文曉波，鐘志奇

(1.重慶文理學院，重慶　402160；2.西南民族大學　民族研究院，四川　成都　610041)

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行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新研究

文曉波1，2，鐘志奇1

(1.重慶文理學院，重慶402160；2.西南民族大學民族研究院，四川成都610041)

[摘要]目前，我國行政性壟斷行業(yè)存在政企不分、市場進入門檻過高、價格管理體系扭曲、收入分配機制畸形、監(jiān)管體制殘缺不全和激勵約束機制乏力等弊端。在借鑒西方發(fā)達國家行政性壟斷行業(yè)管理體制改革經驗的基礎上，我國行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新必須以市場為導向，加快政府職能轉變，實現政企職責分開；放松市場準入管制，建立公平競爭機制；進行產權制度改革，建立多元資本結構；改革價格形成機制，健全收益分配制度；加強法律制度建設，建立現代監(jiān)管制度。

[關鍵詞]壟斷行業(yè)；行政性壟斷行業(yè)；政企分開

改革開放以來，國家對行政性壟斷行業(yè)①的改革取得了階段性成果。例如，撤銷國家電力部、郵電部、鐵道部，分離政府與企業(yè)的職能；電信行業(yè)多次重組，形成“三足鼎立”格局；引入民間資本和外資進入郵政快遞等行業(yè)。然而，行政性壟斷行業(yè)體制改革的成效與社會各界的預期差距甚大，猶如火車進站的感覺：吼聲大，行動緩。行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新是龐大、復雜的行政體制改革系統工程的重要組成部分。因此，積極探索行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新，既是實現深化行政管理體制改革總體目標的重要步驟，也是建立服務型政府、完善社會主義市場經濟體制和構建社會主義和諧社會的有效路徑。

一、行政性壟斷行業(yè)管理體制存在的弊端

行政性壟斷行業(yè)管理體制在改革進程中暴露出了許多亟待解決的問題，不利于社會主義市場經濟體制目標的順利實現。

(一)政企不分的管理體制導致政府企業(yè)行為錯位

特殊的身份和特殊的過渡階段，使得行政性壟斷行業(yè)的國有企業(yè)涉嫌濫用市場支配地位和行政壟斷。由于沒有經歷尖銳的經濟自由對抗壟斷的歷史過程以及缺乏代表個體利益的團體力量抗衡權力的表達機制，轉型國家中行政壟斷具有相當的普遍性。當前，我國行政性壟斷行業(yè)存在嚴重的政企不分的“痼疾”：政府(行業(yè)主管部門)既是政策的制定者，又是企業(yè)的實際經營者，擁有“運動員”和“裁判員”的雙重身份。政企不分、政府(行業(yè)主管部門)對微觀經濟活動的深度參與，出現了“權力部門化現象”：鐵道部(局)為鐵路部門“說話”，工信部為電信部門“說話”，能源部(局)為石油(石化)部門“說話”。政企合一的管理體制使得政府(行業(yè)主管部門)在市場經濟體制轉軌中的角色定位產生了困惑和失調，不能有效履行服務型政府的行政職能；國有企業(yè)也失去了完整的經營自主權，不能擁有獨立的市場主體地位，無力有效參與市場競爭，也無法有效吸引社會資本的投入。“政企合一”的管理體制通過行政組織、行政區(qū)域和行政隸屬關系，以強大的人力、物力、財力為后盾，為行政性壟斷行業(yè)的市場和價格壟斷地位提供了便利，出現了“鐵老大”“電老虎”等怪現象。

