●周柏春 孔凡瑜

我國教育政策改革歷程及走向探析*

●周柏春 孔凡瑜

教育政策是實現(xiàn)國家教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工具，對于國家經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和人才培養(yǎng)具有重要價值。目前，中國正處在實現(xiàn)民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期和實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的重要節(jié)點，梳理我國教育政策的演進歷程，分析教育政策的缺位狀況，探究教育政策的基本走向，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

教育政策；教育資源；演進歷程；政府；人才

一、我國教育政策的演進歷程

（一）服務(wù)政治，求變求新（1949-1978年）

新中國成立之后，百廢待舉，教育領(lǐng)域也是如此。面對當(dāng)時錯綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，黨和政府把鞏固政權(quán)和發(fā)展經(jīng)濟作為主要任務(wù)。與此相適應(yīng)，教育政策更多地是以政治政策和經(jīng)濟政策的附隨物形象出現(xiàn)的，在具體內(nèi)容上往往表現(xiàn)為宏觀性、統(tǒng)籌性和簡短性的特點。為了建設(shè)與發(fā)展社會主義的“新教育”，倡導(dǎo)“理論與實際相結(jié)合”，立足于“為工農(nóng)兵服務(wù)，為當(dāng)前的斗爭和建設(shè)服務(wù)”，黨和政府有效施動，穩(wěn)步推進，“有步驟地謹(jǐn)慎地進行舊有學(xué)校教育事業(yè)和舊有社會文化事業(yè)的改革工作”。[1]1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，“中華人民共和國的教育方法為理論與實際一致。人民政府應(yīng)有計劃有步驟地改革舊的教育制度、教育內(nèi)容和教學(xué)法。給青年知識分子和舊知識分子以革命的政治教育，以應(yīng)革命工作和國家建設(shè)工作的廣泛需要”。明確國家教育工作的首要任務(wù)，就是“大力培養(yǎng)國家建設(shè)人才，特別是有關(guān)工業(yè)建設(shè)的科學(xué)技術(shù)人才和管理人才。”[2]1954年《中華人民共和國憲法》第九十四條明確規(guī)定，“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利。國家設(shè)立并且逐步擴大各種學(xué)校和其他文化教育機關(guān)，以保證公民享受這種權(quán)利，國家對于從事教育事業(yè)的公民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助”。比較而言，從新中國成立到三大改造完成之前，我國的各項事業(yè)是卓有成效的，1956年之后伴隨自然災(zāi)害、大躍進、中蘇關(guān)系破裂等問題的出現(xiàn)，尤其是1966年到1976年的文化大革命使我們的各項事業(yè)都遭遇了挫折，教育事業(yè)也難能幸免。

（二）夯實固基，完善制度（1978-2002年）

首先，強化立體性的教育政策供給。為了促進教育事業(yè)的發(fā)展，1978年之后我國逐漸加大了教育政策的供給力度，相繼出臺了《中華人民共和國學(xué)位條例》（1980年）、《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實施辦法》（1981年）、《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》（1986年）、《高等教育自學(xué)考試暫行條例》（1988年）等政策。1993年《中華人民共和國教師法》獲得通過，其目的在于“保障教師的合法權(quán)益，建設(shè)具有良好思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的教師隊伍，促進社會主義教育事業(yè)的發(fā)展”，該法對教師的權(quán)利與義務(wù)、資格與任用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核、待遇、獎勵、法律責(zé)任等內(nèi)容進行了比較詳盡的規(guī)定。緊隨其后，1995年《中華人民共和國教育法》頒布實施，其目的在于“發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”，該法第一次明確我國實行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度，將九年義務(wù)教育制度、職業(yè)教育制度和成人教育制度、國家教育考試制度、學(xué)位制度、掃盲教育制度等內(nèi)容以法律的形式固定下來。

其次，強化教育分類法律的供給。1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布實施，對職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實施、職業(yè)教育的保障條件等內(nèi)容進行了規(guī)范。1998年《中華人民共和國高等教育法》頒布實施，對高等教育基本制度、高等學(xué)校的設(shè)立、高等學(xué)校的組織和活動、高等學(xué)校教師和其他教育工作者、高等學(xué)校的學(xué)生、高等教育投入和條件保障等內(nèi)容進行了規(guī)范，更為細(xì)致地明確“高等教育包括學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育，高等學(xué)歷教育分為?？平逃?、本科教育和研究生教育”等內(nèi)容。

