袁明寶

(西南大學(xué)　中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院，重慶　400715)

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“去自治化”：項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下村民自治的理想表達(dá)與現(xiàn)實(shí)困境

袁明寶

(西南大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院，重慶400715)

[摘要]項(xiàng)目下鄉(xiāng)是新形勢(shì)下解決村莊發(fā)展財(cái)政不足的重要途徑，希冀通過外部資源輸入激活村民自治和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。但在實(shí)踐過程中，項(xiàng)目下鄉(xiāng)并沒有帶來村民自治的發(fā)展，甚至沒有與村民自治發(fā)生任何互動(dòng)，使得其成為單向度的資源輸入形式，村民自治呈現(xiàn)出“去自治化”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)有，村民選舉出現(xiàn)“異化”狀態(tài)，農(nóng)村公共品供給效率較低，富人治村消解村民自治的政治空間。項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下，村民自治發(fā)展不僅需要國家制度層面上的完善和資源輸入，更需要基層組織發(fā)揮積極作用和村民主體性參與。

[關(guān)鍵詞]項(xiàng)目下鄉(xiāng)；村民自治；去自治化

一、村民自治的理想表達(dá)

村民自治制度自產(chǎn)生之日起就承載了眾多關(guān)于中國民主發(fā)展的美好愿景，村民自治不只是基層民主形式，更是國家民主發(fā)展的制度形式。雖然是“草根民主”，但村民自治作為一項(xiàng)具體的制度設(shè)置，仍然是國家自上而下推行的基本制度。

宏觀上看，村民自治經(jīng)歷20多年的實(shí)踐，并沒有實(shí)現(xiàn)學(xué)者對(duì)中國民主的期望，即很難實(shí)現(xiàn)基層民主到中國民主發(fā)展的制度轉(zhuǎn)化[1]。在具體實(shí)踐上，村民自治的主要目標(biāo)有三個(gè)，一個(gè)是村民自我組織、協(xié)商議事，以實(shí)現(xiàn)村莊公共品供給和公共服務(wù)的良好提供；二是通過村民自治解決村莊事務(wù)，如糾紛調(diào)解、利益分配等，從而實(shí)現(xiàn)村莊的“善治”；三是村民自主選舉，達(dá)到民主意愿的自我表達(dá)。實(shí)際上，村民自治的核心在于自治，而非“他治”或“無治”。自治的主要形式有兩個(gè)，一個(gè)是村民基于村莊共同的公共利益考量，選擇公正、有能力的村干部。這是村民關(guān)心村莊公共事務(wù)的基本表達(dá)，而不是事不關(guān)己、高高掛起，只關(guān)心核心家庭層面上的私人事務(wù)。正是有村莊選舉這一政治舞臺(tái)，村民可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)民主意愿的有效表達(dá)。自治的另一個(gè)含義是，村民參與到村莊政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的討論、協(xié)商中去，達(dá)成自我治理和村莊善治。村莊公共事務(wù)是嵌入在村民政治、社會(huì)生活中的，村民都是各種事務(wù)的利益相關(guān)者。通過參與到政治、社會(huì)事務(wù)中，以提高村莊治理能力，這成為村民自治的重要功能。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，村莊事務(wù)具有非規(guī)則性和復(fù)雜性等特征，如果僅僅依靠國家在地方社會(huì)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)設(shè)置是很難解決問題的，只有依靠村莊這一完整性的基層組織才能有效解決相關(guān)事務(wù)。

