類延村，類延強(qiáng)

(1.西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120；2.中共重慶市委黨校，重慶 400041)

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十四大以來中共中央歷次工作報告的法治探微

類延村1，類延強(qiáng)2

(1.西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120；2.中共重慶市委黨校，重慶 400041)

摘要：中共十四大在改革開放的背景下提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，市場經(jīng)濟(jì)的契約性與法治性內(nèi)涵就此開啟了中國的法制建設(shè)與法治發(fā)展之路，尤其是黨中央工作報告正式使用“法治”一詞以后，人們對“法治中國”的建構(gòu)歷程充滿了激情與希望。十四大以來歷次黨中央工作報告對法制或者法治的重要論述，共有八個方面的法治變遷與有益經(jīng)驗(yàn)：從“法制”到“法治”的價值理念提升、從“依法行政”到“法治國家”的范圍拓展、從“依法行政”到“依法執(zhí)政”的主體延伸、從“權(quán)力機(jī)關(guān)立法”到“民主參與立法”的過程優(yōu)化、從“增加立法數(shù)量”到“加強(qiáng)立法質(zhì)量”的績效改善、從“加強(qiáng)立法與嚴(yán)格執(zhí)法”到“推進(jìn)司法體制改革”的體系完善、法律文本創(chuàng)制與普法宣傳教育并重的規(guī)則宣導(dǎo)、法制或者法治體制完善與人員隊(duì)伍建設(shè)并舉的資源整合。這無疑會使中共十八大之后的法治建設(shè)路徑更加清晰明朗，法治建設(shè)過程的優(yōu)化更加具有針對性。

關(guān)鍵詞：黨中央工作報告;法治探微;價值理念;主體延伸;過程優(yōu)化

基于反思“文化大革命”而召開的中共十一屆三中全會提出“實(shí)施改革開放”“將黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)與現(xiàn)代化進(jìn)程推動上來”的戰(zhàn)略決策部署，并由此展開政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等領(lǐng)域的撥亂反正行動，以確保改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與現(xiàn)代化事業(yè)的順利實(shí)施。經(jīng)過對“文化大革命”反思與思想重建，人們普遍認(rèn)為，國家的政治運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以法制而非人治為合法性支撐，誠如鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵1]經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)沖破意識形態(tài)的不合理束縛，尊重經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律，摒棄高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)思維，正如鄧小平1992年《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)》(南方談話)中所講：“計劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟(jì)不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段?！盵2]因此，無論是規(guī)范政治運(yùn)行過程抑或是發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)，法制都是關(guān)鍵的一環(huán)，沒有法制，就不能有效規(guī)約政治生活秩序，就不能為發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)提供良好的發(fā)展環(huán)境。法制如此重要，必定會在中國共產(chǎn)黨的會議文件中占一席之地。基于此，筆者擬以中共十四大以來歷次黨中央工作報告為考察對象，以法制或者法治為梳理線索，在把握法制或者法治建設(shè)中的國家舉措基礎(chǔ)上，探尋未來法治建設(shè)的方向。

