鄭衛(wèi)榮

(溫州醫(yī)科大學(xué)　社科部, 浙江　溫州　325035)

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城市社區(qū)居家養(yǎng)老的政策支持體系研究

鄭衛(wèi)榮

(溫州醫(yī)科大學(xué)社科部, 浙江溫州325035)

[摘要]在我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中，家庭和社區(qū)分別發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)和依托功能。以家庭和社區(qū)資源整合為基礎(chǔ)的社區(qū)居家養(yǎng)老是我國當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的核心與重點(diǎn)?？v觀國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，制定和完善系統(tǒng)性的、可操作性政策體系是推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的重要?jiǎng)恿透颈Ｕ稀Ｒ虼?，為克服由于認(rèn)識(shí)偏差、職能分割等原因造成的政策缺失以及“碎片化”問題，社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展迫切需要從組織體系、服務(wù)體系、資金保障體系、運(yùn)行機(jī)制等四個(gè)層面進(jìn)行通盤考慮、綜合施策，不斷推進(jìn)其理論建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]人口老齡化；社區(qū)居家養(yǎng)老；政策支持體系

一、問題的提出

社區(qū)居家養(yǎng)老是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)的養(yǎng)老模式[1]。由于結(jié)合了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)和可操作性，社區(qū)居家養(yǎng)老的出現(xiàn)和發(fā)展具有客觀必然性。20世紀(jì)50-60年代，西方國家的養(yǎng)老服務(wù)以福利多元主義等理論為指導(dǎo)，逐步完成了從“機(jī)構(gòu)化”到“去機(jī)構(gòu)化”再到“社區(qū)居家”的階段性轉(zhuǎn)變，在政策領(lǐng)域也確立了一整套相應(yīng)的支持體系，諸如建立護(hù)理保險(xiǎn)制度或服務(wù)補(bǔ)貼制度、實(shí)行稅收優(yōu)惠或購房優(yōu)惠等[2]。從世界范圍來看，社區(qū)居家養(yǎng)老模式已被許多歐美發(fā)達(dá)國家借鑒，成為解決養(yǎng)老問題的重要途徑[3](P192)。我國的社區(qū)居家養(yǎng)老起步較晚。我國民政部于2001年在全國實(shí)施老年福利服務(wù)“星光計(jì)劃”，從大連、上海等大中城市開始探索建立“政府投入、社會(huì)參與”的社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，直至近年來才初步形成較為完善的社區(qū)居家養(yǎng)老組織架構(gòu)及服務(wù)模式。實(shí)踐證明，社區(qū)居家養(yǎng)老具有“功能的全方位性、資源的多元性及體系的多層次性、開放性和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性”等特點(diǎn)，是當(dāng)前解決我國老齡化問題的重要且可行的選擇[4]。但與此同時(shí)，不少城市的社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展也面臨著土地和資金等資源限制、服務(wù)項(xiàng)目單一和服務(wù)水平及層次偏低、服務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量有待提升等共性難題，尤其是在打破政府對(duì)福利服務(wù)壟斷、培育多元福利責(zé)任主體、推進(jìn)社會(huì)福利法制化等領(lǐng)域還存在著諸多局限。上述問題在深層次上已涉及我國社區(qū)居家養(yǎng)老的理論范式與實(shí)踐模式的調(diào)整或重構(gòu)，亟需在政策支持體系上加以配套和完善。但現(xiàn)階段，我國對(duì)發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老的支持政策比較零散且指向模糊，缺乏從社區(qū)居家養(yǎng)老獨(dú)特性的視角來建構(gòu)系統(tǒng)的政策支持體系，已經(jīng)構(gòu)成了制約社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的重要障礙。

本文在梳理當(dāng)前國內(nèi)社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，以浙江省溫州市典型社區(qū)為對(duì)象，全面考察其社區(qū)居家養(yǎng)老政策及實(shí)踐動(dòng)向，客觀梳理其成績及問題，重點(diǎn)從公共政策整合的角度探討社區(qū)居家養(yǎng)老政策支持體系的構(gòu)建問題，旨在破解地區(qū)性發(fā)展困局的同時(shí)，為概括和提煉擴(kuò)展背景下的相關(guān)地區(qū)應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的理論范式和實(shí)踐模式提供啟示。

二、城市社區(qū)居家養(yǎng)老的實(shí)證調(diào)研與分析

自1999年我國進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，浙江省的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)一直走在全國前列。作為浙江省第一人口大市，溫州市于1995年正式步入老齡化社會(huì)。2013年，溫州市60歲以上老年人為120.65萬，占年末總?cè)丝诘?5.09%，人口老齡化程度比全國高0.19%。其中，全市65歲以上老人為76.69萬人，占年末總?cè)丝诘?.59%。根據(jù)有關(guān)測(cè)算，溫州人口老齡化將經(jīng)歷三個(gè)高峰期后，于2041年進(jìn)入重度人口老齡化社會(huì)[5]。

面對(duì)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)及發(fā)展趨勢(shì)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和現(xiàn)代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則面臨著尷尬處境。一方面，由于人口結(jié)構(gòu)變化、家庭規(guī)模縮小等原因，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。2010年溫州市平均每個(gè)家庭戶的“人口比”低于全國平均水平0.34人，家庭戶規(guī)模小型化趨勢(shì)加速，再加上人口遷徙流動(dòng)以及現(xiàn)代居住條件改善等因素的綜合作用，傳統(tǒng)的家庭子女養(yǎng)老意愿和能力持續(xù)下降。另一方面，由于資源有限和成本較高等原因，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展存在著總量和結(jié)構(gòu)的雙重制約。2013年溫州市共有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)399家(其中民辦226家)，總床位45559張，平均每千位老人擁有床位38張，其中民辦床位32998張，占總床位72.4%。公辦(國辦和集體辦)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要用于孤寡老人及民政對(duì)象安置，民辦機(jī)構(gòu)則主要向社會(huì)老年人開放。由于受到土地供給限制等因素影響，后者大都通過租賃或改建舊廠房等方式，總量較少、規(guī)模較小、設(shè)備簡陋、功能單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人養(yǎng)老需求，尤其是護(hù)理和康復(fù)等優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。