（三）協(xié)同治理，強化應(yīng)用（2002-2015年）

依法治教、依法治學(xué)、依法治校是教育體制機制的核心內(nèi)容，與此相適應(yīng)，《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見 》（2003年）下發(fā)，強調(diào)依法治校的目的就是“要全面貫徹教育方針，堅持教育為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為人民服務(wù)，與生產(chǎn)勞動和社會實踐相結(jié)合，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”。誠然，教育的發(fā)展不僅是政府的事情，同時也是社會的事情。為了鼓勵社會辦學(xué)，2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》強調(diào)，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”。該法從設(shè)立、學(xué)校的組織與活動、教師與受教育者、學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎勵、變更與終止、法律責(zé)任等內(nèi)容為促進民辦教育的發(fā)展起到了良好的作用。緊隨起后，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（2004年）下發(fā)，對其具體的實施內(nèi)容和實際操作過程中的問題進行了回應(yīng)和明確。2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布實施，第一次從法律上明確對適齡兒童“實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費”，該法從學(xué)生、學(xué)校、教師、教育教學(xué)、經(jīng)費保障、法律責(zé)任等方面進行了詳細(xì)規(guī)定。毋庸諱言，高校固然是“育人”的場所，這是能夠達(dá)成共識的。但在“育人”狀況和細(xì)節(jié)的認(rèn)知上卻存在著巨大差異，仁智各見，不一而足，甚至在一些具體的指向上會形成“公婆之爭”的尷尬。2014年，教育部工作重點明確“將促使600多所地方本科高校向應(yīng)用技術(shù)、職業(yè)教育類型轉(zhuǎn)變?！盵3]

二、我國教育政策缺位狀況剖析

（一）教育資源配置功利化

教育資源的配置狀況是衡量社會公平與否的重要量度和指標(biāo)。新中國成立以來，我國對城市和鄉(xiāng)村實行的是分而治之的政策，在具體的教育資源配置上呈現(xiàn)為一定的梯度性。以城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段為例，2012年我國九年義務(wù)階段在校生為13469萬人，“全國小學(xué)生均儀器設(shè)備值585.4元，農(nóng)村小學(xué)生均儀器設(shè)備值421.4元，初中生均儀器設(shè)備值1014.5元，農(nóng)村初中835.6元”。[4]就九年義務(wù)教育階段的具體指標(biāo)而言，鄉(xiāng)村與城市無可比擬。鄉(xiāng)村教師的絕對數(shù)量嚴(yán)重不足，師生比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。從教師具體的學(xué)緣結(jié)構(gòu)看，鄉(xiāng)村教師初始學(xué)歷為大學(xué)本科的鳳毛麟角，至于整體性的師資質(zhì)量更是自不待言。另外，高等院校是培養(yǎng)人才的搖籃，但高校間的教育資源配置狀況卻呈現(xiàn)出巨大差異，高校被分為三六九等，諸如985工程院校、211工程院校、省屬重點高校、省屬普通院校、高職高專院校等等，位階不同匹配的教育資源也不同,位階越高得到的教育資源尤其是政策性撥款就越多，反之則是越少甚至是沒有。

強制性標(biāo)準(zhǔn)的效力包括積極效力與消極效力兩個方面。其中：積極效力又稱正向引導(dǎo)力，就是告訴人們應(yīng)該怎么做，朝著什么方向前行；消極效力也稱反向禁止力，是明確規(guī)定不應(yīng)該怎么做，列明禁止人們從事的行為。由于強制性標(biāo)準(zhǔn)在中國等同于技術(shù)法規(guī)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容常常出現(xiàn)積極效力與消極效力的聚合。如GB 2717—2003標(biāo)準(zhǔn)中，醬油的指標(biāo)要求4.2感官要求“具有正常釀造醬油的色澤、氣味和滋味，無不良?xì)馕叮坏糜兴?、苦、澀等異味和霉味，不混濁，無沉淀，無異物，無霉花浮膜”，就是一個典型。一般而言，強制性標(biāo)準(zhǔn)僅僅規(guī)定技術(shù)要求，而不涉及權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。