(二)過高的市場進入壁壘阻礙形成有效的競爭局面

目前，行政性壟斷行業(yè)存在大量“進不來”的市場壁壘和“不對等”的市場競爭現象。一是行政性壟斷行業(yè)進入壁壘嚴重，市場準入控制嚴格，市場競爭主體數量不多。例如，民航業(yè)對航空公司資質、機票代理主體實行了嚴格的準入管制；電信行業(yè)對基礎電信業(yè)務實施嚴格的經營許可制度。二是占有支配性市場地位的壟斷企業(yè)，憑借壓倒性的市場先入優(yōu)勢阻礙有效競爭的形成。國有企業(yè)憑借網絡基礎設施和絕對的市場先入優(yōu)勢，排擠人力、物力、財力處于弱勢地位的民營企業(yè)進入行政性壟斷行業(yè)。同時，行業(yè)主管部門仍然在不同程度地推行保護、扶持政策，引入競爭的方式基本是對國有企業(yè)進行拆分重組，沒有產生以明晰產權為基礎的真正意義上的市場競爭主體，市場無法形成有效競爭，使得國有企業(yè)在行政性壟斷行業(yè)的“一家獨大”的勢頭有增無減。這些現象必然導致市場發(fā)育不健全、市場競爭不充分、市場價格失真、行業(yè)高額利潤、社會分配不公、政府部門腐敗，阻礙和破壞了社會主義市場經濟的良性運行。

(三)扭曲的價格管理體系侵蝕剝奪消費者的利益

行政性壟斷行業(yè)壟斷著市場和價格，產生了雙重價格扭曲問題。壟斷性價格嚴重高于合理價格，主要是因為高額的壟斷價格、掠奪性定價、價格同盟或價格協議、消費者缺乏(壟斷性)商品或服務的自主選擇權等原因。政府沿襲計劃經濟時代的思維模式，存在越權定價、干預定價、影響定價等不正?，F象[1]。現行價格政策制定的誤區(qū)和行政性壟斷行業(yè)的市場支配地位造成了“價格失真”，不但使行政性壟斷企業(yè)獲取了“暴利”，而且為政府部門(價格主管部門)權力尋租、滋生腐敗提供了適宜的溫床。同時，滯后的價格管理體制也導致了壟斷性價格低于合理價格的現象，例如一些行政性壟斷行業(yè)服務被當做“社會性物品”而非“經濟性物品”，存在成本被高度低估的問題。當然，壟斷高價現象遠遠多于壟斷低價，這無疑是對處于博弈弱勢地位的消費者的明顯的利益剝奪，嚴重侵蝕了消費者的利益。

(四)畸形的收入分配機制加劇社會收入分配不公

行政性壟斷行業(yè)的畸形高收入現象已經影響了社會公平正義的實現。由于行業(yè)壟斷、國家優(yōu)惠政策、工資管理缺陷、國有企業(yè)收益制衡機制缺乏和宏觀調控不力等原因，產生了行政性壟斷行業(yè)員工收入過高、增長過快等突出問題，加劇了公民收入分配差距的不斷擴大。2006年國資委統計年報顯示，12家行政性壟斷企業(yè)員工平均工資為全國其他行業(yè)的3～4倍。北京市地稅局發(fā)布的數據顯示，2007年金融保險、電信、電力等行政性壟斷行業(yè)員工的年薪超過12萬元。2012年國家統計局數據顯示，金融業(yè)89743元的平均工資是全國平均水平的1.92倍，是最低行業(yè)的3.96倍。社會財富分配有多少體現在勞動環(huán)節(jié)，直接影響著社會對收入分配公平公正的感受。這種由于企業(yè)不參與市場競爭而形成的不平等收入分配制度嚴重影響了社會財富分配的公平正義，受到社會輿論的廣泛質疑。