為緩和上述養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，溫州市于2004年在浙江省范圍內(nèi)較早開展社區(qū)居家養(yǎng)老試點(diǎn)工作，逐步探索社區(qū)居家養(yǎng)老政策支持體系的構(gòu)建。一方面，通過援引老年學(xué)、福利學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多理論作為發(fā)展依據(jù)，既從老年人需求結(jié)構(gòu)理論、次文化理論、社會(huì)嵌入理論、活動(dòng)理論等視角注重社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求的必然性問題，關(guān)注“為什么發(fā)展”的問題，又從普惠型社會(huì)福利理論、福利多元理論、基本公共服務(wù)均等化理論等視角強(qiáng)調(diào)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的可能性問題，聚焦“怎樣發(fā)展”的問題。另一方面，在實(shí)踐上不斷夯實(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，通過城鄉(xiāng)社區(qū)“7530”工程建設(shè)，全面推進(jìn)社區(qū)規(guī)范化建設(shè)，有效整合社區(qū)資源，建立并形成以社區(qū)服務(wù)中心為依托，各功能性服務(wù)設(shè)施為配套、便民服務(wù)站點(diǎn)為補(bǔ)充的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供網(wǎng)絡(luò)組織條件。其次，通過推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、政府津貼，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)保障；通過基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、社區(qū)服務(wù)為社區(qū)居家養(yǎng)老提供服務(wù)支持。第三，通過落實(shí)中央和省委有關(guān)政策，完善社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施，對(duì)社區(qū)服務(wù)中心的設(shè)立、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的規(guī)范定義、服務(wù)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)限制以及社區(qū)老年社會(huì)服務(wù)的原則、標(biāo)準(zhǔn)和各級(jí)政府職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行界定和規(guī)范，形成了較為完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系[6]。

2012年9月，課題組選取溫州市6個(gè)有代表性的縣(市、區(qū))作為調(diào)查區(qū)域，采取分層抽樣、等距抽樣、偶遇抽樣相結(jié)合的方法，抽取12個(gè)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)的12個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心以及所轄區(qū)域250個(gè)調(diào)查樣本(戶)，面向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作人員開展結(jié)構(gòu)式訪談，對(duì)社區(qū)老年人進(jìn)行問卷式訪談，共獲取有效樣本239個(gè)(其中，工作人員和老年人有效樣本分別為28人和211人)，分析得出以下結(jié)論。

(一)社區(qū)居家養(yǎng)老的組織體系

根據(jù)全國老齡委在2008 年發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》的要求，現(xiàn)行的溫州市城市社區(qū)居家養(yǎng)老組織管理機(jī)構(gòu)主要分為縣(市、區(qū))、街道、社區(qū)三級(jí)：由各縣(市、區(qū))政府統(tǒng)籌規(guī)劃當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居家養(yǎng)老事務(wù)，民政局實(shí)施相關(guān)政策，街道則負(fù)責(zé)承辦事宜；在街道一級(jí)的社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)站；在社區(qū)一級(jí)的社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)小組。其中，街道的社區(qū)服務(wù)中心通過社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，指導(dǎo)管理各個(gè)街道下屬社區(qū)居民委員會(huì)的具體居家養(yǎng)老工作。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站由街道民政科和社區(qū)服務(wù)中心人員組成，其主要職責(zé)是：協(xié)助民政部門確定該站的承辦形式；指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)受理居家養(yǎng)老服務(wù)申請(qǐng)，評(píng)估和審查服務(wù)申請(qǐng)對(duì)象資格；協(xié)助開展社區(qū)居家養(yǎng)老小組的技能培訓(xùn)和組織服務(wù)小組開展上門服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)小組由居家養(yǎng)老服務(wù)站統(tǒng)一管轄。服務(wù)小組由各社區(qū)居委會(huì)中負(fù)責(zé)民政、老年事務(wù)等專職人員組成，其主要職責(zé)是：協(xié)助受理居家養(yǎng)老服務(wù)申請(qǐng)，審查核實(shí)服務(wù)申請(qǐng)人情況，監(jiān)督反饋服務(wù)過程以及評(píng)估、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)服務(wù)人員的日常工作。調(diào)查顯示，上述組織體系主要構(gòu)筑在民政系統(tǒng)之下，有利于發(fā)揮民政系統(tǒng)的工作優(yōu)勢(shì)，但在資源整合上也存在著條塊分割和統(tǒng)籌層次較低、整合能力較弱等不足，以行政命令為主的工作方式，對(duì)社區(qū)社會(huì)力量的組織和動(dòng)員能力也較為有限。

(二)社區(qū)居家養(yǎng)老的機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)

為滿足老年人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的期望和要求，溫州市從2012年起通過設(shè)施改造、功能提升的方式，將居家養(yǎng)老服務(wù)站、“星光老年之家”轉(zhuǎn)型升級(jí)為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站(或稱照料中心)。按照建設(shè)要求，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站是社區(qū)內(nèi)設(shè)立的集組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)等功能于一體的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，由其協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心開展社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)信息管理、評(píng)估、補(bǔ)貼發(fā)放、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等工作，同時(shí)也為居家老年人提供(上門)生活照料服務(wù)。調(diào)查所及的八個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站已經(jīng)處于基本建成階段，四個(gè)社區(qū)則正根據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增擴(kuò)總建筑面積，完善日間照料室、公共衛(wèi)生間、老年食堂、電教室、康復(fù)用房、娛樂用房等設(shè)施。六個(gè)社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)站已經(jīng)圍繞工作人員管理、服務(wù)隊(duì)伍管理、服務(wù)承諾、服務(wù)質(zhì)量跟蹤回訪、服務(wù)行為規(guī)范和服務(wù)流程規(guī)范等環(huán)節(jié)開展建章立制，基本實(shí)現(xiàn)了制度體系全覆蓋。但調(diào)查同時(shí)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還不夠完善，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是硬件設(shè)施不夠齊全，為老年人提供康復(fù)護(hù)理、運(yùn)動(dòng)鍛煉、文化娛樂的服務(wù)設(shè)施較為缺乏；二是已有的服務(wù)設(shè)施的功能設(shè)置不夠合理，突出表現(xiàn)在設(shè)施適用性較差，缺乏對(duì)老年人生理及心理特點(diǎn)的考慮；部分設(shè)施布局也不盡合理，老年人難以就近方便地獲得服務(wù)。