一、變遷與經(jīng)驗(yàn)——規(guī)范文本考察的意義取向

按照中國政權(quán)的組織與運(yùn)行方式，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其執(zhí)政理念、制度與方式直接關(guān)涉政府行政的抽象行政行為與具體行政行為，于國家建設(shè)與社會發(fā)展而言處于領(lǐng)航者的角色地位。因此，“中國的現(xiàn)代化建設(shè)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，是屬于‘政府主導(dǎo)型’ 的，作為現(xiàn)代化部分的法治化也是如此”[3]，法制或者法治建設(shè)與執(zhí)政黨之于法制或者法治的態(tài)度、決策取向存在一定程度的邏輯關(guān)系。作為對上一個時期國家建設(shè)與發(fā)展工作的總結(jié)審視與下一個階段國家建設(shè)與發(fā)展工作的規(guī)劃研判，歷次黨中央的工作報告都是法定任期內(nèi)重要的決策依據(jù)與目標(biāo)導(dǎo)向。就法制或者法治建設(shè)而言，中共十四大以來歷次黨中央工作報告的法制或者法治建設(shè)的決策取向發(fā)生了一些重要的趨勢變遷，這也表明黨和國家在法制或法治建設(shè)領(lǐng)域探索出一些有益經(jīng)驗(yàn)。筆者通過對十四大以來歷次黨中央工作報告文本中關(guān)于法制或者法治建設(shè)論述部分的梳理與甄別，初步發(fā)現(xiàn)有八個方面的趨勢變遷和有益經(jīng)驗(yàn)：從“法制”到“法治”的價值理念提升、從“依法行政”到“法治國家”的范圍拓展、從“依法行政”到“依法執(zhí)政”的主體延伸、從“權(quán)力機(jī)關(guān)立法”到“民主參與立法”的過程優(yōu)化、從“增加立法數(shù)量”到“加強(qiáng)立法質(zhì)量”的績效改善、從“加強(qiáng)立法與嚴(yán)格執(zhí)法”到“推進(jìn)司法體制改革”的體系完善、法律文本創(chuàng)制與普法宣傳教育并重的規(guī)則宣導(dǎo)、法制或者法治體制完善與人員隊(duì)伍建設(shè)并舉的資源整合。這無疑使中共十八大之后的法治建設(shè)路徑更加清晰明朗，法治建設(shè)過程的優(yōu)化更加具有針對性。

二、從“法制”到“法治”——價值理念的提升

以“法制”與“法治”為線索對十四大以來歷次黨中央工作報告中的法制或者法治建設(shè)之論述進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)“法制”一詞貫穿始終，而“法治”直到十五大才得到黨中央工作報告的正式確認(rèn)，這表明了此前執(zhí)政黨內(nèi)部對“法制”與“法治”的認(rèn)知沖突與決策取向差異。例如，“1996年3月的八屆全國人大會議上，喬石委員長親自召開小型座談會，討論究竟用‘法制’還是‘法治’，因?yàn)橐庖姴灰?，在一系列文件中，仍未能將‘法制國家’改為‘法治國家’”[4]。最后在時任中共中央總書記江澤民的支持下，十五大的黨中央工作報告將“法制國家”改成了“法治國家”。此后的歷次黨中央工作報告，包括歷屆政府工作報告都肯定了“法治國家”的用法，并在十八大的黨中央工作報告中將“法治”納入社會主義核心價值體系。由此可見，以“法制”為基礎(chǔ)的“法治”在十四大以來的國家建設(shè)與發(fā)展實(shí)踐中獲得了執(zhí)政黨、政府、學(xué)術(shù)界以及公民、法人和其他社會組織的一致認(rèn)同，這也標(biāo)志著改革開放以來的法制建設(shè)已經(jīng)顯現(xiàn)出“從規(guī)范、制度體系的文本創(chuàng)制到法治理念、精神的縱向提升”[5]的理念變遷與制度重構(gòu)之趨勢。顯然，十八大的黨中央工作報告將“法治”定位于社會主義核心價值體系之列，已彰顯出執(zhí)政黨內(nèi)部在治國理念上的變遷共識。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其推動現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的歷史進(jìn)程離不開法治化的理念支撐?？傊?，在十四大到十八大的歷史進(jìn)程中，國家建設(shè)與發(fā)展的各參與主體的態(tài)度取向與決策認(rèn)知發(fā)生了從“法制”到“法治”的價值理念變遷與提升之過程與結(jié)果。