(五)殘缺不全的監(jiān)管體制影響構建現代企業(yè)制度

科學、合理、完善的現代監(jiān)管制度可以為市場主體(企業(yè))創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。目前，行政性壟斷行業(yè)的監(jiān)管體制改革步伐緩慢，一是獨立的監(jiān)管機構缺失，政監(jiān)合一的現象還很嚴重。例如，電信、民航、鐵路等行政性壟斷行業(yè)主要由政府的綜合經濟管理部門(發(fā)改委)、產業(yè)主管部門監(jiān)管，還沒有建立明確、獨立和專業(yè)化的監(jiān)管機構(電力行業(yè)除外)，這導致行業(yè)監(jiān)管主體不明、監(jiān)管機構缺乏獨立性、監(jiān)管人員專業(yè)性嚴重不足、監(jiān)管過于分散、監(jiān)管效率低下等問題。二是政府監(jiān)管職能明顯落后于市場需求。政府機構(行業(yè)主管部門)忽視民營企業(yè)的合理、合法利益等“缺位”現象以及運用行政權力維護行政性壟斷行業(yè)(企業(yè))利益等“越位”現象還大量存在，導致行政性壟斷行業(yè)(企業(yè))提供的服務質量、服務價格、投資回報率等無法滿足社會需要，甚至產生了政績工程、尋租腐敗等嚴重問題。三是行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系明顯滯后?！峨娏Ψā贰惰F路法》《民航法》等許多行業(yè)法律條款普遍簡單、粗糙，不能滿足市場經濟體制的需要；許多行業(yè)領域的管制職能沒有得到法律的明確授權，管制無規(guī)可循；行業(yè)管理部門主導立法的現狀阻礙了相關行業(yè)管理法律法規(guī)的變遷。新制度經濟學認為，制度選擇會產生于強化現存體制的既得利益集團，他們力求鞏固現行制度而不愿意進行制度創(chuàng)新，即使新制度更有效率[2](P91)。因此，要加快相關法律法規(guī)的制訂和修改工作。

(六)乏力的激勵約束機制降低社會產品服務質量

壟斷會滋生低效率。政府往往根據行政性壟斷行業(yè)實際成本制定壟斷行業(yè)價格，缺乏促使企業(yè)努力降低成本、提高生產效率的激勵性價格形成機制。因此，行政性壟斷行業(yè)的企業(yè)缺乏激勵約束機制，缺乏市場競爭的動力和愿望，生產效率低下，生產成本較高，服務質量較差。哈爾濱市消費者協會調查數據顯示，消費者對部分壟斷行業(yè)的服務滿意度較低，認為一些壟斷行業(yè)“售后服務水平低、質量差，對待消費者態(tài)度冷漠，遇到問題百般抵賴、推諉”[3]。杭州市2011年市直單位社會評價結果顯示，參評代表對有關壟斷行業(yè)服務的意見居各類問題之首，主要集中在收費價格、服務質量、誠信經營等服務內容，涉及通訊、郵政、供電、供水、供氣、金融等行業(yè)[4]?，F代經濟理論的實踐表明，行政性壟斷行業(yè)是一個典型的市場失靈領域，國有企業(yè)壟斷經營的體制是一種低效率、高成本的制度安排，一方面導致廣大消費者的利益受到嚴重損害，另一方面導致為社會提供基本產品和服務的質量下降。

二、西方發(fā)達國家行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新

(一)西方發(fā)達國家存在行政性壟斷行業(yè)

近現代以來，崇尚自由競爭的歐美發(fā)達國家也存在運用行政權力禁止或限制市場競爭的行為，并通過法律或政策對某些重要產業(yè)實行支持、保護并實行國有化，使許多基礎設施產業(yè)(例如通信、鐵路、煤氣和電力等產業(yè))成為國家的行政性壟斷行業(yè)[5]。 1921年，英國政府控制了全國鐵路運輸的95%。二戰(zhàn)以后，英國逐漸通過銀行法、煤業(yè)國有法、民用航空法、電力法等法令將銀行、煤炭、航空、電力、汽車、船舶、機床、火箭、電子宇航等行業(yè)(產業(yè))收歸國有。德國政府一直推崇并推行國家統制經濟，直到1957年才制定了《反競爭限制法》。美國政府長期對涉及國計民生的電力、交通、自來水、郵電等行業(yè)的產品和服務價格進行嚴格管理，對公用設施、廣播、電視頻道發(fā)放排他性許可證。另外，法國對本土的煙草加工一直實行國家壟斷的體制。由此可見，在市場機制健全的發(fā)達國家，行政性壟斷也是存在的。