分別以物料薄層厚度為3.5，5，6.5cm這3種不同的物料，在風(fēng)速為0.6m/s、熱風(fēng)溫度為50℃條件下進(jìn)行高水分小麥干燥，探討其對(duì)物料含水率及干燥速度的影響。

(三)社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)模式探索

面對(duì)60周歲以上住家老年人(包括政府購買服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象和自費(fèi)購買服務(wù)對(duì)象)的需求，溫州市探索施行了三類不同的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式：第一類是社區(qū)設(shè)置居家養(yǎng)老服務(wù)站，通過招聘服務(wù)人員和志愿者的方式向所在社區(qū)老年人提供簡易性服務(wù)(如測(cè)量血壓、免費(fèi)理發(fā)、文體娛樂等)。第二類是社區(qū)設(shè)置居家養(yǎng)老服務(wù)站等專門服務(wù)機(jī)構(gòu)，配備日間照料、醫(yī)療康復(fù)等功能區(qū)，通過聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)入駐的形式為老年人提供專業(yè)性服務(wù)。例如鹿城區(qū)青園社區(qū)通過引入溫州市國瑞養(yǎng)老公司入駐社區(qū)，開展家政、理發(fā)、康護(hù)等各類有償服務(wù)。第三類是社區(qū)不設(shè)置專門的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過服務(wù)外包的方式，委托跨社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)照料中心提供專業(yè)性服務(wù)。例如瑞安市東豐社區(qū)康馨居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，采用公辦民營的方式承接瑞安市12個(gè)社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)外包協(xié)議，為持有社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)卡的老年人提供托管照料和上門服務(wù)(包括生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等)。調(diào)查顯示，第一類服務(wù)模式主要依賴社區(qū)資源，不僅對(duì)社區(qū)構(gòu)成了較重負(fù)擔(dān)，而且由于缺乏專業(yè)性服務(wù)團(tuán)隊(duì)，普遍存在著老年人有需求但難以滿足以及服務(wù)質(zhì)量有待提升等不足。相較而言，第二、三類服務(wù)模式聯(lián)通了社區(qū)和專業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，較好地彌補(bǔ)了社區(qū)資源有限、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足、服務(wù)專業(yè)性不強(qiáng)等不足，得到了較高的社會(huì)認(rèn)同。尤其是第三類服務(wù)模式在整合養(yǎng)老資源、擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容和提升服務(wù)質(zhì)量等方面具有更為明顯的優(yōu)勢(shì)。針對(duì)不同服務(wù)模式下老年人服務(wù)滿意度的測(cè)評(píng)結(jié)果也印證了這一結(jié)論。

(四)社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

為推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化發(fā)展，近年來各省市相繼出臺(tái)了社區(qū)居家養(yǎng)老《服務(wù)規(guī)范》和《服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等文件，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和要求、服務(wù)組織、從業(yè)人員、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)流程等環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確的規(guī)定。以《溫州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》[溫民福2012年231號(hào)]為例，其中的《服務(wù)規(guī)范》明確定義了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)容上包括日常生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等三大類型共計(jì)16項(xiàng)具體服務(wù)，并且對(duì)各項(xiàng)服務(wù)的內(nèi)容、方式、目的進(jìn)行了詳細(xì)說明。在服務(wù)人員的綜合素質(zhì)要求上，《服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》不僅涉及勞動(dòng)從業(yè)資格、職業(yè)道德、崗位能力、行為規(guī)范等基本要求，還差異性地對(duì)管理人員和養(yǎng)老服務(wù)員提出了分類要求，具體涉及到文化程度、專業(yè)技術(shù)資格以及專業(yè)(崗位)培訓(xùn)等要素。當(dāng)然，在實(shí)際操作中，由于各縣(市、區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社區(qū)老年人生活習(xí)慣和服務(wù)認(rèn)知等差異，各縣(市、區(qū))及社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容和方式不盡相同，并沒有完全落實(shí)《服務(wù)規(guī)范》和《服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》。與此同時(shí)，由于場(chǎng)地設(shè)施、服務(wù)人員專業(yè)技能等因素制約，相關(guān)服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行效果也有待提升。

(五)社區(qū)居家養(yǎng)老的資金投入

目前，社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政撥款和彩票公益金資助，用于集中支付各級(jí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)、支付居家養(yǎng)老服務(wù)人員報(bào)酬和補(bǔ)貼老年人支付服務(wù)費(fèi)用等三個(gè)方面。一方面，由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求剛性，其支出總額呈逐年上升趨勢(shì)；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的全方位、多元化的要求也水漲船高，這兩方面因素共同導(dǎo)致了傳統(tǒng)籌資模式的困境。根據(jù)《溫州市人民政府關(guān)于加快完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》規(guī)定：由各級(jí)財(cái)政用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式對(duì)每個(gè)(經(jīng)驗(yàn)收合格的)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站(照料中心)給予6萬元的一次性補(bǔ)助，并由縣(市、區(qū))財(cái)政每年給1.2萬元的運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。然而調(diào)查顯示，建設(shè)一所基礎(chǔ)設(shè)施較為齊全的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站(照料中心)所需資金總額約為60萬，維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)并開展簡易型服務(wù)所需的年度經(jīng)費(fèi)約為3萬元。上述支出總額與財(cái)政補(bǔ)助差距甚遠(yuǎn)，因此亟需借助多元化的資金投入。訪談顯示，一方面由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，大部分基礎(chǔ)性的服務(wù)項(xiàng)目具有福利性和非盈利性，小部分個(gè)性化的服務(wù)項(xiàng)目則因?yàn)橐?guī)模效應(yīng)差而盈利空間有限，因此社會(huì)資本和民間組織參與意愿不高且實(shí)力不強(qiáng)。另一方面，由于政策扶持的不力，近年來隨著能源物資價(jià)格、勞動(dòng)力成本的上漲，大多數(shù)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心紛紛采用精簡服務(wù)人員、縮小服務(wù)對(duì)象、縮減服務(wù)項(xiàng)目等方式來應(yīng)對(duì)資金短缺的困境，而部分較早介入的營利性社會(huì)組織甚至選擇了黯然退場(chǎng)。