（二）教育政策被私益裹挾

按照公共選擇理論的觀點，“在公共決策或集體決策中,實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的締約過程”。[5]與此相適應(yīng)，在教育政策運行過程中，如果權(quán)力得不到有效的規(guī)范和約束，就必定會被濫用，乃至形成教育腐敗。所謂的教育腐敗“泛指教育界和辦學(xué)過程中種種不健康的、異化或變質(zhì)的狀態(tài)”。[6]就教育政策運行過程而言，無論是教育政策方案的設(shè)計、選擇，還是教育政策的執(zhí)行，乃至于教育政策運行結(jié)果的評估都牽涉到方方面面的資源要素。從具體的教育腐敗內(nèi)容看，基金項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、采購招標(biāo)、人才招聘、職稱評定、干部任命與調(diào)整等諸多領(lǐng)域的腐敗問題都比較普遍，已成為影響教育發(fā)展的難解之疾。以教育亂收費為例，2011年，全國查處各級各類學(xué)校亂收費問題涉及金額5億多元，給予黨政紀(jì)處分和其他處理的3696人。

（三）教育政策程序正義不足

比較而言，教育政策的程序正義既是教育政策有序施動的前提，也是推動和實現(xiàn)教育公平的重要內(nèi)容。誠然，教育政策牽涉著廣泛的教育資源，利益交互性極強。“在許多場合,人們知道什么是正義，什么是不正義，問題在于人們往往不按照正義原則行事。在這種情況下，正義的程序能夠保證人們按照正義原則行事”。[7]教育政策的程序正義不僅要停留在價值考量上，更要體現(xiàn)在具體的實際操作過程中，“只有通過程序才可以在具體的公共政策中呈現(xiàn)出來,才可以得到真正的實現(xiàn)。公共政策程序正義作為一種抑制性程序的設(shè)置就是為了確保公共政策結(jié)果的正當(dāng)性”。[8]就我國教育政策的實踐而言，教育政策程序正義問題還非常欠缺，這既有歷史性的計劃經(jīng)濟時代所延續(xù)的“萬能政府”的模糊性影響，也受當(dāng)前教育政策缺少精準(zhǔn)指向性和針對性的似是而非問題的制約。當(dāng)前，在教育政策的具體程序上，無論是相關(guān)信息和內(nèi)容的披露，還是具體的時間和步驟安排都缺少精到入微的設(shè)計和面面俱全的周密安排?？梢哉f，教育政策程序正義不足給權(quán)力尋租和教育腐敗提供了土壤和空間。

三、我國教育政策的基本走向

（一）注重教育資源配置的公平公正性

教育資源的公平公正配置是一項系統(tǒng)工程，既不能一勞永逸，也不能一蹴而就，需要循序漸進、逐步完善和提高。具體而言，主要應(yīng)從以下幾個方面著手：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育經(jīng)費比例，特別是要提升鄉(xiāng)村教育經(jīng)費的強度。當(dāng)前，城鄉(xiāng)教育失衡的最大問題是教育經(jīng)費的配置比例失衡，鄉(xiāng)村占據(jù)比例太少，無米下鍋使得諸多教育活動無法開展。為此，政府在配置資金的過程中要提高鄉(xiāng)村教育經(jīng)費的比例，從財力上助力農(nóng)村教育發(fā)展。當(dāng)然，也可以拓寬新的融資渠道，實施有針對性的政策引導(dǎo)，讓社會資金支持鄉(xiāng)村教育發(fā)展。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資布局，促進師資的合理分布。良好的師資是發(fā)展教育的基礎(chǔ)，政府要制訂和完善相關(guān)政策，促使優(yōu)勢師資資源向鄉(xiāng)村或弱勢地區(qū)流動，借助梧桐樹招得鳳凰來；與此同時，政府也要調(diào)整和強化相關(guān)政策，支持和鼓勵鄉(xiāng)村教師的“在職提高”，不斷提升鄉(xiāng)村教師的綜合素質(zhì)和綜合實力，使這些優(yōu)秀的鄉(xiāng)村教師能夠留得住，干得好。另外，政府要注重公共政策的統(tǒng)合性體系建設(shè)，制定和出臺與教育政策配套的人才政策、福利政策、戶籍政策、醫(yī)療政策、社會保障政策等，強化政策協(xié)同性發(fā)展，進而提升政策的整體績效。