(二)西方發(fā)達國家行政性壟斷行業(yè)管理體制改革及特點

20世紀70年代末，英國等發(fā)達國家開始放松管制，推行非國有化政策，改變國有企業(yè)成本高、效率低、虧損大、市場競爭力弱以及政府權力尋租等現象。

1．西方發(fā)達國家行政性壟斷行業(yè)管理體制改革

英國是國有壟斷企業(yè)管理體制改革的先驅者。1979年，英國撒切爾政府率先推動行政性壟斷行業(yè)的改革：引進市場競爭機制，讓國有壟斷企業(yè)同私人企業(yè)平等進行競爭；進行國有企業(yè)股權改革，讓社會分散擁有國企股份，并嚴格控制國外投資者的股份數量和比例；大力提倡國有壟斷企業(yè)職工購買自己企業(yè)的股權；政府放棄直接插手企業(yè)經營管理活動，放手讓國有企業(yè)自主經營、自我融資、自負盈虧。美國國有壟斷行業(yè)(企業(yè))改革的主要內容是私有化并減少國有經濟成分的比重。1981年，里根政府開始整頓國有壟斷企業(yè)的種種弊端。進入21世紀，小布什政府將“競爭招標”私有化理念引入國有壟斷企業(yè)，通過出售資產、立約承包、競爭招標、放松管制等方式將國有壟斷性企業(yè)向私人企業(yè)(部門)轉讓企業(yè)所有權或經營權。例如，出售全國鐵路客運系統、聯邦鐵路貨運公司、電力公司等國有壟斷企業(yè)資產；航空、電視、電話業(yè)務等通過競爭和市場設定服務價格；將國有企業(yè)、公用事業(yè)或政府部門的管理權承包給私有投資者；私人企業(yè)參與聯邦政府(國有壟斷性企業(yè))的商業(yè)性活動的競爭程序來提高公共產品和服務質量[6]。 1986年，法國在交通、能源、郵電、銀行等行政性壟斷行業(yè)(產業(yè))大力推行經濟自由主義路線和私有化政策。1993年，法國又興起了第二次私有化浪潮：私有化的國有壟斷企業(yè)主要是競爭性行業(yè)的企業(yè)；私有化的資金收入主要用于國有壟斷企業(yè)追加資本和償還國家債務；國有壟斷企業(yè)一般采取股份制形式，國家控股的方式分為直接控制和間接控制兩種；國家主要通過向國有企業(yè)派駐人員來加強對資產經營的監(jiān)督；國家通過合同的方式實現對高科技和基礎設施行業(yè)的管理和監(jiān)管。日本政府精心選擇對國民生計影響較小的煙草、電訊電話、鐵路等國有壟斷企業(yè)進行民營化，采取民間出資、政府參股等形式成立股份公司，進行市場化的自由競爭運營方式。

西方發(fā)達國家的國有壟斷性行業(yè)(企業(yè))管理體制改革取得了一定成效：一是企業(yè)提高了資源配置效率，增強了市場競爭力，實現了扭虧為盈；二是增加了政府財政收入，減輕了政府財政負擔；三是促進了產業(yè)結構的調整。

2．西方發(fā)達國家行政性壟斷行業(yè)管理體制改革的特點

西方發(fā)達國家圍繞競爭與開放的主線，對行政性壟斷行業(yè)(企業(yè))管理體制進行改革具有許多共同點：第一，對不同類型的國有壟斷企業(yè)采取不同的改革目標、管理方式和改革措施。西方發(fā)達國家并非對所有部門的國有企業(yè)都實行私有化，而是在一些重要的經濟部門維持一定數量的國有企業(yè)。壟斷性很強的公共服務、基礎產業(yè)的部門和企業(yè)(例如電力、郵政、供水、鐵路等)以盈利為輔、社會服務為主；大多采取集中管理、直接經營方式，并引入內部競爭機制。競爭性比較強的國有行業(yè)和企業(yè)以獲取利潤為主要經營目標，適當兼顧社會公共利益；放手讓企業(yè)自主經營、自負盈虧，運用宏觀經濟手段間接調控，采取國有民營、出售國有資產、放松管制等改革方式。第二，壓縮行政性壟斷行業(yè)(企業(yè))規(guī)模。西方發(fā)達國家通過改革，壓縮了國有企業(yè)規(guī)模，并讓國有企業(yè)充分參與市場競爭。美國國有經濟比重很低，但是仍然在自來水、電力、煤氣、國防甚至監(jiān)獄、鑄幣廠等壟斷行業(yè)推行私有化改革。第三，通過完善相關法律制度來推進國有壟斷企業(yè)的改造和管理。西方發(fā)達國家通過立法規(guī)范、推進國有壟斷企業(yè)的改革。美國先后通過《地方政府反壟斷法》《1994年放松管理和立約承包法案》對國有壟斷企業(yè)改革的具體實施進行了立法規(guī)定。1986年，日本通過《國有鐵路改革法》。德國多次修改《反限制競爭法》，對電信、郵政等壟斷性領域取消管制，引入競爭機制。