(六)社區(qū)居家養(yǎng)老的人力資源建設(shè)

調(diào)查顯示，目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍主要由社區(qū)服務(wù)中心的工作人員、少數(shù)聘用專業(yè)技術(shù)人員(如醫(yī)技人員)以及部分社區(qū)志愿者組成。雖然各級(jí)政府為充實(shí)服務(wù)隊(duì)伍，制定了包括發(fā)放崗位補(bǔ)貼、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)在內(nèi)的多項(xiàng)優(yōu)惠政策來吸引其他人員參與，但效果并不理想。調(diào)查顯示，大部分從業(yè)人員的文化程度、職業(yè)技能水平及崗位培訓(xùn)要求均與《服務(wù)規(guī)范》和《服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》存在較大差距。其中，管理人員多以社區(qū)干部和退休人員為主，年齡普遍偏大，67.5%缺乏有關(guān)專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)資格證書及專業(yè)培訓(xùn)；服務(wù)人員則以臨時(shí)招聘為主，71.1%不具備與服務(wù)內(nèi)容相適應(yīng)的崗位技能資格證書和崗位培訓(xùn)經(jīng)歷。此外，受行業(yè)社會(huì)地位不高、經(jīng)濟(jì)待遇偏低等因素影響，服務(wù)人員流動(dòng)頻繁，甚至難以留住行業(yè)內(nèi)為數(shù)不多的具有專業(yè)背景的高校畢業(yè)生，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展的前景不容樂觀。訪談顯示，由于大多數(shù)從業(yè)人員缺乏有關(guān)助老和護(hù)理的理論知識(shí)、專業(yè)技術(shù)和方法，在提供日常家政服務(wù)和生活照料之外，難以滿足老年人心理輔導(dǎo)、按摩健身、醫(yī)療保健等多層次、個(gè)性化服務(wù)需求，在很大程度上也制約了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵延伸和質(zhì)量提升。在養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)相對(duì)滯后的同時(shí)，以離退休老年人為主力的零散自發(fā)的、缺乏專業(yè)化培訓(xùn)和科學(xué)化管理的志愿服務(wù)難以成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐。

(七)社區(qū)居家養(yǎng)老的社會(huì)認(rèn)知度和滿意度分析

作為新興的養(yǎng)老模式，老年人對(duì)“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”的知曉度偏低。調(diào)查顯示，在已經(jīng)開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)中，僅有26.8%的老年人能明確感知并享受相關(guān)服務(wù)。受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念以及養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)社會(huì)化水平滯后等因素制約，在理想養(yǎng)老方式的選擇中，66.2%的老年人選擇“靠老伴或子女家庭養(yǎng)老”，17.4%的老年人選擇養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，僅有16.1%的老年人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老。結(jié)合社區(qū)開展的養(yǎng)老服務(wù)，對(duì)老年人進(jìn)行服務(wù)滿意度測(cè)評(píng)顯示，老年人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的總體滿意度處于較高水平。其中，高(選擇“非常滿意”“比較滿意”選項(xiàng))、中(選擇“一般”選項(xiàng))、低(選擇“較不滿意”“很不滿意”選項(xiàng))滿意度比重分別為82.9%、10.5%、6.6%。分類別而言，日常生活照料服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、精神慰藉服務(wù)的滿意度依次遞減。在調(diào)查涉及的10類服務(wù)項(xiàng)目中，老年人滿意度(比例)高于80%的服務(wù)項(xiàng)目依次為體育鍛煉、助餐服務(wù)、文化教育、休閑娛樂；滿意度(比例)介于79%-50%的服務(wù)項(xiàng)目依次為家政服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、社會(huì)交往、法律援助；滿意度(比例)低于49%的服務(wù)項(xiàng)目依次為醫(yī)療康復(fù)、心理慰藉。分析顯示，相較于體育鍛煉、助餐服務(wù)等共享型服務(wù)，由于社區(qū)個(gè)性化服務(wù)供給能力不足、老年人經(jīng)濟(jì)承受能力有限等因素制約，醫(yī)療康復(fù)、心理慰藉等個(gè)性化服務(wù)的實(shí)際可得性較低。多元方差分析顯示，在老年人個(gè)體差異視角下，影響老年人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的因素主要有年齡、性別、生活自理能力、經(jīng)濟(jì)收入、居住狀況以及享受政府補(bǔ)貼狀況。

(八)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)分析

老年人的需求具有普遍性和特殊性的雙重特征，同時(shí)也包含著生理性需求與社會(huì)性需求、物質(zhì)性需求與精神性需求等多個(gè)維度?；诶夏耆诵枨笠庠傅母黜?xiàng)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)先序排序，構(gòu)成了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求位序(見表1“期望提供的服務(wù)”一欄)。對(duì)各項(xiàng)服務(wù)的聚類分析顯示，社區(qū)老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)類型的需求意愿強(qiáng)度按照“精神慰藉服務(wù)——醫(yī)療康復(fù)服務(wù)——日常生活照料服務(wù)”的位序逐級(jí)遞退，整體處于馬斯洛需要層次的較高水平。與此同時(shí)，借鑒“需求差”和“利用差”這兩個(gè)概念進(jìn)行描述，對(duì)比老年人需求期望和其實(shí)際享受的服務(wù)，發(fā)現(xiàn)兩者比例存在一定差距(見表1“兩者差距”一欄)。老年人實(shí)際享受服務(wù)比例大幅低于其需求期望比重，顯示出在既有格局下，供給與需求之間的錯(cuò)位矛盾使得部分服務(wù)項(xiàng)目處于供求失衡的態(tài)勢(shì)。這不僅降低了資源配置效率，也構(gòu)成了老年人總體滿意度的首要減分因素。此外，受差異性因素影響，不同社區(qū)、不同群際(本地居民、流動(dòng)人員)老年人實(shí)際享受服務(wù)的均衡性和公平性有待進(jìn)一步提升。