（二）強化教育政策的過程約束

首先，規(guī)范教育公權(quán)力的運行。教育公權(quán)力是國家權(quán)力的重要組成部分，對于實現(xiàn)國家的教育目標(biāo)具有重要價值。在教育實踐中不難發(fā)現(xiàn)，如果教育公權(quán)力得不到有效的約束和控制，就容易滋生尋租行為和腐敗行為。為此，需要強化內(nèi)部控制和外部控制。所謂內(nèi)部控制就是注重公權(quán)力行為主體自身的內(nèi)在修行和個體品質(zhì)的養(yǎng)成，強調(diào)慎獨慎微意識、全心全意為人民服務(wù)意識，想民之所急、憂民之所慮、辦民之所盼，恪盡職守，盡職盡責(zé)，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。所謂的外部控制就是注重公權(quán)力的外在約束，強調(diào)制度規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則和陽光規(guī)則，注重法律、政策、規(guī)范的供給和使用，不允許任性權(quán)力的存在，把權(quán)力裝進籠子。

其次，強化教育政策運行的外部生態(tài)建設(shè)。其一是強化教育政策文本或方案的系統(tǒng)性和協(xié)同性。誠然，教育政策文本或方案的質(zhì)量對教育政策的實際效果具有重要影響。比較而言，好的教育政策文本或方案有利于教育目標(biāo)的實現(xiàn)和教育目的的達(dá)成，相反則會起到阻礙和破壞作用。從具體的政策內(nèi)容看，必須不斷強化政策文本或方案與具體教育問題的協(xié)同性建設(shè)，對教育問題要深入剖解，找到具體的應(yīng)對性方案，尤其是要注重“多對一”的內(nèi)容建設(shè)，即針對特定的教育問題往往要找到多項的措施進行應(yīng)對。其二是強化教育政策的宣教力度，提升政策受眾對政策的認(rèn)知度和認(rèn)同度。不可否認(rèn)，教育政策受眾的態(tài)度對教育政策的運行質(zhì)量具有重要影響。當(dāng)然，政策受眾對政策文本或方案的認(rèn)知大多肇始于文字辨識，而理念的領(lǐng)會和政策的認(rèn)同則非朝夕之功。一般情況下，政策受眾很難自發(fā)地接受并認(rèn)同相關(guān)政策。為此，政府必須提升教育政策的宣傳力度和強度，最大程度地減少不必要的抵制性政策耗損，使政策受眾在最短的時間內(nèi)理解、認(rèn)同、響應(yīng)并支持政策。其三是為教育政策的運行提供良好的外部支撐條件。“巧婦難為無米之炊”，教育政策運行過程也是如此。教育政策的有效運行與外部支撐條件具有重要關(guān)系，人力、物力、財力、信息、權(quán)威等資源性條件必不可少，優(yōu)良的政治價值觀、良好的輿論氛圍、理性的受眾群體、積極的文化、友善的環(huán)境更是不可或缺。

（三）提升教育政策的程序正義品質(zhì)

首先，注重教育政策方案質(zhì)量的改進。不可否認(rèn)，“沒有教育政策程序的正義，必然沒有實質(zhì)的正義”。[9]教育政策方案總是要指向具體的教育問題，與具體的利益協(xié)調(diào)相對應(yīng)。可以說，教育政策方案在某些程度上是對社會問題或民眾訴求的回應(yīng)。當(dāng)然，與社會發(fā)展的進程與質(zhì)量也要相一致。更為麻煩的問題是，民眾對政府的期待往往超過了政府的能力所及。之于政府而言，“為了回應(yīng)人們?nèi)找嫣岣叩钠诖?，政策制定同樣也必須是一個持續(xù)學(xué)習(xí)和改進的過程”。[10]必須明確，完善教育政策是一個永無完結(jié)的過程，因為教育問題總是要層出不窮的。為此，我們必須把教育政策方案的設(shè)計看成是一個動態(tài)的、持續(xù)、漸進的過程，尤其是要注重對個案性教育問題的深入剖解，精細(xì)化考量每一個政策議題，提升教育政策方案的及時性、應(yīng)用性、針對性和實效性，注重一個一個的解決問題，而不是籠統(tǒng)地解決所有的問題；強化戰(zhàn)術(shù)的精致化、小巧化設(shè)計，而不是簡單的宏觀戰(zhàn)略考量。