總體上看，村民自治不管在宏觀的民主目標(biāo)，還是在具體層次上的自治能力培養(yǎng)，都沒有達(dá)到較高預(yù)期。

二、“去自治化”：項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下村民自治的實(shí)踐

稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)基層政府不能通過稅費(fèi)收取來滿足基本財(cái)政需求，基層財(cái)政能力不足，公共品供給能力也相應(yīng)下降。在這一背景下，國家通過轉(zhuǎn)移支付來解決基層財(cái)政不足的狀況，很重要的一種形式就是項(xiàng)目下鄉(xiāng)。項(xiàng)目是國家自上而下的資源輸入形式，對(duì)接的是基層公共品供給和村莊發(fā)展。近年來，項(xiàng)目資金越來越多，覆蓋面也越來越廣，項(xiàng)目成為新形勢(shì)下攪動(dòng)村莊政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要外生力量。渠敬東將項(xiàng)目制看作是一種單位制之后的新國家治理體制，以通過國家財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場(chǎng)體制所造成的分化效應(yīng)，從而達(dá)到加大民生工程和公共服務(wù)有效投入的目標(biāo)[2]。折曉葉和陳嬰嬰討論了項(xiàng)目制在村莊、國家和地方政府三重主體共同參與下的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和邏輯，并認(rèn)為項(xiàng)目制是一種制度化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段和資源輸入形式，這種形式可能會(huì)對(duì)村莊整合和自主發(fā)展意愿及途徑產(chǎn)生負(fù)面影響，而只有通過擴(kuò)大村民參與的公共空間，動(dòng)員和激活村民參與公共事務(wù)的熱情，才能使項(xiàng)目下鄉(xiāng)達(dá)到更好的效果[3]。

項(xiàng)目制作為一種外部資源輸入農(nóng)村的制度設(shè)置，還需要有基層組織的良好對(duì)接，因?yàn)轫?xiàng)目不可能對(duì)接到分散的千家萬戶。所以從項(xiàng)目申請(qǐng)到項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施等各方面，都需要基層組織發(fā)揮重要作用。同時(shí)，項(xiàng)目下鄉(xiāng)也提供了新的村民參與村莊事務(wù)的重要契機(jī)，成為村民自治發(fā)展的一個(gè)抓手。因?yàn)轫?xiàng)目申請(qǐng)和規(guī)劃實(shí)施涉及到村莊整體利益，村民有權(quán)利參與其中。但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，項(xiàng)目下鄉(xiāng)并沒有帶來村民自治的發(fā)展，甚至沒有與村民自治發(fā)生任何互動(dòng)，成為單向度的資源輸入形式。

首先，項(xiàng)目下鄉(xiāng)形勢(shì)下，村民自治的重要內(nèi)容——村莊選舉產(chǎn)生了異化。村莊選舉的初衷是選出能對(duì)村莊負(fù)責(zé)的體制性精英，從而能夠帶動(dòng)村莊發(fā)展、解決公共事務(wù)。但隨著當(dāng)前越來越多的項(xiàng)目資金輸入，村民選舉產(chǎn)生激烈競(jìng)爭(zhēng)，甚至是嚴(yán)重的拉票、賄選行為。因?yàn)橛行﹨⑴c選舉的人并不是為了村莊利益考慮，而是為了能夠從項(xiàng)目資源中分一杯羹。于是，村莊選舉很容易演變?yōu)榇迩f派系斗爭(zhēng)，或者成為村莊體制精英、非體制精英以及混混等灰黑勢(shì)力博弈或合謀的平臺(tái)[4]，而村民作為村莊選舉的主體大都被排除在外。而且，一般沒有社會(huì)關(guān)系和政治社會(huì)資本的村民也不愿意參與到選舉競(jìng)爭(zhēng)中。因此，項(xiàng)目下鄉(xiāng)不但沒有把村民自治攪動(dòng)起來，反而更加消解了自治，這是資源消解自治的重要表現(xiàn)[5]。

而且，因?yàn)轫?xiàng)目下鄉(xiāng)會(huì)帶來巨額的密集利益，具有雄厚經(jīng)濟(jì)資本或社會(huì)資本的村民就會(huì)積極參與到村莊選舉中。而為了能夠順利當(dāng)選村干部，很多地方的村兩委換屆選舉就自然出現(xiàn)了賄選拉票現(xiàn)象，賄選金額也越來越高。2011年Y省某鎮(zhèn)24個(gè)村莊和社區(qū)無一例外地都出現(xiàn)了賄選現(xiàn)象，賄選金額少則上百萬，多則上千萬。這樣，大部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般的普通村民只能是被動(dòng)參與到選舉中去，只能隨大流“賣選票”。因此，項(xiàng)目下鄉(xiāng)能夠帶來巨大的利益流量，使得原本對(duì)村莊政治不感興趣的精英群體就會(huì)積極參與進(jìn)來，從而帶來了村莊選舉的異化。