三、從“依法行政”到“法治中國”——法治范圍的拓展

任何一個國家的建設(shè)與發(fā)展都會受到其歷史傳統(tǒng)與思想文化的干擾甚至是禁錮，擁有兩千多年君主專制歷史的中國尤甚。因此，在倡導(dǎo)民主、健全法制的時代背景下，“加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督”“推進(jìn)依法行政”就成為優(yōu)化權(quán)力配置與運(yùn)行、完善法制建設(shè)與執(zhí)行的首要舉措。仔細(xì)閱讀十四大到十七大歷次黨中央工作報告關(guān)于法制或者法治建設(shè)的論述，不難發(fā)現(xiàn)政府“依法行政”的行為規(guī)范在不斷深化。這一趨勢可以以工作報告用詞的變化予以佐證。例如十五大的黨中央工作報告明確主張“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”，十六大、十七大和十八大的黨中央工作報告鮮明提出“推進(jìn)依法行政”的決策要求。雖然“推進(jìn)依法行政”是黨中央工作報告屢次強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，但是更重要的變化則是“從依法行政、法治政府的重點(diǎn)攻堅(jiān)到社會各方面事業(yè)全面法治化的橫向延展”[5]。由此可見，法治的治域已經(jīng)從有限的“依法行政”空間拓展并延伸至全方位、多層次、寬領(lǐng)域的“法治中國”空間。例如：十五大的黨中央工作報告提出的依法治國重在強(qiáng)調(diào)國家各項(xiàng)事業(yè)都必須依法進(jìn)行；十八大的黨中央工作報告強(qiáng)調(diào)“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”[6]。這旨在強(qiáng)調(diào)法治國家、法治政府與法治社會的一體式發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是法治建設(shè)的全方位拓展、多層次推動與多領(lǐng)域延伸，尤其是在現(xiàn)代公共治理場域中，國家權(quán)力在某些領(lǐng)域的消退以及公民、法人與其他社會組織的公共生活再造都對現(xiàn)行法制體系與法治過程產(chǎn)生一定的沖擊，因此，面對這些環(huán)境變遷，對法治化的既有構(gòu)造必須予以及時調(diào)整，也正是在這一國家建設(shè)與發(fā)展的背景下，發(fā)生了從“依法行政”到“法治中國”的范圍拓展之變遷。

四、從“依法行政”到“依法執(zhí)政”——受約束主體的延伸

綜觀十四大以來歷次黨中央工作報告的法制或者法治表述，可以窺見法制或者法治不只是要求“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”，而且明確提出“黨員和干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要成為遵守憲法和法律的模范”(十六大)、“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威”(十七大)、“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”(十八大)的執(zhí)政要求。換言之，法制或者法治的約束對象由政府行為延伸至政黨活動，因之，法制或者法治的作用對象由“依法行政”的政府?dāng)U展至“依法執(zhí)政”的政黨。“依法執(zhí)政”理念的提出主要是基于國家政治狀態(tài)的調(diào)整與變遷，以及中國共產(chǎn)黨對其“所擁有的政治資源和所依賴的社會資源變化的深刻認(rèn)識”[7]。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨準(zhǔn)確研判當(dāng)今世界發(fā)展格局與國內(nèi)建設(shè)預(yù)期，作出“和平與發(fā)展”是主導(dǎo)當(dāng)今世界發(fā)展趨勢的兩大主題之論斷。正因如此，中國共產(chǎn)黨亟須完成由“革命黨”向“執(zhí)政黨”轉(zhuǎn)換角色的任務(wù)，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性之取得必須是“以合乎憲法和法律的規(guī)定為前提的”[7]，其執(zhí)政合法性的累積也必須在法治化的過程中實(shí)施，尤其是在實(shí)行“一黨執(zhí)政、多黨參政”之政黨制度的中國，“依法執(zhí)政”是“依法行政”的重要前提和基礎(chǔ)保障，“換句話說，政府的依法行政實(shí)際上是執(zhí)政黨依法執(zhí)政在政府工作方面的實(shí)現(xiàn)形式和具體表現(xiàn)”[8]，“沒有依法執(zhí)政，依法行政也就無從談起”[8]。由此可見，“法治中國”的理論建構(gòu)與實(shí)踐探尋都離不開執(zhí)政黨“依法執(zhí)政”的理念支撐與制度保障，唯有如此，法治才不會停留在口號層面，而是內(nèi)化為公共行動者的價值導(dǎo)向與行為規(guī)范。

