58 〕并向G20報(bào)告成員方的執(zhí)行進(jìn)度。

根據(jù)協(xié)議的過渡期安排，各成員方都在循序漸進(jìn)地將其轉(zhuǎn)化為本國的國內(nèi)法。美國曾經(jīng)擔(dān)心對巴塞爾協(xié)議Ⅲ的執(zhí)行，會導(dǎo)致商業(yè)銀行的資本壓力上漲，從而于2012年11月中旬決定無限制推遲巴塞爾協(xié)議Ⅲ的生效日期?！?9 〕然而，2013年以來的美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，銀行業(yè)執(zhí)行巴塞爾新規(guī)的條件已基本成熟。7月2日，美聯(lián)儲以全體一致的表決結(jié)果批準(zhǔn)了該協(xié)議，以實(shí)際行為來響應(yīng)這一全球銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則。當(dāng)然，在具體執(zhí)行過程中。美國各家銀行機(jī)構(gòu)將有一段時間的政策過渡期，大型銀行機(jī)構(gòu)將從2014年1月1日開始執(zhí)行新規(guī)，資產(chǎn)規(guī)模不足100億美元的中小銀行將從2015年1月1日開始執(zhí)行新規(guī)。相比而言，歐盟對于《巴塞爾協(xié)議》的實(shí)施則顯得舉步維艱。2011年7月，歐盟批準(zhǔn)了將巴塞爾協(xié)議Ⅲ 轉(zhuǎn)化為歐盟法的資本要求指南和規(guī)則建議稿（CRD IV-CRR）。但是，2012年11月末，歐盟表示準(zhǔn)備追隨美國，延后實(shí)行更嚴(yán)格的銀行資本規(guī)定。2013年2月，歐盟陷于對實(shí)施巴塞爾協(xié)議 Ⅲ的意見分歧，未能就相關(guān)規(guī)定達(dá)成一致。不過，歐洲理事會終于于6月份宣布，將從2014年1月起正式執(zhí)行包括更嚴(yán)厲的資本金標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的一攬子銀行業(yè)新規(guī)。

作為新興市場經(jīng)濟(jì)體成員，我國對巴塞爾協(xié)議Ⅲ的實(shí)施采取了更為積極的做法。中國銀監(jiān)會于2012年6月頒布了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，其與巴塞爾協(xié)議Ⅲ的規(guī)定保持一致，鼓勵銀行在2013年12月31日之前逐步達(dá)成合規(guī)要求?！爸袊姘腿麪枀f(xié)議Ⅲ”比巴塞爾協(xié)議 Ⅲ的監(jiān)管要求更加嚴(yán)格，普通股核心資本充足率最低標(biāo)準(zhǔn)比巴塞爾Ⅲ4.5%的最低標(biāo)準(zhǔn)要高0.5個百分點(diǎn)，其中有關(guān)指標(biāo)的過渡期比巴塞爾協(xié)議 Ⅲ的過渡期縮短了兩年?！?0 〕從中可見，我國把握了《巴塞爾協(xié)議》的基本目標(biāo)和技術(shù)精髓，從本質(zhì)上接受和實(shí)施了巴塞爾協(xié)議Ⅲ。〔61 〕

在國際金融領(lǐng)域，國家之間較激烈的利益沖突，導(dǎo)致難以用國際條約的方式達(dá)成合意。相比而言，軟法為各國留下了更多自主決策的空間，顯示了造法成本低且成功率較高的優(yōu)點(diǎn)，并能夠根據(jù)市場發(fā)展的需要而同步跟進(jìn)，這也正是《巴塞爾協(xié)議》受到普遍遵循的主要原因。當(dāng)然，該協(xié)議在執(zhí)行方面的寬要求，會導(dǎo)致各國在實(shí)施進(jìn)度和程度上的不一致，容易產(chǎn)生監(jiān)管套利問題?！?2 〕例如，瑞典、瑞士、英國和澳大利亞等國家要求采取更嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)則，〔63 〕而一些國家的監(jiān)管當(dāng)局，如新西蘭儲備銀行，并不想去履行協(xié)議的核心規(guī)則?！?4 〕《巴塞爾協(xié)議》及其有關(guān)文件在作為全球金融監(jiān)管的普遍原則方面，還存在一些明顯的不足。〔65 〕有學(xué)者指出面對較大的系統(tǒng)性危機(jī)時，巴塞爾委員會未必能有效維護(hù)金融市場的整體安全。例如，8%的總資本充足率水平是一道監(jiān)管紅線，但這種定量化的最低標(biāo)準(zhǔn)并不能有效預(yù)防金融危機(jī)的跨境傳遞，并且各國不同的經(jīng)濟(jì)背景也會令這種標(biāo)準(zhǔn)的作用大打折扣?！?6 〕巴塞爾委員會從來沒有證明過這一資本水平既能保證銀行不倒閉，又能保證銀行資本的有效運(yùn)行。對一國監(jiān)管當(dāng)局而言，其一般會為了國內(nèi)的政治利益，對某個陷入困境的大型金融機(jī)構(gòu)構(gòu)筑保護(hù)的防線，所采取的措施未必符合《巴塞爾協(xié)議》的要求。