其次，下鄉(xiāng)項(xiàng)目很多時(shí)候并沒有帶來有效的公共品供給。項(xiàng)目下鄉(xiāng)的重要目標(biāo)是解決村莊公共品供給，提供村莊良性發(fā)展的經(jīng)濟(jì)資源支持，如通過項(xiàng)目改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、平整土地、修繕?biāo)O(shè)施、硬化道路等，這都可以方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但在實(shí)際過程中，項(xiàng)目并沒有與當(dāng)?shù)毓财饭┙o需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。因?yàn)轫?xiàng)目進(jìn)入后，往往成為村干部個(gè)人意志的表達(dá)，而不是村民訴求的表達(dá)。也就是說，項(xiàng)目下鄉(xiāng)與農(nóng)民公共品供給偏好的表達(dá)沒有結(jié)合起來，也即村民自治在其中并沒有發(fā)揮作用。如果村民自治有效，村民就可以通過集體討論，協(xié)商項(xiàng)目資金的使用和安排，通過集體意志表達(dá)，將項(xiàng)目用于最需要和最迫切的公共品供給上。

湖北省沙洋縣M村近年來申請(qǐng)到各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門的眾多項(xiàng)目，資金總額達(dá)幾百萬元，主要用于村莊道路硬化、道路兩邊綠化以及稻田滅蟲頻振燈項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目并沒有解決農(nóng)民最迫切需要解決的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中小旱、大旱不斷。農(nóng)田滅蟲頻振燈雖然屬于高科技?xì)⑾x設(shè)備，但并不實(shí)用。頻振燈一盞2000多塊錢，再加上安裝費(fèi)等一共需要3000元/盞，但僅僅使用兩年就全部廢棄掉。因此，項(xiàng)目下鄉(xiāng)很多時(shí)候并沒有通過村民自治這一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公共品供給的有效表達(dá)。村民自治發(fā)揮不了作用，是因?yàn)樵陧?xiàng)目申請(qǐng)和實(shí)施過程中，大都由村干部決定，與廣大村民沒有發(fā)生關(guān)系。M村書記現(xiàn)在天天到市縣兩級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，也得到村民的很大認(rèn)可，因?yàn)槠鸫a能為村莊帶來很多好處。但這并沒有生發(fā)出村民自治的機(jī)會(huì)，村民在這一過程中只是成為被動(dòng)接受者和沉默的大多數(shù)。

土地整治是近年來國家非常重視的一項(xiàng)公共品供給工作。據(jù)國土資源部《全國土地整治規(guī)劃(2011年-2015年)》顯示，“十二五”期間我國將投入約6000億資金用于建設(shè)4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，很重要的工作就是要進(jìn)行土地整治工作。具體到各個(gè)省份也都要進(jìn)行相應(yīng)的資金配套用于土地整治工作，如湖北省近幾年也開展了大規(guī)模的土地整治工作，根據(jù)《中共湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治工作的意見》，到2030年，全省規(guī)劃實(shí)施土地整治5000萬畝。2014年湖北省投資59億元用于土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。但在具體實(shí)踐中，很多地方的土地整治工作并沒有得到當(dāng)?shù)卮迕竦恼J(rèn)可，主要是因?yàn)橥恋卣沃皇抢孟冗M(jìn)工程技術(shù)對(duì)土地進(jìn)行平整、修建新水渠和機(jī)耕道，但并沒有解決村民對(duì)于集中連片耕種土地的需求，土地平整后的重新分田仍然保持“碎片化”“插花式”的耕種格局。另外，很多地方政府都是借助土地整治的機(jī)會(huì)排擠小農(nóng)經(jīng)營，從而引進(jìn)工商資本進(jìn)行大規(guī)模種植經(jīng)營。因此，這種項(xiàng)目下鄉(xiāng)形式在本質(zhì)上也不可能實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村公共品供給的有效對(duì)接。

最后，富人治村消解村民自治的政治空間。當(dāng)前形勢(shì)下，富人治村的運(yùn)作模式主要有兩種，一種是富人治村中的村干部依靠自身資本和村莊資源實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的改造。這種模式得以運(yùn)行的基礎(chǔ)是富人村干部能夠有公心，并在遵守村莊公共規(guī)范的基礎(chǔ)上建立起較高的權(quán)威，所以能夠?qū)⒆杂匈Y本與村莊集體資源動(dòng)員起來。第二種模式是借助國家項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的利用和對(duì)村莊的改造。但能夠獲取國家項(xiàng)目資助的村莊是少之又少，一般只有那些明星村才有機(jī)會(huì)獲得。