五、從“權(quán)力機(jī)關(guān)立法”到“民主參與立法”——法治的過程優(yōu)化

民主與法制是一組經(jīng)常出現(xiàn)于文獻(xiàn)表述與口頭表達(dá)的詞語，兩者之間的邏輯關(guān)聯(lián)也頻繁被論證與探討。在一定意義上，可以這樣表述兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系：沒有民主的法制是“惡法”，沒有法制的民主是“惡行”?！懊裰鳈?quán)利不通過穩(wěn)定的、連續(xù)的、極具權(quán)威性的法律制度體現(xiàn)出來,民主權(quán)利將成為一句空話”[9]，只有厲行民主制度，才能“從根本上改變過去那種以領(lǐng)導(dǎo)的意志代替法律的意志、以領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威代替法律的權(quán)威的做法”[9]。在日益注重開放協(xié)商、公開回應(yīng)、公正公平等行政價值的公共治理時代，十四大以來的歷次黨中央工作報告都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，在十四大、十五大和十六大的黨中央工作報告突出強(qiáng)調(diào)“法律面前人人平等”理念的基礎(chǔ)上，十七大和十八大的黨中央工作報告將“民主立法”(十七大)、“拓展人民有序參與立法途徑”(十八大)作為提高立法質(zhì)量、推動法治進(jìn)程的重要步驟，并且在以后的立法工作中將其作為一項(xiàng)必須實(shí)施且不可逾越的法律程序。例如，《中華人民共和國立法法》第三章第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！薄逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》明確要求“行政決策必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行依法決策、科學(xué)決策和民主決策”。同時，諸多省份均出臺相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章以確保民主參與重大決策事項(xiàng)的程序?qū)嵤?。由此可見，十四大以來的法治建設(shè)已經(jīng)發(fā)生了從“權(quán)力機(jī)關(guān)立法”到“民主參與立法”的過程優(yōu)化之變遷。這不僅彰顯了現(xiàn)代民主政治的價值理念，也滿足了結(jié)構(gòu)開放、過程協(xié)商、互動多向的公共治理現(xiàn)實(shí)需求。總之，現(xiàn)代法治理念、原則與制度要求力求專業(yè)化與大眾化的和諧統(tǒng)一。

六、從“增加立法數(shù)量”到“加強(qiáng)立法質(zhì)量”——法治的績效改善

“文化大革命”嚴(yán)重破壞了法制建設(shè)與法制機(jī)關(guān)的運(yùn)作，“‘文化大革命’中出現(xiàn)‘砸爛公檢法’、‘和尚打傘無法無天’的局面，正是這種輕視甚至蔑視法制傾向的極端表現(xiàn)”[10]。在這一政治運(yùn)動背景下，不可能建立起比較完善的社會主義法制體系，更不可能形成“依法執(zhí)政”與“依法行政”的法治觀念以及“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的社會主義法治理念。要實(shí)現(xiàn)法治化，就必須建立并完善社會主義法律體系，即法制。畢竟，法治是以法制為基礎(chǔ)的，沒有法制便無所謂法治。因此，“加強(qiáng)法制建設(shè)”，增加立法數(shù)量就顯得極為迫切和重要，十四大的黨中央工作報告明確指出“必須高度重視法制建設(shè)。加強(qiáng)立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律和法規(guī)”[11]。到了十五大，黨中央的工作報告正式承認(rèn)并采納了“法治”一詞，開始注重并強(qiáng)調(diào)良法善治，而不再以法律法規(guī)和規(guī)章的有無、多少作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。法治的內(nèi)涵已然超出法制的功能意蘊(yùn)。在亞里士多德看來，法治不外乎兩層意思表示：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又是制定的良好的法律。”[12]以此而論，“加強(qiáng)立法質(zhì)量”自然是題中應(yīng)有之義。十五大以來的歷次黨中央工作報告都突出強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”(十五大和十六大)、“要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”(十七大)、“要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”(十八大)。因此，在建立并完善社會主義法律體系層面，立法數(shù)量固然重要，但已不再是唯一評判標(biāo)準(zhǔn)，立法工作的績效應(yīng)當(dāng)由“增加立法數(shù)量”切換到“加強(qiáng)立法質(zhì)量”，這直接關(guān)乎法律實(shí)施的效果與合法性的鞏固和積累。