從長遠(yuǎn)來看，筆者認(rèn)為，銀行業(yè)發(fā)展的特殊性和傳導(dǎo)性，使得一國的國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則不僅只影響本國金融業(yè)的發(fā)展，還影響著全球金融市場的穩(wěn)定。因此，僅僅依靠每個國家的自覺自愿，讓協(xié)議的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)在全球得到遵守和執(zhí)行，是一種緩慢的推進(jìn)。只有將《巴塞爾協(xié)議》逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦坝病钡囊?guī)則，才能確保其在全球的趨同和協(xié)調(diào)。〔67 〕雖然巴塞爾委員會一再表示《巴塞爾協(xié)議》不具備法律強(qiáng)制力，但市場力量的強(qiáng)大驅(qū)動力，使其具備了超越一般法律規(guī)范的實(shí)施效力，在全球范圍內(nèi)獲得普遍實(shí)施，并成為針對跨國銀行監(jiān)管的權(quán)威準(zhǔn)則。巴塞爾委員會要求各成員從2013年1月1日起將巴塞爾協(xié)議Ⅲ列入國內(nèi)法，并且要求從當(dāng)日起各成員的商業(yè)銀行必須滿足各階段的最低要求，這無疑是軟法“硬”化的漸變例證。從中可見，國際金融協(xié)調(diào)與合作秩序的構(gòu)建與持續(xù)，還是要依靠 “硬”效力的發(fā)揮，如果能夠建立常規(guī)性的國際監(jiān)督機(jī)構(gòu)或爭端解決機(jī)構(gòu)，將會進(jìn)一步增加國際金融法治的效力，確保全球金融市場的安全與穩(wěn)定。

四、結(jié) 語

社會的演進(jìn)表明，傳統(tǒng)國際法的“強(qiáng)制力”總體上正在逐漸弱化，以法律約束力為基本界分的思維已經(jīng)無法闡釋多樣化的法規(guī)現(xiàn)象。從一種更為寬泛的語境而言，軟法亦法。國際法學(xué)者對軟法和硬法之間的多維界分，顯現(xiàn)出法律的“軟”、“硬”漸變過程。一個最初不具有法律約束力的“軟”規(guī)則，在漸變的過程中，有了更多的“硬”效力，并逐步向硬法的道路上邁進(jìn)。就《巴塞爾協(xié)議》的變化來看，其中的義務(wù)、精確性和授權(quán)三要素都不是靜態(tài)的，而是隨著全球金融市場的發(fā)展，尤其是在金融危機(jī)的推進(jìn)下進(jìn)行著動態(tài)調(diào)整。巴塞爾協(xié)議Ⅲ的通過，向各國金融監(jiān)管當(dāng)局發(fā)出一個軟法“硬”化的信號，指示著全球金融實(shí)踐和立法的未來趨勢，其為國際金融“硬”法的最終達(dá)成創(chuàng)造了有利條件。銀行監(jiān)管是一個動態(tài)函數(shù)，因此無論是監(jiān)管當(dāng)局，還是國際監(jiān)管組織都必須準(zhǔn)備不斷檢討和修訂其監(jiān)管原則及政策，其有關(guān)資本充足水平和風(fēng)險(xiǎn)管理方面的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，還有待在金融監(jiān)管實(shí)踐中進(jìn)一步改進(jìn)。有鑒于此，我國在承認(rèn)和執(zhí)行如《巴塞爾協(xié)議》這一類的國際金融軟法時，需要綜合觀察其調(diào)節(jié)功能、監(jiān)管效用以及所引起的連鎖反應(yīng)，需要給合本國的金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，將這些規(guī)則逐步轉(zhuǎn)化為更加明確的國內(nèi)法，從而與其他國家一起共同推動全球金融監(jiān)管規(guī)則的漸進(jìn)性“硬”化。