實(shí)際上，富人群體進(jìn)入村莊政治舞臺(tái)正是獲得體制性精英身份的過程。村莊的傳統(tǒng)精英更多地依靠個(gè)人在村莊中的威望和名聲，而富人治村則依靠他人所不具備的經(jīng)濟(jì)資本。一是經(jīng)濟(jì)資本的積累，這是實(shí)現(xiàn)富人治村的前提條件。如安徽M鎮(zhèn)某村吳書記在2008年之前一直是村里的婦女主任，很有經(jīng)商頭腦，20世紀(jì)90年代祈南煤礦剛剛開采，吳某就抓住了機(jī)會(huì)，購買了幾輛運(yùn)輸車?yán)?，為其積攢了第一桶金，后來生意不斷擴(kuò)大?，F(xiàn)在吳某自己經(jīng)營的公司就有三四個(gè)，如物流公司、面粉廠和建筑公司等。因此，吳某能夠做書記正是因?yàn)橛泻軓?qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，屬于富人治村的典型代表。二是經(jīng)濟(jì)資本與政治資本的結(jié)合。富人群體僅僅有經(jīng)濟(jì)資本并不能獲得體制性身份，只有跟政治資本結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)這一要求。因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)資本的支撐，就可以有條件接觸體制內(nèi)的人物，從而能夠建立雙贏的關(guān)系。M鎮(zhèn)某村吳書記因?yàn)榻?jīng)營公司的需要，有很多接觸認(rèn)識(shí)體制內(nèi)人物的機(jī)會(huì)，如她與M鎮(zhèn)書記、L鎮(zhèn)書記關(guān)系都很好，與區(qū)里很多局領(lǐng)導(dǎo)也有不錯(cuò)的關(guān)系。而且，吳某還是M鎮(zhèn)唯一的省人大代表。正是因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)資本和政治資本的結(jié)合，吳某才能夠在處理各種事情中如魚得水。

項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下，村莊中的富人群體很容易登上政治舞臺(tái)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，富人治村主要依靠其豐富的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本[6-9]，能夠?qū)㈨?xiàng)目拉入村莊中，從而贏得政治資本和村民信任以及道德支持網(wǎng)絡(luò)和政治支持網(wǎng)絡(luò)。這樣，村干部能夠依靠個(gè)人能力來支配國家項(xiàng)目資源，并具有很強(qiáng)的合法性，進(jìn)而加強(qiáng)了其在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中位置的穩(wěn)定性，加強(qiáng)了對(duì)村莊的控制力。對(duì)村民而言，村民獲得國家資源、集體資源幫助是理所當(dāng)然的，但現(xiàn)在卻演化成項(xiàng)目來源是依靠個(gè)體性的、有能力的村干部努力的結(jié)果，公共事務(wù)成為一種私人性事件。而且村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也都愿意這種人當(dāng)村干部。一般村民因?yàn)闆]有這種超越村莊之外的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，就沒有能力拿到項(xiàng)目，也就不會(huì)在當(dāng)前輸入式供給資源的情況下給村莊帶來好處。富人治村也是國家積極鼓勵(lì)的政策，主要是依靠其發(fā)揮雙強(qiáng)雙帶作用。但富人治村大都是依靠其個(gè)體性關(guān)系和能力實(shí)現(xiàn)村莊治理，這并沒有生發(fā)出村民自治的空間?；蛘哒f，兩者是截然相反的制度安排，富人治村能力越強(qiáng)，越會(huì)僭越村民自治的治理能力。而且，富人村干部大都會(huì)有企業(yè)、廠房等其他生意，就會(huì)因?yàn)闃I(yè)務(wù)繁忙而成為“不在村”干部，也就不可能了解民情，無心關(guān)注村莊建設(shè)和發(fā)展，更不可能參與到村民糾紛調(diào)解、為農(nóng)民排憂解難等工作中去。如湖南某縣Z村支書和主任常年在縣城做酒店和茶館生意，村民找他辦事都需要提前預(yù)約。因此，富人雖然介入到村莊政治中，但其生活系統(tǒng)卻脫離了村莊社會(huì)。