三、行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新的路徑選擇

行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新，就是以市場為導向，在行政性壟斷行業(yè)放寬準入、引入競爭、依法規(guī)制和監(jiān)管，建立現代企業(yè)制度。

(一)加快政府職能轉變，實現政企職責分開

正確區(qū)分政府的管理職能和企業(yè)的經營性活動，是行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新的第一步。著名的諾思悖論認為，國家權力是一把“雙刃劍”，它是保護個人權利的最有效工具和最危險的侵害者。行政體制改革的重要目標就是厘清政府主管部門、國有企業(yè)、國有資產監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門四者之間的職能邊界。一是解除政府主管部門與國有經濟實體、直屬企業(yè)的行政隸屬關系。裁減各種行政性公司，剪斷政府主管部門與國有行政性壟斷企業(yè)之間的利益紐帶；讓政府(行業(yè)主管部門)當好“裁判員”，國有企業(yè)當好“運動員”，各司其職，各盡其責。二是建立產權多元的國企投融資體制和現代企業(yè)制度。行政性壟斷行業(yè)大都屬于“關鍵領域”，要完善與市場經濟體制相適應的國有資本管理體制和機制，探索國有資本與非國有資本合作模式，構造有效的公司治理結構，建立科學的企業(yè)激勵和約束機制。三是改革政府對國有企業(yè)的監(jiān)管方式。根據不同業(yè)務領域中的壟斷性質確定監(jiān)管的程度：對于競爭性比較強、市場機制能有效發(fā)揮作用的行政性壟斷行業(yè)，取消一般性經濟活動的管制(例如民航票價等)，采取間接管控方式；對公共服務、公共事業(yè)行業(yè)(例如供水、鐵路等)采取引入內部競爭、直接管控方式。

(二)放松市場準入管制，建立公平競爭機制

行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新的關鍵是培育投資主體和產權多元化的競爭性市場。一是對行政性壟斷行業(yè)實行項目分離治理。行政性壟斷業(yè)務與競爭性業(yè)務分離，并在競爭性較強的領域實行激勵性監(jiān)管，在壟斷性較弱領域引入競爭機制。例如，城市供水和供熱實行廠網分離，電力實行發(fā)電、輸電和配電分離等。在改善激勵效果的同時，積極探索在行政性壟斷業(yè)務與競爭性業(yè)務之間形成平穩(wěn)連接或“無縫連接”的運營模式創(chuàng)新，降低交易費用。二是放松市場進入管制，讓非國有市場主體進入行政性壟斷行業(yè)。實踐證明，行政性壟斷行業(yè)的國有企業(yè)在多重目標選擇中更注重政治目標而不是效率目標，這導致國有產權制度是一種低效率的體制?！斗床徽敻偁幏ā返?條規(guī)定，政府機關不能濫用行政權力干預正當的經營活動或強制購買指定企業(yè)的商品。因此，要放松或取消行政性壟斷行業(yè)中競爭性項目的準入管控，引導社會資本參與(獨資或合資方式)競爭性環(huán)節(jié)，或不受限制地參與行政性壟斷業(yè)務特許經營權的競標或拍賣。三是有機結合競爭的基本優(yōu)勢與壟斷的有限優(yōu)勢。為了實現有效競爭，充分發(fā)揮競爭機制的作用，政府應放寬準入機制，允許多家民營企業(yè)(社會資本)進入行政性壟斷行業(yè)。當然，政府仍然要保持對國有經濟的控制力，保障社會產品和服務的質量，通過控制進入競爭性業(yè)務的企業(yè)數量和質量，實現市場競爭的有效性和有序性。總之，要充分利用壟斷和競爭獨特的機制和方式，實現社會資源的優(yōu)化配置。