七、從“加強(qiáng)立法與嚴(yán)格執(zhí)法”到“推進(jìn)司法體制改革”——法治的體系完善

就理論研究的視角而言，法律過程是一個涵蓋法律制定、法律實(shí)施與法律適用的完整系統(tǒng)，分別對應(yīng)現(xiàn)實(shí)法律體系中的立法、執(zhí)法與司法三大系統(tǒng)。并且，在實(shí)際的法律運(yùn)作中，立法、執(zhí)法與司法是一體相通的，并不如同理論研究中的階段分離狀態(tài)。法律制定工作結(jié)束后，雖不會立即付諸施行，但執(zhí)法、司法系統(tǒng)會做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作以便適應(yīng)新法或者修訂的舊法的功能發(fā)揮。因此，在推進(jìn)法制建設(shè)或者法治發(fā)展的進(jìn)程中，雖在不同時期、不同階段各有側(cè)重，但立法、執(zhí)法與司法三大系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一是不可忽視的。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的整合效應(yīng)，發(fā)揮法制的行為導(dǎo)向功能與法治的正能量?？傊?，就是要“從制度入手，強(qiáng)調(diào)制度的根本性，把社會主義民主政治建立在社會主義法治基礎(chǔ)之上，使立法、執(zhí)法、司法、護(hù)法的各個環(huán)節(jié)融為一體”[13]。基于此，十四大以來的歷次黨中央工作報告在法制建設(shè)與法治發(fā)展規(guī)劃層面，既突出重點(diǎn)，又強(qiáng)調(diào)法律整體過程的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。換言之，十四大以來的五次黨中央工作報告既突出以“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”為基礎(chǔ)保障的社會主義法律體系的建設(shè)與完善，亦強(qiáng)調(diào)以“嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律”為行動要求的“依法行政”與“依法執(zhí)政”之強(qiáng)化，與此同時，還主張優(yōu)化與保障以“推進(jìn)并深化司法體制改革”為實(shí)施支撐的法律適用過程。由此觀之，健全社會主義法制，建設(shè)社會主義法治國家是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并且這一系統(tǒng)工程須以法治體系的完善與優(yōu)化為依據(jù)和支撐。因此，法制建設(shè)與法治發(fā)展歷程發(fā)生從“加強(qiáng)立法與嚴(yán)格執(zhí)法”到“推進(jìn)司法體制改革”的體系完善之變遷與經(jīng)驗(yàn)便是邏輯使然了。

八、法律文本創(chuàng)制與普法宣傳教育并重——法治的規(guī)則宣導(dǎo)要求

就表現(xiàn)形態(tài)而言，法律是一種規(guī)則整合意義上的成文法；就法律條款的構(gòu)成要素而言，法律主要發(fā)揮告知受約束主體其“應(yīng)當(dāng)(可以)做什么”“被禁止做什么”的行為內(nèi)容確定以及告知受約束主體其“應(yīng)當(dāng)(可以)如何做”“被禁止如何做”的行為方式選擇之功能意義。換言之，法律通過向受約束主體提供其行為的收益成本預(yù)期來制約損害社會公正秩序的可能性活動，以此達(dá)致預(yù)防、矯正與維護(hù)之功能?？傊墒且?guī)范人與人之間、人與組織之間、組織與組織之間相互關(guān)系的規(guī)則安排，“人們正是根據(jù)這些規(guī)則來明確可以做什么，不可以做什么，從而形成采取怎樣的行動更為合算的合理預(yù)期”[14]。因此，為了更好地發(fā)揮法律的價值功能，增強(qiáng)法律與受約束主體之間的互動溝通，必須堅(jiān)持法律文本創(chuàng)制與普法宣傳教育并重的原則。如同毛澤東所認(rèn)為的那樣：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵15]法律文本在創(chuàng)制成功之后也必須依靠受約束主體的認(rèn)同與支持方能有效施行，而這一前提必然是普法教育宣傳。正是基于如此考量，十四大以來的歷次黨中央工作報告都十分注重法律創(chuàng)制與法制教育相結(jié)合的法律方法，例如：“要把民主法制實(shí)踐和民主法制教育結(jié)合起來，不斷增強(qiáng)廣大干部群眾的民主意識和法制觀念”(十四大)；“深入開展普法教育，增強(qiáng)全民的法律意識，著重提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和依法辦事能力”(十五大)；“加強(qiáng)法制宣傳教育，提高全民法律素質(zhì)，尤其要增強(qiáng)公職人員的法制觀念和依法辦事能力”(十六大)；“深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)法治精神，形成自覺學(xué)法守法用法的社會氛圍”(十七大)；“深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強(qiáng)全社會學(xué)法遵法守法用法意識”(十八大)。由此可見，法律過程不只涵括法律的創(chuàng)制、實(shí)施與適用過程，法制宣傳教育過程亦是其中的重要環(huán)節(jié)，不可輕視、忽略。