表1　老年人期望服務(wù)與實(shí)際享受服務(wù)比例的對(duì)比(%)

總體而言，經(jīng)過多年發(fā)展，溫州市城市社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)取得了階段性的成績：在服務(wù)內(nèi)容上，初步實(shí)現(xiàn)了服務(wù)對(duì)象從傳統(tǒng)救濟(jì)對(duì)象到全體老年人的擴(kuò)展，服務(wù)項(xiàng)目從單一生活護(hù)理照料向醫(yī)療康復(fù)、文化娛樂、精神慰藉等多樣化服務(wù)的轉(zhuǎn)變，服務(wù)層次從物質(zhì)供給為主到關(guān)注精神層次需求的提升；在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上逐步構(gòu)建了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)參與、家庭支撐的四位一體的合作治理格局，構(gòu)筑了可持續(xù)發(fā)展的平臺(tái)。但與此同時(shí)，由于實(shí)踐探索起步較晚、社會(huì)化服務(wù)水平較低等因素制約，城市社區(qū)居家養(yǎng)老在組織架構(gòu)、整體布局、功能設(shè)計(jì)、政策支撐、運(yùn)行機(jī)制、管理體制等方面都存在諸多不足，其本質(zhì)上涉及社區(qū)居家養(yǎng)老的政策調(diào)整、功能整合和制度重構(gòu)的問題，即社區(qū)居家養(yǎng)老政策支持體系調(diào)整或構(gòu)建問題。

三、完善城市社區(qū)居家養(yǎng)老的政策支持體系

社區(qū)居家養(yǎng)老政策支持體系是指由國家或地方政府為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老而制定的各種功能性政策組成的相互依賴、相互作用的有機(jī)整體，具體可以分為結(jié)構(gòu)體系和具體政策單元兩個(gè)層次。縱觀國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，政策推動(dòng)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老快速發(fā)展和質(zhì)量提升具有基礎(chǔ)性和決定性的作用?；跍刂菔械膶?shí)證研究顯示，由于認(rèn)識(shí)偏差、職能分割等因素制約，當(dāng)前城市社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展面臨著政策缺失以及政策體系“碎片化”等突出問題，不僅需要從結(jié)構(gòu)體系的角度，處理好社區(qū)居家養(yǎng)老政策與涉老行政管理體系、社區(qū)組織體系、財(cái)政支撐體系、社會(huì)保障體系、社會(huì)動(dòng)員體系之間的結(jié)構(gòu)性兼容與嵌入問題，更需要從具體政策單元角度，差序推進(jìn)包括政府職能、組織架構(gòu)、績效評(píng)估、制度保障等多因素在內(nèi)的社區(qū)居家養(yǎng)老綜合性改革，從組織體系、服務(wù)體系、資金保障體系、運(yùn)行機(jī)制等四個(gè)層面進(jìn)行通盤考慮、綜合施策，才能不斷推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老理論與實(shí)踐的發(fā)展。

(一)強(qiáng)化社區(qū)居家養(yǎng)老的組織體系

2.完善相關(guān)法規(guī)政策。針對(duì)當(dāng)前我國社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)滯后的局面，國家層面應(yīng)盡快制訂《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)促進(jìn)法》，系統(tǒng)梳理涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的性質(zhì)定位、發(fā)展模式、資金來源、運(yùn)營管理和政府職能等要素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，改變當(dāng)前綜合性立法過于宏觀、專項(xiàng)立法不夠系統(tǒng)的局限[8]。地方政府則需要根據(jù)實(shí)際，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)和配套措施，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的優(yōu)惠政策予以細(xì)化、量化和具體化，研究制訂系統(tǒng)性更強(qiáng)、操作性更好的政策體系和政策單元，尤其是通過地方立法形式確立社區(qū)居家養(yǎng)老模式的合法地位，依法開展引導(dǎo)和監(jiān)督工作，并持續(xù)完善配套政策體系，落實(shí)支持社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的稅收、土地、財(cái)政等政策，優(yōu)化相關(guān)的教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等制度，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供政策保障。

3.強(qiáng)化社會(huì)組織協(xié)作參與。我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的潛在市場(chǎng)規(guī)模巨大。據(jù)測(cè)算，2015年與老年人護(hù)理服務(wù)和生活照料相關(guān)的潛在市場(chǎng)規(guī)模將超過4500億元，養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位潛在需求將超過500萬個(gè)[9]。積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營性事業(yè)，是政府有效糅合各種社會(huì)組織的功能，最大限度地發(fā)揮其功能和作用的新機(jī)遇。借鑒公共選擇理論，政府應(yīng)打破政府對(duì)公共服務(wù)供給的壟斷地位，將公共服務(wù)類型與社會(huì)組織類型進(jìn)行理性組合，根據(jù)公共服務(wù)的類型選擇適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)組織進(jìn)行生產(chǎn)[10]。因此，政府要在社會(huì)化導(dǎo)向下，主導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)組織的培育和發(fā)展。政府應(yīng)發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，制定關(guān)于注冊(cè)登記資金、經(jīng)營場(chǎng)所、服務(wù)技能等方面的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)與社會(huì)組織采取獨(dú)資、合資、合作等形式舉辦社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是分類對(duì)待非營利性和營利性民辦社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并為非營利性社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老提供公平的制度環(huán)境。強(qiáng)化社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老的主要方式是“政府購買服務(wù)”。政府應(yīng)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快完善政府購買服務(wù)政策體系。首先是要根據(jù)實(shí)際，明確規(guī)定政府購買養(yǎng)老服務(wù)的購買主體標(biāo)準(zhǔn)、購買內(nèi)容、資金供給方式及監(jiān)督和評(píng)估等問題；其次是要不斷完善對(duì)各類社會(huì)主體監(jiān)管方面的政策，確保其履行社會(huì)責(zé)任具體化、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化。此外，還需要建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)價(jià)機(jī)制，通過后期評(píng)估來規(guī)范服務(wù)內(nèi)容，調(diào)整服務(wù)方向、細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，更好地實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)的目的。