項(xiàng)目下鄉(xiāng)本意主要是解決村莊發(fā)展的財(cái)政不足問題，通過外部資源輸入激活村民自治和村莊發(fā)展的活力。但項(xiàng)目制并不單單是自上而下的制度設(shè)置，也要有組織基礎(chǔ)的對(duì)接。而在當(dāng)前以村民自治為取向的村級(jí)組織反而在項(xiàng)目制下更加弱化甚至被消解掉，項(xiàng)目進(jìn)入后，村民自治更多地呈現(xiàn)出“去自治化”狀態(tài)?！叭プ灾位笔侵敢环N狀態(tài)演變，從“自治”到“去自治”。稅費(fèi)改革前，村民自治還能發(fā)揮很大作用，主要原因是當(dāng)時(shí)村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是內(nèi)生于村莊的，即村民提交的三提五統(tǒng)等費(fèi)用。村級(jí)組織在稅費(fèi)收取中面臨上級(jí)政府和村民的雙重壓力，形成了正反饋的權(quán)利-義務(wù)觀念，即村級(jí)組織要想完成稅費(fèi)任務(wù)，就要考慮農(nóng)民需求，從而調(diào)動(dòng)“兩工”，用收取的三提五統(tǒng)費(fèi)用修建完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施、解決農(nóng)民矛盾。雖然，稅費(fèi)時(shí)期也存在派系競(jìng)爭(zhēng)、賄選現(xiàn)象以及形成鄉(xiāng)村利益共同體等，但在村民自治層面上，可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與到村莊公共事務(wù)中，能夠形成一定的村民自治能力。

稅費(fèi)改革后，國家直接與農(nóng)民對(duì)接，基層組織作用被大大弱化。國家通過糧食補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼以及新農(nóng)村建設(shè)等途徑直接對(duì)接農(nóng)村事務(wù)，國家在治理上試圖實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村直接對(duì)接，這在一定程度上將基層組織抽離了村莊，而建設(shè)服務(wù)型政府則更使得基層組織只是成為一種提供服務(wù)的被動(dòng)者。村莊社會(huì)中缺少了政治空間，即很多需要集體討論協(xié)商的公共事務(wù)都由國家從上而下給解決了，基層組織在這種治理格局下就只能消極行政、消極治理[10-11]。國家對(duì)接的是分散小農(nóng)，可以做到發(fā)錢發(fā)補(bǔ)貼，但還要面對(duì)“一家一戶辦不好或不好辦的事情”，這是國家解決不了的，而必須依靠基層組織。在這一前提下，才能生發(fā)出村民自治的空間。當(dāng)前村民自治實(shí)踐中雖然有一事一議、四議兩公開以及協(xié)商民主等形式，但都很難真正落實(shí)，如一事一議中基本上是“有事不能議，議而不能決，決而不能行”。

“去自治化”不僅與國家制度設(shè)置和村干部自我謀利取向有關(guān)，還與村民個(gè)體化有關(guān)。當(dāng)前，村民群體不再是鐵板一塊，而呈現(xiàn)出較明顯的階層分化和利益分化。打工經(jīng)濟(jì)使得一部分有能力和社會(huì)關(guān)系的人在城市安身立命，開始脫離村莊生活，而主要圍繞城市展開家庭生計(jì)，這樣就會(huì)不再關(guān)注村莊公共事務(wù)，從而更不會(huì)關(guān)心村民自治。而當(dāng)前留在村莊的大都是留守群體，只有少數(shù)中農(nóng)群體關(guān)心村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)，從而使得村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)大大削弱。

三、村民自治的路徑選擇：一個(gè)成功案例

村民自治作為一項(xiàng)完整的制度設(shè)置，成為當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)管理的重要形式。其發(fā)展于農(nóng)民自我實(shí)踐和創(chuàng)新，是農(nóng)民合理利益訴求的表達(dá)形式，后來上升到國家制度層面。村民自治雖然在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，但總體而言，村民自治仍舊是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的基本政治制度。村民自治雖然很多時(shí)候沒有發(fā)揮預(yù)期中的積極作用，但也沒有發(fā)揮負(fù)面功能。而且，村民自治在很多地方也有成功案例。趙樹凱認(rèn)為“現(xiàn)在中國還沒有真正意義上的村民自治。但是，這并不意味著現(xiàn)在的中國農(nóng)民搞不了村民自治。自治的提升一定是個(gè)大趨勢(shì)”[12]。