(三)進行產權制度改革，建立多元資本結構

現代產權制度是市場經濟發(fā)展的體制基礎。產權經濟學家普遍認為：產權是一種權利。例如，H·登姆塞茨認為，產權包括收益或受損的權利[7](P97)。A·阿爾欽指出：“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利。”[7](P166)另外，產權經濟學也認為，產權會影響激勵和行為，效率是產權轉讓的實質。傳統的產權思想只是強調產權(生產資料)的占有權，而忽視產權的價值性；強調產權的公平性，而忽視產權的效率性[2](P169)。我國現代產權制度無法激勵行政性壟斷企業(yè)的競爭力，也不能有效約束所有者的權力尋租和經營者的侵權行為。因此，重新優(yōu)化行政性壟斷行業(yè)的國有企業(yè)產權關系勢在必行。一是放寬對投資人資格和投資方式的限制，塑造多元化、混合型的資本結構。《國務院關于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號) 和《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2005]3號)提出，允許社會資本以獨資、合資、聯營等方式進入基礎設施、公用事業(yè)及其行政性壟斷行業(yè)。因此，社會資本參與行政性壟斷行業(yè)的國有企業(yè)，就會產生“鯰魚效應”，激發(fā)企業(yè)的競爭活力。二是大力推行股份合作制，組建規(guī)范、多元、混合的股份制公司。大力推行股份合作制，采取公司制改造、產權轉讓、減持國有股比例、吸引戰(zhàn)略投資者參股、自然人和職工購股、企業(yè)兼并破產和拍賣出售等多種措施，對贏利性的運輸、通信、能源等行政性壟斷行業(yè)逐步地進行股份制改造。同時，大力支持非國有經濟以參股、控股、收購、兼并等方式參與行政性壟斷行業(yè)國有企業(yè)的改造，建立多元投資主體的股份有限公司，以此加強產權主體之間的相互合作和相互監(jiān)督，實現企業(yè)的良性發(fā)展和增強市場競爭力。

(四)改革價格形成機制，健全收益分配制度

科學合理的價格形成機制是市場發(fā)揮作用的最基本、最有效的形式，也是解決行政性壟斷行業(yè)高額利潤和職工不合理高收入的重要途徑。一是在行政性壟斷行業(yè)中引入競爭機制，使價格形成逐步市場化。逐步增加有效競爭的業(yè)務和環(huán)節(jié)，引入市場競爭機制，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，企業(yè)進行自由競價，形成市場化定價而不是壟斷定價。即使是非贏利性業(yè)務，政府也可以通過競爭性投標或設定價格上限來限制行政性壟斷行業(yè)的壟斷高價。二是完善政府定價機制，嚴格監(jiān)管有關企業(yè)執(zhí)行定價行為。政府對企業(yè)提供的商品與服務定價要綜合考慮社會平均成本、社會平均利潤和市場供求情況等因素。政府要對行政性壟斷行業(yè)進行效率和效益分析，通過公開、透明的決策機制保證科學、合理的定價。定期調查，摸清消費者對市場價格的承受度；采取價格聽證方式，充分考慮民眾的價格意愿；聘請專家學者參與定價，確保政府價格決策更加科學合理。三是行政性壟斷行業(yè)要上交國有資產使用的“租金”并提高利潤上繳國家的比例，使行政性壟斷行業(yè)從業(yè)人員收入維持在社會平均收入的合理比例之內。理論上，國有企業(yè)只要使用國有資產，就必須支付租金，不管是否贏利。因此，通過上交國有資產使用“租金”、提高利潤上繳國家比例的方式，把壟斷行業(yè)背離公平正義的分配措施矯正過來。四是要強化物價、財稅、金融等手段對行政性壟斷行業(yè)高收入的監(jiān)督和調節(jié)作用。