(二)完善社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)體系

1.堅(jiān)持需求導(dǎo)向，細(xì)化服務(wù)方案。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向，以老年人的養(yǎng)老需求為核心，合理地設(shè)計(jì)服務(wù)對(duì)象、機(jī)構(gòu)設(shè)施、服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)方式。首先，適度擴(kuò)大社區(qū)居家養(yǎng)老制度覆蓋面。為克服以往民政扶持對(duì)象過于狹窄、政府補(bǔ)貼較為有限的不足，社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)在“政府購買服務(wù)”構(gòu)架的基礎(chǔ)上，加大政策扶持、資金補(bǔ)貼和輿論宣傳，吸引更多老年人參加社區(qū)居家養(yǎng)老，為制度發(fā)展提供廣泛的群眾基礎(chǔ)。其次，根據(jù)參加社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人不同情況進(jìn)行合理分類，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多樣性和區(qū)分性，設(shè)計(jì)異質(zhì)化照料方案。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一種細(xì)分產(chǎn)品。理想的社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)根據(jù)老年人的身體狀況、心理特點(diǎn)、收入水平、需求層次，定位其服務(wù)理念、類型、規(guī)模、模式、內(nèi)容。受當(dāng)前發(fā)展水平限制，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可以根據(jù)不同類型的老年人群體開展異質(zhì)化的服務(wù)模式：第一類是家人無法照顧且生活無法自理的高齡老年人，社區(qū)可以安排專門服務(wù)人員進(jìn)行照料，為其提供上門護(hù)理、洗滌、醫(yī)療、情緒疏導(dǎo)、臨終關(guān)懷等服務(wù)；第二類是家人無法照顧但生活可以自理的老年人，社區(qū)可以重點(diǎn)加強(qiáng)信息服務(wù)，幫助其參與各種社會(huì)活動(dòng)，提升獨(dú)立生活信心和身心愉快程度；第三類是家人可以照顧且生活可以自理的老年人，社區(qū)主要為其提供日間休閑和部分護(hù)理保健服務(wù)，滿足老年人的休閑需求和社會(huì)參與需求。與此同時(shí)，社區(qū)服務(wù)中心還可以根據(jù)不同層次老年人的經(jīng)濟(jì)承受能力，設(shè)計(jì)有償、低償、無償相結(jié)合，高中低檔次服務(wù)相配套的服務(wù)方式，讓高中低不同收入層次的老年人能自由選擇合適的服務(wù)方式[11](P34-35)。第三，借鑒“需求差”和“利用差”比較分析，適時(shí)調(diào)整社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)前述分析，為克服由于供給與需求之間的錯(cuò)位矛盾而導(dǎo)致供求失衡的問題，社區(qū)應(yīng)整合資源，大力推動(dòng)專業(yè)化的老年醫(yī)療保健、體育鍛煉、休閑娛樂、家政服務(wù)、法律援助等服務(wù)項(xiàng)目，滿足老年人需求期望，提升老年人總體滿意度。在具體操作上，由縣(市、區(qū))及以上的社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)依托社區(qū)服務(wù)中心或委托第三方機(jī)構(gòu)，開展老年人信息搜集歸納工作，通過老年人需求調(diào)查等形式作出需求分析，并設(shè)計(jì)出有針對(duì)性的服務(wù)供給方案。在此基礎(chǔ)上，再通過各個(gè)渠道和相關(guān)程序搜尋、甄選和確定服務(wù)供給者，并對(duì)受委托的服務(wù)提供者進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督與服務(wù)質(zhì)量追蹤。

2.逐步改善基礎(chǔ)環(huán)境與服務(wù)設(shè)施。地方政府在擴(kuò)充服務(wù)內(nèi)容的同時(shí)應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)。在基礎(chǔ)環(huán)境規(guī)劃上，籌建社區(qū)服務(wù)中心和日托所等設(shè)施，需要兼顧建造老年活動(dòng)站以及老年中介機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施。在老年人活動(dòng)場(chǎng)所和便利化設(shè)施建設(shè)上，需要充分考慮老年人實(shí)際需求，推進(jìn)街道和社區(qū)老年人生活配套設(shè)施建設(shè)。改善老年人的基本生活環(huán)境，重點(diǎn)是要推進(jìn)高齡和失能老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與環(huán)境的無障礙改造，推行無障礙進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭。在設(shè)施配置上，既要根據(jù)老年人服務(wù)需求，有針對(duì)性地加強(qiáng)有關(guān)康復(fù)護(hù)理、運(yùn)動(dòng)鍛煉、文化娛樂、技能學(xué)習(xí)等服務(wù)的硬件設(shè)施建設(shè)，又要對(duì)既有的實(shí)用性較差、閑置率較高的設(shè)施進(jìn)行改造。無論新建或是改造都應(yīng)根據(jù)就近性、便利性、實(shí)用性的原則，建立適應(yīng)老年人需要的服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)，充分體現(xiàn)環(huán)境設(shè)計(jì)、設(shè)施配置和管理模式上的科學(xué)化、人性化、親情化，逐步實(shí)現(xiàn)相應(yīng)服務(wù)功能的精細(xì)化、專業(yè)化。在當(dāng)前城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需存在結(jié)構(gòu)性矛盾的情況下，還要注意充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等養(yǎng)老資源。應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等養(yǎng)老資源為基礎(chǔ)，拓展提升其服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)功能，在確保城鎮(zhèn)“三無”人員等集中供養(yǎng)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)向最低生活保障、重度殘疾等特殊老年人提供養(yǎng)老和護(hù)理服務(wù)，并擴(kuò)大服務(wù)范圍，向居家老年人提供日間托養(yǎng)、短期寄養(yǎng)、配送餐飲、文化娛樂等服務(wù)[12]。