九、法制或者法治體制完善與人員隊(duì)伍建設(shè)并舉——法治的資源整合要求

著名歷史學(xué)家錢穆先生在其著作《中國歷代政治得失》的序中寫道“制度必須與人事相配合”[16]。就法制建設(shè)與法治發(fā)展而言，亦是如此。因?yàn)橐苑ㄖ茷榛A(chǔ)的法治之作用發(fā)揮必須借助執(zhí)法主體的力量予以實(shí)現(xiàn)，在偏向立法、執(zhí)法與司法相獨(dú)立、制衡的現(xiàn)代民主政治實(shí)踐中，更是如此。執(zhí)法主體的素質(zhì)直接關(guān)涉法律真實(shí)意思的表達(dá)與實(shí)踐。基于此，法制建設(shè)與法治發(fā)展的資源保障除法律體系的制度資源之外，還必須依靠人員隊(duì)伍建設(shè)予以支撐。十四大以來的歷次黨中央工作報告也注意到并堅(jiān)持了這一觀點(diǎn)，例如：“加強(qiáng)政法部門自身建設(shè)，提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平”(十四大)，“加強(qiáng)執(zhí)法和司法隊(duì)伍建設(shè)”(十五大)，“建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊(duì)伍”(十六大)，“加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法”(十七大)。只有將法治的價值理想內(nèi)化到執(zhí)法主體的思想意識當(dāng)中，才能實(shí)現(xiàn)“依法行政”的行政要求與“依法執(zhí)政”的政黨要求，才能樹立“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”的社會主義法治理念，真正實(shí)現(xiàn)法治化。總之，法制建設(shè)與法治發(fā)展既要依靠法律體系的制度資源保障，更要依靠立法、執(zhí)法、司法與守法四大主體的互動協(xié)同保障。這也是結(jié)構(gòu)開放、主體多元、過程協(xié)商、互動多向、協(xié)同共治等治理品格的實(shí)踐使然。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[16]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：三聯(lián)書店,2008:序1.

The Exploration of the Rule of Law about All the Party Central

Committee Work Reports since the 14th CPC Congress

LEI Yancun1，LEI Yanqiang2

(1.SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw，Chongqing401120，China；2.PartySchoolofCPCChongqingMunicipalCommittee，Chongqing400041，China)

Abstract:The 14th CPC Congress put forward the strategic goal of establishing the socialist market economy under the background of the reform and opening-up, thus the nature of the contract and the rule of law about the market economy opened the road to the construction of legal system and the rule of law development of China, especially after the Party Central Committee work reports formally used the word "rule of law", people are full of passion and hope for the process of the construction of "The Rule of Law of China". Reviewing on the important exposition on the legal system or the rule of law in the Party Central Committee work reports since the 14th CPC congress, there are eight aspects of the change of the rule of law and the beneficial experience: the promotion of the idea of value that from the legal system to the rule of law, the expansion about the scope from "administrating by law" to "country ruled by law", the subject′s extension of from "administrating by law" to "ruling according to law", the optimization of the process of from "the legislation of the organizations of power" to "the democratic participation in the legislation", the improvement of the performance of from "increasing the amount of legislation" to "strengthen the quality of legislation", the system′s perfecting of from "strengthening the legislation and enforcing the law strictly" to "promoting the reform of the judicial system" , the awareness of rules that stress on the formulation of the text of the law and the popularization, propaganda and education of laws, the integration of the resources that perfecting the legal system or the system of the rule of law and the construction of the staff promoting simultaneously. This will undoubtedly make a clearer path of the construction of rule of law after the 18th Congress of the CPC and make the construction of rule of law perfect and targeted.

Key words:the Party Central Committee work reports; the exploration of the rule of law; the idea of value; the extension of subject; the optimization of the process

中圖分類號：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-3318(2015)01-0036-05

作者簡介：類延村(1985-)，男，山東臨沂人，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)與行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：重慶社科規(guī)劃博士項(xiàng)目(2014BS039)，重慶市教委人文社科重點(diǎn)課題(14SKC02)，重慶市社科培育項(xiàng)目(2013PYZZ02)

收稿日期：2014-12-31