因此，“去自治化”出現(xiàn)的問題，就不是制度本身有問題，而是在具體實(shí)踐中出現(xiàn)的組織匹配問題。即，不是結(jié)構(gòu)性的無法改變的問題，而是可以成功探索出一條制度設(shè)置與農(nóng)民需求對(duì)接的成功形式。因此在村民自治建設(shè)中，既要注重制度建設(shè)，同時(shí)又要有組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。2014年中央“一號(hào)文件”中也明確指出：“強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮其他社會(huì)組織的積極功能?！蓖瑫r(shí)提出要“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”。徐勇認(rèn)為外嵌入式的自治很難成功，而要發(fā)展內(nèi)生于村莊社會(huì)內(nèi)部的自治形式，以此來“找回自治”[13]。

廣西富川縣花嶺村是一個(gè)普通農(nóng)業(yè)型村莊，在村莊治理上不僅有正式制度設(shè)置的村兩委，還有非正式的村民理事會(huì)組織。理事會(huì)的成立緣于對(duì)村莊每年21萬元移民款的管理、監(jiān)督和使用，并由村干部牽頭、村民選舉產(chǎn)生理事會(huì)會(huì)長和成員，理事會(huì)成員大都是村莊中威信較高的人，在日常生活中做事公道、敢于說真話。理事會(huì)成為村民自治的重要形式，不僅參與到村莊集體經(jīng)濟(jì)的管理中去，還擴(kuò)展到其他村莊公共事務(wù)上，如協(xié)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施、解決糾紛矛盾等等。理事會(huì)雖然沒有國家賦予的合法性地位，成員也沒有工資，但能獲得村民的認(rèn)同。這樣，理事會(huì)就與村兩委相互配合，實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊事務(wù)的積極介入和治理。

首先，理事會(huì)能夠?qū)M(jìn)入村莊中的項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)。因?yàn)楹芏囗?xiàng)目在實(shí)施中會(huì)觸動(dòng)一部分村民個(gè)體的利益，從而會(huì)阻止整體項(xiàng)目的繼續(xù)開展。而很多項(xiàng)目確實(shí)是有利于村民和村莊整體利益的，如花嶺村近年來爭(zhēng)取到幾百萬的土地平整和小農(nóng)水項(xiàng)目，主要是土地平整、修建水渠和機(jī)耕道，這必然會(huì)占用一部分村民的土地，這些工作一般就要由村級(jí)組織和理事會(huì)來共同解決。在小農(nóng)水項(xiàng)目實(shí)施中，有的農(nóng)戶土地被占用一部分，而且沒有任何補(bǔ)償費(fèi)用，也不能調(diào)整田塊出來。這個(gè)時(shí)候理事會(huì)就召集村民開會(huì)，邀請(qǐng)小組長、涉及被占田的農(nóng)戶等，做思想工作，讓其簽字同意工程施工。如果涉及20多戶，只要有一戶不同意，其他人就會(huì)指責(zé)這一個(gè)人，村莊輿論壓力使得少數(shù)個(gè)體只能接受。因?yàn)檫@是符合大多數(shù)村民的公共利益，就可以通過村民集體協(xié)商做少數(shù)人的工作，進(jìn)而使得項(xiàng)目順利實(shí)施。

其次，對(duì)村莊集體資金進(jìn)行管理和監(jiān)督。花嶺村因?yàn)樵诖蠹w時(shí)期修筑水庫而搬遷村莊，從2009年開始獲得國家移民補(bǔ)償款，每年21萬元。這對(duì)于一個(gè)普通村莊來說是一筆不菲收入，如何用好這筆錢就成為村委會(huì)和理事會(huì)的重要任務(wù)。如果將集體資金全部分發(fā)到每家每戶，那么每個(gè)人只能得到100塊錢，這樣的話就做不成任何事情。因此，村委會(huì)和理事會(huì)針對(duì)資金處置和使用方式專門召開村民代表會(huì)議商討議事，最終決定將這一筆資金用于村莊公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)上。如出資修建保護(hù)村莊中千年樟樹的圍欄，硬化村莊內(nèi)部的道路等。在這些公共事務(wù)中，村委會(huì)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，理事會(huì)監(jiān)督執(zhí)行，從而既實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)村莊事務(wù)的參與，也能完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施。