(三)健全社區(qū)居家養(yǎng)老的資金保障體系

1.加大政府財(cái)政支出。在當(dāng)前階段，政府財(cái)政支出仍舊是社區(qū)居家養(yǎng)老資金投入的主導(dǎo)力量。在資金總量上，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，今后社會(huì)福利支出不應(yīng)低于財(cái)政支出的10%-20%。各級(jí)政府首先應(yīng)建立起社區(qū)居家養(yǎng)老的整體預(yù)算制度，對(duì)政府撥款和資金投入進(jìn)行規(guī)制，保證總量穩(wěn)定，并在投入基數(shù)上不低于國民收入增長的比率[13]。在支出形式上，首先，政府可以延續(xù)原有民政“政府購買服務(wù)”政策，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的特殊老年人實(shí)行行政補(bǔ)貼，并根據(jù)財(cái)力實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍及額度，逐步擴(kuò)展高齡、孤獨(dú)、空巢、失能和行為能力不健全老年人等對(duì)象群體范圍和醫(yī)療、保險(xiǎn)、救助、贍養(yǎng)、住房等補(bǔ)貼范圍。其次，重點(diǎn)抓好社會(huì)福利彩票公益金固定作為社區(qū)居家養(yǎng)老的制度資金來源，為老年人提供基礎(chǔ)性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金支撐。第三，在相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)一劃撥部分資金作為專項(xiàng)建設(shè)基金，在社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展初期給予切實(shí)有力的扶持。

2.完善多元化的籌資機(jī)制。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)本身就具有福利性(事業(yè)性)和商業(yè)性(產(chǎn)業(yè)性)雙重性質(zhì)，健全社區(qū)居家養(yǎng)老的資金保障體系，應(yīng)在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，注重政府力量和市場(chǎng)力量的有機(jī)配合。溫州市民間資本豐裕，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，溫州地區(qū)流動(dòng)的民間資本達(dá)6000億，并且以每年14%的速度快速增長。因此，地方政府在增加財(cái)政支出的同時(shí)，要充分拓展社會(huì)力量和民間資本，采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等方式加大對(duì)民間組織的扶持力度，引導(dǎo)各種社會(huì)資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。政府應(yīng)該加大對(duì)民辦社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持和補(bǔ)貼、實(shí)行平等的稅收減免以及政府購買等多種政策，鼓勵(lì)民間資本通過捐贈(zèng)、投資建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施等形式進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。政府還可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)資金，開設(shè)資助項(xiàng)目，借鑒美國市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)模式和德國、日本等國家老年人長期照料社會(huì)保障等模式，根據(jù)老年人的實(shí)際需求與承受能力實(shí)行合理收費(fèi)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置社會(huì)福利資源中的基礎(chǔ)性作用，使老年福利服務(wù)的需求與供給保持相對(duì)平衡。

(四)優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老的運(yùn)行機(jī)制

1.建立人力資源扶持機(jī)制。當(dāng)前，社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)人員主要分為專業(yè)服務(wù)人員和非專業(yè)服務(wù)人員兩類，前者以下崗安置人員為主體，后者則是以社區(qū)志愿者隊(duì)伍為主體。針對(duì)專業(yè)服務(wù)人員，人力資源部門應(yīng)該在社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)體系中，建立健全面向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的正規(guī)化的教育培訓(xùn)體系，把社區(qū)居家養(yǎng)老工作教育融入社會(huì)專業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)的大框架中，依據(jù)不同服務(wù)項(xiàng)目開展在職培訓(xùn)，并注重對(duì)敬老愛老、愛崗敬業(yè)的職業(yè)精神的培養(yǎng)，嚴(yán)把培訓(xùn)質(zhì)量關(guān)。與此同時(shí)，引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)資格考試認(rèn)證制度，規(guī)范專業(yè)服務(wù)人員持證上崗制度，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化水平。此外，結(jié)合國家各類勞動(dòng)保障政策，嚴(yán)格保障專業(yè)服務(wù)人員“五險(xiǎn)一金”的足額繳納，適當(dāng)提高其經(jīng)濟(jì)待遇，提高其工作積極性，提升其社會(huì)地位和職業(yè)美譽(yù)度。針對(duì)以社區(qū)志愿者為主體的非專業(yè)服務(wù)人員，社區(qū)服務(wù)中心不僅要擴(kuò)展隊(duì)伍數(shù)量，更要注重管理的科學(xué)性和規(guī)范化。一方面，社區(qū)服務(wù)中心要聯(lián)系民政系統(tǒng)和志愿者組織，建立健全各級(jí)志愿者組織，形成縣(市、區(qū))、街道、社區(qū)等各級(jí)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員和鼓勵(lì)社會(huì)各階層，尤其是中青年居民、專業(yè)技術(shù)人員積極參與志愿活動(dòng)，不斷擴(kuò)充養(yǎng)老服務(wù)的志愿者群體規(guī)模。在另一方面，民政部門和人力資源部門要以機(jī)制建設(shè)為核心，構(gòu)建志愿者工作管理體系，通過建立組織招募機(jī)制、登記注冊(cè)制度、運(yùn)作和保障機(jī)制及表彰激勵(lì)機(jī)制等來強(qiáng)化志愿服務(wù)的機(jī)制化管理，如通過“一助一”長期結(jié)對(duì)計(jì)劃，借鑒“道德銀行”“時(shí)間儲(chǔ)蓄”“老年生活互助”等管理方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)志愿者服務(wù)時(shí)間和績效的量化評(píng)估，并以此激勵(lì)和吸納更多志愿者參與服務(wù)。志愿服務(wù)的機(jī)制化建設(shè)要比單純依靠個(gè)人道德來維系的機(jī)制更具可持續(xù)發(fā)展的潛力。