其次，完善民主協(xié)商機制。高效的民主協(xié)商機制是教育政策程序正義的內(nèi)蘊之義，對于教育政策的良性發(fā)展尤其重要。民主協(xié)商機制立足于對話與交流，強調(diào)理解、互信與共識，“有利于匯民意、聚民智，廣納群言、廣求善策，更能代表大多數(shù)人民群眾的利益和意愿，將各階層的需求和主張納入黨和政府的重大決策，促進決策的民主化、科學(xué)化”。[11]比較而言，完善教育政策的民主協(xié)商機制重在構(gòu)建民主協(xié)商平臺，而民主協(xié)商平臺主要由實體性的協(xié)商平臺和虛擬性的協(xié)商平臺構(gòu)成。所謂實體性的協(xié)商平臺是指“政府——民眾”教育互動平臺、教育協(xié)商交流平臺、教育協(xié)商問題征集平臺、教育協(xié)商問題反饋平臺等。所謂虛擬性的協(xié)商平臺是指網(wǎng)絡(luò)教育建議和意見聚合平臺、網(wǎng)絡(luò)教育信息輸送平臺、網(wǎng)絡(luò)教育對策應(yīng)對平臺等。

再次，強化教育法治化建設(shè)。比較而言，教育法治化建設(shè)主要包括教育法制建設(shè)和教育法治建設(shè)兩個方面。所謂教育法制建設(shè)就是注重教育政策文本或方案的質(zhì)量，強化和完善從幼兒園到研究生，從學(xué)歷教育到非學(xué)歷教育，從學(xué)業(yè)增長到技能提高的法制文本內(nèi)容建設(shè)，明晰教育目標(biāo)與意義、權(quán)利主體、義務(wù)主體、責(zé)任內(nèi)容、重點難點、后果懲戒、經(jīng)費配置、人事人才、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的法律法規(guī)，既要做到統(tǒng)籌兼顧，又要突出重點。所謂的教育法治建設(shè)就是借助于法治思維、規(guī)則意識、程序理念的引導(dǎo)，使教育實踐中的各個行為主體都能嚴(yán)格依法辦事，形成懂法、守法、靠法、信法、用法的良好氛圍。在具體的教育實踐中尊崇法律權(quán)威，自覺地使個體行為與法律規(guī)范指向相契合。

[1]顧明遠(yuǎn).中國教育大系（下）[M].武漢：湖北教育出版社，1994，1490.

[2]全國文化教育工作會議的總結(jié)[N].江西政報，1954-12-9.

[3]魯昕.600高校將轉(zhuǎn)型職教[N].成都晚報，2014-03-23.

[4]國家統(tǒng)計局[EB/OL].http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd.

[5]溫美榮，王春城.公共政策私用現(xiàn)象探析[J].理論探討，2010,（6）.

[6]黃明光，潘玉進.剖析教育腐敗的類型及其治理對策[J].社會科學(xué)家，2007,（1）.

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[8]許麗英.公共政策程序正義與公共利益的實現(xiàn)[J].學(xué)術(shù)界，2007，（4）.

[9]石火學(xué).教育政策程序正義的必要性與價值[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2011,（10）.

[10]桑錦龍.為教育政策提供證據(jù)[J].教育科學(xué)研究，2012，（1）.

[11]王紅玉.關(guān)于積極推進基層民主協(xié)商的思考[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2014，（2）.

（責(zé)任編輯：馮永剛）

國家社會科學(xué)基金項目“公共政策制定中的倫理責(zé)任問題研究”（項目編號：11BZZ026）的研究成果之一。

周柏春/牡丹江師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，博士后，研究方向為公共政策分析

孔凡瑜/牡丹江師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向為政治社會化