最后，借助村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)村莊有效的自我管理。村規(guī)民約是村民自治的重要內(nèi)容，但很多地方基本上是墻上文件，沒有發(fā)揮實(shí)際作用?；◣X村建立了較為成熟和切實(shí)可行的村規(guī)民約，從而能夠?qū)Υ迕裥袨樾纬捎行У膽土P和“規(guī)訓(xùn)”。花嶺村道路兩邊種了大量桂花樹，如果發(fā)現(xiàn)誰家的牛羊去破壞，就要罰款200元。還有一條環(huán)繞村莊的小河，主要用于村民日常洗衣服、洗菜等，因此鴨子是不能進(jìn)入上游水域的，如果發(fā)現(xiàn)就要罰錢，一只鴨子罰5塊錢。如村民家的牛羊等牲畜破壞了其他村民的莊稼，也要罰款200元。這些具體的村規(guī)民約都是通過村委會(huì)和理事會(huì)開會(huì)確立的，大部分村民對(duì)此也沒有意見，村規(guī)民約的嚴(yán)格性和有效性主要是因?yàn)槠浣⒃诖迕窆舱J(rèn)同的規(guī)范基礎(chǔ)上，從而可以在村委會(huì)和理事會(huì)監(jiān)督下執(zhí)行，并在罰款時(shí)具有很強(qiáng)的正義性和合法性。

成都市從2010年也開始探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，主要是將財(cái)政資源集中，持續(xù)投入到村莊，并將農(nóng)民動(dòng)員和組織起來，通過成立議事會(huì)組織，以建立農(nóng)民公共品需求的表達(dá)、決策和監(jiān)督機(jī)制。議事會(huì)的主要功能是收集并篩選農(nóng)民反映的項(xiàng)目議題，并對(duì)項(xiàng)目資金使用進(jìn)行管理和監(jiān)督。具體來說，一是推行村民議事會(huì)制度。村民議事會(huì)制度分為村、組兩個(gè)層面：村民小組議事會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村民議事會(huì)成員從村民小組議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生。村民議事會(huì)一般不少于21人，其中村組干部不超過50%，村民小組議事會(huì)一般不少于5人[14]。這樣就實(shí)現(xiàn)了議事會(huì)成員在小組之間，在村組干部與普通村民之間的平等均衡配置。村民議事會(huì)調(diào)動(dòng)了村民參與村級(jí)公共事務(wù)的熱情，形成了“大家的事我關(guān)心，集體的事我參與”的良好氛圍。

概言之，村民自治發(fā)展不僅需要國家制度層面上的完善，更需要基層組織發(fā)揮積極作用和村民主體性參與。在基層組織上，其主要角色應(yīng)該是組織協(xié)調(diào)村民參與到公共事務(wù)中去，形成村莊內(nèi)部的民主討論機(jī)制?；鶎咏M織在這一過程中不應(yīng)只是去分配資源和利益，而應(yīng)該通過協(xié)商討論建立項(xiàng)目資源如何使用的規(guī)則，通過討論形成對(duì)接項(xiàng)目的有效方式。項(xiàng)目下鄉(xiāng)是當(dāng)前村民自治得以發(fā)展的良好契機(jī)。并且，村莊公共規(guī)范也是村民自治得以實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容，通過加強(qiáng)公共規(guī)范建設(shè)，形成對(duì)村民行為和基層組織行為的有效約束，進(jìn)而可以保證基層組織和村干部行為的公正性，實(shí)現(xiàn)積極的村民自治，避免村民自治的“去自治化”現(xiàn)象。

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[作者簡(jiǎn)介]袁明寶(1984-)，男，山東臨朐人，西南大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院講師，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要從事鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展研究。

[收稿日期]2015-05-28

[中圖分類號(hào)]D422.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6463(2015)03-0068-06