2.加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管涉及到資金、機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員等方面。加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，首先要加強(qiáng)資金監(jiān)管，即對(duì)支撐社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度的資金進(jìn)行監(jiān)督管理。為了規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府以撥款形式劃出的資金應(yīng)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，開設(shè)專門賬戶，做到?？顚Ｓ谩拿耖g渠道獲得的資金應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項(xiàng)基金，其管理權(quán)限可以交由社保部門或取得資格認(rèn)證的第三方?；鸬氖褂脤?shí)行檢查制，由政府部門設(shè)立檢查組或委托有資質(zhì)的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)基金使用情況進(jìn)行定期檢查和實(shí)時(shí)監(jiān)控。其次是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，即對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)、提供服務(wù)的規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督管理，在具體操作上是以準(zhǔn)入資格為前提，即對(duì)從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)或企業(yè)的資金、規(guī)模、設(shè)施、管理和服務(wù)人員方面進(jìn)行全面的審查、綜合判定；與此同時(shí)抓好機(jī)構(gòu)跟蹤評(píng)估，即由管理部門參照相關(guān)評(píng)估指標(biāo)對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行評(píng)估或搜集老年人對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，及時(shí)將信息反饋給管理部門和服務(wù)提供方。第三是加強(qiáng)服務(wù)人員監(jiān)管，即針對(duì)不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)合理的服務(wù)人員工作考核制度，對(duì)各項(xiàng)服務(wù)工作進(jìn)行量化打分，并據(jù)此分配資金資源進(jìn)行獎(jiǎng)懲?？己藘?nèi)容以職業(yè)品德為基礎(chǔ)，以服務(wù)的能力和水平為重點(diǎn)，以服務(wù)質(zhì)量和老年人滿意度為核心。

3.健全服務(wù)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。目前，在國家層面尚未出臺(tái)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的背景下，市級(jí)政府應(yīng)該借助業(yè)已頒行的《社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》《居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施方案》等制度，不斷細(xì)化相關(guān)規(guī)定，為確保社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范性和服務(wù)質(zhì)量提供政策保證，同時(shí)也為各縣(市、區(qū))綜合自身經(jīng)濟(jì)、文化、人口等因素，建立差別化的標(biāo)準(zhǔn)體系，因地制宜發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)預(yù)留空間。在上述標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府應(yīng)不斷完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估機(jī)制。首先，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，要進(jìn)一步完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃，優(yōu)化建筑設(shè)施、衛(wèi)生條件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范等養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；其次，在評(píng)估主體上，建立以老年人為主體，包括政府、行業(yè)協(xié)會(huì)等在內(nèi)的多元評(píng)估主體，通過政府監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)、老年人滿意度調(diào)查等方式參與服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。第三，在評(píng)估內(nèi)容上，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境、管理水平、從業(yè)人員素質(zhì)、養(yǎng)老扶持政策落實(shí)情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，實(shí)現(xiàn)全過程的質(zhì)量監(jiān)控；第四，在評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用上，從預(yù)訂目標(biāo)、成功經(jīng)驗(yàn)、存在差距、對(duì)策措施等因素入手，將績效評(píng)定與政府資金投入、政策優(yōu)惠幅度等因素掛鉤，落實(shí)按實(shí)績論獎(jiǎng)懲的激勵(lì)約束機(jī)制。

4.優(yōu)化輿論引導(dǎo)機(jī)制。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要營造全社會(huì)關(guān)注、支持的良好氛圍。在當(dāng)前社會(huì)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的概念知曉度偏低、心理認(rèn)同感不強(qiáng)的現(xiàn)狀下，各級(jí)政府、社區(qū)和新聞媒體應(yīng)不斷加大對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的輿論引導(dǎo)和宣傳扶持機(jī)制。首先，政府和社區(qū)要通過政策解讀、社區(qū)宣講、老年群眾文化活動(dòng)等形式宣傳介紹社區(qū)居家養(yǎng)老，讓老年人認(rèn)識(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，了解其價(jià)值觀念、特色優(yōu)勢(shì)；組織老年人參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，使其切身感受服務(wù)效果，逐步完成從陌生到情感認(rèn)同和心理接納的轉(zhuǎn)變。其次，新聞傳媒應(yīng)運(yùn)用報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、電視和網(wǎng)絡(luò)等媒介，通過公益廣告、專題報(bào)道等形式宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老，增加其媒體曝光率和社會(huì)關(guān)注度，以形象感覺和邏輯思辨方式為社會(huì)受眾提供關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老的思考空間。各類媒體還需要結(jié)合實(shí)際，開辦如老年生活采風(fēng)、養(yǎng)老知識(shí)講座等與社區(qū)居家養(yǎng)老密切相關(guān)的專欄和節(jié)目，以形象化思維和老年人樂于接受的方式達(dá)到政策宣傳、輿論造勢(shì)的目的。第三，進(jìn)一步倡導(dǎo)積極的老齡化理念，推進(jìn)老年人社會(huì)參與，鼓勵(lì)老年人走出家庭，參與社區(qū)居家養(yǎng)老的相應(yīng)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)老年人自我意識(shí)的覺醒和社會(huì)能量的釋放。

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[13]孫正成，鄭衛(wèi)榮，石彤彤.人口老齡化背景下城市社區(qū)養(yǎng)老模式的調(diào)查研究——以溫州為樣本[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2012，(2):91-93.

[作者簡介]鄭衛(wèi)榮(1979-)，男，浙江湖州人，溫州醫(yī)科大學(xué)社科部副主任、副教授，上海師范大學(xué)歷史學(xué)博士生，主要從事地方政府與區(qū)域公共管理研究。

[基金項(xiàng)目]2010年國家社科基金項(xiàng)目“中國基本公共服務(wù)均等化的變遷與邏輯研究”(10CKS006)；2014年浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究課題“城市社區(qū)居家養(yǎng)老的政策支持體系研究”(2014N069)。

[收稿日期]2015-04-27

[中圖分類號(hào)]C913.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6463(2015)03-0052-10