(五)加強法律制度建設，建立現代監(jiān)管制度

現代監(jiān)管制度是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，包括樹立現代監(jiān)管理念、建立獨立監(jiān)管機構、完善監(jiān)管法律體系等內容。一是改革政府主管部門集國有企業(yè)管理、行政政策制定和行業(yè)監(jiān)管于一身的政府監(jiān)管體制。實現政府從市場的直接參與者向規(guī)則的制定者和行業(yè)的監(jiān)管者的角色轉變，合理確立行政權在市場管理過程中的運行規(guī)則和制約機制，依法行政，從嚴治政，消除行政壟斷的根源。二是建立獨立的現代監(jiān)管機構。市場經濟需要規(guī)范、保持合理、良性的競爭與合作秩序，公正、獨立、專業(yè)的監(jiān)管機構成為必然。因此，建立綜合性、獨立的監(jiān)管機構(例如，交通監(jiān)管委員會、能源監(jiān)管委員會、通信監(jiān)管委員會)，承擔原來屬于政府監(jiān)管的行業(yè)準入與退出、價格制定、產品和服務標準(質量)、運行安全、競爭秩序監(jiān)控等職能，逐步建立高效統一的現代監(jiān)管體系。獨立的監(jiān)管機構的組織特征主要有：監(jiān)管機構必須與被監(jiān)管的對象徹底分開；監(jiān)管機構必須與政府政策部門分開，能夠獨立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關方(特別是行政性壟斷行業(yè)國有公司股東的政府政策部門)的干擾；政府最高行政領導任命、最高立法機關承認并直接監(jiān)督制約監(jiān)管機構的負責人；監(jiān)管機構是合議機構，不實行首長負責制，避免監(jiān)管機構的行政化。三是加強行政性壟斷行業(yè)法律制度建設。要充分發(fā)揮法治的規(guī)制作用，實現對行政性壟斷行業(yè)的監(jiān)管。全國人大要適時頒布《石油法》《電信法》《地方公用事業(yè)監(jiān)管法》等法律，加快《反壟斷法》《電力法》《鐵路法》《民航法》等法律的修改工作，確立依法管制的法律框架。同時，行業(yè)主管部門和管制機構要制定行之有效的、具體的實施細則或辦法，以增強法律的可操作性和動態(tài)適應性。

注釋：

①學術界對行政性壟斷行業(yè)含義的界定比較一致，爭議不大。一般認為，行政性壟斷是指國家行政機關或行業(yè)主管部門為保護某特定行業(yè)的企業(yè)及其經濟利益而實施的排斥、限制或妨礙其他市場主體參與合法競爭的行為。參見王保樹.企業(yè)聯合與制止壟斷[J].法學研究，1990，(1)；周民良.論深化壟斷行業(yè)的體制改革[J].江海學刊，2007，(3)；歐陽仁根，鐘琴.反行政性壟斷初探[J].江淮論壇，1999，(6)。我國的行政性壟斷行業(yè)主要分為四類：一是鐵路、郵政、電力、電信、民航等自然壟斷性行業(yè)；二是煙草、食鹽等專賣專營性的壟斷行業(yè)；三是石油、天然氣等具有戰(zhàn)略資源的壟斷行業(yè)；四是供水、供氣、供熱、城市公交等市政公用方面的壟斷行業(yè)。

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[作者簡介]文曉波(1972 -)，男，四川南充人，西南民族大學民族研究院博士研究生，重慶文理學院講師，主要從事公共管理、民族理論與民族政策研究；鐘志奇(1956 -)，男，安徽郎溪人，重慶文理學院黨委書記、研究員，主要從事高等教育管理研究。

[基金項目]國家社科基金西部項目“西部地區(qū)科學發(fā)展觀與體制機制創(chuàng)新研究”(11XKS004)。

[收稿日期]2015-05-23

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6463(2015)03-0005-07